B-1074/2007 - Abteilung II - Geldwäscherei - Unabhängigkeit der externen SRO-Prüfstelle Fidirev...

Abtei lung II
B-1074/2007
{ T 0 / 3 }
Urteil vom 15. Oktober 2007
Mitwirkung: Richter Frank Seethaler (Vorsitz); Richter Jean-Luc Baechler;
Richter Francesco Brentani;
Gerichtsschreiberin Marion Spori.
X._______,
Beschwerdeführer
gegen
Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Unabhängigkeit der externen SRO-Prüfstelle
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Die Selbstregulierungsorganisation des Verbandes X. ist eine von der Kon-
trollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) anerkann-
te und überwachte Selbstregulierungsorganisation.
Die Y. SA ist als externe Revisionsstelle bei der SRO des Verbandes X.
akkreditiert und prüft die Gesellschaften der Z. Gruppe (ausser der Z. Hol-
ding SA). Die Z. Holding SA hält eine Beteiligung an der Y. SA. Sie be-
herrscht im Weiteren die zur Holding gehörenden Gesellschaften A. SA, B.
SA, C. AG, D. AG und E. SA, welche Mitglieder der SRO des Verbandes
X. sind und daher die Berechtigung haben, als Finanzintermediäre tätig zu
sein.
Vom 4. bis 6. Oktober 2005 unterzog die Kontrollstelle (Vorinstanz) die
SRO des Verbandes X. einer Revision. In ihrem Revisionsbericht vom 9.
November 2005 hielten die Revisoren der Kontrollstelle im Zusammen-
hang mit der Frage der Unabhängigkeit der Y. SA fest, es bestehe eine
wirtschaftliche Verknüpfung der Aktivitäten der Y. SA und der Z. Gruppe.
So werde sie in jeder Gruppenübersicht der Z. Gruppe aufgeführt, als
gleichwertige Kontaktadresse wie andere Gesellschaften der Z. Gruppe
aufgelistet und ihre Tätigkeit als eine der Dienstleistungen des Konzerns
dargestellt. Ebenfalls bestünden persönliche Beziehungen zwischen Per-
sonen in der Z. Gruppe und der Y. SA. Die Beteiligung der Z. Holding SA
an der Y. SA mit 43.56% am Kapital bzw. 21.78% der Stimmen könne als
wesentlich bezeichnet werden. Es bestehe somit eine wesentliche finanzi-
elle Verbindung, mit welcher Entscheide beeinflusst werden könnten. Aus
diesen Gründen sei die Unabhängigkeit zwischen der Y. SA und den Ge-
sellschaften der Z. Gruppe (A. SA, B. SA, E. SA und C. AG) nicht gege-
ben.
Mit Verfügung vom 9. November 2005 bezifferte die Kontrollstelle die Ge-
bühren für die von ihr im Rahmen des Geldwäschereigesetzes erbrachten
Dienstleistungen (Revision und Revisionsbericht im Jahr 2005) auf
Fr. 25'498.- (Kosten der Revision Fr. 25'490.- und Auslagen Fr. 8.-) und
auferlegte diese der SRO des Verbandes X.
In ihrer Stellungnahme vom 20. Januar 2006 informierte die
SRO des Verbandes X. die Vorinstanz darüber, dass der SRO-Ausschuss
beschlossen habe, den Textabschnitt betreffend Unabhängigkeit im Revisi-
onsbericht der Y. SA zur Stellungnahme zuzustellen, und er über das wei-
tere Vorgehen an seiner Sitzung im April 2006 Beschluss fassen werde.
In seinem Beschluss betreffend Unabhängigkeit der Y. SA vom 10. Mai
2006 hielt der SRO-Ausschuss fest, dass der Y. SA die Unabhängigkeit als
externe SRO-Prüfstelle über die Gesellschaften der Z. Gruppe, welche bei
3der SRO des Verbandes X. angeschlossen sind, nicht abgesprochen wer-
den könne. Die GwG-Prüfberichte würden in diesem Sinne weiterhin ge-
mäss Prüfkonzept SRO des Verbandes X. entgegengenommen. Zur Be-
gründung erklärte er, gemäss den Ausführungen der Y. SA befolge der
Prospekt der Z. Gruppe einzig das Ziel, die verschiedenen Gesellschaften
der Gruppe allgemein, ohne irgendwelche rechtlich verbindliche Aufstel-
lung vorzustellen. Die Y. SA werde im Prospekt nur darum aufgeführt, weil
sie "geschichtlich" zur Gruppe gehöre. Es gebe keine wirtschaftlichen Ver-
knüpfungen zwischen der Y. SA und der Z. Gruppe. Es bestünden keine
"wirtschaftlich" institutionalisierten Beziehungen sowie keine vorgesehenen
vertraglichen Beziehungen, die faktisch einen Zusammenhang oder eine
wirtschaftliche Abhängigkeit darstellten. Auch die Kundschaft sei nicht die-
selbe. Im Weiteren hätten die Mitglieder des Verwaltungsrats der Y. SA in
keiner der Gesellschaften der Z. Gruppe Einsitz, welche der SRO des Ver-
bandes X. angeschlossen seien. Eine personelle Unvereinbarkeit sei daher
nicht gegeben. Allfällige persönliche Bekanntschaften zwischen Personen
aus dem Verwaltungsrat der Y. SA gestatteten nicht, als "persönliche Be-
ziehung" die Unabhängigkeit in Frage zu stellen. Die von der Kontrollstelle
erwähnte Beteiligung an der Y. SA betreffe nur die Z. Holding SA und kei-
ne der zu revidierenden Gesellschaften. Diese seien nicht direkt beteiligt,
weder am Kapital noch an den Stimmen. Selbst wenn eine der zu prüfen-
den Gesellschaften eine Beteiligung hätte, wäre noch nicht klar, ab wann
eine "wesentliche" Beteiligung gegeben wäre.
Am 26. Oktober und 2. November 2006 wurde die SRO des Verbandes X.
erneut durch die Kontrollstelle revidiert. Am 30. November 2006 erliess die
Kontrollstelle eine Gebührenverfügung für die von ihr im Rahmen des
Geldwäschereigesetzes erbrachten Dienstleistungen (Revision und Revisi-
onsbericht im Jahr 2006), in welcher sie die Gebühren in der Höhe von
Fr. 15'366.- (Kosten der Revision Fr. 15'358.- und Auslagen Fr. 8.-) der
SRO des Verbandes X. auferlegte.
Mit Verfügung vom 11. Januar 2007 stellte die Kontrollstelle fest, dass die
SRO des Verbandes X. durch die Annahme der Prüfberichte der Y. SA als
externe SRO-Prüfstelle der bei der SRO des Verbandes X. angeschlosse-
nen Gesellschaften der Z. Gruppe das Geldwäschereigesetz verletzt habe
(Dispositiv Ziffer 1). Sie hielt die SRO des Verbandes X. dazu an, die Prüf-
berichte der Y. SA, einer bei der SRO des Verbandes X. akkreditierten ex-
ternen SRO-Prüfstelle, über die der SRO des Verbandes X. angeschlosse-
nen Gesellschaften der Z. Gruppe ab der Prüfperiode 2006 nicht mehr an-
zunehmen. Die Prüfung durch eine unabhängige Prüfstelle sei sicherzu-
stellen (Dispositiv Ziffer 2). Die Gebühren für diese Verfügung bezifferte
sie auf Fr. 5'732.- (Spruchgebühr Fr. 5'724.- und Auslagen Fr. 8.-) und auf-
erlegte sie der SRO des Verbandes X. (Dispositiv Ziffer 3). In der Begrün-
dung hielt die Kontrollstelle fest, nach den Bestimmungen des Geldwä-
schereigesetzes habe die Selbstregulierungsorganisation sicherzustellen,
dass die von ihr mit der Kontrolle betrauten Personen und Revisionsstellen
von der Geschäftsleitung und der Verwaltung der zu kontrollierenden Fi-
4nanzintermediäre unabhängig seien. Die SRO des Verbandes X. habe die-
se Anforderung in ihren Reglementen wiederholt und präzisiert. Eine als
Revisionsstelle eingesetzte Firma oder Person dürfe keine wesentliche Be-
teiligung an oder erhebliche Guthaben bei der zu revidierenden Unterneh-
mung haben. Für die Definition der "Wesentlichkeit der Beteiligung" liessen
sich in anerkannten nationalen und internationalen Rechnungslegungs-
standards und Gesetzen vergleichbare Normgrössen finden, die für den
vorliegenden Fall herangezogen werden könnten. Diese Standards gingen
von einem massgeblichen Einfluss des Anteilseigners aus, wenn er direkt
oder indirekt 20% oder mehr der Stimmrechte an einem Beteiligungsunter-
nehmen halte. Die Unabhängigkeit sei in der Revision fundamental und
eine zentrale Voraussetzung dafür, dass die Revisisonstelle ihr Prüfungs-
urteil objektiv und unbeeinflusst von jeglichen Umständen abgeben könne.
Der Begriff der Unabhängigkeit umfasse die tatsächliche Unabhängigkeit
(sog. Independence of mind) und den Anschein der Unabhängigkeit (sog.
Independence in appearance). Letztere beinhalte die Unabhängigkeit aus
Sicht eines Dritten, d. h. die Vermeidung von Fakten und Umständen, die
einen Dritten dazu veranlassen könnten, die Objektivität des Prüfers in
Zweifel zu ziehen. Die finanzielle Beteiligung der Z. Holding SA an der Y.
SA mit 43.56% am Kapital und mit 21.78% der Stimmen müsse als we-
sentlich angesehen werden und könnte einen Dritten dazu veranlassen,
die Objektivität der externen Prüfstelle in Zweifel zu ziehen. Diese finanzi-
elle Beteiligung stelle eine Verbindung dar, welche die Entscheidungsfrei-
heit oder die Objektivität beeinflussen könnte. Auf Grund des Äquivalenz-
prinzips erachte es die Kontrollstelle nicht für notwendig, die bisherigen
Prüfungen der Y. SA über die der SRO des Verbandes X. angeschlosse-
nen Gesellschaften der Z. Gruppe durch eine andere externe SRO-Revisi-
onsstelle nachholen zu lassen. Die Gebühren bemässen sich nach dem
benötigten Zeitaufwand und würden der SRO des Verbandes X. auferlegt,
da diese den Erlass der vorliegenden Verfügung zur Wiederherstellung
des ordnungsgemässen Zustandes zu verantworten habe.
B. Gegen diese Verfügung erhob der Verband X. (Beschwerdeführer) am 9.
Februar 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantrag-
te, die Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben, die Gebühr sei massiv zu
reduzieren und nach richterlichem Ermessen neu festzulegen, eventualiter
sei die SRO des Verbandes X. anzuhalten, die Prüfberichte der Y. SA über
die der SRO des Verbandes X. angeschlossenen Gesellschaften der Z.
Gruppe erst ab der Prüfperiode 2007 nicht mehr anzunehmen, unter Kos-
ten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz. Er hielt fest, die
Kontrollstelle verkenne, dass die Informationen betreffend finanzieller Be-
teiligung der Z. Holding SA an der Y. SA in dieser Form Dritten nicht zu-
gänglich und daher nicht geeignet seien, bei Dritten die befürchteten Wir-
kungen hervorzurufen. Auch sei eine Minderheitsbeteiligung an einer Ge-
sellschaft in der Höhe von 21.78% der Stimmrechte de facto nicht geeig-
net, die Entscheidungsfreiheit und die Objektivität der externen SRO-Prüf-
stelle zu beeinträchtigen. Dies gelte in verstärktem Mass, weil 55.56% der
Stimmrechte durch das Management ausgeübt würden, welches unbestrit-
5tenermassen keine seiner Unabhängigkeit abträglichen "persönlichen Be-
ziehungen" unterhalte, und weil die beteiligte Gesellschaft im Verwaltungs-
rat der Y. SA nicht vertreten sei. Es sei offensichtlich, dass die Z. Holding
SA die Beteiligung an der Y. SA lediglich aus vermögensrechtlichen As-
pekten halte, was bei Holding-Gesellschaften üblich sei. Die Beurteilung
der Unabhängigkeit obliege der SRO des Verbandes X. und nicht der Vor-
instanz. Der Kontrollstelle komme die Aufgabe zu, die SRO des Verbandes
X. zu beaufsichtigen und dafür zu sorgen, dass diese ihre Reglemente
durchsetze. Die Interpretation der Reglemente stehe hingegen der SRO
des Verbandes X. selber zu. Die Vorinstanz habe daher ihre Kompetenzen
überschritten. Die SRO des Verbandes X. habe die im Schlussbericht der
Kontrollstelle geäusserten Zweifel an der Unabhängigkeit der Y. SA einge-
hend geprüft und beurteilt. Sie habe keine Veranlassung, an der Unabhän-
gigkeit zu zweifeln. Die auferlegte Gebühr für die angefochtene Verfügung
sei unverhältnismässig hoch. Das Ergebnis sämtlicher Abklärungen der
Vorinstanz sei im Revisionsbericht vom 9. November 2005 verarbeitet wor-
den. Die entsprechende Gebührenrechnung für die GwG-Revision wie
auch diejenige für die Revision im Jahr 2006 seien von der SRO des Ver-
bandes X. bezahlt worden. Ausserhalb der GwG-Revisionen habe die Vor-
instanz lediglich ein kurzes Schreiben mit einer Fristsetzung verfasst. Die
Aufwendungen der Vorinstanz beschränkten sich daher auf die Redaktion
der Verfügung, insbesondere der Erwägungen. Das vorliegende Beschwer-
deverfahren falle in die Prüfperiode 2006. Es sei davon auszugehen, dass
während des Verfahrens Prüfberichte der Y. SA bei der SRO des Verban-
des X. einträfen. Um allfällige Doppelspurigkeiten zu vermeiden, müsse
eine allenfalls ausgesprochene Sanktion frühzeitig ausgesprochen werden
und nicht erst, wie vorliegend, am 11. Januar 2007. Es bleibe nicht genü-
gend Zeit, die entsprechenden Vorkehrungen zu veranlassen. Somit sei
die Verfügung auch in zeitlicher Hinsicht unverhältnismässig. Weiter sei
die angefochtenen Verfügung auch darum unangemessen, weil die Y. SA
der Vorinstanz eine Reduktion der Beteiligung durch die Z. Holding SA in
Aussicht gestellt habe, wenn dadurch die Zweifel an der Unabhängigkeit
definitiv beseitigt werden könnten. Die Vorinstanz hätte insofern eine an-
dere, weniger einschneidende Sanktion aussprechen können.
C. Mit Vernehmlassung vom 11. April 2007 beantragte die Vorinstanz, die Be-
schwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge
zulasten des Beschwerdeführers. Sie verwies auf ihre Begründung in der
Verfügung und erklärte, die Argumentation des Beschwerdeführers, wo-
nach die Informationen zu Beteiligungen an Kapital und Stimmen vorlie-
gend Dritten nicht zugänglich seien, sei nicht haltbar (wird näher ausge-
führt). Ferner wies die Vorinstanz darauf hin, dass keine externe Vertre-
tung und auch kein Verdienstausfall stattgefunden habe, was gegebenen-
falls bei der Verlegung der Parteikosten zu berücksichtigen sei.
D. In seiner Replik vom 16. Mai 2007 hielt der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest. In Bezug auf die Kostenfrage machte er geltend, die mit der
6Beschwerde verbundenen zusätzlichen Aufwendungen des Präsidenten
und des stellvertretenden Geschäftsführers der SRO-Geschäftsstelle wür-
den der SRO des Verbandes X. in Rechnung gestellt, da die genannten
Personen nicht in einem Arbeitsverhältnis, sondern in einem Mandatsver-
hältnis (einfacher Auftrag) zur SRO des Verbandes X. stünden. Daher
müsse auch eine Parteientschädigung zugesprochen werden. Im Weitern
stellte der Beschwerdeführer sich nach wie vor auf den Standpunkt, dass
die Gebühren für die angefochtene Verfügung unverhältnismässig hoch
seien und das Äquivalenzprinzip verletzten. In ihrer Vernehmlassung gehe
die Vorinstanz nicht auf diesen Punkt ein und auch einen detaillierten
Stundenrapport habe sie nicht vorgelegt. Betreffend die Frage der Unab-
hängigkeit der Y. SA verweist er sodann auf die in der Beschwerde ge-
machten Ausführungen. Die Argumente, mit denen die Vorinstanz eine Ab-
hängigkeit zu konstruieren versuche, seien gesucht und nicht relevant.
Am 29. Juni 2007 reichte die Kontrollstelle eine Duplik sowie eine Zusam-
menstellung der Kosten für die angefochtene Verfügung ein. Sie hielt an
ihren Anträgen fest und bestritt die Ausführungen des Beschwerdeführers.
Auf die Vorbringen der Partein wird, soweit sie für den Entscheid als er-
heblich erscheinen, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Verfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei
vom 11. Januar 2007 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung kann nach Art. 40 Abs. 2 des
Geldwäschereigesetzes (zitiert in E. 2.1) im Rahmen der allgemeinen Be-
stimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 44 ff. VwVG i.
V. m. Art. 31 ff. und Art. 37 ff. des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 [VGG, SR 173.32]) mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt angefochten werden.
Der Beschwerdeführer ist ein Verband, dessen vorrangiges Ziel es ist, die
Interessen seiner Mitglieder zu vertreten. Er hat für seine Mitglieder eine
Selbstregulierungsorganisation (SRO) geschaffen und unterstützt die an-
geschlossenen Finanzintermediäre mit Informationen, Schulung und Unter-
lagen.
Durch die angefochtene Verfügung, in welcher die Kontrollstelle unter an-
derem feststellt, dass die SRO des Beschwerdeführers das Geldwäsche-
reigesetz verletzt habe, ist der Beschwerdeführer besonders berührt. Er
hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung und Änderung (Art.
48 Abs. 1 VwVG) und ist deshalb zur Beschwerdeführung legitimiert. Die
Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerde-
schrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG) und die übrigen Sachur-
7teilsvoraussetzungen sind erfüllt (Art. 32 ff. VGG i. V. m. Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht, die Beurteilung der Unab-
hängigkeit der externen SRO-Prüfstelle obliege der SRO des Verbandes
X. und nicht der Kontrollstelle. Der Kontrollstelle komme die Aufgabe zu,
die SRO des Verbandes X. zu beaufsichtigen und dafür zu sorgen, dass
diese ihre Reglemente durchsetze. Die Interpretation der Reglemente ste-
he hingegen der SRO des Verbandes X. selber zu. Die Kontrollstelle habe
daher ihre Kompetenzen überschritten.
Die Kontrollstelle hält hierzu in der angefochtenen Verfügung fest, ihr ob-
liege nach erfolgter Anerkennung einer Selbstregulierungsorganisation die
Aufgabe zu überwachen, ob diese die Voraussetzungen der Anerkennung
dauerhaft erfülle und ob sie ihre durch das Geldwäschereigesetz auferleg-
ten Pflichten korrekt befolge. Da die Kontrollstelle gemäss dem GwG für
den Entzug der Anerkennung einer SRO zuständig sei, ein solcher aber im
Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips nur als ultima ratio zulässig sei,
habe sie auch die Kompetenz zur Anordnung von Massnahmen zur Wie-
derherstellung des ordnungsgemässen Zustandes. Im Rahmen ihrer Verfü-
gungskompetenz wähle die Kontrollstelle auf Grund des jeweiligen Einzel-
falles die Massnahmen, die sie für geeignet, erforderlich und angemessen
erachte, um den Zweck des GwG zu erreichen und den ordnungsgemäs-
sen Zustand wiederherzustellen. Bei der Ausübung ihres Ermessensspiel-
raumes müsse sie das öffentliche Interesse und den Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit beachten.
Im Folgenden werden zunächst die Aufgaben und Kompetenzen der Kont-
rollstelle dargestellt (E. 2.1). Zu untersuchen ist dann einerseits, ob die
Kontrollstelle zuständig ist, das Vorliegen eines für die Anerkennung einer
SRO gesetzlich vorgesehenen Kriteriums ("Sicherstellung der Unabhängig-
keit der Prüfstelle") zu überprüfen und dabei auch zu konkretisieren
(E. 2.2) und andererseits, ob der Kontrollstelle die Kompetenz zukommt,
gegenüber einer SRO Massnahmen zur Wiederherstellung des ordnungs-
gemässen Zustandes anzuordnen (E. 2.3).
2.1 Nach Art. 18 Abs. 1 des Geldwäschereigesetzes vom 10. Oktober 1997
(GwG, SR 955.0) hat die Kontrollstelle folgende Aufgaben:
a. Sie anerkennt die Selbstregulierungsorganisationen oder entzieht ihnen
die Anerkennung.
b. Sie beaufsichtigt die Selbstregulierungsorganisationen und die ihr direkt
unterstellten Finanzintermediäre.
c. Sie genehmigt die von den Selbstregulierungsorganisationen erlassenen
Reglemente nach Artikel 25 sowie deren Änderungen.
d. Sie sorgt dafür, dass die Selbstregulierungsorganisationen ihre Regle-
mente durchsetzen.
8e. Sie konkretisiert für die ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre die
Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel und legt fest, wie diese zu er-
füllen sind.
f. Sie führt ein Register über die ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre
sowie über die Personen, denen sie die Bewilligung zur Ausübung der Tä-
tigkeit als Finanzintermediär verweigert hat.
Die Kontrollstelle kann an Ort und Stelle Kontrollen durchführen. Sie kann
die Kontrollen einer von ihr bezeichneten Revisionsstelle übertragen (Art.
18 Abs. 2 GwG).
In der Botschaft vom 17. Juni 1996 zum Bundesgesetz zur Bekämpfung
der Geldwäscherei im Finanzsektor (Botschaft zum GwG, BBl 1996 III
1101 ff.) hält der Bundesrat zu Art. 18 GwG fest, die Reglemente der SRO
würden von der Kontrollstelle auf ihre Gesetzmässigkeit und Angemessen-
heit hin überprüft. Die Kontrollstelle werde bei deren Beurteilung die inter-
nationalen Standards ebenso wenig aus den Augen verlieren dürfen wie
die Vorgaben der Reglemente anderer Selbstregulierungsorganisationen,
die von ihr bereits genehmigt worden seien. Die Kontrollstelle habe die Tä-
tigkeit der Selbstregulierungsorganisationen zu überwachen. Wenn die
Kontrollstelle nicht in der Lage sei, die Kontrolltätigkeit selber vorzuneh-
men, so übertrage sie diese Aufgabe geeigneten Revisionsstellen (Bot-
schaft zum GwG, S. 1141).
In der Praxis verhält es sich so, dass die Kontrollstelle anlässlich der jährli-
chen Revisionen Schwerpunktthemen prüft, die jedes Jahr neu festgelegt
werden. Die Ergebnisse der Prüfung werden in einem Revisionsbericht zu-
sammengefasst. Bei Bedarf gibt die Kontrollstelle (oder geben die von ihr
eingesetzten Revisoren) vor Ort erste Empfehlungen ab. Der Bericht wird
der SRO zur Stellungnahme (Gewährung des rechtlichen Gehörs) unter-
breitet, auf Grund deren die Kontrollstelle entscheidet, ob gegenüber der
SRO Massnahmen verfügt werden müssen oder dieser die Gelegenheit
einzuräumen ist, freiwillig den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen
(STEPHAN STADLER, Die gelenkte Selbstregulierung im Bereich der Geldwä-
scherei, in: LeGes 2006 [3], Ziff. 7, Seite 55 f.). Die Kontrollaufgaben sowie
die Koordination (vgl. Art. 15 GwG) durch die Kontrollstelle, das heisst den
Staat, sind darin begründet, dass die Geldwäschereibekämpfung ange-
sichts ihrer sozialen und wirtschaftlichen Tragweite nicht privatem Partiku-
larismus überlassen werden darf und Scheinlösungen und Kooperations-
mängel verhindert werden sollen (vgl. WERNER DE CAPITANI, Bundesgesetz
zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor vom 10. Oktober
1997, in: SCHMID/ACKERMANN/ARZT/BERNASCONI/DE CAPITANI, Kommentar Einzie-
hung Organisiertes Verbrechen Geldwäscherei, Band II, Zürich 2002, N.
52 zum ersten Kapitel des allgemeinen Teils, S. 544).
Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist festzuhalten, dass die Kontroll-
stelle eine umfassende Aufsicht über die SROs führt. Entsprechend statu-
iert das GwG eine weitgehende Informations- und Anzeigepflicht der SRO
9gegenüber der Kontrollstelle (Art. 19 und 27 GwG).
2.2 Bei der Anerkennung einer Selbstregulierungsorganisation überprüft die
Kontrollstelle soweit hier interessierend, ob die von der SRO mit der Kont-
rolle betrauten Personen und Revisionsstellen: 1. die erforderlichen Fach-
kenntnisse aufweisen, 2. Gewähr für eine einwandfreie Prüfungstätigkeit
bieten, und 3. von der Geschäftsleitung und der Verwaltung der zu kontrol-
lierenden Finanzintermediäre unabhängig sind (Art. 24 Abs. 1 Bst. c GwG).
Die SRO muss diese Voraussetzungen der Anerkennung auf Dauer erfül-
len (DE CAPITANI, a. a. O., N. 5 zu Art. 18 GwG).
Der Begriff der Unabhängigkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Er ist
im Rahmen der Überprüfung der Anerkennungsvoraussetzungen auszule-
gen. Wäre die Auslegung der Kontrollstelle verwehrt, so würde eine Auf-
sicht der Kontrollstelle über die SROs in weiten Teilen verunmöglicht und
der Zweck der gesetzlich festgelegten Kontrollaufgaben vereitelt.
Nach dem Gesagten erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers, die
Kontrollstelle sei nicht zuständig und berechtigt, die Unabhängigkeit der
externen SRO-Prüfstelle zu beurteilen, als nicht stichhaltig.
2.3 Erfüllt eine Selbstregulierungsorganisation die Anerkennungsvorausset-
zungen nicht mehr oder verletzt sie ihre gesetzlichen Pflichten, so kann ihr
die Kontrollstelle die Anerkennung entziehen. Eine solche Massnahme ist
vorher anzudrohen (Art. 28 Abs. 1 GwG). Im Sinne des Verhältnismässig-
keitsprinzips ist der Entzug der Anerkennung die ultima ratio; er darf nur
angeordnet werden, wenn mildere Massnahmen keinen Erfolg zeitigen
bzw. erwarten lassen. Die Kontrollstelle kann der säumigen SRO auch
Frist zur Behebung des Missstandes ansetzen (DE CAPITANI, a. a. O., N. 3
inkl. Fussnote zu Art. 28 GwG).
Die Kontrollstelle hat somit - wie alle anderen Aufsichtsbehörden und wie
es betreffend die direkt unterstellten Finanzintermediäre ausdrücklich in
Art. 20 GwG festgelegt ist (vgl. DE CAPITANI, a. a. O., N. 5 zu Art. 20 GwG) -
die Kompetenz, auch gegenüber einer SRO die Behebung eines festge-
stellten Missstandes oder Massnahmen zur Wiederherstellung des ord-
nungsgemässen Zustandes anzuordnen. Sie tut dies in Form von Verfü-
gungen, die angefochten werden können (Art. 40 Abs. 1 GwG). Auch inso-
fern erweist sich das Vorgehen der Kontrollstelle somit als korrekt.
3. Die Kontrollstelle stellte im angefochtenen Entscheid fest, der Beschwer-
deführer habe Prüfberichte von einer externen Prüfstelle bzw. von der Y.
SA entgegengenommen, welcher die erforderliche Unabhängigkeit fehlte,
und dadurch das GwG verletzt (vgl. Art. 24 Abs. 1 Bst. c GwG und E. 2.2
hiervor). Die Unabhängigkeit sei in der Revision sehr wichtig und eine zen-
trale Voraussetzung dafür, dass die Revisisonstelle ihr Prüfungsurteil ob-
jektiv und unbeeinflusst von jeglichen Umständen abgeben könne. Der Be-
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griff der Unabhängigkeit umfasse die tatsächliche Unabhängigkeit (sog. In-
dependence of mind) und den Anschein der Unabhängigkeit (sog. Inde-
pendence in appearance). Letztere meine die Unabhängigkeit aus Sicht ei-
nes Dritten, d. h. die Vermeidung von Fakten und Umständen, die einen
Dritten dazu veranlassen könnten, die Objektivität des Prüfers in Zweifel
zu ziehen. Die finanzielle Beteiligung der Z. Holding SA an der Y. SA mit
43.56% am Kapital und mit 21.78% der Stimmen müsse als wesentlich an-
gesehen werden und könnte einen Dritten dazu veranlassen, die Objektivi-
tät oder Entscheidungsfreiheit der externen Prüfstelle in Zweifel zu ziehen.
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Kontrollstelle verkenne,
dass die Informationen über die finanzielle Beteiligung der Z. Holding SA
an der Y. SA Dritten nicht zugänglich seien. Insofern vermöchten sie bei
Dritten nicht die befürchteten Wirkungen hervorzurufen. Im Übrigen sei
eine Minderheitsbeteiligung an einer Gesellschaft in der Höhe von 21.78%
der Stimmrechte de facto nicht geeignet, die Entscheidungsfreiheit und die
Objektivität der externen SRO-Prüfstelle zu beeinträchtigen. Dieser Um-
stand gelte umso mehr, als 55.56% der Stimmrechte durch das Manage-
ment ausgeübt würden, welches unbestrittenermassen keine seiner Unab-
hängigkeit abträglichen "persönlichen Beziehungen" unterhalte, und weil
die beteiligte Gesellschaft im Verwaltungsrat der Y. SA nicht vertreten sei.
Es sei offensichtlich, dass die Z. Holding SA die Beteiligung an der Y. SA
lediglich aus vermögensrechtlichen Aspekten halte, was bei Holding-Ge-
sellschaften üblich sei.
Zu prüfen ist somit die Tragweite des Begriffs der Unabhängigkeit im vor-
liegenden Sach- und Rechtszusammenhang.
3.1 Wie erwähnt, haben Selbstregulierungsorganisationen sicherzustellen,
dass die von ihnen mit der Kontrolle betrauten Personen und Revisions-
stellen von der Geschäftsleitung und der Verwaltung der zu kontrollieren-
den Finanzintermediäre unabhängig sind (Art. 24 Abs. 1 Bst. c Ziff. 3 GwG,
wiedergegeben in E. 2.2).
Der Begriff der Unabhängigkeit stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff
dar (vgl. E. 2.2). Unbestimmte Rechtsbegriffe gebieten eine auf den
Einzelfall bezogene Auslegung. Gemäss bundesgerichtlicher Recht-
sprechung bildet deren Auslegung und Anwendung eine Rechtsfrage, die
grundsätzlich ohne Beschränkung der richterlichen Kognition zu über-
prüfen ist (BGE 127 II 184 E. 5a/aa, 119 Ib 33 E. 3b). Nach herrschender
Meinung hat die Beschwerdeinstanz dabei jedoch Zurückhaltung zu üben
und der rechtsanwendenden Behörde einen gewissen Beurteilungs-
spielraum zuzugestehen, wenn diese den örtlichen, technischen oder
persönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz (statt
vieler: BGE 127 II 184 E. 5a/aa, 125 II 225 E. 4a; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/
Genf 2006, Rz. 446c f., mit Hinweisen).
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3.2 In den gesetzlichen Bestimmungen im Bereich der Geldwäscherei findet
sich keine nähere Umschreibung des Begriffes der Unabhängigkeit.
Der Botschaft zum GwG (a. a. O., S. 1146) ist in diesem Zusammenhang
nur zu entnehmen, das Erfordernis der Unabhängigkeit verlange, dass die
üblichen Ausstandspflichten gewahrt würden, d. h., dass seitens der für die
Selbstregulierungsorganisationen tätigen Organe keine Kollisionen
zwischen den Interessen der kontrollierten Finanzintermediäre und den
Anforderungen an eine sachgerechte Prüfungstätigkeit entstünden.
Ebenso wenig finden sich soweit ersichtlich in der Lehre Aussagen zu der
hier interessierenden Konstellation. Immerhin wird ausgeführt, das Gebot
der Unabhängigkeit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 Bst. c GwG sei als Un-
abhängigkeit in rechtlicher, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht aus-
zugestalten. Die Kontrolleure müssten aber nur von den zu kon-
trollierenden Finanzintermediären unabhängig sein, nicht von allen der
SRO angeschlossenen Finanzintermediären und schon gar nicht von der
SRO selber (DANIEL THELESKLAF in: THELESKLAF/WYSS/ZOLLINGER, Kommentar
zum Geldwäschereigesetz, Rz. 6 zu Art. 24, Zürich 2003).
3.3 Der gestützt auf das GwG ergangenen Selbstregulierungsordnung sowie
dem Reglement und dem Prüfkonzept des Beschwerdeführers ist nichts
Näheres zu entnehmen. Sie beschränken sich in Bezug auf das Erfor-
dernis der Unabhängigkeit darauf, die gesetzliche Bestimmung von Art. 24
Abs. 1 Bst. c GwG in Bezug auf die SRO des Beschwerdeführers zu
wiederholen (vgl. Art. 3 Abs. 3 der Selbstregulierungsordnung SRO des
Verbandes X. vom 22./23. August 2004, gültig ab 1. September 2004,
genehmigt von der Kontrollstelle am 23. September 2004; Art. 3 des Prüf-
konzepts SRO des Verbandes X. vom 28. November 2003, gültig ab 1.
April 2004).
Lediglich in den Standesregeln des Verbandes X., welche einen
integrierenden Bestandteil der Selbstregulierungsordnung bilden (vgl. Art.
2 derselben), wird in Art. 4 darüber hinaus festgehalten, das Mitglied des
Verbandes übe seinen Beruf in voller Unabhängigkeit aus und es vermeide
alle Verbindungen und Tätigkeiten, welche seine Entscheidungsfreiheit
oder seine Objektivität beeinträchtigen könnten.
3.4 Indessen verpflichtet sich jede SRO-Prüfstelle in ihrem jährlichen "Bericht
der externen SRO-Prüfstelle" zuhanden der Geschäftsstelle SRO des
Verbandes X. ("Formular Nr. 8") ausdrücklich zur Anwendung der Grund-
sätze des schweizerischen Berufsstandes. Es rechtfertigt sich daher, die
gesetzlichen Bestimmungen des Aktienrechts betreffend die Unab-
hängigkeit der Revisionsstelle (E. 3.4.1) sowie die Richtlinien und Kreis-
schreiben der massgebenden Berufsorganisationen (E. 3.4.2 und E. 3.4.3)
in die Überlegungen einzubeziehen und einen Blick auf die Revision der
12
Banken und Effektenhändler zu werfen (E. 3.4.3).
3.4.1 Nach Art. 727c des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220;
in Kraft seit 1. Juli 1992) müssen die Revisoren vom Verwaltungsrat und
von einem Aktionär, der über die Stimmenmehrheit verfügt, unabhängig
sein. Insbesondere dürfen sie weder Arbeitnehmer der zu prüfenden Ge-
sellschaft sein noch Arbeiten für diese ausführen, die mit dem Prüfungs-
auftrag unvereinbar sind. Sie dürfen keine besonderen Vorteile annehmen.
Sie müssen auch von Gesellschaften, die dem gleichen Konzern angehö-
ren, unabhängig sein, sofern ein Aktionär oder ein Gläubiger dies verlangt.
Die Unabhängigkeit war nach früherer schweizerischer Berufsauffassung
vor allem eine Frage der inneren Einstellung ("independence in fact", vgl.
BGE 99 Ib 104 E. 5); das revidierte Aktienrecht wollte aber auch den offen-
sichtlichen Anschein der Befangenheit vermeiden ("independence in ap-
pearance"). Als Unabhängigkeit des Abschlussprüfers wird als erstes Ele-
ment dessen Fähigkeit verstanden, frei und unbeeinflusst vom geprüften
Unternehmen und dessen Muttergesellschaft bzw. deren verantwortlichen
Organen oder interessierten Dritten zu handeln. Das bedeutet in erster Li-
nie, dass der Verwaltungsrat der zu prüfenden Gesellschaft und deren
Mehrheitsaktionär keine Kontrolle irgendwelcher Art über die Revisions-
stelle haben dürfen. Zweites Element der Unabhängigkeit ist die notwen-
dige Freiheit der Revisionsstelle, unbeeinflusst von Eigeninteressen auf
Mängel im geprüften Unternehmen hinweisen zu können. Diese Forderung
verlangt zunächst, dass der Revisor keine direkten oder indirekten finanzi-
ellen Interessen an der zu prüfenden Gesellschaft hat und keine engen
persönlichen und geschäftlichen Beziehungen bestehen (ROLF WATTER, in:
HONSELL/VOGT/WATTER, Basler Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht,
Obligationenrecht II, Basel 2002, Rz. 1und 4 ff. zu Art. 727c OR).
Unabhängigkeit bedeutet demnach Weisungsungebundenheit, Freiheit des
Urteils und Selbständigkeit im Entscheid (vgl. Botschaft vom 23. Februar
1983 über die Revision des Aktienrechts, BBl 1983 745, S. 929).
3.4.2 Die Treuhand-Kammer hat in ihrer Berufsordnung (Richtlinien zur Unab-
hängigkeit der Treuhandkammer in der Fassung vom 21. März 2001 / 14.
Juni 2001, in Kraft seit 1. Januar 2002) umschrieben, was der Revisor zur
Wahrung seiner Unabhängigkeit vorzusehen hat. Diese Standards definie-
ren die Anforderungen, die eine der Kammer angeschlossene Revisions-
stelle einzuhalten hat, und dürften faktisch  als Präzisierung des Geset-
zestextes  sogar für Nichtmitglieder Wirkung entfalten (WATTER, a. a. O.,
Rz. 3 zu Art. 727c OR). Unter anderem wird folgendes festgehalten:
- Der Begriff der Unabhängigkeit umfasst die tatsächliche Unabhängigkeit (innere Unab-
hängigkeit, independence of mind) und den Anschein der Unabhängigkeit (Unabhängigkeit
aus Sicht eines Dritten, independence in appearance), d. h. die Vermeidung von Fakten
und Umständen, die einen Dritten dazu veranlassen könnten, die Objektivität des Prüfers
13
in Zweifel zu ziehen (Einleitung, S. 5)
- Finanzielle Verbindungen zwischen Abschlussprüfer und Prüfungs-Kunde können den
Anschein erwecken, die Unabhängigkeit des Abschlussprüfers sei nicht vollumfänglich ge-
geben. Dabei bezieht sich die Unabhängigkeit sowohl auf den Prüfungs-Kunden selbst als
auch auf alle wesentlichen nahestehenden Gesellschaften (Nicht-Kunden) der gleichen
Gruppe, ... ("1.3 Finanzielle Beziehungen", S. 10)
- Als "nahestehende Gesellschaften" (Nicht-Kunden) eines Prüfungs-Kunden gelten u. a.
die Muttergesellschaft eines Prüfungs-Kunden, die Tochter-, Schwester- oder Enkelgesell-
schaft eines Prüfungs-Kunden oder ein Investor, der an einem Prüfungs-Kunden beteiligt
ist. Als Investor gilt, wer die Möglichkeit hat, finanzielle oder operative Entscheide mass-
geblich zu beeinflussen (Anhang, "Begriffe", S. 22).
- Eine nahestehende Gesellschaft ist dann wesentlich, wenn bestimmte Grössenkriterien
erfüllt sind (wird näher ausgeführt) oder wenn der Prüfungs-Kunde ohne die nahestehende
Gesellschaft in seiner Tätigkeit erheblich eingeschränkt wäre oder die nahestehende Ge-
sellschaft in anderer Weise einen erheblichen Einfluss auf den Prüfungs-Kunden nehmen
kann (Anhang, "Begriffe", S. 22).
Im Übrigen besteht nach den vom International Accounting Standards
Board verfassten, internationalen Rechnungslegungsnormen, den "Interna-
tional Accounting Standards" (IAS; neu: International Financial Reporting
Standards [IFRS]) die Vermutung, dass ein massgeblicher Einfluss eines
Anteileigners vorliegt, wenn dieser direkt oder indirekt (z. B. durch Tochter-
unternehmen) 20% oder mehr der Stimmrechte an einem Beteiligungsun-
ternehmen hält (IAS 28.6).
3.4.3 Daneben wird das Erfordernis der Unabhängigkeit auch vom Beschwerde-
führer selbst in seinem Kreisschreiben zur Unabhängigkeit der Revisions-
stelle vom 3. Mai 1993 behandelt. Zunächst verweist das Kreisschreiben
auf die Bestimmungen des Aktienrechts, insbesondere Art. 727c OR, und
auf Art. 4 der Standesregeln (zitiert in E. 3.3). Unter dem Stichwort "Finan-
zielle Unvereinbarkeiten" auf Seite 3 hält es sodann fest, eine als Revisi-
onsstelle eingesetzte Firma oder Person dürfe keine wesentliche Beteili-
gung oder erhebliche Guthaben gegenüber der zu revidierenden Unterneh-
mung haben.
3.4.4 Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf die im Wesentlichen
gleich lautenden Unabhängigkeitsbestimmungen in Art. 20 Abs. 3 des Ban-
kengesetzes vom 8. November 1934 (BankG, SR 952.0) und in Art. 18
Abs. 3 des Börsengesetzes vom 24. März 1995 (BEHG, SR 954.1). Für
Revisionsstellen nach Art. 20 BankG und Art. 18 BEHG gilt das Rund-
schreiben der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) "Prüfgesell-
schaften" vom 29. Juni 2005. Darin wird unter Ziffer 15 festgehalten, dass
die Prüfgesellschaft sowie mit ihr verbundene Gesellschaften vom geprüf-
ten Institut und dessen nahestehenden Einheiten unabhängig sein müs-
sen. Als nahestehende Einheiten gelten dabei Unternehmen oder Per-
sonen, welche direkt oder indirekt vom geprüften Institut beherrscht wer-
den oder dieses beherrschen. Die Prüfgesellschaft darf eine Prüfung nicht
durchführen, wenn eine wesentliche finanzielle, geschäftliche oder sonsti-
ge Beziehung besteht, die einen sachverständigen und informierten Dritten
veranlassen würde, die Unabhängigkeit in Frage zu stellen (vgl. hierzu
14
ROLF WATTER in: WATTER/VOGT/BAUER/WINZELER, Basler Kommentar zum Ban-
kengesetz, Zürich 2005, Rz. 16 ff. zu Art. 20 BankG, sowie ROLF WATTER /
DANIEL C. PFIFFNER, in: WATTER/VOGT, Basler Kommentar zum Börsengesetz,
Zürich 2007, Rz. 26 ff. zu Art. 18 BEHG).
3.5 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass zwar weder das Geldwäsche-
reigesetz noch die Selbstregulierungsordnung und das Prüfkonzept des
Beschwerdeführers den Begriff der Unabhängigkeit näher definieren und
auch die Standesregeln des Verbandes X. in Art. 4 nur indirekt, mit der
Wortwahl "in voller Unabhängigkeit" und "alle Verbindungen und Tätigkei-
ten", auf einen Unabhängigkeitsbegriff, der in umfassendem Sinne zu ver-
stehen ist, hindeuten.
Indessen findet sich eine genauere Umschreibung der Anforderungen an
die Unabhängigkeit in den Bestimmungen zur aktienrechtlichen Revision
und in den weiteren Regelwerken für den Berufsstand der Revisoren, zu
deren grundsätzlicher Anwendung sich die SRO-Prüfstellen des Beschwer-
deführers verpflichten. Danach widerspricht es der geforderten Unabhän-
gigkeit, wenn Fakten und Umstände geschaffen werden, die einen Dritten
dazu veranlassen könnten, die Objektivität der Prüfgesellschaft in Zweifel
zu ziehen. Als solcher Umstand gilt zum Beispiel eine finanzielle Verbin-
dung zwischen der Prüfgesellschaft und der geprüften Gesellschaft oder
einer ihr nahestehenden Gesellschaft. Als nahestehend zählen dabei ins-
besondere Gesellschaften der gleichen Gruppe oder Gesellschaften, wel-
che die geprüfte Gesellschaft direkt oder indirekt beherrschen bzw. von ihr
beherrscht werden (vgl. E. 3.4.2).
3.6 Am Rande sei angemerkt, dass die vor kurzem verabschiedete Änderung
des Aktienrechts zu einer eingehenden Regelung der Unabhängigkeit der
Revisionsstelle im OR geführt hat, welche  im Sinne des vorstehend Ge-
sagten  jedenfalls im Rahmen der ordentlichen Revision einer direkten
oder bedeutenden indirekten Beteiligung am Aktienkapital der zu prüfen-
den Gesellschaft oder der Gesellschaften, die mit der zu prüfenden Gesell-
schaft oder der Revisionsgesellschaft unter einheitlicher Leitung stehen,
entgegensteht (Art. 728 Abs. 2 Bst. 2 i. V. m. Art. 728 Abs. 6 revOR [In-
krafttreten am 1. Januar 2008] sowie Botschaft vom 23. Juni 2004 zur Än-
derung des Obligationenrechts [Revisionspflicht im Gesellschaftsrecht] so-
wie zum Bundesgesetz über die Zulassung und Beaufsichtigung der Revi-
sorinnen und Revisoren, BBl 2004 S. 3969 ff., insbes. 4021; vgl. zum Gan-
zen auch ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER FORSTMOSER, Schweizerisches Gesell-
schaftsrecht, Bern 2007, § 16 N. 487 ff.).
4. In sachverhaltlicher Hinsicht ist Folgendes festzuhalten:
Die Selbstregulierungsorganisation des Verbandes X. wendet bei der Prü-
fung der Finanzintermediäre das Verfahren der jährlichen externen Prü-
fung an. Der Finanzintermediär erteilt der externen SRO-Prüfstelle den
15
Auftrag, wobei er diese aus der Liste der akkreditierten externen SRO-
Prüfstellen frei wählen kann. Die Wahl der externen SRO-Prüfstelle erfolgt
jeweils für ein Jahr (Art. 2 des Prüfkonzepts SRO des Verbandes X.).
Die Y. SA ist als externe GwG-Prüfstelle von der SRO des Verbandes X.
anerkannt und prüfte bis anhin die Gesellschaften der Z. Gruppe, ausser
die Z. Holding SA selber.
Die Y. SA ist Mitglied der Treuhand-Kammer und betätigt sich ebenfalls als
ordentliche Revisionsstelle der Gesellschaften der Z. Gruppe, was bei den
jeweiligen Gesellschaften im Handelsregister registriert ist. Die Y. SA er-
wähnt und bezieht sich gemäss Handelsregistereintrag ausdrücklich auf
die Richtlinien zur Unabhängigkeit der Treuhandkammer (unter "Zweck ge-
mäss HR" steht: "(...)La società si conforma alle direttive d'indipendenza e
di autonomia della Camera Fiduciaria svizzera").
Die Beteiligungsverhältnisse innerhalb der Z. Gruppe präsentieren sich ge-
mäss den ins Recht gelegten, unwidersprochen gebliebenen Darstellungen
und Unterlagen der Verfahrensbeteiligten wie folgt:
Die Z. Holding SA hält an der Y. SA - gemäss dem "rapporto di controllo
per l'esercizio 2004" vom 16. Juli 2005 - eine Beteiligung von 21.78% der
Stimmen bzw. 43.56% des Kapitals. Die Y. SA wird durch das Manage-
ment beherrscht, welches eine Beteiligung von 55.56% hält. Zudem sind
diverse Aktionäre zu 23.11% beteiligt.
Die Z. Holding SA beherrscht neben weiteren Gesellschaften auch die B.
SA (76%), die E. SA (50%), die C. AG (100%), die D. AG (100%) und die
A. SA (100%). Alle genannten Gesellschaften sind Mitglieder der SRO des
Verbandes X., was sie berechtigt als Finanzintermediäre tätig zu sein.
Somit sind die von der Y. SA revidierten Gesellschaften, das heisst die B.
SA, E. SA, C. AG, D. AG und A. SA, nicht direkt an der Y. SA beteiligt.
Eine Beteiligung hält nur die Z. Holding SA, welche aber nicht von der Y.
SA revidiert wird.
4.1 Das Kriterium der Unabhängigkeit ist, wie oben dargelegt, so auszulegen,
dass neben der tatsächlichen Unabhängigkeit auch die sog. Independence
in appearance, die Unabhängigkeit aus Sicht eines Dritten, zu beachten
ist. Es fragt sich, ob dies vorliegend in der gebotenen Weise geschehen
ist.
4.1.1 Die Y. SA gehört nach dem Gesagten zur Z. Gruppe; die Zugehörigkeit
wird schon durch die Namenswahl und das Organigramm der Z. Holding
SA für Dritte ersichtlich, auch wenn der Internet-Auftritt der Z. Gruppe in
der Zwischenzeit so geändert worden ist, dass die Y. SA nicht mehr er-
wähnt wird. Inwiefern und auf welchem Weg Dritte Zugang zu Daten be-
16
treffend Beteiligungen innerhalb der Z. Gruppe haben, kann, wie die Kont-
rollstelle zu Recht geltend macht, nicht massgebend sein. Vielmehr be-
zwecken die genannten Regeln das geforderte Mass der Unabhängigkeit
näher zu umschreiben. Dabei stellen sie auf die Art und Weise ab, wie ein
(hypothetischer) unbefangener Dritter die fraglichen Beteiligungsverhält-
nisse aus objektiver Sicht beurteilen würde. Unter diesem Gesichtspunkt
ist eine Geheimhaltung allfällig nachteiliger Umstände unerheblich. Abge-
sehen davon sind die entsprechenden Informationen ohnehin mittels Tele-
data relativ einfach zugänglich.
4.1.2 Im Weitern bestehen finanzielle Verbindungen zwischen der Y. SA als
Prüfstelle und der Z. Holding SA, der Muttergesellschaft der zu prüfenden
Gesellschaften. Diese hält eine Beteiligung von 43.56% am Kapital der Y.
SA. Zudem übt sie Stimmrechte im Umfang von 21.78% der Stimmen aus,
was zur Vermutung führt, dass sie der Y. SA gegenüber einen erheblichen
Einfluss ausüben kann (IAS 28.6, vgl. E. 3.4.2 hiervor).
Die Z. Holding SA beherrscht zudem die zu prüfenden Gesellschaften, bei
einigen davon ist sie zu 100% beteiligt, womit das Kriterium der "Wesent-
lichkeit der nahestehenden Gesellschaft" im Sinne der Richtlinien zur Un-
abhängigkeit der Treuhandkammer (E. 3.4.2) ohne Weiteres als erfüllt zu
betrachten ist. Mehrere Personen im Verwaltungsrat und im Management
der Z. Holding SA (werden namentlich erwähnt) sind ferner auch im Ver-
waltungsrat und/oder Management von (teilweise fast allen) andern Ge-
sellschaften der Z. Gruppe (ausser der Y. SA) vertreten, zum Teil stellen
sie gar die Mehrheit in deren Verwaltungsrat (vgl. Teledata).
4.1.3 Somit vermag die Z. Holding SA zum einen die Y. SA bei finanziellen oder
operativen Entscheiden massgebend zu beeinflussen, zum andern kontrol-
liert sie ebenfalls die von der Y. SA geprüften Gesellschaften.
Ob die Y. SA in Anbetracht dieser Verknüpfungen noch in der Lage ist, ge-
genüber den zu prüfenden Firmen frei und unbeeinflusst - auch von Inter-
essen der Holding als Gruppe - zu handeln, kann dahin gestellt bleiben.
Jedenfalls muss festgestellt werden, dass eine Kapital- und Stimmenbetei-
ligung an der Prüfstelle in diesem Ausmass durch eine Gesellschaft, die
ebenfalls die zu prüfenden Gesellschaften beherrscht, bei einem unbetei-
ligten Dritten zumindest den Anschein erwecken könnte, die Unabhängig-
keit sei nicht vollumfänglich gegeben. Dieser Eindruck könnte noch ver-
stärkt werden durch die offensichtliche Gruppen-Zugehörigkeit der Y. SA.
4.2 Eine Selbstregulierungsorganisation ist gesetzlich dazu verpflichtet, die
Unabhängigkeit der von ihr mit der Kontrolle betrauten Revisionsstellen si-
cherzustellen (Art. 24 Abs. 1 Bst. c GwG; vgl. E. 2.2). Da die Y. SA als ex-
terne SRO-Prüfstelle das Kriterium der Unabhängigkeit in Bezug auf die
bei der SRO des Verbandes X. angeschlossenen Gesellschaften der Z.
Gruppe nicht erfüllt, hat die SRO des Verbandes X. durch die Annahme
17
der diesbezüglichen Prüfberichte ihre gesetzliche Pflicht verletzt. Somit er-
füllt sie nicht mehr alle gesetzlichen Anerkennungsvoraussetzungen nach
Art. 24 GwG. Im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes hat ihr die
Vorinstanz indessen nicht die Anerkennung entzogen (Art. 18 Bst. a GwG
i. V. m. 28 Abs. 1 GwG), sondern Massnahmen zur Wiederherstellung des
ordnungsgemässen Zustandes angeordnet.
Die Kontrollstelle hat somit zu Recht verfügt, die SRO des Verbandes X.
habe die Prüfberichte der Y. SA über die Gesellschaften der Z. Gruppe
nicht mehr anzunehmen und die Prüfung durch eine unabhängige Prüfstel-
le sei künftig sicherzustellen (Dispositiv Ziffer 2). Soweit sich der Be-
schwerdeführer hiergegen wendet, vermag er demnach mit seinen Argu-
menten nicht durchzudringen.
5. Der Beschwerdeführer macht indessen geltend, die angefochtene Verfü-
gung sei auch darum unangemessen, weil die Y. SA der Vorinstanz eine
Reduktion der Beteiligung durch die Z. Holding SA in Aussicht gestellt
habe, wenn dadurch die Zweifel an der Unabhängigkeit definitiv beseitigt
werden könnten. Die Vorinstanz hätte insofern eine andere, weniger ein-
schneidende Sanktion aussprechen können.
Da der Beschwerdeführer in keiner Weise belegt hat, dass eine Reduktion
der Beteiligung durch die Z. Holding SA an der Y. SA vorgenommen, ge-
plant oder auch nur in Aussicht gestellt wurde, braucht vorliegend nicht un-
tersucht zu werden, ob eine solche Massnahme eine Auswirkung auf den
Ausgang des Verfahrens in der vom Beschwerdeführer gewünschten Art
gehabt hätte. Die Vorinstanz hatte zu entscheiden, ob die gesetzlichen und
reglementarischen Vorschriften betreffend Unabhängigkeit verletzt wurden.
Diese Frage war entweder mit einem klaren Ja oder mit einem klaren Nein
zu beantworten. Es kann nicht Aufgabe oder gar Pflicht der Vorinstanz in
diesem Verfahren sein, die Grenze einer möglichen Beteiligung festzule-
gen oder zu untersuchen, ob im Fall der tatsächlichen Umsetzung einer
unverbindlichen Absichtserklärung eine andere Lösung des Konflikts oder
eine mildere Massnahme greifen könnte.
6. Der Beschwerdeführer beantragt eventualiter, die SRO des Verbandes X.
sei anzuhalten, die Prüfberichte der Y. SA über die der SRO des Verban-
des X. angeschlossenen Gesellschaften der Y. Gruppe erst ab der Prüfpe-
riode 2007 nicht mehr anzunehmen. Er begründet diesen Eventualantrag
damit, das vorliegende Beschwerdeverfahren falle in die Prüfperiode 2006.
Es sei davon auszugehen, dass während des Verfahrens Prüfberichte der
Y. SA bei der SRO des Verbandes X. einträfen. Um allfällige Doppelspu-
rigkeiten zu vermeiden, müsse eine allenfalls ausgesprochene Sanktion
frühzeitig ausgesprochen werden und nicht erst, wie vorliegend, nach Ab-
lauf der streitbezogenen Prüfperiode bzw. am 11. Januar 2007. Es bleibe
nicht genügend Zeit, die entsprechenden Vorkehrungen zu veranlassen.
Somit sei die Verfügung auch in zeitlicher Hinsicht unverhältnismässig.
18
6.1 Die Frage der Unabhängigkeit der Y. SA gegenüber den Gesellschaften
der Z. Gruppe wurde zum ersten Mal anlässlich der Revision der SRO des
Verbandes X. Anfang Oktober 2005 aufgeworfen. Am 10. Mai 2006 hielt
der SRO-Ausschuss in einem Beschluss fest, dass der Y. SA die Unab-
hängigkeit als externe SRO-Prüfstelle über die Gesellschaften der Z. Grup-
pe nicht abgesprochen werden könne und ihre GwG-Prüfberichte weiterhin
entgegengenommen würden.
Erst 8 Monate nach dem Beschluss des SRO-Ausschusses vom 10. Mai
2006, d.h. am 11. Januar 2007, erliess die Vorinstanz die angefochtene
Verfügung, worin sie die SRO des Verbandes X. verpflichtete, bereits ab
der Prüfperiode 2006 Prüfberichte von einer anderen, unabhängigen Prüf-
stelle anzunehmen.
6.2 Gemäss Ziffer 8 Abs. 1 des SRO-Prüfkonzepts gilt das ordentliche Ge-
schäftsjahr des Finanzintermediärs als Prüfperiode. Die Finanzinterme-
diäre haben den Prüfbericht der externen SRO-Prüfstelle innert drei Mona-
ten nach Abschluss ihres Geschäftsjahres der Geschäftsstelle SRO des
Verbandes X. einzureichen. Der SRO-Ausschuss umschreibt die Bedin-
gungen für Fristerstreckungen zur Einreichung des Prüfberichts der exter-
nen SRO-Prüfstelle (Ziff. 8 Abs. 2 SRO-Prüfkonzept). Danach wird für Fi-
nanzintermediäre mit Abschluss des Geschäftsjahres per 31. Dezember
oder zwischen Januar und März eine generelle Fristerstreckung bis 30.
Juni gewährt. Fristerstreckungen ab 30. Juni sind gebührenpflichtig. Die
Frist wird maximal bis zum 31. August erstreckt. Finanzintermediäre mit
Abschluss des Geschäftsjahres zwischen April und November haben den
Prüfbericht innert drei Monaten nach Abschluss des Geschäftsjahres ein-
zureichen; die Fristerstreckung erfolgt für maximal zwei Monate und ist ge-
bührenpflichtig (vgl. Beschluss des SRO-Ausschusses vom 12. Oktober
2005).
Es kann demnach davon ausgegangen werden, dass die Mehrheit der be-
troffenen Finanzintermediäre ihr Geschäftsjahr 2006 per 31. Dezember
2006 oder zwischen Januar und März 2007 abschliessen und die Prüfbe-
richte der externen SRO-Prüfstelle fristgemäss per Ende Juni 2007, spä-
testens aber per 31. August 2007 eingereicht haben. Die Prüfung durch
die externe Prüfstelle und das Erstellen des Prüfberichts erfolgt somit ver-
mutlich zwischen Januar und Juni 2007.
6.3 Das Prüfverfahren verursacht einen nicht unerheblichen Aufwand. Eine
zum jetzigen Zeitpunkt ausgesprochene Anordnung, wonach die Prüfbe-
richte der Y. SA über die der SRO des Verbandes X. angeschlossenen
Gesellschaften der Z. Gruppe bereits ab der Prüfperiode 2006 nicht mehr
anzunehmen wären, würde bedeuten, dass die Prüfung in den meisten,
möglicherweise in allen Fällen doppelt vorgenommen werden müsste.
19
Dies erscheint aus folgenden Gründen als unverhältnismässig: Die Rechts-
lage war für die betroffenen Finanzintermediäre mit Unsicherheiten behaf-
tet, insbesondere weil die Kontrollstelle es unterliess, unmittelbar nach der
Revision vom Oktober 2005 eine die Rechtslage klärende Verfügung im
Hinblick auf die kommende Prüfperiode zu erlassen. Zudem finden sich in
den Akten keine Anhaltspunkte, wonach es im Zusammenhang mit den
von der Y. SA vorgenommenen Prüfungen effektiv zu Unregelmässigkeiten
gekommen wäre. Solche wurden der Y. SA insbesondere auch im Revisi-
onsbericht nicht vorgeworfen, weshalb für die zu prüfenden Gesellschaften
kein zwingender Grund bestand, sofort einen Wechsel der Prüfstelle zu
veranlassen. Es kann somit nicht gesagt werden, die betroffenen Finanzin-
termediäre hätten bereits im Jahr 2006 eine andere SRO-Prüfstelle wählen
müssen (vgl. Art. 2 des Prüfkonzepts).
Ferner lassen der oben dargelegte Zeitablauf und die Tatsache, dass die
Kontrollstelle selber nach dem Beschluss des SRO-Ausschusses acht Mo-
nate beanspruchte, um die angefochtene Verfügung zu erlassen, nicht auf
eine absolute Dringlichkeit schliessen.
Somit ist dem Beschwerdeführer in diesem Punkt Recht zu geben und die
angefochtene Verfügung ist in Dispositiv Ziffer 2 insofern abzuändern, als
die Prüfberichte der Y. SA über die der SRO des Verbandes X. ange-
schlossenen Gesellschaften der Z. Gruppe erst ab der Prüfperiode 2007
nicht mehr anzunehmen sind.
Da der Grundsatz der Unabhängigkeit ein zentrales Kriterium bei einer Re-
vision ist, von dem nicht leichtfertig abgewichen werden darf, liesse es sich
indessen nicht rechtfertigen, dass die betroffenen Finanzintermediäre im
Falle eines Weiterzugs der Beschwerde an das Bundesgericht für die Prüf-
periode 2007 Prüfberichte von der Y. SA annähmen. Daher ist einer allfälli-
gen Beschwerde gegen den vorliegenden Entscheid die aufschiebende
Wirkung zu entziehen (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 55 Abs. 2 VwVG).
7. Der Beschwerdeführer beantragt, die Gebühr für die angefochtene Verfü-
gung sei massiv zu reduzieren und nach richterlichem Ermessen neu fest-
zulegen, da diese unverhältnismässig hoch sei und das Äquivalenzprinzip
verletze. Das Ergebnis sämtlicher Abklärungen der Vorinstanz sei im Revi-
sionsbericht vom 9. November 2005 verarbeitet worden. Die entsprechen-
de Gebührenrechnung für die GwG-Revision wie auch diejenige für die Re-
vision im Jahr 2006 seien von der SRO des Verbandes X. bezahlt worden.
Ausserhalb der GwG-Revisionen habe die Vorinstanz lediglich ein kurzes
Schreiben mit einer Fristsetzung verfasst. Die Aufwendungen der Vorins-
tanz beschränkten sich daher auf die Redaktion der Verfügung, insbeson-
dere der Erwägungen.
Die Vorinstanz hat sich nicht zu diesen Ausführungen geäussert, reichte
aber eine Zusammenstellung der Kosten für die Verfügung vom 11. Januar
2007 ein.
20
7.1 Der Bundesrat erliess gestützt auf Art. 22 Abs. 4 GwG die Verordnung
vom 26. Oktober 2005 über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der
Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (SR 955.033.2). Dar-
in wird in Art. 21 der Wortlaut des GwG (Art. 22 Abs. 1 Satz 1) wiederholt,
wonach die Kontrollstelle Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen
erhebt. In Art. 22 verweist die Verordnung vorbehältlich einer besonderen
eigenen Regelung auf die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenver-
ordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1).
In Art. 23 der Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der
Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei wird folgendes fest-
gehalten:
Die Gebühren bemessen sich nach dem Zeitaufwand und betragen 140 300 Franken je
Arbeitsstunde.
Innerhalb dieses Gebührenrahmens ist die Lohnklasse des ausführenden Angestellten sowie
das Interesse des Gebührenpflichtigen massgebend.
Das Eidgenössische Finanzdepartement kann diese Gebührenansätze jährlich an die Teuerung
anpassen.
7.2 Gebühren sind Kausalabgaben und stellen das Entgelt für eine bestimmte
von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die
Benutzung einer öffentlichen Einrichtung dar (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a.
O., Rz. 2626). Durch die Gebühren sind individuell zurechenbare Kosten
abzugelten, während die Aufsichtsabgabe auf dem Prinzip der Gruppen-
äquivalenz beruht und bezweckt, neben den Gebühren für individuelle Ver-
fahren, die gesamten Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten
tragen zu lassen (vgl. Botschaft vom 2. Juli 2003 zum Entlastungspro-
gramm 2003 für den Bundeshaushalt, BBl 2003 5615 ff., 5746 f.).
Gemäss Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtertrag der Gebühren die
gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen
(Art. 4 Abs. 1 AllgGebV; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O., Rz. 2637).
Dass dies vorliegend nicht der Fall ist, wird schon durch die Notwendigkeit
der Einführung einer Aufsichtsabgabe belegt (per 1. Januar 2006 in Kraft
getretene Änderung von Art. 22 GwG, AS 2004 S. 1646; vgl. Botschaft, a.
a. O., S. 5746 f.: "In der Praxis ist allerdings nur ein kleiner Teil der Tätig-
keiten der Kontrollstelle individuell zurechenbar, denn ein grosser Teil ihrer
Tätigkeiten beinhaltet nicht individuell zurechenbare Allgemeindienstleis-
tungen." Ziel der Einführung einer Aufsichtsabgabe ist es, "neben den Ge-
bühren für individuelle Verfahren, über eine jährliche Aufsichtsabgabe die
gesamten Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu
lassen".)
Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und
21
das Willkürverbot (Art. 5 Abs. 2 sowie Art. 8 und 9 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101) für
den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in
einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung
stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der
Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem
Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inan-
spruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Ver-
waltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durch-
schnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist
nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwal-
tungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren
Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine
vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 130 III 225 E. 2.3, mit Verweis
auf BGE 128 I 46 E. 4a, 126 I 180 E. 3a/bb).
7.3 In der angefochtenen Verfügung der Kontrollstelle vom 11. Januar 2007
werden der SRO des Verbandes X. Gebühren in der Höhe von Fr. 5732.-
(Spruchgebühr Fr. 5724.- und Auslagen Fr. 8.-) auferlegt.
Die Verfügung umfasst zwei Seiten Sachverhalt und knapp viereinhalb Sei-
ten Erwägungen.
In der von der Kontrollstelle eingereichten Kostenzusammenstellung wur-
den für die Redaktion der Verfügung insgesamt 13.3 Stunden veran-
schlagt. Der Stundenlohn der damit befassten Sachbearbeiterin beträgt
Fr. 240.-. Weitere 6 Stunden dienten dem Studium, der Besprechung und
der nachfolgenden Überarbeitung des Verfügungsentwurfs, an welchen
sich der Sektionsleiter (Stundenlohn: Fr. 270.-) sowie die Leiterin der Kont-
rollstelle (Stundenlohn: Fr. 300.-) und die Sachbearbeiterin beteiligten.
Eine der Redaktion der Verfügung vorgängige Besprechung zwischen dem
Sektionsleiter und der Sachbearbeiterin sowie eine telefonische Abklärung
eines anderen Sachbearbeiters nahmen insgesamt 1.5 Stunden in An-
spruch. Die Besprechung des Strukturproblems und die Erstellung der
Struktur der Z. Gruppe wurden mit einer beziehungsweise mit eineinhalb
Stunden veranschlagt.
7.4 Obwohl ein (grosser) Teil des Sachverhalts, wie der Beschwerdeführer zu
Recht geltend macht, von dem Kontrollbericht vom 9. November 2005
übernommen werden konnte und sich die Arbeit der Kontrollstelle daher
auf das Verfassen der (im Verhältnis zu der auferlegten Gebühr in der Tat
auf den ersten Blick nicht sehr umfangreich erscheinenden) Erwägungen
der Verfügung beschränkte, ist der dafür umschriebene und deklarierte
Aufwand aus folgenden Gründen nicht als unangemessen zu betrachten:
Die in der Verfügung zu beurteilende Materie muss als kompliziert einge-
stuft werden. Zur Erlangung der für die Redaktion der Verfügung notwendi-
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gen Kenntnisse hatte die zuständige juristische Mitarbeiterin vorerst um-
fassende Recherchen zu betreiben. Sodann hatte sie die Ergebnisse die-
ser Recherchen - die diversen Rechtsgrundlagen, Kreis- und Rundschrei-
ben, nationalen und internationalen Standards, die bundesrätlichen Bot-
schaften, die Publikationen der Z. Gruppe (alle in einem umfangreichen
Beilagenordner zusammengetragen und dokumentiert) sowie allenfalls
weitere Literatur und Rechtsprechung zu Begriff und Tragweite der Unab-
hängigkeit - zu lesen, in den Sachzusammenhang einzuordnen und in die
Erwägungen zu integrieren.
Erschwerend kommt hinzu, dass die Kontrollstelle sich bezüglich der The-
matik der Unabhängigkeit soweit ersichtlich auf keinen Präzedenzfall oder
ähnlichen Fall stützen konnte. Aus diesem Grund und in Anbetracht der
bei dieser schwierigen und unbestrittenermassen heiklen Materie zu er-
wartenden Sorgfalt ist auch der veranschlagte Zeitaufwand für die beiden
internen Besprechungen wie auch für die Kontrolle und das Gegenlesen
des Verfügungsentwurfs zuerst durch den Sektionsleiter, danach durch die
Leiterin der Kontrollstelle, und für die sich daran anschliessende Überar-
beitung des Entwurfs jedenfalls nicht als übertrieben anzusehen.
Die Stundenansätze von Fr. 240.- für eine juristische Mitarbeiterin,
Fr. 270.- für einen Sektionsleiter und Fr. 300.- für die Leiterin der Kontroll-
stelle sind ebenfalls nicht zu beanstanden.
7.5 Die umstrittene Gebühr steht nach dem Gesagten weder in einem offen-
sichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung noch über-
schreitet sie vernünftige Grenzen. Der betriebene Aufwand wurde im Ein-
zelnen dokumentiert und ist sachlich vertretbar.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die für die angefochtene Verfügung
erhobenen Gebühren nicht zu beanstanden sind.
8. Die Beschwerde ist somit abzuweisen und die Verfügung der Kontrollstelle
vom 11. Januar 2007 in Dispositiv Ziffer 1 und 3 zu bestätigen. Der Even-
tualantrag des Beschwerdeführers ist hingegen gutzuheissen und Dis-
positiv Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung ist insofern abzuändern, als
die Prüfberichte der Y. SA über die der SRO des Verbandes X. ange-
schlossenen Gesellschaften der Z. Gruppe erst ab der Prüfperiode 2007
nicht mehr anzunehmen sind. Die Prüfung durch eine unabhängige
Prüfstelle ist ab diesem Zeitpunkt sicherzustellen.
Einer allfälligen Beschwerde gegen diesen Entscheid ist die aufschiebende
Wirkung zu entziehen.
9. Bei diesem Verfahrensausgang ist der Beschwerdeführer als in der
Hauptsache unterliegende Partei zu betrachten, weshalb er die Ver-
fahrenskosten zu tragen hat (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da es sich beim
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gutgeheissenen Eventualantrag um einen Nebenpunkt handelt, der kosten-
mässig nicht ins Gewicht fällt und dessen Behandlung dem Gericht keinen
grossen Aufwand verursachte, rechtfertigt es sich nicht, die Verfahrens-
kosten zu reduzieren.
Die Gerichtsgebühr richtet sich nach dem Reglement vom 11. Dezember
2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht (VGKE, SR 173.320.2). Sie wird mit dem am 2. März 2007
geleisteten Kostenvorschuss verrechnet (vgl. Art. 5 Abs. 3 der Verordnung
vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwal-
tungsverfahren, SR 172.041.0).
10. Da der Beschwerdeführer in der Hauptsache unterliegt, erübrigt sich auch
zu prüfen, ob ihm allenfalls eine Parteientschädigung zustehen würde
(Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositiv Ziffer 2 der
Verfügung vom 11. Januar 2007 wird insofern abgeändert, als die Prüfbe-
richte der Y. SA über die der SRO des Verbandes X. angeschlossenen
Gesellschaften der Z. Gruppe erst ab der Prüfperiode 2007 nicht mehr
anzunehmen sind. Weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Einer allfälligen Beschwerde gegen diesen Entscheid wird die auf-
schiebende Wirkung entzogen.
3. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und mit dem am 2. März 2007 geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 2'500.- verrechnet.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Frank Seethaler Marion Spori
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Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt
werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand am: 30. Oktober 2007