COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 14025/88
A. Z. et autres
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 21 février 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 38). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 34) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne
(par. 35 - 38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 39 - 62) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
A. Grief déclaré recevable
(par. 39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
B. Point en litige
(par. 40) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(par. 41 - 61) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
CONCLUSION
(par. 62). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . 13
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . .14
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les quatre requérants, A., M., L. et An. Z., de nationalité
italienne, sont nés respectivement en 1926, 1923, 1929 et 1921 et sont
domiciliés à S. Polo (Brescia).
3. Le Gouvernement défendeur a été représenté, en qualité d'Agent,
d'abord par M. Luigi Ferrari Bravo, puis par M. Umberto Leanza,
successivement Chefs du service du Contentieux diplomatique au
Ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne la privation de propriété subie par les
requérants du fait de l'expropriation réalisée le 16 juillet 1980 et
reconnue illégale par les juridictions compétentes. Ils invoquent
l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention.
Les griefs des requérants tirés d'une part de la violation
alléguée de l'article 6 par. 1 de la Convention, en raison de la durée
excessive des procédures entreprises pour la défense de leur droit de
propriété, et d'autre part de la violation de l'article 8 de la
Convention, en ce qu'ils auraient subi une atteinte injustifiée à leur
vie privée et à leur droit au respect de leur domicile, ont été déclaré
irrecevables par la Commission.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 26 janvier 1988 et
enregistrée le 13 juillet 1988.
6. Le 10 janvier 1992, la Commission a décidé de donner connaissance
de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48
par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à
présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 3 juin 1992 après
une prorogation du délai imparti. Les requérants ont répondu par lettre
du 28 octobre 1992.
8. Le 6 décembre 1993, la Commission a déclaré recevable le grief
des requérants concernant la privation de propriété subie. Elle a
déclaré la requête irrecevable pour le surplus.
9. Le 20 décembre 1993, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête. Les requérants ont
répondu par lettre du 11 octobre 1994.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu du 20 décembre 1993
au 4 février 1994. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
E. KONSTANTINOV
G. RESS
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
21 février 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Les requérants sont propriétaires d'une ferme et d'un terrain
adjacent, support de leur exploitation agricole.
17. Le 21 août 1979, la ville de Brescia prit un décret d'occupation
d'urgence du terrain appartenant aux requérants. Cette mesure fut
adoptée dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'aménagement
général de la ville de Brescia, régulièrement adopté, conformément à
la loi n° 167/62. Ce plan prévoyait que le secteur dans lequel étaient
situés les terrains appartenant aux frères Z. était destiné à la
construction d'immeubles d'habitation à prix modérés et populaires
(edilizia economica e popolare). Les dispositions de ce plan n'ont pas
été attaquées par les requérants. Conformément à la destination prévue
par le plan d'aménagement de la ville, ces terrains furent cédés à des
coopératives de construction d'habitations.
18. Le 16 juillet 1980, la ville procéda à l'occupation matérielle
du terrain avec l'assistance de la force publique. Le 6 octobre 1981,
le conseil régional de Lombardie émit un décret d'expropriation.
19. Les requérants s'opposèrent dès le début à l'expropriation de
leur terrain dont ils contestaient la légalité. Ils ont entrepris
plusieurs actions judiciaires devant les tribunaux administratifs et
les tribunaux ordinaires, afin de faire respecter leur droit de
propriété.
a) Action possessoire devant les tribunaux ordinaires
20. A cette fin, le 1er octobre 1980, les requérants s'adressèrent
au juge d'instance de Brescia et demandèrent la restitution du terrain
occupé abusivement par la ville depuis le 16 juillet 1980, en vertu
d'un décret d'occupation d'urgence du 21 août 1979, ayant perdu sa
validité car mis à exécution après le délai prévu par la loi, à savoir
trois mois.
Par une décision provisoire du 10 janvier 1981, le juge
d'instance fit droit à la demande des requérants. La ville ne
s'exécuta pas.
Le 16 mars 1983, le juge statua définitivement. Il révoqua sa
décision du 10 janvier 1981 qui ordonnait la restitution du terrain aux
requérants car le 6 octobre 1981 un décret d'expropriation avait été
pris par le conseil régional de Lombardie validant ainsi l'occupation
du terrain par la ville. Cependant, le juge déclara illégale la
dépossession effectuée le 16 juillet 1980 au détriment des requérants
en la qualifiant d'acte de spoliation et condamna la ville de Brescia
à réparer les dommages subis de ce fait par les requérants.
21. Le 13 juin 1983, la ville de Brescia, contestant le fait de
devoir réparer les dommages subis par les requérants, interjeta appel
devant le tribunal de Brescia.
Le 18 décembre 1985, le tribunal confirma la décision attaquée.
Le texte du jugement fut déposé au greffe le 13 juin 1986.
b) Procédure sur le fond devant les tribunaux administratifs
22. Entre-temps, par acte notifié le 12 novembre 1979, les requérants
engagèrent la procédure devant le TAR (tribunal administratif régional)
de Lombardie en vue de l'annulation du décret d'occupation d'urgence
du 21 août 1979.
Le 22 juillet 1980, les requérants présentèrent un nouveau
recours contre l'occupation matérielle du terrain et le 6 janvier 1982,
devant le même tribunal, ils attaquèrent le décret d'expropriation du
6 octobre 1981 pris par le conseil régional de Lombardie.
23. Ayant réuni les différents recours, le TAR de Lombardie rendit
sa décision le 15 juin 1984. Elle fut déposée au greffe du tribunal
le 30 juillet 1984.
Le tribunal annula les différents actes administratifs - dont le
décret d'expropriation - mais se déclara incompétent pour juger de la
légalité de la prise de possession du terrain des requérants effectuée
le 16 juillet 1980, estimant que cette question relevait des tribunaux
ordinaires.
24. La ville de Brescia interjeta appel devant le conseil d'Etat qui,
par un arrêt du 21 novembre 1985, déposé au greffe le 17 janvier 1986,
confirma la décision du TAR.
c) Procédures d'exécution des décisions sur le fond
1. Devant les tribunaux administratifs
25. La ville de Brescia ne s'étant pas exécutée, les requérants
l'assignèrent alors devant le conseil d'Etat en exécution des décisions
antérieures.
26. Le 10 juin 1986, le conseil d'Etat se déclara incompétent et
renvoya l'affaire devant le TAR compétent. Le 16 juillet 1986, les
requérants saisirent le TAR. Le 24 octobre 1986, le TAR fit
partiellement droit à la demande des requérants. Le tribunal décida
en substance que l'annulation par le conseil d'Etat des actes
d'expropriation litigieux avait pour effet d'obliger la ville de
Brescia à procéder à la restitution immédiate aux requérants de la
portion des terrains occupés sur laquelle n'avait été construite aucune
oeuvre publique, soit environ 12.000 m².
Il ordonna donc à la ville de restituer aux requérants cette
portion des terrains dans un délai de trente jours. Quant au restant
des terrains, sur lesquels avaient entre-temps été bâtis des logements,
le TAR se déclara incompétent à ordonner des mesures d'exécution
puisque avant même l'annulation de l'expropriation ces terrains avaient
été cédés par la ville à une coopérative de construction. De ce fait,
les membres de la coopérative en étaient devenus les occupants
matériels. S'agissant de personnes privées, ni la ville ni le TAR
n'avaient compétence pour leur ordonner quoi que ce fût à titre
d'exécution. Quant à cette partie des terrains, le TAR renvoya les
requérants à se pourvoir devant les juridictions civiles. Cette
décision fut déposée au greffe du tribunal le 31 octobre 1986 mais ne
fut pas suivie d'effet.
2. Devant les tribunaux ordinaires
27. Le 29 juillet 1986, suite à la décision du TAR de Lombardie du
15 juin 1984, confirmée par le conseil d'Etat le 21 novembre 1985, les
requérants engagèrent également une procédure d'exécution de la
décision administrative devant les tribunaux ordinaires.
28. Par acte notifié aux requérants le 5 août 1986, la ville de
Brescia s'opposa à l'injonction qui lui avait été adressée à cet égard
et assigna les requérants devant le tribunal de Brescia. Elle demanda
au juge d'annuler l'injonction.
Les requérants formèrent alors une demande reconventionnelle afin
d'obtenir du tribunal civil, outre la restitution de leur terrain,
suite à l'annulation par le TAR du décret d'expropriation, la
démolition des immeubles érigés sur le terrain et la pose d'une
enceinte, ainsi que la réparation des dommages subis.
29. L'affaire fut mise en délibéré à l'audience du 26 mars 1987 et
le 2 avril 1987, le tribunal, d'une part, annula l'injonction adressée
à la ville et, d'autre part, accueillit partiellement la demande
reconventionnelle des requérants en ce qu'elle visait la réparation des
dommages et la restitution du terrain et rejeta la demande de
démolition des immeubles construits par des tiers et celle de pose
d'une enceinte.
30. Par acte notifié le 12 juin 1987, la ville de Brescia interjeta
appel.
31. Le 19 octobre 1988, l'affaire fut mise en délibéré. Le
9 novembre 1988, la cour d'appel de Brescia réforma partiellement la
décision attaquée par application de la loi n° 458 du 27 octobre 1988,
entrée en vigueur le 3 novembre 1988 - ci-après loi de 1988. Cette loi
consacrait la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière,
établie par l'arrêt n° 1464 du 16 février 1983 de la Cour de cassation,
statuant en Chambres réunies. Cette jurisprudence de la Cour de
cassation prévoyait la cession forcée du bien à la puissance publique
lorsqu'une oeuvre publique avait été réalisée de sorte que le bien
exproprié ne pouvait être restitué à son propriétaire. Aux termes de
cette jurisprudence, l'intéressé avait droit dans un tel cas à une
indemnisation intégrale. En conséquence, la cour rejeta la demande de
restitution du terrain, tout en confirmant le droit des requérants à
la réparation des dommages subis. Le texte de l'arrêt fut déposé au
greffe le 15 novembre 1988.
32. A une date qui n'a pas été communiquée, les requérants formèrent
un pourvoi en cassation attaquant, notamment, l'application rétroactive
de la loi de 1988. Le 18 septembre 1989, l'audience prévue devant la
Cour de cassation fut renvoyée à une date ultérieure.
33. Par arrêt du 6 novembre 1989, déposé au greffe le 3 avril 1990,
la Cour de cassation rejeta le pourvoi présenté par les requérants au
motif que la cour d'appel avait à juste titre appliqué la loi de 1988
à cette affaire puisque les requérants n'avaient pas encore obtenu de
décision définitive condamnant la municipalité à la restitution du
terrain construit.
34. Par ailleurs, la coopérative de construction des logements érigés
sur le terrain des requérants intenta une action, contre eux, en
réparation des dommages qu'ils lui avaient causés en retardant par
leurs actions judiciaires la construction desdits logements. Dans le
cadre de cette procédure, les requérants soulevèrent une exception
d'inconstitutionnalité de l'article 3 de la loi 1988. Par arrêt
(n° 384) du 12 juillet 1990, la Cour constitutionnelle rejeta
l'exception d'inconstitutionnalité.
B. Eléments de droit interne
a) Dispositions législatives
35. Article 20, alinéa 1, de la loi n° 865 du 22 octobre 1971 :
"L'occupazione di urgenza delle aree da espropriare è
pronunciata con decreto del prefetto. Tale decreto perde
efficacia ove l'occupazione non segue nel termine di tre
mesi dalla sua emanazione."
(traduction)
"L'occupation d'urgence des zones à exproprier est établie
par un décret du préfet. Ce décret perd sa validité si
l'occupation n'est pas effectuée dans les trois mois
suivant sa promulgation."
36. Article 3 de la loi n° 458 du 27 octobre 1988,
entrée en vigueur le 3 novembre 1988 :
"Il proprietario del terreno utilizzato per finalità di
edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata,
ha diritto al risarcimento del danno causato da
provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con
sentenza passata in giudicato, con esclusione della
retrocessione del bene.
Oltre al risarcimento del danno spettano le somme dovute a
causa della svalutazione monetaria e le ulteriori somme di
cui all'articolo 1124, secondo comma, del codice civile, a
decorrere dal giorno dell'occupazione illegittima."
(traduction)
"Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction
de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la
réparation du dommage subi, suite à une expropriation
déclarée illégale par une décision passée en force de chose
jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien.
Il a également droit, en plus de la réparation du dommage,
aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et
à celles mentionnées à l'article 1224 al. 2 du code civil
et ceci à compter du jour de l'occupation illégale."
37. Article 1224 al. 2 du code civil :
"Al creditore che dimostra di aver subito un danno maggiore
spetta l'ulteriore risarcimento. Questo non è dovuto se è
stata convenuta la misura degli interessi moratori."
(traduction)
"Le créancier qui démontre avoir subi un dommage plus
important a le droit d'en obtenir réparation. Il n'y a pas
droit si des intérêts moratoires étaient convenus."
b) Eléments de jurisprudence
38. Extrait de l'arrêt (n° 384) du 12 juillet 1990
de la Cour constitutionnelle :
"Con la norma ora impugnata il legislatore, nel contrasto
fra l'interesse dei proprietari dei suoli ad ottenere, in
caso di espropriazione illegittima, la restituzione e
l'interesse pubblico realizzato con l'impiego dei predetti
beni per finalità di edilizia residenziale pubblica,
agevolata o convenzionata, ha dato prevalenza a
quest'ultimo interesse."
(traduction)
"Par la disposition attaquée1, le législateur, entre
l'intérêt des propriétaires des terrains - d'obtenir en cas
d'expropriation illégitime la restitution des terrains - et
l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces
biens à des finalités de constructions résidentielles
publiques à des conditions favorables ou conventionnées -
a choisi d'accorder la priorité à ce dernier intérêt."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
39. La Commission a déclaré recevable le grief des requérants selon
lequel la privation de propriété qu'ils ont subie constituerait une
atteinte injustifiée à leur droit de propriété.
B. Point en litige
40. La Commission est, dès lors, appelée à se prononcer sur la
question de savoir s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1
du Protocole N° 1 (P1-1).
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
41. L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) est libellé comme suit :
«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes.»
42. Les requérants font valoir qu'ils ont été expropriés illégalement
et que malgré tout ils n'ont pu obtenir la restitution de leur terrain
sur lequel ont été érigées des constructions déclarées d'utilité
publique. Ils invoquent l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
a) Observations d'ordre général
43. Selon la jurisprudence de la Cour "l'article 1 (art. 1) garantit
en substance le droit de propriété (voir Cour eur. D.H., arrêt
Mellacher et autres du 19 décembre 1989, série A n° 169, p. 24,
par. 42). Il contient trois normes distinctes : la première, qui
s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un
caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la
deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la
privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à
la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats
contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils
jugent nécessaires à cette fin (arrêt Sporrong et Lönnroth du
23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, par. 61). Il ne s'agit pas
pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles ; la deuxième
et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au
droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière
du principe consacré par la première (voir, notamment, Cour eur. D. H.,
arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 46,
par. 106)."
44. Pour la Commission, et cela n'a pas été contesté par le
Gouvernement, les requérants ont été privés de leur propriété au sens
de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
45. La Commission doit donc se prononcer sur le point de savoir si
la privation de propriété subie par les requérants a été effectuée pour
cause "d'utilité publique" et "dans les conditions prévues par la loi
et les principes généraux du droit international".
b) Applicabilité des principes généraux du droit international
46. S'agissant des principes généraux du droit international, la
Commission rappelle que cette condition ne s'applique pas à
l'expropriation d'un national par son Etat (voir arrêt Lithgow et
autres, précité, p. 50, par. 119). En conséquence, cette condition
n'est pas applicable en l'espèce puisque les requérants qui ont été
privés de leur propriété par l'Italie sont de nationalité italienne.
Il reste à examiner si l'atteinte satisfait aux deux autres conditions.
c) Légalité de l'ingérence
47. Selon les requérants, la violation de l'article 1 du Protocole
N° 1 (P1-1) dérive de la loi de 1988 qui, d'une part, exclut la
restitution du bien en la remplaçant par la réparation du dommage subi,
et, d'autre part, oblige l'intéressé à entamer une action en
indemnisation.
48. Le Gouvernement a souligné que la situation dont se plaignent les
requérants répond au critère de légalité puisqu'elle est régie par la
loi de 1988 dont les caractéristiques d'accessibilité et de précision
ne prêtent pas à controverse.
49. La Commission constate que le fait que les requérants ne puissent
obtenir la restitution des terrains mais uniquement un dédommagement
intégral des préjudices subis est effectivement prévu par la loi de
1988.
d) Finalité de l'ingérence
50. Les requérants n'ont pas présenté d'observations sur ce point.
51. Le Gouvernement fait valoir que l'expropriation était dictée par
des motifs d'intérêt public. En effet, bien que le transfert de
propriété n'ait pas eu lieu au bénéfice exclusif de la collectivité,
mais en faveur de deux coopératives pour la construction de logements
à caractère économique et populaire destinés à leurs membres, il
rentrerait dans le cadre d'un plan d'édification d'habitations
économiques et populaires, élaboré conformément à la loi n° 167/62 et
approuvé par la ville de Brescia, dont le but serait de fournir un
logement aux catégories de population les plus défavorisées.
Le transfert de propriété aurait donc été mis en oeuvre dans le
cadre d'une politique d'ordre social et économique et répondrait de ce
fait à un but légitime.
52. La Commission constate que le terrain avait été occupé le
16 juillet 1980, que les différents actes administratifs avaient été
annulés et que l'expropriation - du fait de l'article 3 de la loi de
1988 - avait été validée rétroactivement. En ce qui concerne la
finalité de la privation de propriété, la Commission souligne qu'un
"transfert de propriété opéré dans le cadre d'une politique légitime -
d'ordre social, économique ou autre - peut répondre à l'«utilité
publique» même si la collectivité dans son ensemble ne se sert ou ne
profite pas elle-même du bien dont il s'agit" (voir, mutatis mutandis,
arrêt James et autres du 21 février 1986, série A n° 98-B, p. 31,
par. 45).
53. La Commission rappelle que la notion d'«utilité publique» est
ample par nature. En l'espèce, elle estime que la construction de
logements pour les catégories de population les plus défavorisées
constitue un objectif légitime relevant de l'utilité publique.
e) Proportionnalité de l'ingérence
54. La Commission relève qu'il ne suffit pas qu'une mesure privative
de propriété poursuive un objectif légitime "d'utilité publique" ; il
doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les
moyens employés et le but visé (voir, notamment, arrêt James et autres
précité, p. 37, par. 50). Un juste équilibre doit être ménagé entre les
exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs des
droits fondamentaux de l'individu, cet équilibre se trouvant rompu si
la personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante
(arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, par. 69 ; arrêt Lithgow et
autres précité, p. 50, par. 120).
55. Les requérants n'ont pas présenté d'observations sur ce point.
56. Selon le Gouvernement, l'indemnisation prévue par la loi précitée
comprend un dédommagement intégral du préjudice - c'est-à-dire le
paiement du bien selon sa valeur vénale, la dépréciation monétaire et
les sommes visées à l'article 1224, alinéa 2 du code civil - et
constituerait de ce fait un rétablissement patrimonial intégral du
propriétaire exproprié. Le Gouvernement souligne que la loi de 1988
prévoit une réparation qui serait bien supérieure à celle prescrite par
la jurisprudence des organes de Strasbourg (voir arrêt James et autres
précité, p. 36, par. 54).
Il affirme que cette réparation intégrale - à la différence de
ce qui se passe dans les affaires normales d'expropriation - est due
au fait que la privation de propriété, telle qu'elle s'est réalisée au
début, n'a pas été faite de façon conforme au droit dans la mesure où
les différents actes administratifs avaient été annulés par les
juridictions administratives et que, afin d'éliminer tout préjudice qui
découlerait de ces illégalités, l'Etat aurait placé les personnes
expropriées illégalement dans une situation privilégiée par rapport aux
autres expropriés. Il considère qu'un juste rapport de proportionnalité
est, grâce à cette réparation intégrale, ainsi ménagé entre l'intérêt
général et celui des individus.
57. La Commission rappelle qu'elle doit se borner autant que possible
à l'examen du cas concret dont on l'a saisie. Elle n'a donc point pour
tâche de contrôler dans l'abstrait le système de la loi de 1988, mais
de rechercher si la manière dont il a été appliqué aux requérants ou
les a touchés a enfreint la Convention (voir Cour eur. D.H., arrêt
Håkansson et Sturesson du 21 février 1990, série A n° 171, p. 16,
par. 46).
58. La Commission tient à souligner que, par le jeu combiné des
dispositions de la loi de 1988 et des autres dispositions qui régissent
en droit italien l'expropriation, l'administration peut en substance,
suite à une déclaration d'utilité publique de l'oeuvre, procéder aux
expropriations qu'elle estime nécessaires sur la base d'un simple
décret d'occupation d'urgence avant d'avoir engagé la procédure
d'expropriation proprement dite. Il est vrai que le décret d'occupation
d'urgence est un acte administratif qui peut être attaqué devant les
tribunaux administratifs mais un tel recours n'a pas d'effet suspensif.
Par ailleurs, lorsque la décision d'expropriation a été prise, elle est
généralement consécutive à la réalisation de l'oeuvre publique et elle
est donc irréversible.
L'article 3 de la loi de 1988 incite l'administration à
déposséder le propriétaire de son bien même en dehors du cadre strict
prévu par la loi car elle sait par avance que pareille façon de
procéder pourra être rétroactivement validée. De ce fait, les garanties
de procédure et de fond qui doivent protéger le droit de propriété
apparaissent en réalité pratiquement vidées de toute substance. Il est
vrai que le législateur italien, conscient des conséquences dérivant
de cette façon de procéder, a prévu un palliatif au niveau de
l'indemnisation.
Cependant, la Commission constate que ladite indemnisation n'a
pas lieu d'office. Il incombe en toute hypothèse à l'intéressé de
fournir la preuve de tous les préjudices et les pertes subis, ce qui
en cas de contestation amène le justiciable à entamer une action devant
les organes juridictionnels compétents. Dans ce cas, l'intéressé est
donc obligé de poursuivre l'administration en justice tout d'abord pour
faire établir l'illégalité de l'expropriation et ensuite pour être
indemnisé intégralement du préjudice subi.
59. En l'espèce, à l'issue de dix ans et huit mois (du
12 novembre 1979 au 12 juillet 1990) et de cinq procédures ayant toutes
abouti au constat de l'illégalité des mesures prises par
l'administration ayant conduit à l'expropriation du terrain leur
appartenant, les requérants, afin d'obtenir l'indemnisation à laquelle
ils ont droit par application de la loi de 1988, sont en fait obligés
de saisir les tribunaux ordinaires d'une autre action.
60. La Commission estime que l'ingérence dans le droit de propriété
des requérants a atteint un seuil de gravité certain. En fait, le
remboursement intégral des préjudices subis ne saurait à lui seul
suffire à compenser la perte d'un bien reconnue illégale par les
tribunaux à la suite d'actions engagées par les requérants. Et ceci
étant donné les nombreuses procédures que les requérants ont dû engager
pour tout d'abord voir reconnaître l'illégalité et la procédure qu'il
leur faudra encore entamer afin d'obtenir une indemnisation, procédure
qui selon toute vraisemblance ne s'achèvera pas avant plusieurs années
(voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Hentrich du
22 septembre 1994, série A n° 296-A, p. 21, par. 48).
Le fait d'imposer aux requérants d'entamer autant de procédures
longues et onéreuses afin de faire respecter leur droit de propriété
en prévoyant de la sorte un délai supplémentaire, afin d'obtenir la
réparation que le législateur lui-même a estimé devoir leur être
accordée, est de nature à porter atteinte à la substance même du droit
des requérants au respect de leurs biens (voir, mutatis mutandis, arrêt
James et autres précité, p. 37, par. 57). Nulle considération tenant
à l'utilité publique des mesures décidées par l'administration ne
saurait justifier pareille atteinte.
61. Partant, la Commission considère que les requérants ont
"supporté une charge spéciale et exorbitante", que seule une sérieuse
réduction et simplification des deux procédures à mettre en oeuvre
aurait pu atténuer. Il y a donc eu rupture du "juste équilibre devant
régner entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de
l'intérêt général" (voir, arrêt Hentrich précité, p. 21, par. 49).
CONCLUSION
62. La Commission conclut à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
26 janvier 1988 Introduction de la requête
13 juillet 1988 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
20 janvier 1992 Décision de la Commission de
porter la requête à la
connaissance du Gouvernement
défendeur et d'inviter les
parties à présenter des
observations sur sa
recevabilité et son bien-fondé
3 juin 1992 Observations du Gouvernement
28 octobre 1992 Lettre des requérants
6 décembre 1993 Décision de la Commission sur
la recevabilité du grief des
requérants concernant la
privation de propriété et
irrecevabilité de la requête
pour le surplus
Examen du bien-fondé
20 décembre 1993 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité.
14 mai 1994 Délibérations de la Commission
11 octobre 1994 Lettre des requérants
15 octobre 1994 Délibérations de la Commission
21 janvier 1995 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et adoption
du rapport
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