B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-1001/2012
U r t e i l v o m 11 . D e z e m b e r 2 0 1 2
Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Philippe Weissenberger, Richter Frank Seethaler,
Gerichtsschreiberin Myriam Senn.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.
Gegenstand
Anerkennung privatrechtlicher Produktionsrichtlinien gemäss
LDV.
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Sachverhalt:
A.
Die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Sitz in (…), be-
treibt in Ungarn durch die B._______ drei Kaninchenmastfarmen in den
Ortschaften C._______, D._______ und E._______. Die Farm in
D._______ ist eine reine Aufzuchtfarm, in der die Jungtiere von der Ge-
burt bis zum Alter von ungefähr 35 Tagen zusammen mit den Zibben
gehalten werden. Nach dem Absetzen werden sie in die Farm in
E._______ gebracht und dort gemästet. In der Farm C._______ werden
Kaninchen von der Geburt bis zur Schlachtung gehalten.
Mit Email vom 7. November 2011 reichte die Beschwerdeführerin beim
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Fachbereich Tierische Produkte und
Tierzucht (nachfolgend: Vorinstanz) ein Gesuch um Anerkennung der pri-
vatrechtlichen Produktionsrichtlinien für diese drei Kaninchenfarmen per
1. Januar 2012 ein, um ihre Hauskaninchenerzeugnisse ohne Pflicht zur
Deklaration in die Schweiz importieren zu können.
Am 20. Dezember 2011 hiess die Vorinstanz das Gesuch bezüglich der
Farm C._______ gut und anerkannte deren Produktionsrichtlinien. Mit
Schreiben vom gleichen Datum teilte sie der Beschwerdeführerin mit,
dass sie die Produktionsrichtlinien der Farmen D._______ und
E._______ nicht anerkennen könne, und führte die Gründe dafür an. So-
fern die Beschwerdeführerin damit nicht einverstanden sei, könne sie ei-
ne anfechtbare und kostenpflichtige Verfügung verlangen.
B.
Mit Verfügung vom 18. Januar 2012 anerkannte die Vorinstanz die einge-
reichten privatrechtlichen Produktionsrichtlinien für die Kaninchenfarmen
D._______ und E._______ im Hinblick auf ein Produktionsverbot nicht als
gleichwertig. Zur Begründung führte sie aus, Erzeugnisse von Hauska-
ninchen müssten bei der Abgabe an Endkonsumenten deklariert werden,
sofern der Verkäufer nicht nachweisen könne, dass das Erzeugnis nicht
aus einer Produktion stamme, die in der Schweiz verboten sei. In Ungarn
gelte kein gleichwertiges gesetzliches Produktionsverbot. Damit die Vor-
instanz die privatrechtlichen Produktionsrichtlinien als gleichwertig aner-
kennen könne, müsse der Importeur unter anderem durch die Bescheini-
gung einer Zertifizierungsstelle nachweisen, dass die für die schweizeri-
sche Produktion geltenden Anforderungen erfüllt seien und dass die Ein-
haltung dieser Richtlinien sowie die Warenflusstrennung in Verarbeitung
und Handel durch die Zertifizierungsstelle kontrolliert würden. Im vorlie-
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genden Fall habe die Beschwerdeführerin diesen Nachweis in Bezug auf
die Produktion in den Farmen in D._______ und E._______ nicht erbrin-
gen können. Die schweizerischen Mindestanforderungen an die Hal-
tungsform müssten nicht nur in Bezug auf die Kaninchen, die in die
Schweiz importiert werden sollten, sondern auch in Bezug auf deren Mut-
tertiere erfüllt sein, und zwar zumindest vom Zeitpunkt der Geburt bis
zum Zeitpunkt, in dem die jungen Kaninchen vom Muttertier entfernt wür-
den. Diese Bedingungen seien vorliegend nicht erfüllt gewesen, denn die
Kaninchennester erfüllten die Mindestmasse an die zusätzliche Fläche für
die Nestkammern nicht. Die Zertifizierungsstelle sei zu Unrecht davon
ausgegangen, dass die massgebliche Verordnung keine Vorgaben zum
Platzbedarf von Kaninchen vor dem Absetzen mache. Hinzu komme,
dass nur zwei der fünf Gehegelinien im gleichen Stall den schweizeri-
schen Bestimmungen konform umgebaut worden seien. Eine Parallelpro-
duktion im gleichen Stall sei zwar rechtlich nicht verboten, aber wegen
der Umgehungsmöglichkeit äusserst sensibel. Die Beschwerdeführerin
habe die Fragen der Vorinstanz zur Plausibilisierung der Warenflusstren-
nung nur ungenügend beantwortet.
C.
Am 20. Februar 2012 erhob die Beschwerdeführerin gegen diese Verfü-
gung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die
Verfügung der Vorinstanz vom 18. Januar 2012 sowie das Schreiben der
Vorinstanz vom 20. Dezember 2012 seien aufzuheben und ihr Gesuch
um Anerkennung von privatrechtlichen Produktionsrichtlinien für die Ka-
ninchenfarmen D._______ und E._______ sei per 1. Januar 2012 gutzu-
heissen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie, es sei umgehend
festzustellen, dass die Rechtsfolgen der angefochtenen Verfügung auf-
grund der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aufgeschoben blie-
ben.
Zur Begründung führt sie an, die Änderung der Schweizer Tierschutzge-
setzgebung habe zu einer Ausnahme vom Cassis-de-Dijon-Prinzip per
1. Januar 2012 geführt. Bei Mastkaninchenfleischimporten müsse der Im-
porteur nun nachweisen, dass die Haltung der Tiere im Ausland in Über-
einstimmung mit der Schweizer Tierschutzgesetzgebung erfolge. Andern-
falls müsse das in die Schweiz importierte Kaninchenfleisch mit einer Ne-
gativdeklaration versehen werden. Mit Blick auf das Inkrafttreten dieser
neuen Vorschriften habe sie daher neue privatrechtliche Produktionsricht-
linien für die drei Farmen erlassen. Die importierten Mastkaninchen wür-
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den in den Farmen D._______ und E._______ in Übereinstimmung mit
der Tierschutzgesetzgebung aufgezogen. Die D._______ Farm sei eine
reine Aufzuchtfarm, worin nur Jungtiere bis zum 35. Lebenstag gehalten
werden. Deren Mast finde alsdann in der Kaninchenfarm E._______ statt.
Die F._______, eine akkreditierte Zertifizierungsstelle, habe bestätigt,
dass dabei alle anwendbaren Bestimmungen eingehalten würden. Sie
selbst habe mit Schreiben vom 5. Dezember 2011 bestätigt, dass in der
Farm D._______ die Haltung von Jungtieren vor dem Absetzen der
schweizerischen Tierverordnung entspreche, nicht aber für die Muttertie-
re. Zusätzlich habe sie bestätigt, dass die Mastkaninchen auch nach der
Absetzung von der Zibbe in zwei separaten Gehegelinien der Farm
E._______ bis zur Schlachtung gesetzeskonform und mittels vollständi-
ger, fortlaufender Warenflussrechnung gehalten würden. Die Vorinstanz
gehe zu Unrecht davon aus, dass die Mindesthaltungsanforderungen
nicht nur bezüglich dieser Mastkaninchen, sondern auch bezüglich ihrer
im Ausland verbleibenden Muttertiere erfüllt sein müssten. Die Tier-
schutzgesetzgebung beziehe sich aber nicht auf die Muttertiere. Auch in
Bezug auf die angeblich gesetzeswidrig fehlende Plausibilisierung des
Warenflusses und Unterteilung der Plausibilisierung nach LDV-System
und nicht LDV-System in E._______ müsse eine Richtigstellung erfolgen.
Sie verfüge über diese Warenflussrechnung und führe diese für alle Ab-
satzkanäle lückenlos. Sie habe sich auch bereit erklärt, sich jährlich einer
Inspektion zur Plausibilisierung zu unterziehen.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 23. Februar 2012 forderte die Instruktions-
richterin die Beschwerdeführerin auf, ihr prozessuales Rechtsbegehren
zu verdeutlichen und gegebenenfalls zu begründen.
E.
Mit Eingabe vom 1. März 2012 zog die Beschwerdeführerin dieses
Rechtsbegehren zurück.
F.
Mit Vernehmlassung vom 5. April 2012 beantragt die Vorinstanz, die Be-
schwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung
führt sie an, beim Schreiben vom 20. Dezember 2011 habe es sich um
eine informelle Mitteilung und nicht um einen rechtsverbindlichen Ent-
scheid gehandelt. Auf das diesbezügliche Rechtsbegehren sei daher
nicht einzutreten. Die Argumentation der Beschwerdeführerin sei falsch,
wonach ihr Gesuch abgelehnt worden sei, weil die Haltungsbedingungen
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der im Ausland verbleibenden Muttertiere nicht dem geltenden Recht ent-
sprächen. Einzig die Haltungsform der geschlachteten Mastkaninchen,
deren Fleisch in die Schweiz importiert werde, sei relevant, und zwar ab
der Geburt. Diese Haltung sei als nicht tierschutzkonform beurteilt wor-
den. Zumindest vom Zeitpunkt der Geburt bis zum Zeitpunkt, in dem die
jungen Kaninchen vom Muttertier entfernt würden, müsse die Bodenflä-
che für die Jungtiere nach der Bodenfläche des Muttertiers plus die zu-
sätzliche Fläche für die Nestkammer berechnet werden. Nur in dieser
Hinsicht müsse die Haltungsform der Muttertiere ebenfalls die Mindestan-
forderungen erfüllen. Darüber hinaus aber sei nicht beurteilt worden, ob
die Haltung der Muttertiere vor der Geburt oder nach dem Entfernen der
Jungtiere tierschutzkonform sei, sondern lediglich der Produktionsprozess
der Mastkaninchen von deren Geburt an bis zu ihrer Schlachtung. Die
gesetzlichen Anforderungen seien kumulativ einzuhalten. Werde eine ein-
zige dieser Anforderung nicht erfüllt, brauche das Vorliegen der übrigen
Anforderungen nicht geprüft zu werden. Vorliegend basiere die Ableh-
nung der Anerkennung der eingereichten Produktionsrichtlinien auf der
Feststellung der nicht tierschutzkonformen Fläche eines Teils der Nest-
kammern in der D._______-Farm. Somit sei die Frage der tierschutzkon-
formen Haltung in der Farm E._______ nicht mehr entscheidwesentlich
gewesen und habe auch nicht mehr geprüft werden müssen. Ob die wei-
teren Haltungsbedingungen eingehalten worden seien, könne daher offen
gelassen werden.
G.
Mit Replik vom 22. Mai 2012 präzisiert und ergänzt die Beschwerdeführe-
rin ihre Rechtsbegehren. Sie verlangt neu, dass alle Akten aus den Ge-
suchen für die drei Farmen beizuziehen und zu berücksichtigen seien. Ihr
sei dazu Akteneinsicht und das rechtliche Gehör zu gewähren.
H.
In ihrer Duplik vom 13. Juni 2012 hält die Vorinstanz fest, dass in Bezug
auf die Farmen E._______ und D._______ alle Akten ins Recht gelegt
worden seien. Die Beschwerdeführerin habe bereits vollständige Akten-
einsicht gehabt.
I.
Mit Eingabe vom 9. Juli 2012 bestätigt die Beschwerdeführerin, dass sie
bereits über die vollständigen Akten verfüge.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vorin-
stanz vom 18. Januar 2012, mit der die bei der Firma B._______ in Un-
garn für die Produktion von Hauskaninchen bestehenden und von der
Beschwerdeführerin der Vorinstanz eingereichten privatrechtlichen Pro-
duktionsrichtlinien für die Kaninchenfarmen D._______ und E._______
nicht als gleichwertig im Hinblick auf ein Produktionsverbot anerkannt
wurden, sowie gegen das Schreiben der Vorinstanz vom 20. Dezember
2012, in dem die Vorinstanz darlegte, warum diese Richtlinien nicht aner-
kannt werden könnten.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz unterliegen der Beschwerde an das Bun-
desverwaltungsgericht (Art. 31 und 33 Bst. d des Bundesgesetzes über
das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichts-
gesetz, VGG, SR 173.32]). Die Verfügung vom 18. Januar 2012 stellt of-
fensichtlich eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgeset-
zes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwal-
tungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) dar. Das Schreiben vom
20. Dezember 2011 stellt dagegen keine Verfügung dar, wird darin doch
ausdrücklich präzisiert, dass eine anfechtbare Verfügung erst auf Verlan-
gen der Gesuchstellerin erlassen würde.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen, ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids durch diesen
besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhe-
bung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Die Beschwerde gegen die Verfügung vom 18. Januar 2012 wurde
frist- und formgerecht eingereicht, die Vertreterin hat sich rechtsgenüglich
ausgewiesen, der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt und die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 11, 50 Abs. 1, 52
Abs. 1 und 63 Abs. 4 VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist daher nur einzutreten, soweit sie sich gegen
die Verfügung vom 18. Januar 2012 richtet.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Bundesrecht durch die
Vorinstanz. Diese habe die Gleichwertigkeit ihrer privatrechtlichen Pro-
duktionsrichtlinien verneint, weil sie fälschlicherweise die Muttertiere der
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geschlachteten Mastkaninchen in die Beurteilung einbezogen habe. Dafür
fehle es aber an einer Grundlage im Gesetz oder in der Verordnung.
Demgegenüber hält die Vorinstanz fest, dass sie ihren negativen Ent-
scheid nicht auf die Tierschutzkonformität der Haltung der Muttertiere ab-
gestützt habe. Die Bodenfläche für die Jungtiere ab deren Geburt bis zum
Entfernen vom Muttertier müsse aber nach der erforderlichen Bodenflä-
che für das Muttertier plus die zusätzliche Fläche für die Nestkammer be-
rechnet werden, was vorliegend zur Folge habe, dass die vorgeschriebe-
ne Mindestfläche nicht erreicht sei.
2.1 Die Tierschutzgesetzgebung zielt darauf hin, die Würde und das
Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 Tierschutzgesetz vom 16.
Dezember 2005 [TSchG, SR 455]; vgl. eingehend RITA JEDELHAUSER,
Das Tier unter dem Schutz des Rechts, Basel, 2011, S. 109 ff., 131 f.).
Das Gesetz gilt für Wirbeltiere und somit für die vorliegend betroffenen
Kaninchen. Aus Gründen des Tier- und Artenschutzes kann der Bundes-
rat die Einfuhr von Tieren und Tierprodukten an Bedingungen knüpfen,
einschränken oder verbieten (Art. 14 Abs. 1 TSchG; JEDELHAUSER,
a.a.O., S. 179 ff., 187). Damit zusammenhängend sieht das Bundesge-
setz über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz,
LwG, SR 910.1) vor, dass der Bundesrat für Erzeugnisse, die nach Me-
thoden produziert werden, die in der Schweiz verboten sind, Vorschriften
über die Deklaration erlassen, die Einfuhrzölle erhöhen oder den Import
verbieten kann. Als verboten gelten insbesondere auch Produktionsme-
thoden, die nicht zulässig sind aus Gründen des Schutzes des Lebens
oder der Gesundheit von Tieren (vgl. Art. 18 LwG).
Gestützt auf Art. 18 Abs. 1 und Art. 177 LwG wurde die Verordnung über
die Deklaration für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus in der Schweiz
verbotener Produktion vom 26. November 2003 (Landwirtschaftliche De-
klarationsverordnung, LDV, SR 916.51) erlassen. Sie sieht vor, dass
Fleisch, Fleischzubereitungen und Fleischerzeugnisse von Hauskanin-
chen mit dem Hinweis «aus in der Schweiz nicht zugelassener Haltungs-
form» zu deklarieren sind, sofern der Verkäufer nicht nachweisen kann,
dass das Erzeugnis nicht aus einer Produktion stammt, die in der
Schweiz verboten ist (vgl. Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 LDV). Als in der
Schweiz verboten gilt unter anderem die Produktion von Fleisch von
Hauskaninchen, wenn die Anforderungen an die Haltung gemäss Art. 7,
10 Absatz 1, 64 und 65 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008
(TSchV, SR 455.1) nicht erfüllt sind (vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. b LDV).
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Art. 65 TSchV schreibt vor, wie die Gehege ausgestattet werden müssen,
und verweist für die erforderliche Höhe und Mindestbodenfläche der Ge-
hege auf Anhang 1 Tabelle 8.
Die Anwendung der in Tabelle 8 im Anhang 1 der TSchV festgelegten An-
forderungen in Bezug auf die Frage der Deklarationspflicht von importier-
tem Kaninchenfleisch basiert somit auf hinreichenden Delegationsnormen
im Tierschutz- und im Landwirtschaftsgesetz.
2.2 Die Mindestfläche der Gehege variiert je nach Gehegekonstruktion
sowie Alter und Gewicht der Kaninchen. Für eine Zibbe von 3.5 bis 5.5 kg
Gewicht mit Jungen bis etwa zum 35. Alterstag sieht die Tabelle 8 eine
Mindestbodenfläche von – je nach Konstruktion des Geheges – 4200
oder 7200 cm2 sowie eine zusätzliche Nestkammerfläche von 1000 cm2
vor (vgl. Anhang 1 Tabelle 8 TSchV).
2.3 Die Produktion von Kaninchenfleisch umfasst den gesamten Produk-
tionsprozess, d.h. das Leben der Tiere von deren Geburt bis zur Schlach-
tung. Jungtiere leben ab dem Zeitpunkt ihrer Geburt bis zum Absetzen
zusammen mit der Zibbe. Dies ist unbestrittenermassen auch in der Mut-
tertierfarm D._______ so. Bis zum 16. Alterstag erhält die Zibbe nur ein-
mal täglich für längstens 15 Minuten Zugang zur Nestkammer mit den
Jungen, um diese zu stillen. Nach dem 16. Alterstag bis zum Absetzungs-
zeitpunkt im Alter von ungefähr 36 Tagen teilen die Jungtiere aber das
Gehege der Zibbe. Es ist daher nur folgerichtig, dass die einschlägigen
Verordnungsbestimmungen als Mindestfläche eine einzige Fläche für die
gesamte Familie, bestehend aus der Zibbe mit ihren Jungen, vorsieht.
Wird in dieser Zeitspanne des Zusammenlebens der Jungkaninchen mit
dem Muttertier die von der Zibbe benötigte Fläche unterschritten, so kann
logischerweise auch den Jungkaninchen nicht genügend Platz zur Verfü-
gung stehen.
Die Bestimmungen in Tabelle 8 im Anhang 1 der TSchV sind diesbezüg-
lich völlig unzweideutig und die Auslegung durch die Vorinstanz ist die
nach Sinn und Zweck der Norm einzig mögliche.
2.4 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten nicht, wie gross die der
Zibbe und ihren Jungtieren zur Verfügung stehende gesamte Gehegeflä-
che ist. Die Beschwerdeführerin führte indessen in ihrem Schreiben vom
5. Dezember 2011 selbst gegenüber der Vorinstanz aus, dass die Flä-
chenanforderungen in Bezug auf die Muttertiere nicht erfüllt seien. Un-
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bestritten ist ferner, dass die Fläche der Nestkammern teilweise lediglich
912 cm2 beträgt. Da die erwachsenen Zibben gemäss Angaben der Zerti-
fizierungsstelle 5 kg schwer sind, würde die erforderliche Mindestfläche
für die Nestkammern entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin
nicht 800 cm2, sondern 1000 cm2 betragen (vgl. Tabelle 8).
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausge-
gangen ist, dass die den Kaninchen zur Verfügung stehende Gehegeflä-
che während der Zeit, in der sie mit dem Muttertier das gleiche Gehege
teilen, die Anforderungen der TschV nicht erfüllt.
3.
Da das Gesuch der Beschwerdeführerin nur dann hätte gutgeheissen
werden können, wenn ihre Produktionslinien alle Anforderungen der
schweizerischen Tierschutzbestimmungen erfüllen würden, ist der Vorin-
stanz auch insoweit zu folgen, als sie unter diesen Umständen nicht wei-
ter prüfen musste, ob die Produktionslinien in den übrigen Punkten die
schweizerischen Anforderungen erfüllen oder nicht.
4.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin als unterlie-
gende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
6.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1
VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
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2.
Die Verfahrenskosten von CHF 3'000.– werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur-
teils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000.– verrechnet.
Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von CHF 1'000.– hat die
Beschwerdeführerin innert 30 Tagen zugunsten der Gerichtskasse zu
überweisen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (…; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Myriam Senn
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 13. Dezember 2012