Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2010-3-185 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 10-71/1488-571
Karar Tarihi : 10.11.2010
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ (İkinci Başkan) 10
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı KARAKELLE, Doç. Dr.
Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER: Şahin YAVUZ, Didem ULUÇ
C. ŞİKAYET
EDEN : Ali TURUNÇ
Camikebir Mah. Montrö Sk. No:20 Germencik / Aydın
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR: 20
Germencik Ekmek Sanayi
Camikebir Mah. Kurtuluş Cad. No:33 Germencik / Aydın
E. DOSYA KONUSU: Aydın ili Germencik ilçesinde faaliyet gösteren fırınların,
“Belediye Ekmek” adı altında toplu üretime geçmeleri sonucu rekabetin
kısıtlandığı iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Yapılan başvuruda özetle; Aydın ili Germencik ilçesindeki
fırınların “Belediye Ekmek” adı altında toplu üretime geçmeleri sonucu rekabetin
kısıtlandığı iddia edilmektedir. 30
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 2.8.2010 tarih ve 6101 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 15.9.2010 tarih ve 2010-3-185/İİ-10-401.DU sayılı İlk
İnceleme Raporu, Rekabet Kurulu’nun 23.9.2010 tarih ve 10-60/1255-M sayılı
toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun
çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla,
Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili
karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 1.11.2010 tarih ve 2010-3-
185/ÖA-10-125.ŞYA sayılı Önaraştırma Raporu 9.11.2010 tarih ve REK.0.07.00.00-
110/503 sayılı Başkanlık önergesi ile 10-71 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek 40
karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda;
1. Aydın iline bağlı Germencik ilçe merkezinde faaliyet gösteren fırıncıların bir araya
gelerek kurmuş oldukları Germencik Ekmek Sanayi’nin kurmuş olduğu sisteme, 4054
sayılı Kanun’un 4. madde kapsamına girebilecek ve rekabetçi endişe doğurabilecek
nitelikte olmakla birlikte, yukarıda sayılan gerekçelerle 4054 sayılı Kanun’un 5.
maddesi çerçevesinde bireysel muafiyet tanınabileceği,
10-71/1488-571
2
2. Aydın iline bağlı Germencik ilçe merkezinde faaliyet gösteren fırıncıların bir araya
gelerek kurmuş oldukları Germencik Ekmek Sanayi’nin başlamış olduğu ortak üretim 50
faaliyeti dolayısıyla rekabeti kısıtladığı iddiasına yönelik olarak anılan teşebbüs
hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek
olmadığı, şikayetin reddinin gerektiği
sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
60
Germencik ilçe merkezinde genel olarak bol maya ile üretilen fırın tipi ekmek
tüketilmekte, bununla beraber ilçede bazı bakkallarda ve semt pazarlarında Trabzon
ekmeği ve pide gibi diğer ekmek çeşitleri de satılmaktadır. İlçede ekmek üretimi 2010
yılının temmuz ayına kadar, sayıları yedi dolayında olan ekmek fırını tarafından
yapılmıştır. Ayrıca, çevre belde ve ilçelerden de ekmek tedariki sağlanmaktadır.
İlgili ürün pazarının tespitinde öncelikle; satın alanların gözünde fiyatı, kullanım
amaçları, fiziksel özellikleri ve nitelikleri bakımından aynı sayılan ya da yüksek ikame
edilebilirliği olan mal ve hizmetlerden oluşan pazarın dikkate alınması gerekmektedir.
Bunun yanında başkaca unsurlar da dikkate alınabilmektedir. Ülkemizdeki tüketiciler 70
tarafından en temel gıda maddesi olarak algılanan ve kabul edilen ekmeğe olan
talebin fiyat esnekliği çok düşüktür. Bu çerçevede çeşitli ekmek türlerinin tüketici
nazarında birbirini ikame edebilme derecesinin yüksek olması, ekmeğin temel gıda
maddesi olması ve diğer gıda maddeleri ile ikame edilememesi gerçeğinden hareketle
ilgili ürün pazarı “ekmek pazarı” olarak ele alınmıştır.
Ekmek zorunlu tüketim maddelerinden biri olması nedeniyle fiyat düzenlemesine
tabidir. Buna göre; satış fiyatının belirlenmesine ilişkin olarak tacir niteliğindeki ve
esnaf niteliğindeki işletmeler için olmak üzere iki ayrı mevzuat bulunmaktadır.
80
Türkiye Esnaf ve Sanatkârlar Konfederasyonu’na (TESK) bağlı Fırıncılar Odası’na üye
olan esnaf niteliğindeki fırıncılar açısından, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek
Kuruluşları Kanunu’nun 62. maddesi uyarınca fiyat tarifesi, o ildeki Fırıncılar Odası’nın
önerisi üzerine Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Birliği Yönetim Kurulu tarafından
belirlenmektedir. Ekmek üreten tacir ve sanayici niteliğindeki işletmeler ise Türkiye
Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu’nun 12. maddesi ve bu
maddeye dayalı olarak çıkarılan “Tacirler ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve
Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik” hükümleri
çerçevesinde belirlenen azami satış fiyat tarifesine uymak durumundadır. Tarifenin
belirlenmesi ve tarifeye itiraz edilmesi ile ilgili hususlar, fırıncı esnafı için geçerli 90
mevzuata paralel şekilde düzenlenmiştir.
I.2. Önaraştırma Konusu Oluşum
Önaraştırma döneminde 21.10.2010 tarihinde iddia konusu olay ile ilgili yapılan
yerinde incelemede Raportörlerce İlçe Belediye Başkanı Ahmet Yavaşoğlu ile
görüşülmüştür. Yapılan görüşmede; “…ilçe merkezinde faaliyet gösteren fırınların adi
ortaklık olarak birleşerek ekmeği tek bir çatı altında üretmeye başladığı, söz konusu
10-71/1488-571
3
üretimin Belediye’ye ait olan Belediye fırını binasında yapıldığı, binanın ekmek fırını
olarak işletilmesi amacıyla ihaleye çıkıldığı ve ihaleye anılan şirket dışında katılımcı 100
olmadığından ihalenin bu şirkette kaldığı, yapılan kira sözleşmesi ile de söz konusu
yerin işletilmesinin anılan ortaklığa bırakıldığı, ilçe merkezinde çoğunlukla sözü edilen
şirketin ekmeği satılmakla birlikte bazı bakkalların merkeze beş ila on kilometre
uzaklıkta bulunan Ortaklar beldesi, İncirliova ilçesi gibi yerlerden ekmek getirtebildiği
ve belediyenin de ilçe merkezine diğer belde ya da ilçelerden ekmek getirilmesine
ilişkin hiçbir engellemesinin söz konusu olmadığı” Yavaşoğlu tarafından ifade
edilmiştir.
Aynı inceleme kapsamında, Belediyece düzenlenen ihaleye ilişkin şartnamenin ve
Encümen kararının, Germencik Ekmek Sanayi Adi Şirketi ortaklık sözleşmesinin ve bu 110
şirketle Belediye arasında yapılan kira sözleşmesinin bir örneği alınmıştır.
Kurulan adi ortaklık, Germencik Belediye Başkanlığı’nın daha önce “Belediye Ekmek
Fırını” olarak anılan fırın üretim tesisinin kiraya verilmesi amacıyla açtığı 12.7.2010
tarihli ihaleyi kazanmış ve 3 yıllığına mülkiyeti Belediye’ye ait olan tesisi kiralamıştır.
İhalenin kazanıldığı tarihten bu yana şirket, ekmek üretim faaliyetini söz konusu tesiste
yürütmektedir.
Faaliyet alanı ekmek üretimi ve dağıtımı olarak belirlenmiş olan Germencik Ekmek
Sanayi Adi Şirketi 12.7.2010 tarihli Ortaklık Sözleşmesi’nin 3. maddesinde; 120
“Ortaklık, merkez fırınında ekmek üretimi yapacak ortaklarına ve bilimum bakkallara
ekmek dağıtım işi yapacaktır. Adi ortaklığın kurulması ile şu anda mevcut fırınlarda
ekmek üretimi yapan ortaklar, ekmek üretimini durdurup sonlandıracaklardır.
Ortaklar, talep ettikleri taktirde; adi ortaklık kurulmadan önce ekmek üretim ve dağıtım
işi yaptıkları ekmek fırınlarında sadece ekmek satım işi yapabilecekler, ekmek üretim
işini merkez fırına bırakacaklardır.” ifadeleri yer almaktadır. Ortaklığın sermaye
yapısına Tablo 1’de yer verilmektedir.
Tablo-1: Germencik Ekmek Sanayi Adi Ortaklığı’nın sermaye yapısı
Ortak Sermaye Oranı %
TOPLAM 100
130
Dosya mevcudundan, halihazırda ilçe merkezinde ekmek üretiminin sadece
Germencik Ekmek Sanayi Adi Ortaklığı tarafından yapıldığı, ortaklığın ekmeği fırının
önündeki tezgahta sattığı ve aynı zamanda ekmeği ilçe merkezindeki bakkal ve
marketlere dağıttığı anlaşılmıştır.
Ortaklık bünyesinde ekmek üretimine dahil olan fırınlar, ortaklık kurulmadan önce
bireysel olarak ekmek üretimi yapan ……….Ticari sır…….. ’a ait fırınlardır. Ortaklıkla
birlikte üretimin tek elden gerçekleştirilmesi nedeniyle, ortaklar bireysel ekmek
üretimini Ortaklık Sözleşmesi hükümleri uyarınca durdurmuşlardır. Anılan sözleşme
uyarınca ortaklığa dahil olan fırınlar ekmek üretimini tek bir tesiste gerçekleştirmeye 140
10-71/1488-571
4
başlamakla birlikte, sözleşmede bireysel olarak sahip oldukları fırın tesislerini
kapatmak gibi bir yükümlülük öngörülmemiş, ortakların sahip oldukları fırınlarda
ekmek satış faaliyetine devam edebilecekleri öngörülmüştür. Bu durum, mevcut fırının
kurucu ortaklarının ortaklık haricinde birtakım faaliyetlere devam edebileceğini
göstermektedir.
I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Temel bir gıda maddesi olarak ekmekte tüketici faydasının sağlanması açısından
gerekli olan unsurlar özellik arz etmektedir. Öncelikle, üreticiler açısından maliyet 150
kalemleri genel olarak benzerlik gösteren ve çoğunlukla bol mayalı ekmek şeklinde
tabir edilen ekmek çeşidinin talep edildiği piyasada ekmek, homojen bir ürün olarak
nitelendirilebilir.1
Homojen bir ürün olarak ekmek piyasasında rekabette öne çıkan başlıca iki unsur
kalite ve fiyat olmaktadır. Ancak ekmek piyasasında fiyatlara bakıldığında ilk göze
çarpan husus, fiyatların üst limitinin o ilçe/ildeki Fırıncılar Odası ya da Esnaf ve
Sanatkarlar Odası tarafından belirleniyor olması, başka bir deyişle fiyatların bir çeşit
regülasyona tabi tutulmasıdır. Ekmek fiyatlarının üst limitinin gramajı ve maliyet
kalemleri dikkate alınarak belirlenmesi karşısında üreticilerin ekmek fiyatları 160
konusunda rekabet edebilecekleri sınır çizilmekte, öte yandan belirlenmiş bu fiyatların
birçok il ve ilçede üreticiler ve nihai satış noktaları tarafından reel bulunarak
uygulandığı görülmektedir. Ekmekte fiyatların ulaşabileceği üst sınırın belirli olması,
inceleme konusu işbirliği anlaşması açısından kartel benzeri bir kar elde etme amacı
güdülmüş olması ihtimalini ortadan kaldırmakta, fiyatların ileride arttırılabilecek olması
gibi bir şüpheyi bertaraf etmektedir.
Ekmek fiyatlarının regüle ediliyor olması ve dolayısıyla bu alanda fiyat rekabetinin
sınırlı olması, ekmekte kalite unsurunu rekabetin odak noktası haline getirmektedir.
Ekmekte içerik ve kalite açısından denetim yetkileri incelendiğinde, bu yetkinin temel 170
olarak Tarım İl Müdürlükleri ile Belediye ve bağlı kuruluşlarında olduğu görülmektedir.
5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine dair Kanun Hükmünde
Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun (5179 Sayılı Kanun)
kapsamında Tarım İl Müdürlüklerine, 4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında
Kanun ile 5393 sayılı Belediye Kanunu ve ilgili yönetmelikler çerçevesinde ise
belediye ve bağlı kuruluşlarına ekmeği içerik ve hijyen açısından denetleme yetkileri
verilmiştir.
Konu ile ilgili olarak belediyelere yetki veren düzenleme ise, 4077 sayılı Tüketicinin
Korunması Hakkında Kanun’un 12. maddesidir. Bu maddeye göre belediyeler, 180
perakende satışa arz edilen mallarla ilgili etiket ve tarife listelerinin şeklini, içeriğini,
usul ve esaslarını bir yönetmelikle düzenlemekle görevlidir. Belediyeler bu madde
hükümlerinin uygulanması ve izlenmesine ilişkin işleri yürütmekle görevlendirilmiştir.
Öte yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunu’na dayanılarak hazırlanmış olan Belediye
Zabıta Yönetmeliği’nin 10. maddesinde zabıtanın görevleri sayılmış olup, maddenin
(c) bendinin 12 numaralı alt bendinde “İlgili kuruluşlar ile işbirliği halinde fırınların ve
1 Büyükşehirlerde ekmek piyasasında çeşitli katkılar konularak üretilen ekmekler tüketiciye sunulmakta ve bu
doğrultuda ekmek fiyatları değişmektedir. Ancak Anadolu’da birçok şehirde çoğunlukla 300-400 gramlık bol
mayalı tabir edilen ekmek ve Trabzon ekmeği ile evlerde üretilen ekmek rağbet görmekte, ekmek fiyatları da satış
noktalarında paralellik göstermektedir.
10-71/1488-571
5
ekmek fabrikalarının ve diğer gıda üretim yerlerinin sağlık şartlarına uygunluğunun
denetiminde ilgili kuruluşların talebi halinde nezaret etmek, ekmek ve pide gramajını
kontrol etmek, gerekli kanuni işlemleri yapmak” hükmü yer almaktadır. Tarım İlçe
Müdürlükleri ile zabıtanın beraber yaptıkları denetimler, genelde pazar yerlerini 190
denetlemek şeklinde olup, bu tür denetimler Tarım İl Müdürlüğü’nün talimatları
doğrultusunda gerçekleştirilmektedir.
Anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, ekmeğin denetiminde özellikle
ilçe, belde ve köyler gibi az nüfuslu yerlerde zabıtanın denetim yetkisini etkin şekilde
kullanmasının son derece önemli olduğu anlaşılmaktadır. Bu noktada, inceleme
konusu ortaklık çerçevesinde ilçe merkezindeki ekmek üretim faaliyetinin tek bir çatı
altında gerçekleştirilmeye başlanması, kalite denetimini kolaylaştırıcı bir unsur olarak
ortaya çıkmaktadır. 21.10.2010 tarihinde üretim yerinde yapılan yerinde incelemede,
fırın ortaklarından ve zabıta amirinden alınan bilgilere göre, ortaklık kurulmadan önce 200
münferiden faaliyet gösteren fırınlarda hijyen şartlarına yeterince uyulamadığı,
fırınların birbirlerine karşı fiyat kırmaları sonucu rekabet ortamı oluşsa da bu sürecin
sonunda ekmekte gramaj eksikliği ve kötü üretim gibi birtakım sorunlar ortaya çıktığı,
hatta bazı fırınların bu yüzden birden fazla cezai yaptırıma maruz kaldığı ifade
edilmiştir. Anılan bu durum, ekmek piyasasında fiyat rekabetinin tüketici yararına olan
etkisinin sorgulanabilir olduğunu göstermektedir. Homojen bir ürün olması ve
maliyetinin büyük ölçüde belirlenebilir olması nedeniyle ekmekte fiyat rekabetinin, fiyat
konusunda rekabet eden üreticilerin ürettikleri ekmeğin kalitesinde belirgin bir düşüşle
sonuçlanması riski bulunmaktadır. Bu itibarla ilgili pazarda rekabet hukuku politikası
açısından kalite rekabetinin desteklenmesi ve buna zarar verebilecek nitelikteki 210
işbirliklerine dikkatle yaklaşılması uygun olacaktır. Bu noktada temel sorgulama, ilgili
coğrafyadaki tüketiciler açısından alternatif temin kaynaklarının varlığı olmalıdır. Diğer
bir deyişle, fiyat değişmese dahi ekmeğin kalitesinde meydana gelen bir düşüş, çevre
belde ya da köylerdeki üreticilerin o bölgeye ekmek getirmesiyle sonuçlanıyorsa,
alternatif temin kaynakları devreye girdiğinden rekabetçi zarar asgari düzeyde
kalacaktır.
Dosya konusu olayda, İlçe Belediye başkanı ve zabıta amiri tarafından ifade edilen
alternatif temin kaynaklarının varlığı, aşağıda yapılan kıyaslama ile de teyit edilmiştir.
Tabloda kurucu fırın sahiplerinin, ortaklık kurulmadan önce 2010 yılının ilk altı 220
ayındaki ortalama ekmek satışı ve Haziran ayındaki net satış ile ortaklık sonrası
dönem olan 2010 Ağustos ve Eylül aylarındaki ekmek satış rakamlarına yer verilmiştir.
Tablo-2: İlçe Merkezinde Ortaklık Kurulmadan Önce ve Sonraki Ekmek Satışları
Ortak 2010 ilk 6 ay
(ortalama )
2010 Haziran 2010 Ağustos
Ayı
2010 Eylül Ayı
Germencik Ekmek
Sanayi
10-71/1488-571
6
Tablodan, ortaklığın faaliyete başladığı Ağustos ayında, Haziran ayına oranla ekmek
satış geliri ……….. gerilediği görülmektedir2. Bu duruma ilişkin olarak kurucu
ortaklardan yerinde inceleme sırasında edinilen bilgilere göre, Ağustos ayında yeni
faaliyete geçmiş olan ortaklık fırınında üretilen ekmeğin kalitesinde meydana gelen
düşüş (bu husus ortaklık sahiplerince de kabul edilmiştir) sebebiyle ekmek satışları 230
azalmıştır. Eylül ayında ise satışların yeniden artmaya başladığı görülmektedir. Bu
verilerin ortaya çıkardığı sonuç, her ne kadar ekmek üretimi tek çatı altında toplansa
dahi, alternatif temin kaynakları mevcut olduğu sürece fiyatları regüle edilmiş bir
coğrafyadaki ekmek piyasasında rekabetçi bir piyasa ortamının varlığını
koruyacağıdır.
Somut olayda, ilçe merkezine çevre belde ve köylerden ekmek girişi konusunda
hukuki ya da fiili bir engel bulunmadığı gibi, halihazırda ilçe merkezine çevre belde ve
köylerdeki en az iki fırından ekmek temini olduğu dosya mevcudundan anlaşılmıştır..
Bu noktada, ilçe merkezindeki ekmeğin kalitesinde azalma olduğunda ilçe 240
çevresindeki alternatif temin kaynaklarının devreye girmesi karşısında, ilgili piyasanın
önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmadığı söylenebilecektir.
Diğer yandan, servis hizmetlerinin daha hızlı ve zamanında yapılmasına imkan veren
söz konusu oluşum nedeniyle tüketiciler de bundan fayda sağlamaktadır. Ayrıca,
alternatif temin kaynaklarının varlığı ve denetimin kolaylaşmasına bağlı olarak satılan
ürünün kalitesinde de iyileşme olacağını ve hijyen standartlarının korunacağını, diğer
bir ifadeyle tüketici faydasının daha da artacağını söylemek mümkündür.
Ortaklığın kurulmasındaki hareket noktası incelendiğinde, ortaklık kurulmadan önceki 250
dönemde nispeten etkinsiz çalışan fırınların güçlerini birleştirerek ölçek
ekonomisinden faydalanmak istemeleri olduğu anlaşılmaktadır. Bu noktada, üretim ve
dağıtımda etkinliğin sağlanmasının, ortak üretim anlaşmasından beklenen önemli
faydalardan biri olduğu ifade edilmelidir. Dosya mevcudu bilgilere göre, ekmek üretimi
tek noktada yapılmaya başlanmadan önce satış noktalarına dağıtım beş-altı araçla
yapılırken, ortak üretimin başlamasıyla birlikte noktalara ekmek tedariki tek araçla
sağlanmaktadır. Dolayısıyla, söz konusu oluşumun dağıtım ve üretimde etkinliği
sağlayıcı nitelikte olduğu kanaatine varılmıştır.
Yukarıda yer verilen değerlendirmeler ışığında, Germencik ilçe merkezinde faaliyet 260
gösteren fırıncıların bir araya gelerek kurmuş oldukları Germencik Ekmek Sanayi’nin
faaliyetlerinin eylemin ve ilgili piyasanın özellikleri dikkate alındığında, 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinde sayılan muafiyet koşullarını sağladığı sonucuna ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
1. Aydın iline bağlı Germencik ilçe merkezinde faaliyet gösteren fırıncıların bir araya
gelerek kurmuş oldukları Germencik Ekmek Sanayi’nin oluşturduğu sisteme, 4054 270
sayılı Kanun’un 5. maddesi çerçevesinde 3 yıl süreyle bireysel muafiyet tanınmasına,
2 ……………..ticari sır .
10-71/1488-571
7
2. Germencik Ekmek Sanayi’nin başlamış olduğu ortak üretim faaliyeti dolayısıyla
rekabeti kısıtladığı iddiasına yönelik olarak anılan teşebbüs hakkında 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikayetin
reddine
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy