B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-1090/2015
Ar r ê t d u 2 5 j a n v i e r 2 0 1 6
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Francesco Brentani, Ronald Flury, juges,
Alban Matthey, greffier.
Parties
1. X_______,
2. Y_______,
les deux représentés par Me Benoît Sansonnens, avocat,
recourants,
contre
Office fédéral de l'agriculture OFAG,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Taxe - dépassement d'effectif.
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Faits :
A.
A.a X_______ et Y_______ (ci-après : les recourants) sont actifs dans
l'élevage de veaux à l'engrais.
A.b Depuis le 1er janvier 2002, Y_______ détient des veaux à l'engrais
dans une halle louée à X______ et sise sur le domaine agricole de celui-
ci. Le bail liant les recourants n'a toutefois pas été approuvé par l'autorité
foncière cantonale compétente. De même, le statut de ou des exploitations
n'a fait l'objet d'aucune décision formelle cantonale. L'exploitation de
X_______ a cependant été tacitement reconnue en tant qu' "exploitation
OTerm PD" et l'unité d'élevage de Y______ a été enregistrée dans le
système GELAN, dès le 1er janvier 2002, en tant qu' "exploitation non
OTerm".
A.c Le 3 août 2007, l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après : l'autorité
inférieure) a accordé à X_______ une autorisation de dépassement de
l'effectif maximal portant la garde tolérée, pour son exploitation, à 440
veaux à l'engrais et à 8 génisses de plus de deux ans.
B.
B.a Par décision du 25 juillet 2011, le Service de l'agriculture du canton de
Fribourg (ci-après : le SAgri) a constaté que l'exploitation de X_______
était une exploitation autonome au sens de l'ordonnance sur la
terminologie agricole avec effet au 1er janvier 2012. Il a également indiqué
que l'unité d'élevage de Y_______ devait être rattachée à l'exploitation de
X_______.
B.b Le 24 août 2011, X_______ a formé recours auprès de la Direction des
institutions, de l'agriculture et des forêts de l'Etat de Fribourg (ci-après : la
DIAF) contre dite décision.
B.c La DIAF a suspendu la procédure de recours et a requis l'Autorité
foncière cantonale (ci-après : l'AFC) de déterminer si l'exploitation de
X_______ était une entreprise agricole et si le bail conclu avec Y_______
lui avait été soumis.
B.d Par décision du 9 mai 2012, l'AFC a constaté que l'ensemble des
immeubles sis sur le domaine de X______ constituait une entreprise
agricole au sens de l'art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural.
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B.e Le 29 mai 2012, l'AFC a en outre indiqué à la DIAF que le bail à ferme
agricole convenu entre les recourants ne lui avait jamais été soumis pour
approbation.
B.f Statuant sur recours, le Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg
(ci-après : le Tribunal cantonal) a, par arrêt du 25 novembre 2013, confirmé
la décision de l'AFC.
B.g Le 13 mai 2014, ayant repris la procédure de recours contre la décision
du SAgri du 25 juillet 2011 la DIAF a rejeté celui-ci et confirmé que
l‘exploitation de X_______ était, à partir du 1er janvier 2012, une
exploitation agricole autonome à laquelle l'unité d'exploitation attribuée, le
1er janvier 2002, à Y_______ devait être rattachée. Le recours formé contre
dite décision a été déclaré irrecevable par décision du 25 août 2014, faute
de paiement de l'avance de frais.
C.
C.a Parallèlement aux procédures cantonales susmentionnées, l'autorité
inférieure a effectué, le 6 juillet 2012, un contrôle de l'effectif maximal
auprès des recourants. Elle a constaté que X_______ et Y_______
détenaient en date du 2 mai 2012 (ci-après : le jour de référence)
respectivement 309 et 209 veaux à l'engrais selon les informations
provenant de la banque de données sur le trafic des animaux
(ci-après : BDTA).
C.b Le 31 juillet 2012, elle a transmis aux recourants le résultat de ses
investigations. En substance, elle a indiqué que les effectifs d'animaux
détenus en 2012 par les recourants seraient comptabilisés ensemble. Elle
a ainsi constaté que l'effectif maximal autorisé de 440 veaux à l'engrais
allait être dépassé de 78 animaux ; une taxe de 200 francs par veau à
l'engrais en surnombre serait dès lors perçue soit un montant de
15'600 francs pour l'année 2012.
C.c Le 2 octobre 2012, les recourants ont pris position sur le résultat des
investigations de l'autorité inférieure. Sans contester les effectifs relevés
par celle-ci, ils ont fait valoir que, en raison de l'effet suspensif attaché au
recours formé auprès de la DIAF contre la décision du SAgri, la
reconnaissance d'une seule exploitation avec effet au 1er janvier 2012
n'était pas défendable, l'existence de deux exploitations distinctes
perdurant jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué à ce sujet.
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Page 4
D.
Par décision du 20 janvier 2015, l'autorité inférieure a condamné les
recourants au paiement d'une taxe d'un montant 15'600 francs pour le
dépassement de l'effectif maximal de 78 veaux à l'engrais au jour de
référence. Elle a relevé qu'il était désormais établi que les unités
d'élevages exploitées par les recourants faisaient partie de la même
exploitation autonome au sens de l'ordonnance sur la terminologie agricole
et qu'il se justifiait dès lors de comptabiliser ensemble les veaux à l'engrais
détenus par ceux-ci.
E.
Le 20 février 2015, les recourants ont formé recours auprès du Tribunal
administratif fédéral contre cette décision, concluant, sous suite de frais et
dépens, à l'annulation de celle-ci. Ils reprochent à l'autorité inférieure de ne
pas avoir tenu compte de l'effet suspensif attaché aux recours formés à
l'encontre de la décision du SAgri, tout d'abord, auprès de la DIAF, puis,
auprès du Tribunal cantonal. Ils prétendent que l'autorité inférieure ne
pouvait pas prélever une taxe pour dépassement des effectifs maximaux
pour l'année 2012, la décision de reconnaissance d'une seule exploitation
étant entrée en force seulement en 2014. A suivre l'autorité inférieure, les
recours cantonaux seraient rétroactivement privés de leur effet suspensif.
F.
Par écritures du 7 mai 2015, l'autorité inférieure a transmis sa réponse au
recours, concluant, sous suite de frais, au rejet de celui-ci. Elle relève tout
d'abord que la décision n'est pas contestée en tant qu'elle constate un
dépassement de l'effectif maximal et, en conséquence, le paiement d'une
taxe. Elle souligne ensuite que l'effet suspensif n'a de portée que pour la
procédure dont il dépend ; celui-ci ne concerne ainsi que la procédure
fribourgeoise en reconnaissance d'une exploitation autonome de sorte que
le grief n'est pas pertinent s'agissant de la présente procédure. Elle
considère, en outre, qu'une cessation rétroactive de l'effet suspensif est
possible, notamment si celui-ci procure aux recourants un avantage au
détriment de la partie intimée. En l'occurrence, la violation des normes en
matière d'effectif maximal étant manifeste, l'annulation de la décision
entreprise permettrait aux recourants d'enfreindre dite réglementation
jusqu'à l'entrée en force de la décision concernant le statut de leur
exploitation. Elle prétend également que les recourants ont accepté la
reconnaissance d'une seule exploitation au 1er janvier 2012 dès lors qu'ils
ont abandonné leur recours devant le Tribunal cantonal ; ils pouvaient ainsi
s'attendre à devoir payer une taxe pour l'année 2012. Enfin, elle estime
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que les recourants ne sauraient tirer avantage de la lenteur de la procédure
dès lors que leurs nombreux recours en sont à l'origine.
G.
Le 14 juillet 2015, les recourants ont fait part de leurs observations. Ils
relèvent qu'il a existé une longue période de flou, qui ne leur est pas
imputable. L'autorité inférieure a elle-même dû attendre l'entrée en force
de la décision cantonale avant de pouvoir statuer. S'agissant de l'effet
suspensif, ils considèrent que la rétroactivité d'une décision doit s'examiner
in concreto et de manière pragmatique. En l'occurrence, ils estiment avoir
usé à bon escient des voies de droit cantonal qui leurs étaient offertes et
pouvaient s'attendre à ce que l'on fasse droit à leurs conclusions. De plus,
ils précisent avoir réduit le nombre de veaux à l'engrais dès l'année 2013.
Aussi, ils considèrent ne pas avoir abusé du droit de procédure et
constatent que la DIAF a attendu plus de trois ans avant de statuer.
H.
Par remarques du 24 juillet 2015, l'autorité inférieure a confirmé l'intégralité
de sa décision et de sa réponse. Elle rappelle que sa décision dépendait
de la clarification par les autorités cantonales des activités des recourants,
lesquelles ont été considérées comme faisant partie d'une même
exploitation autonome à partir du 1er janvier 2012. Partant, en date du 2 mai
2012, le nombre total des veaux à l'engrais détenu par les recourants
dépassait l'effectif maximal attribué à X_______.
I.
Dans leurs observations du 27 août 2015, les recourants allèguent, d'une
part, qu'ils étaient habilités à user de leur droit de recours. D'autre part, ils
considèrent que l'existence de deux exploitations distinctes, admise
d'ailleurs depuis longtemps par certaines instances officielles, a persisté
jusqu'à l'entrée en force de la décision du SAgri. La décision de l'autorité
inférieure induit dès lors une rétroactivité inacceptable.
J.
Par courrier du 8 septembre 2015, l'autorité inférieure a indiqué renoncer
à formuler de nouvelles remarques.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s'avère
nécessaire.
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Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent
recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32], art. 5 al. 1 let. a de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021],
art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr,
RS 910.1]).
La qualité pour recourir doit être reconnue aux recourants
(cf. art. 48 al. 1 PA). Les autres conditions de recevabilité sont respectées
(cf. art. 11 al. 1, 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA).
Le recours est donc recevable.
2.
Selon l'art. 49 PA, les recourants peuvent invoquer la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) ainsi que
l'inopportunité (let. c), griefs que l'autorité de recours examine en principe
avec une pleine cognition.
3.
A titre liminaire, il convient de circonscrire l'objet du litige. Dans leurs
écritures, les recourants reprochent à l'autorité inférieure d'avoir prononcé
une taxe pour le dépassement de l'effectif maximal relatif à l'année 2012
alors que la décision du SAgri du 25 juillet 2011 reconnaissant l'existence
d'une seule exploitation agricole autonome avec effet au 1er janvier 2012
n'est entrée en force qu'en 2014. En conséquence, ni les effectifs de veaux
à l'engrais constatés dans la décision entreprise ni la reconnaissance d'une
seule exploitation par les autorités cantonales ne sont encore litigieux.
4.
La question litigieuse est donc celle de savoir si l'autorité inférieure était
habilitée à rendre sa décision pour l'année 2012 en se fondant sur la
décision du SAgri du 25 juillet 2011 au sujet de la reconnaissance de
l'exploitation, décision qui n'est entrée en force qu'en août 2014. Pour ce
faire, il convient d'abord de qualifier dite décision puis de déterminer quels
effets le droit de procédure attribue à un recours formé à son encontre.
4.1 Le Conseil fédéral peut fixer l'effectif maximal par exploitation des
différentes espèces d'animaux de rente (art. 46 al. 1 LAgr). Toute
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exploitation qui dépasse l'effectif maximal prévu à l'art. 46 LAgr doit verser
une taxe annuelle (art. 47 al. 1 LAgr). Les partages d'exploitation opérés à
la seule fin de contourner les dispositions en matière d'effectifs maximaux
ne sont pas reconnus (47 al. 4 LAgr).
L'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur la terminologie
agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la
terminologie agricole, OTerm, RS 910.91) définit les notions qui
s'appliquent à la LAgr et aux ordonnances qui en découlent (art. 1 al. 1
OTerm) notamment celle d'exploitation au sens des art. 46 et 47 LAgr. Elle
règle en outre la procédure à suivre en matière de reconnaissance des
exploitations et de diverses formes de collaboration inter-entreprises
(art. al. 2 let. a OTerm). Les cantons sont chargés de l'exécution de la
présente ordonnance (art. 33 OTerm).
A teneur de l'art. 29a al. 1 OTerm, les différentes formes d'exploitations
doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente (al. 1) ; dans
une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (ci-après: loi sur le droit foncier rural, LDFR, RS
211.412.11), seule une exploitation peut être reconnue (al. 2). Lorsqu'il
statue sur une reconnaissance d'exploitation, le canton compétent vérifie
si les conditions énoncées aux art. 6 à 12 OTerm sont remplies
(cf. art. 30 al. 1 OTerm). La décision de reconnaissance prend effet à la
date du dépôt de la demande (cf. art. 30 al. 2 OTerm). En outre, les cantons
vérifient périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont
aux conditions requises ; si tel n'est pas le cas, ils révoquent la
reconnaissance accordée formellement ou tacitement (cf. art. 30a al. 1
OTerm). La procédure tacite de reconnaissance n'est pas prévue par
l'art. 30 OTerm ; seule la révocation d'une reconnaissance tacite est prévue
à l'art. 30a OTerm. Ainsi, depuis l'entrée en vigueur de l'OTerm le 1er janvier
1999 (cf. art. 35 OTerm), la reconnaissance d'une exploitation ne peut plus
intervenir tacitement (cf. arrêt du TAF B-4248/2013 du 24 mars 2015
consid. 3.1).
4.2 L'existence ou l'inexistence d'une exploitation agricole dépend ainsi de
la réalisation des conditions fixées par le droit fédéral (cf. art. 6 à
12 OTerm). Bien que la reconnaissance soit effectivement exécutée par les
cantons, ceux-ci ne font que déterminer si l'exploitation remplit les critères
établis par le législateur fédéral. Le droit cantonal n'est ainsi pas
déterminant quant à l'existence ou non d'une exploitation ; il permet
uniquement la mise en œuvre du droit fédéral dans le cadre de l'autonomie
garantie aux cantons par la Constitution (cf. art. 46 et 47 Cst). Les
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Page 8
conditions pour une décision de reconnaissance dépendent ainsi
exclusivement du droit fédéral ; il en va donc logiquement de même
s'agissant de la qualification juridique de celle-ci.
4.3 En l'occurrence, X_______ a bénéficié d'une reconnaissance tacite de
son exploitation agricole. Au contraire, depuis le début de son activité, le
1er janvier 2002, Y_______ n'a jamais vu son activité reconnue, celle-ci
figurant dans le système GELAN en tant qu'exploitation non OTerm. En
outre, une éventuelle reconnaissance tacite de l'activité de ce dernier
n'était pas possible, l'OTerm étant déjà en vigueur. Aussi, les recourants
n'ont jamais bénéficié de la reconnaissance formelle de deux exploitations
distinctes ; ils ne le prétendent d'ailleurs pas. De plus, il convient de relever
que ceux-ci n'avaient jamais soumis leur bail à ferme agricole aux autorités
compétentes, lesquelles ne s'étaient dès lors pas prononcées sur le statut
des exploitations du point de vue de la LDFR.
4.4 Dans sa décision du 25 juillet 2011, le SAgri a reconnu que l'exploitation
de X_______ était une exploitation autonome au sens de l'art. 6 OTerm
avec effet à partir du 1er janvier 2012 et y a rattaché le lieu de détention
attribué à Y_______. Il a en outre constaté que la totalité des immeubles
agricoles de X_______ faisait partie d'une seule exploitation agricole. Ce
faisant, il constate l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
d'obligations fondés sur le droit public. De telles décisions doivent être
prises, en vertu de l'art. 25 PA, sous la forme d'une décision en
constatation.
4.5 Lorsque le SAgri se prononce sur la reconnaissance d'une exploitation
au sens de l'OTerm, il ne fait que constater d'une façon claire et munie d'un
caractère obligatoire une situation juridique déjà existante de par la loi
(cf. art. 5 al. 1 let. b PA ; décision incidente du TAF B-547/2008 du 19 mars
2008 consid. 3.1.2 ; CLÉA BOUCHAT, L'effet suspensif en procédure
administrative, 2015, p. 102 s. n° 273-277 ; XAVER BAUMBERGER,
Aufschiebende Wirkung bundesrechtlicher Rechtmittel im öffentlichen
Recht : unter besonderer Berücksichtigung der Voraussetzungen für
Entzug und Erteilung, 2006, n° 234). Cette décision ne crée, ne modifie ou
n'annule aucun droit ni obligation (cf. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 201 s. n° 895). En effet,
s'il n'est pas nié, en l'espèce, que les recourants ont organisé leurs activité
de manière séparée, cette situation de fait ne suffit pas à elle seule à
emporter, pour chacune des activités, la qualification juridique
d'exploitation autonome au sens de l'OTerm. En ne reconnaissant qu'une
exploitation, le SAgri n'a dès lors pas révoqué la reconnaissance de deux
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Page 9
exploitations pour n'en constater plus qu'une, comme pourrait le laisser
entendre la décision de la DIAF du 13 mai 2014, mais a seulement constaté
une situation juridique préexistante. La décision du SAgri n'est ainsi pas
une décision formatrice, plus particulièrement une révocation, car aucune
reconnaissance tacite ou expresse n'a jamais été délivrée pour l'activité de
Y_______. Tout au plus et bien que celui-ci n'ait formulé aucune demande
en reconnaissance de son exploitation, dite décision en tant qu'elle
constate l'inexistence d'une exploitation agricole pourrait s'apparenter à
une décision négative au sens de l'art. 5 let. c PA, le souhait des recourants
étant que deux exploitations soient reconnues.
Il s'ensuit que, en l'espèce, la décision du SAgri du 25 juillet 2011 ne fait
que constater l'existence d'une seule exploitation agricole autonome et, par
là-même, l'inexistence de deux exploitations distinctes. En conséquence,
elle doit être qualifiée de décision en constatation au sens de l'art. 5 al.1
let. b PA.
5.
Les recourants se prévalent ensuite de l'effet suspensif lié aux recours
formés auprès de la DIAF puis du Tribunal cantonal contre la décision du
SAgri de sorte que celle-ci n'est entrée en force qu'en 2014. Ils reprochent
dès lors à l'autorité inférieure de s'être fondée sur cette décision pour
prélever une taxe pour l'année 2012.
5.1 La décision de reconnaissance ressortissant de la compétence des
cantons, ceux-ci appliquent leur propre droit de procédure afin de mettre
en œuvre le droit fédéral. Les aspects formels de la procédure sont ainsi
régis par le droit cantonal alors que matériellement la décision relève
exclusivement du droit fédéral (voir surpra consid. 4.2).
5.2 En l'occurrence, les autorités cantonales fribourgeoises devant
reconnaître une exploitation au sens de l'OTerm appliquent le Code du
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative fribourgeois
(CPJA, RSF 150.1) ; les effets dus aux recours formés à l'encontre de la
décision du SAgri du 25 juillet 2011 doivent ainsi être examinés à l'aune de
cette loi.
5.3 Le grief de la violation du droit cantonal n'est cependant pas un motif
de recours prévu par l'art. 49 PA (voir supra consid. 2). Aussi, il ne peut pas
en tant que tel être invoqué devant le Tribunal administratif fédéral
(cf. art. 49 PA en relation avec l'art. 95 LTF ; arrêt du TAF C-4534/2012 du
2 décembre 2014 consid. 6.5 ; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungs-
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verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd. 2013,
p. 366 s. n° 1034 ; OLIVIER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER in : VwVG
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
2009, n° 10 ad art. 49 PA, BENJAMIN SCHINDLER in : VwVG Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, n° 24 ad art. 49 PA).
Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application du droit cantonal
consacre une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire
au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels
(cf. ATF 138 V 67 consid. 2.2 et 134 II 349 consid. 3 ; arrêt C-4543/2012
consid. 6.5). Il suit de là que le tribunal examine avec un pouvoir de
cognition restreint l'application du droit cantonal ainsi que ses effets.
5.4 En vertu de l'art. 84 al. 1 CPJA, le recours a effet suspensif. Celui-ci ne
peut toutefois avoir pour objet qu'une décision positive qui confère un droit,
impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il est en
outre exclu d'octroyer l'effet suspensif à une décision négative, écartant
une demande ; la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer
l'admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien (cf. arrêt 602
2012-23 de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois du
14 mars 2012 et réf. cit.).
En droit fédéral, le recours a également effet suspensif (cf. art. 55 al. 1 PA).
Les décisions en constatation sont également soumises aux règles
établies sur l'effet suspensif ; elles ne peuvent dès lors déployer aucun effet
matériel durant la suspension. En d'autres termes, l'effet suspensif
paralyse les effets de la décision et les conséquences légales liées à
celle-ci mais ne saurait influencer matériellement la situation juridique
constatée par celle-ci (cf. décision incidente B-547/2008 consid. 3.2 et réf.
cit., confirmée par l'arrêt du TF 2C_309/2008 du 13 août 2008 consid. 5.3.2
; BOUCHAT, op. cit., p. 103 n° 275-276).
Bien qu'en l'espèce l'effet suspensif s'examine selon le droit cantonal
fribourgeois, l'application de celui-ci ne justifie pas de s'écarter des
principes énoncés ci-dessus ; à tout le moins, rien n'indique qu'il faille le
faire. En effet, même si le droit cantonal ne prévoit rien de particulier
s'agissant de l'application de l'art. 84 al. 1 CPJA à une décision
constatatoire, la décision du SAgri du 25 juillet 2011, en tant qu'elle
constate l'inexistence de la prétendue exploitation de Y_______,
s'apparente à une décision négative telle que l'a définie la jurisprudence
cantonale fribourgeoise (voir supra consid. 4.5).
B-1090/2015
Page 11
5.5 En l'occurrence, les recourants font essentiellement valoir que leurs
recours à l'encontre de la décision du SAgri auraient fait perdurer, en raison
de l'effet suspensif, l'existence de deux exploitations jusqu'à l'entrée en
force de dite décision. Ils se fondent en particulier sur l'arrêt du Tribunal
fédéral 2A.660/2004 du 14 juin 2005. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a
considéré que, selon une approche pragmatique et in concreto de l'effet
suspensif, un pharmacien autorisé à vendre des gouttes alcoolisées
non-fiscalisées continuait de bénéficier de cette prérogative durant la
procédure de recours dirigée contre la révocation de dite autorisation. Les
recourants relèvent que leur situation n'est pas différente. Ils estiment que
la taxe prononcée par l'autorité inférieure dépend de la reconnaissance par
les autorités cantonales d'une ou de deux exploitations autonomes. Aussi,
le recours formé contre la décision ne reconnaissant qu'une exploitation
conduit au maintien de la situation antérieure – à savoir l'existence de deux
exploitations – durant la procédure de recours. L'autorité inférieure ne
pouvait dès lors pas prononcer une taxe pour l'année 2012, les veaux à
l'engrais devant être comptabilisés comme s'il existait deux exploitations
jusqu'en 2014.
5.6 Il y a lieu tout d'abord de constater que la situation des recourants est
différente de celle du pharmacien susmentionné. En effet, si ce dernier
bénéficiait au préalable d'une autorisation, seule l'exploitation de
X_______ était, en l'espèce, tacitement reconnue alors que Y_______ ne
bénéficiait d'aucune reconnaissance tacite ou formelle de son activité (voir
supra consid. 4.3 et 4.5). Le SAgri n'a dès lors que constaté formellement
que l'exploitation de X_______ était une exploitation autonome au sens de
l'OTerm et que l'activité de Y_______ devait y être rattachée (voir supra
consid. 4.5). Aussi, contrairement à la jurisprudence précitée aucune
autorisation ou reconnaissance n'a été révoquée en défaveur des
recourants.
5.7 Dans la mesure où la décision du SAgri constate de façon claire et
obligatoire une situation juridique déjà existante, le fait que les recours
formés à son encontre déploient un effet suspensif en vertu de l'art. 84
CPJA ne saurait modifier ladite situation juridique. Dans un tel cas, l'effet
suspensif peut certes paralyser les effets de la décision en constatation et
toutes les conséquences légales liées à cette dernière, mais ne saurait
influer matériellement sur la situation juridique (cf. décision incidente
B-547/2008 consid. 3.1.2 confirmée par l'arrêt 2C_309/2008 consid. 5.3.2;
BOUCHAT, op. cit., p. 103 n° 276 ; BAUMBERGER, op. cit., n° 234). Dès lors,
en cas de décisions en constatation – contrairement à ce qui vaut pour les
décisions formatrices – le déploiement de l'effet suspensif ou son retrait n'a
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Page 12
pas d'incidence matérielle. Ce faisant, les recourants ne sauraient se
prévaloir par ce biais de la reconnaissance de deux exploitations distinctes
pendant la durée de la procédure cantonale de recours alors même que
cette situation juridique n'a jamais existé.
5.8 Par ailleurs, même à supposer que l'application du droit cantonal eût
permis "la reconnaissance" de deux exploitations, notamment durant les
procédures sur recours, dite reconnaissance aurait été contraire au
principe de la primauté du droit fédéral. En effet, la force dérogatoire du
droit fédéral, garantie à l'art. 49 al. 1 Cst, fait obstacle à l'adoption ou à
l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit
fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but
ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des
matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive
(ATF 141 V 455 consid. 6.1 et réf. cit.). Or, en l'occurrence, la législation
fédérale réglemente exhaustivement d'un point de vue matériel la
reconnaissance des exploitations agricoles (voir supra consid. 4.1) ; il n'est
ainsi pas envisageable que le droit cantonal crée des conditions permettant
une reconnaissance d'exploitation en sus de celles prévues par le droit
fédéral.
5.9 Il suit de là que l'autorité inférieure était autorisée à prononcer une taxe
pour le dépassement d'effectif relatif à l'année 2012. Le fait que la décision
de reconnaissance soit entrée en force en 2014 n'a aucune incidence sur
la situation juridique constatée pour 2012. Toutefois, c'est à juste titre qu'il
a été attendu l'entrée en force de la décision du SAgri pour prononcer la
taxe correspondant au dépassement de l'effectif autorisé, l'effet suspensif
ayant paralysé les conséquences légales liées à ladite décision.
6.
Enfin, les recourants font valoir qu'ils ne s'attendaient pas à ne voir
reconnue qu'une seule exploitation agricole à compter de 2012, leur
situation étant bien connue et admise depuis de nombreuses années par
les autorités cantonales. Par de tels arguments, les recourants se prévalent
implicitement d'une violation du principe de la bonne foi.
Le principe de la bonne foi aurait pu, si les conditions fixées par la
jurisprudence avaient été réunies, conduire à la reconnaissance de deux
exploitations agricoles. Toutefois, la reconnaissance d'une seule
exploitation par les autorités cantonales n'est en l'espèce plus litigieuse ;
ce grief sort dès lors du cadre du litige.
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7.
Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit
fédéral, ne repose pas sur une constatation inexacte ou incomplète des
faits et n'est pas inopportune au regard du but d'intérêt public poursuivi
(cf. art. 49 PA). Mal fondé, le recours doit en conséquence être rejeté.
8.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument
judiciaire et les débours, doivent être mis à la charge des recourants qui
succombent (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est
calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de
la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière
(art. 2 al. 1 1ère phrase et art. 4 FITAF).
En l'espèce, les frais de procédure doivent être fixés à 1'000 francs. Ils sont
compensés par l'avance de frais du même montant déjà versée.
9.
Compte tenu de l'issue de la procédure, les recourants n'ont pas droit à
des dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'000 francs, sont mis à la charge
des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais du même montant
déjà versée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
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4.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
– au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Pascal Richard Alban Matthey
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 27 janvier 2016