Cour II
B-1077/2007
{T 0/4}
Arrêt du 14 septembre 2007
Composition : Jean-Luc Baechler (président du collège), Hans-Jacob Heitz,
Philippe Weissenberger, Bernard Maitre (président de cour)
et Eva Schneeberger (présidente de chambre), juges;
Pascal Richard, greffier.
A._______,
B._______,
C._______,
D._______,
E._______,
F._______,
G._______,
H._______,
I._______,
J._______,
tous représentés par Me Olivier Vocat, avocat, place Centrale 14, case postale
1014, 1920 Martigny,
recourants,
contre
Commission fédérale des maisons de jeu, Eigerplatz 1, 3003 Berne,
autorité inférieure,
concernant
la procédure administrative relative aux distributeurs "Tactilo" et
"Touchlot"
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. Par décision du 10 juin 2004, la Commission fédérale des maisons de jeu
(CFMJ) a ouvert une procédure afin de déterminer si les distributeurs
"Tactilo", respectivement "Touchlot" sont assujettis à la loi sur les loteries
et les paris professionnels ou à la loi sur les jeux de hasard et les maisons
de jeux. Ces distributeurs sont ou vont être exploités par la Société de la
Loterie de la Suisse romande (ci-après : Loterie romande) ainsi que par
Swisslos Interkantonale Landeslotterie (ci-après : Swisslos).
A.a Par requête du 8 avril 2005, les cantons de Fribourg, Vaud, Valais,
Neuchâtel, Genève et Jura ont demandé à intervenir dans la procédure
susmentionnée en qualité de partie. La CFMJ puis, sur recours, la
Commission fédérale de recours en matière de maisons de jeux (ci-après :
Commission de recours) ont rejeté leur requête. Le Tribunal fédéral a
quant à lui reconnu leur qualité de partie à la procédure par arrêt du 4 avril
2006.
Par décision du 12 mai 2006, la CFMJ a donné aux autres cantons la
possibilité de participer à la procédure. Tous les cantons se sont ainsi
constitués partie jusqu'au 28 novembre 2006.
A.b Par mémoire non daté reçu le 21 novembre 2005, les associations et
fondations A._______, B._______, C._______, D._______, E._______,
F._______ et H._______ ont requis de la CFMJ qu'elle leur reconnaisse la
qualité de partie dans la procédure administrative relative à la qualification
juridique des distributeurs "Tactilo" et "Touchlot". A ce mémoire était jointe
une demande de suspension de la procédure au fond jusqu'à droit connu
sur la requête.
Par mémoire du 6 décembre 2005, la fondation G._______ a, à son tour,
requis que la qualité de partie lui soit reconnue dans le cadre de ladite
procédure. Cette requête était également doublée d'une demande de
suspension de la procédure.
Par décision du 13 décembre 2005, la CFMJ a rejeté leurs requêtes aux
motifs que les associations et fondations requérantes ne satisfaisaient pas
aux conditions mises à la reconnaissance de la qualité de partie. Elle
relève entre autres que la décision à rendre quant à la qualification
juridique des distributeurs "Tactilo" n'aura pas d'effet direct et immédiat
pour les associations et fondations requérantes.
En date du 27 janvier 2006, les associations et fondations précitées ont
contesté cette décision auprès de la Commission de recours.
A.c Par mémoires séparés du 27 janvier 2006, les organismes de répartition
3I._______ ainsi que J._______ ont tous deux requis de la CFMJ qu'elle
leur reconnaisse la qualité de partie dans la procédure administrative
relative à la qualification juridique des distributeurs "Tactilo" et "Touchlot".
À ces mémoires était jointe une demande de suspension de la procédure
au fond jusqu'à droit connu sur les requêtes.
Par décision du 1er mars 2006, la CFMJ a rejeté les deux requêtes. Elle a
jugé que les requérants ne disposaient pas d'un intérêt propre et digne de
protection à la modification ou à l'annulation de la décision qu'elle allait
être amenée à rendre. La CFMJ précise que les requérants ne sont pas
les créanciers des bénéfices de la Loterie romande et que, même s'ils
l'étaient, cela serait insuffisant pour leur conférer la qualité de partie dans
la procédure au fond. Elle ajoute que les sommes perçues ne font que
transiter par les comptes des requérants si bien qu'ils ne sont pas
directement atteints par la décision à rendre.
En date du 31 mars 2006, les organismes de répartition requérants ont
recouru contre cette décision auprès de la Commission de recours.
A.d Le recours des associations et fondations et celui des organismes de
répartition ont été joints par décision présidentielle du 5 mai 2006.
Par décision du 6 novembre 2006, la Commission de recours a rejeté les
recours aux motifs que la décision sur le point d'être rendue au fond par la
CFMJ n'aurait pas pour eux d'effet direct et immédiat.
A.e Les associations et fondations ainsi que les organismes de répartition ont
porté la contestation devant le Tribunal fédéral par mémoire du
5 décembre 2006. Ils ont doublé leur recours d'une requête de mesures
provisionnelles tendant à la suspension de la procédure relative à la
qualification juridique des distributeurs "Tactilo" jusqu'à droit connu sur la
procédure de recours.
En date du 23 avril 2007, le Tribunal fédéral a rayé la cause du rôle
jugeant que le recours était devenu sans objet. Il a estimé que les
associations et fondations ainsi que les organismes de répartition n'avaient
pas d'intérêt actuel au recours dès lors qu'ils avaient contesté la décision
au fond auprès du Tribunal administratif fédéral.
A.f Par décision non datée néanmoins rendue le 21 décembre 2006, la CFMJ
a interdit l'exploitation des distributeurs "Tactilo" à l'extérieur des maisons
de jeux au bénéfice d'une concession. Elle a en outre ordonné la mise
hors service et le retrait du marché desdits distributeurs en exploitation,
dans un délai de six mois dès l'entrée en force de la décision. La décision
n'a pas été notifiée aux recourants; ceux-ci en ont néanmoins pris
connaissance par le communiqué de presse de la CFMJ du 9 janvier 2007.
4B.
B.a Par mémoire commun du 8 février 2007, A._______, B._______,
C._______, D._______, E._______, F._______, G._______ et H._______
ainsi que I._______ et J._______ (ci-après : les recourants) ont recouru
contre la décision rendue le 21 décembre 2006 auprès du Tribunal
administratif fédéral. Ils concluent à ce que la nullité de la décision soit
constatée et, subsidiairement, à son annulation. A l'appui de leurs
conclusions, ils invoquent une violation de leur droit d'être entendu ainsi
qu'une violation du principe de la bonne foi dans la mesure où la CFMJ a
rendu sa décision avant que le Tribunal fédéral ne se soit prononcé sur la
requête de mesures provisionnelles tendant à la suspension de la
procédure jusqu'à droit connu sur leur qualité de partie. Les recourants
font également valoir que la loi sur les loteries et les paris professionnels
ainsi que la loi sur les jeux de hasard et les maisons de jeux ont été
violées, l'exploitation des distributeurs "Tactilo" étant exclusivement régie
par la législation sur les loteries.
B.b S'agissant de la recevabilité de leur recours, les associations et fondations
recourantes font valoir que la décision attaquée les touche directement et
immédiatement, dès lors que les bénéfices de la Loterie romande doivent
être intégralement reversés à des institutions d'utilité publique ou de
bienfaisance. Elles précisent que cette obligation découlant des art. 3 et 5
de la loi sur les loteries et les paris professionnels est justifiée dans la
mesure où des associations et fondations d'utilité publique pourraient
elles-mêmes obtenir l'autorisation d'organiser des loteries. Elles invoquent
qu'une diminution du bénéfice de la Loterie romande engendrerait
inéluctablement une baisse de leurs ressources financières, ce qui,
compte tenu des montants perçus habituellement, menacerait
sérieusement leur survie. L'association H._______, quant à elle, fait valoir
qu'elle dispose de la qualité de partie dans la mesure où elle représente
les intérêts de ses membres qui perçoivent des aides de la Loterie
romande. A l'appui de leur argumentation, les associations et fondations
recourantes font expressément référence à l'arrêt du Tribunal fédéral qui a
reconnu la qualité de partie des cantons. Elles prétendent qu'il en découle
trois intérêts distincts : celui des cantons à autoriser les loteries, celui de la
Loterie romande à les exploiter et celui des associations et fondations à
bénéficier des profits dégagés.
Les organismes de répartition recourants font quant à eux valoir que la
part des bénéfices échéant à un canton tombe dans leur patrimoine si bien
qu'une baisse des bénéfices de la Loterie romande entraînerait avec elle
une diminution de leur marge de manoeuvre. Ils ajoutent que leur qualité
pour recourir découle pour le surplus du droit intercantonal. Selon eux, ils
ont un intérêt propre à répartir les bénéfices de la Loterie romande entre
les différentes institutions d'utilité publique et de bienfaisance ; en outre,
cet intérêt ne se confond pas avec celui des bénéficiaires.
5C.
C.a Invitée à se déterminer quant à la qualité pour recourir des recourants,
l'autorité inférieure conclut, par mémoire du 16 mai 2007, à ce que le
recours soit déclaré irrecevable; elle maintient le point de vue qu'elle a
exposé dans ses décisions des 13 décembre 2005 et 1er mars 2006 ainsi
que dans les observations déposées auprès de la Commission de recours.
Elle estime que les associations et fondations recourantes ne peuvent se
prévaloir d'un intérêt propre, direct, concret et immédiat ayant un lien
suffisamment étroit avec l'objet du litige. Elle précise qu'il n'y a pas de
relation de cause à effet entre la décision de la CFMJ et le préjudice que
les associations et fondations recourantes pourraient subir en cas de
baisse des revenus de la Loterie romande. Elle ajoute que celles-ci ne
disposent d'aucun droit à l'attribution d'une somme par l'organe de
répartition et que le fait d'être les créancières du destinataire de la
décision ne suffit pas pour leur conférer un intérêt digne de protection. Elle
avance enfin que, étant donné qu'il est loisible à quiconque de déposer
une demande en vue de percevoir une aide de la Loterie romande, il
faudrait examiner si l'on ne se trouve pas en présence d'une action
populaire.
Au sujet des organes de répartition, la CFMJ fait valoir qu'ils ne sont pas
les créanciers des bénéfices de la Loterie romande et que, quand bien
même, cela serait insuffisant pour leur conférer la qualité pour recourir.
Elle invoque également qu'ils ne sauraient défendre un intérêt distinct de
celui de la Loterie romande, étant donné qu'il y a largement identité entre
les membres des organismes de répartition et les sociétaires de la Loterie
romande pour les cantons concernés. Enfin, elle expose qu'ils n'ont aucun
intérêt propre à défendre dès lors que les sommes qu'ils distribuent ne font
que transiter sur leur compte.
C.b Également invités à se déterminer quant à la qualité pour recourir des
recourants, la Loterie romande et les cantons ont conclu, par mémoires
respectivement des 16 mai 2007 et 30 mai 2007, à la recevabilité du
recours. Ils soutiennent l'avis des recourants et font valoir que, si la qualité
pour recourir n'est pas reconnue à ces derniers, il n'y aura personne dans
la procédure pour défendre l'intérêt économique de l'utilité publique à
recevoir les profits des loteries.
D. Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
61. Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 p. 45).
2. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), ce
dernier connaît, en vertu de l'art. 31 LTAF, des recours contre des
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En particulier, l'art. 33 let. f LTAF
prévoit que les décisions des commissions fédérales peuvent faire l'objet
d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral.
La décision de la CFMJ est une décision au sens de l'art. 5 PA. Aucune
des clauses d'exception de l'art. 32 LTAF n'étant réalisée, le Tribunal
administratif fédéral est donc compétent pour statuer sur le présent
recours.
3. Si un recours devant le Tribunal administratif fédéral est en principe ouvert
à l'encontre des décisions rendues par la CFMJ, il convient encore
d'examiner si les recourants disposent, en l'espèce, de la qualité pour
recourir.
A teneur de l'art. 48 al. 1 PA, la qualité pour recourir est reconnue à
quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été
privée de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la
décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son
annulation ou à sa modification (let. c). L'art. 48 al. 2 PA ajoute qu'a
également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité
qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.
3.1 A titre liminaire, il sied de relever qu'aucune disposition légale de droit
fédéral en matière de maisons de jeux ne confère aux recourants un droit
de recours contre les décisions rendues par la CFMJ. Les recourants ne
peuvent dès lors fonder leur qualité pour recourir sur l'art. 48 al. 2 PA.
3.2 Par ailleurs, le Tribunal fédéral a développé une jurisprudence en relation
avec l'art. 116 de loi fédérale du 16 décembre 1949 d'organisation
judiciaire (aOJ), abrogée au 1er janvier 2007 par l'entrée en vigueur de la
loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110),
lorsqu'il a tranché la question de savoir si les cantons suisses pouvaient se
voir reconnaître la qualité de partie dans la procédure administrative
relative à la qualification juridique des distributeurs "Tactilo" et
"Touchlot" (Arrêt du Tribunal fédéral 2A.597/2005 du 4 avril 2006). Le
Tribunal fédéral a ainsi reconnu la qualité de partie des cantons dans la
procédure susmentionnée du fait que la décision de la CFMJ tranche
également un conflit de compétence entre la Confédération et les cantons
dans le cadre de l'application du droit administratif fédéral au sens de l'art.
7116 let. a aOJ.
Or, A._______, B._______, C._______, D._______, E._______,
F._______, G._______ et H._______ constituent des entités de droit privé;
elles ne sauraient exciper d'une violation par la Confédération des
compétences dévolues aux cantons. En ce qui concerne I._______ et
J._______, ils ne peuvent pas non plus se fonder sur cette disposition -
quelle que soit leur forme juridique - étant donné que les cantons pour
lesquels ils sont chargés de procéder à la répartition des bénéfices de la
Loterie romande, s'avèrent précisément d'ores et déjà partie à la
procédure.
4. C'est au regard de l'art. 48 al. 1 PA qu'il convient ensuite d'examiner si les
recourants sont légitimés à recourir contre la décision de la CFMJ.
4.1 Il sied en premier lieu de relever que la teneur du nouvel art. 48 al. 1 PA,
en vigueur depuis le 1er janvier 2007, codifie la jurisprudence relative à
l'art. 103 let. a aOJ et à l'ancien art. 48 let. a PA. Compte tenu des acquis
jurisprudentiels, l'examen de la qualité pour recourir des recourants revient
à répondre à la question de savoir si ceux-ci sont spécialement atteints par
la décision et s'ils ont un intérêt digne de protection à son annulation au
regard du droit fédéral déterminant. Selon la jurisprudence, le recourant
doit être touché dans une mesure ainsi qu'avec une intensité plus grandes
que la généralité des administrés et l'intérêt invoqué - qui n'est pas
nécessairement un intérêt juridiquement protégé mais qui peut être un
intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un
rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que
l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature
économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans
l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 121 II 39
consid. 2c/aa et les références citées). La jurisprudence a ainsi dénié aux
consommateurs la qualité pour recourir contre une autorisation relative aux
aliments à base de soja manipulé génétiquement, car ils n'étaient pas plus
touchés que l'ensemble du public par la décision attaquée (ATF 123 II 376
consid. 4c). Un rapport étroit et digne d'être protégé a également été nié
dans le cas de riverains d'une ligne de chemin de fer sur laquelle étaient
transportés des déchets radioactifs (ATF 121 II 176 consid. 2b)
contrairement à ce qui est en principe admis pour les riverains
d'installations fixes comme les aéroports (ATF 104 Ib 307 consid. 3b) ou
les stands de tirs (ATF 110 Ib 99 consid. 1b). La qualité pour recourir
contre une décision constatant la prescription de l'action en rétablissement
de l'état antérieur en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes
à l'étranger a également été déniée à un locataire ayant reçu un congé de
son bailleur (étranger) actuel. Le Tribunal fédéral a en effet estimé que son
recours visait à obtenir de l'autorité compétente une décision de refus
d'autorisation afin de faire constater la nullité du contrat de bail et de
pouvoir en conclure un nouveau avec un propriétaire supposé plus sûr ou
8plus accommodant que l'actuel. Il a dès lors jugé que ce n'était que de
manière indirecte que le succès de sa démarche lui permettrait de retirer
l'avantage convoité (ATF 131 II 649 consid. 3.4).
Quant à la qualité pour recourir des tiers qui agissent en faveur du
destinataire, elle ne leur est reconnue que dans la mesure où ils peuvent
faire valoir un intérêt propre à l'annulation ou à la modification de la
décision entreprise (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtsplege, 2e éd.,
Berne 1983, p. 162). Ainsi, la qualité pour recourir n'a pas été reconnue à
l'actionnaire d'une société anonyme touchée par une décision
administrative, même s'il était actionnaire unique ou principal, considérant
qu'il n'était qu'indirectement concerné par la décision incriminée (ATF 116
Ib 331 consid. 1c ; ATF 131 II 306 consid. 1.2.2). De même, le recours de
l'association suisse des producteurs de films contre la dissolution de la
fondation Ciné-journal suisse a été déclaré irrecevable, les relations
commerciales entretenues par certains membres de l'association avec la
fondation ne constituant pas un lien suffisamment étroit avec l'objet de la
décision attaquée (ATF 101 Ib 108 consid. 2a).
4.2
4.2.1 Les associations et fondations recourantes ne sont pas les exploitantes
des appareils litigieux. Il convient toutefois d'examiner si elles peuvent tout
de même faire valoir un intérêt digne de protection à l'annulation de la
décision. On ne saurait en effet d'emblée exclure que la décision querellée
puisse engendrer un désavantage économique pour les associations et
fondations recourantes dans la mesure où elles bénéficient régulièrement
d'une aide financière de la part de la Loterie romande. A cet égard, dites
associations et fondations pourraient se voir reconnaître, d'une certaine
manière, un statut de créancières potentielles vis-à-vis de la Loterie
romande, puisque l'obligation de verser les bénéfices des loteries à des
institutions d'utilité publique ou de bienfaisance découle des art. 3 et 5 de
la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels
(LLP, RS 935.51).
4.2.2 Selon la jurisprudence, l'intérêt des recourants doit être direct et concret;
en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment
étroit avec la décision; tel n'est en revanche pas le cas de celui qui n'est
atteint que de manière indirecte ou médiate (ATF 131 V 298 consid. 3,
ATF 130 V 202 consid. 3, ATF 127 V 3 consid. 1b, ATF 127 V 82
consid. 3a/aa). En particulier, le lien obligationnel, qui existe entre un
créancier et son débiteur, n'est pas suffisant pour lui conférer la qualité
pour recourir (ATF 131 V 298 consid. 4, ATF 130 V 564 consid. 3.5; FRITZ
GYGI, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtpflege, in:
Recht 1986, p. 10 s.; cf. aussi ISABELLE HÄNER, op. cit., ch. 766 ss; BENOÎT
BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 356).
4.2.3 En l'espèce, il est certes probable que la décision entreprise ait une
9incidence sur les résultats financiers de la Loterie romande, ce qui aurait
pour conséquence une diminution des ressources financières des
associations et fondations recourantes. Toutefois, il n'en demeure pas
moins que l'intérêt des institutions d'utilité publique et de bienfaisance à
percevoir les bénéfices réalisés par la Loterie romande n'est pas direct. En
effet, c'est exclusivement la Loterie romande qui réalise des bénéfices
grâce aux distributeurs "Tactilo" et non pas les associations et fondations
bénéficaires. De plus, celles-ci ne perçoivent aucune aide directe de la
part de la Loterie romande: les bénéfices sont en effet versés aux
organismes de répartition cantonaux qui les distribuent à leur tour aux
diverses institutions d'utilité publique. L'atteinte que les recourantes
pourraient subir ne saurait dès lors être qualifiée de directe. Cette
constatation n'est en rien altérée par le fait que la loi impose à la Loterie
romande de reverser l'ensemble de ses bénéfices à des institutions d'utilité
publique ou de bienfaisance. En effet, si la loi définit le cercle des
créanciers potentiels de la Loterie romande, il n'en demeure pas moins
que les institutions bénéficiaires sont désignées librement. La relation
juridique en question s'apparente même fortement à une donation au sens
des art. 239 ss de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code civil
suisse (CO, RS 220), dont une des particularités est précisément le
caractère volontaire de la prestation à laquelle le donateur n'est pas tenu
juridiquement avant la conclusion du contrat.
4.2.4 Les associations et fondations recourantes invoquent toutefois - en
prenant pour base de leur raisonnement l'arrêt du Tribunal fédéral
reconnaissant la qualité de partie des cantons (cf. Arrêt du Tribunal fédéral
2A.597/2005 du 4 avril 2006 consid. 3.2) - qu'elles disposent d'un intérêt
distinct à bénéficier des profits réalisés par la Loterie romande; en
particulier, il est fait référence au passage suivant dudit arrêt : "Même si la
répartition du produit de la Loterie romande revient aux organes des cantons
concernés, que beaucoup d'institutions d'utilité publique profitent de ces
prestations et que les activités culturelles dans ces cantons pourraient être
sensiblement compromises par l'éventuelle perte de bénéfices tirés des appareils
litigieux, lesquels semblent aujourd'hui s'élever à plus d'un tiers des gains de la
Loterie Romande, il est fort douteux que les cantons soient eux-mêmes
directement touchés dans leurs propres intérêts publics et qu'ils soient habilités à
recourir, au sens de la jurisprudence mentionnée, sur la base respectivement de
l'art. 48 let. a PA et de l'art. 103 let. a OJ. Il appartient, en principe, au destinataire
personnellement visé et non au tiers, qui n'est atteint qu'indirectement, de recourir
contre une injonction".
Or, il faut tout d'abord replacer cette argumentation dans son contexte.
Elle a en effet été développée afin d'expliquer pour quelle raison la qualité
pour recourir des cantons sur la base de l'art. 48 PA était exclue. Quant à
l'interprétation que les associations et fondations recourantes veulent en
tirer, elle ne saurait être suivie par le Tribunal de céans. En effet, si le
Tribunal fédéral reconnaît que beaucoup d'institutions d'utilité publique
profitent des prestations de la Loterie romande et que les activités
culturelles dans certains cantons pourraient sensiblement être
10
compromises par d'éventuelles pertes de bénéfice, il n'en estime pas
moins qu'il appartient au destinataire personnellement visé, et non au tiers
qui n'est atteint qu'indirectement, de recourir contre une injonction. Étant
donné que les associations ou fondations, à titre de tiers, ne sont atteintes
que de manière indirecte par la décision querellée (cf. consid. 4.2.3), elles
ne sont pas en mesure de déduire la qualité pour recourir sur la base de
l'arrêt cité.
Dès lors, en dépit de la relation qui peut les lier à la destinataire de la
décision, force est donc d'admettre que les associations et fondations
recourantes ne sont pas autorisées à contester celle-ci, faute de pouvoir
justifier d'un intérêt direct et concret suffisant au sens de la jurisprudence
restrictive applicable aux tiers recourants (cf. consid. 4.1 ainsi que 4.2.2).
4.2.5 De surcroît, si, de prime abord, un manque à gagner n'est peut-être pas
exclu pour les associations et fondations recourantes, celui-ci n'est
aucunement établi. Dans leur mémoire de recours ces dernièrent allèguent
de manière purement abstraite et péremptoire que ce manque à gagner
sera la conséquence de la diminution des bénéfices de la Loterie
romande. Elles ne cherchent cependant pas à l'évaluer en chiffres de
manière concrète et raisonnée mais se contentent d'alléguer que la
diminution des aides sera fonction de la baisse des profits de ladite Loterie
car le système d'exploitation unique de grandes loteries implique
nécessairement que l'argent soit distribué de manière équitable entre les
différentes institutions d'utilité publique et de bienfaisance. Elles
prétendent, en outre, qu'en raison de l'ampleur et de la régularité des
versements provenant des bénéfices de la Loterie romande, leur survie
sera menacée, sans toutefois le démontrer de manière probante.
Or, si les organismes cantonaux ont bien l'obligation légale de reverser la
totalité des bénéfices réalisés par la Loterie romande à des institutions
d'utilité publique ou de bienfaisance, ils sont libres de les répartir selon
leur bon vouloir que ce soit par rapport au cercle des destinataires visés
ou aux montants à octroyer. Il n'existe en effet aucune réglementation
légale accordant une prérogative d'attribution en faveur des associations
et fondations recourantes. Celles-ci ne disposent pas non plus d'un moyen
de droit contre un éventuel refus de dons. Au demeurant, si les moyens
financiers à disposition devaient diminuer, les organismes cantonaux
pourraient alors procéder à une nouvelle répartition des profits de sorte
que les associations et fondations recourantes ne subissent aucune
réduction de leur aide matérielle ; à cet égard, les organismes cantonaux
auraient, entre autres, la possibilité de réduire le nombre de bénéficiaires
selon un choix qui leur serait propre et qui ne peut être fixé à l'avance.
Enfin, quand bien même l'exploitation des distributeurs "Tactilo" se verrait
maintenue dans les établissements publics, les associations et fondations
recourantes ne seraient pas pour autant assurées de bénéficier à futur
d'une aide équivalente à celle perçue jusqu'à ce jour.
11
Compte tenu des éléments susmentionnés, il n'est dès lors pas possible
en l'état d'établir ex ante et in abstracto un lien de causalité entre la
décision d'interdire l'exploitation des distributeurs "Tactilo" et le manque à
gagner invoqué.
4.2.6 Plus particulièrement, l'association H._______ ne bénéficie pas
directement des aides matérielles. En effet, elle a pour but statutaire la
sauvegarde des ressources financières des artistes de toute la Suisse.
Sont membres de cette association des artistes issus de toutes les
disciplines artistiques et des personnes morales poursuivant des buts
culturels. Ceux-ci reçoivent régulièrement des dons de la part de la Loterie
romande.
Il ressort des considérants précédents que le fait de percevoir des aides
provenant des bénéfices réalisés par la Loterie romande ne permettait pas
pour autant de conférer le droit de recourir contre la décision querellée. Or,
en arguant représenter les intérêts de ses membres (lesquels sont des
bénéficiaires réguliers desdites aides), l'association H._______ ne peut se
voir reconnaître a fortiori la qualité pour recourir puisque ses membres ne
disposeraient pas eux-mêmes de dite qualité à titre individuel.
4.2.7 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que les associations et
fondations recourantes ne sont pas en mesure de faire valoir un intérêt
direct et digne de protection à l'annulation de la décision interdisant
l'exploitation des distributeurs hors des maisons de jeux. En conséquence,
elles n'ont pas la qualité pour recourir contre ladite décision; partant leur
recours doit être déclaré irrecevable.
4.3
4.3.1 Les organes de répartition cantonaux ne sont pas non plus les
destinataires de la décision attaquée car ils n'exploitent pas les appareils
litigieux. Nonobstant, l'art. 10 al. 1 de la Convention relative à la Loterie
romande prévoit que celle-ci verse les sommes revenant à chaque canton
sur le compte des organes de répartition nommés ou agréés par les
autorités cantonales. L'alinéa 3 dispose que les organes de répartition
utilisent ensuite la part cantonale, conformément aux statuts de la Loterie
romande et aux prescriptions de leur gouvernement, à des buts d'utilité
publique ou de bienfaisance, notamment dans les domaines social,
culturel et sportif; à cet égard, ils établissent des conditions cadre. En
vertu du droit intercantonal, les organismes de répartition perçoivent donc
l'ensemble des bénéfices réalisés par la Loterie romande. Ceux-ci sont
ensuite répartis entre les différents organismes cantonaux selon une clé
de répartition prévue à l'art. 9 de la Convention relative à la Loterie
romande. Cette répartition est fonction pour une moitié de la population du
canton en question et pour l'autre moitié du revenu brut des jeux. Enfin, les
six organismes cantonaux de répartition peuvent soutenir ensemble un
même bénéficiaire en fonction d'une clé de répartition identique.
12
4.3.2 Si une part des bénéfices réalisés par la Loterie romande entre bien
provisoirement dans le patrimoine des recourants, il n'en demeure pas
moins que le droit intercantonal ne leur confère aucune autre tâche que
celle de répartir la somme ainsi perçue entre les différentes institutions
idoines. En revanche, il ne ressort pas du droit intercantonal qu'ils
pourraient se prévaloir d'une quelconque prérogative à l'encontre de la
Loterie romande ou disposer d'un quelconque moyen de droit pour
contester la somme perçue. Au contraire, ils n'ont d'autre choix que
d'accepter la somme mise effectivement à disposition quelle que soit son
importance. Il ressort en effet de l'obligation légale de redistribution des
bénéfices (art. 3 et 5 LLP) ainsi que du système prédéfini de répartition
entre les organes cantonaux de répartition (art. 9 de la Convention relative
à la Loterie romande) que les organismes de répartition fonctionnent en
qualité de simple intermédiaire entre la Loterie romande et les institutions
d'utilité publique et de bienfaisance. Ce système trouve son origine dans le
fait que les cantons romands n'ont délivré qu'une seule autorisation en
faveur de la Loterie romande pour l'exploitation de grandes loteries
permanentes avec mission de transmettre l'intégralité des profits à des
institutions d'utilité publique ou de bienfaisance (art. 1 al. 3 de la
Convention relative à la Loterie Romande); afin de répartir au mieux les
bénéfices réalisés, chaque canton a institué à cet effet un organisme de
répartition (art. 10 al. 1 de la Convention relative à la Loterie Romande).
Dans ces circonstances, force est de constater que les recourants
agissent en qualité de simples exécutants de l'obligation légale imposée à
la Loterie romande. Les organismes de répartition n'ont donc pas un
intérêt propre à recourir.
4.3.3 Le Tribunal de céans ne saurait suivre les organismes de répartition
recourants lorsqu'ils prétendent disposer d'un intérêt propre dès lors
qu'une baisse des bénéfices de la Loterie romande diminuerait leur marge
de manoeuvre dans la répartition. Il ne faut, en effet, pas perdre de vue
que les bénéficiaires de la somme perçue ne sont pas les organismes
cantonaux de répartition mais bien les institutions d'utilité publique ou de
bienfaisance. De la sorte, les organismes de répartition ne peuvent être
assimilés à des titulaires à part entière d'une créance agissant en vue de
protéger leur propre patrimoine. Ils n'ont dès lors pas d'intérêt propre à
défendre eux-mêmes les sources de revenus de la Loterie romande. Au
contraire, l'intérêt que tente ici de faire valoir les recourants se confond
avec celui des institutions bénéficiaires, lequel, au demeurant, ne peut être
qualifié de direct et n'est pas suffisant pour conférer la qualité pour recourir
(cf. consid. 4.2.1 à 4.2.5). Les organismes de répartition n'ont donc pas
d'intérêt propre à s'opposer à l'interdiction de l'exploitation des
distributeurs "Tactilo" hors des maisons de jeux.
4.3.4 Sur le vu de ce qui précède, il sied de constater que faute d'un lien
13
suffisamment étroit avec l'objet du litige, les organismes de répartition
n'ont pas qualité pour recourir contre la décision querellée; partant leur
recours doit également être déclaré irrecevable.
5. Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours
sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 1 al. 1
du Règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase
et 4 FITAF).
En l'espèce, les recourants ont succombé dans l'ensemble de leurs
conclusions. En conséquence, les frais de procédure s'élevant à
Fr. 5'000.-, dans la mesure où le présent arrêt se limite à la question de la
recevabilité, doivent être intégralement mis à leur charge. Ils seront
prélevés sur l'avance de frais de Fr. 20'000.- versée par ces derniers. Le
solde de Fr. 15'000.- de dite avance de frais versée par les recourants leur
sera restitué une fois le présent arrêt entré en force.
14
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est déclaré irrecevable.
2. Les frais de procédure sont fixés à Fr. 5'000.-. Ils seront imputés sur
l'avance de frais à hauteur de Fr. 20'000.- versée par les recourants le 12
avril 2007. Le solde de Fr. 15'000.- sera restitué aux recourants une fois
l'entrée en force du présente arrêt.
3. Le présent arrêt est communiqué :
- aux recourants (acte judiciaire)
- à la Société de la Loterie de la Suisse Romande, par l'intermédiaire de
son conseil (sous pli simple)
- aux cantons suisses, par l'intermédiaire de leur conseil (sous pli simple)
- à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
Le président de cour : Le greffier :
Bernard Maitre Pascal Richard
Voies de droit
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la
voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification
(art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110]), Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt attaqué et les
moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du
recourant (cf. art. 42 LTF).
Date d'expédition : 31 octobre 2007