B-1242/2016 - Abteilung II - Privatversicherung - Rabatte in Rahmenverträgen der Zusatzversicherung....

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 25.11.2019 (2C_717/2017)








Abteilung II
B-1242/2016



Ur t e i l vom 2 0 . J u n i 2 0 1 7
Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Ronald Flury, Richter Jean-Luc Baechler,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.



Parteien
Helsana Zusatzversicherungen AG,
vertreten durch Rechtsanwälte
Daniel Staffelbach, lic. iur. Fabienne Anner und/oder
Dr. iur. Martin Zobl,
Beschwerdeführerin,



gegen


Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,
Vorinstanz.




Gegenstand
Rabatte in Rahmenverträgen der Zusatzversicherung.



B-1242/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A.a Die Helsana Zusatzversicherungen AG (im Folgenden: Beschwerde-
führerin) bietet Versicherungsprodukte nach dem Versicherungsvertrags-
gesetz an, darunter auch Krankenzusatzversicherungen.
A.b Mit Verfügung vom 12. Dezember 2013 genehmigte die Eidgenössi-
sche Finanzmarktaufsicht FINMA (im Folgenden: FINMA oder Vorinstanz)
eine Geschäftsplanänderung der Beschwerdeführerin betreffend versiche-
rungstechnische Rückstellungen. Im Vorfeld hatte die Beschwerdeführerin
am 24. April 2012 unter anderem eine geschäftsplanmässige Erklärung
und das Formular R mit Informationen über ihre Prämien und Rabatte ein-
gereicht. Darin wurde ausgeführt, dass für Kollektive wie Firmen, Vereine,
Verbände usw. auf ausgewählten Produkten Rabatte bis zu 20% gewährt
werden könnten.
A.c In den Jahren 2014/2015 führte die Vorinstanz eine branchenweite Da-
tenerhebung zu den Rabatten in Rahmenverträgen (im Folgenden auch:
Kollektivrabatte) von Krankenzusatzversicherungen durch.
A.d Die Beschwerdeführerin stellte der Vorinstanz die von dieser verlang-
ten Unterlagen zu und erläuterte ihre Tarif- und Rabattstruktur.
A.e Mit Schreiben vom 4. März 2015 teilte die Vorinstanz allen betroffenen
Versicherungsunternehmen mit, sie sei aufgrund ihrer branchenweiten Da-
tenerhebung zum Schluss gekommen, dass nicht alle der untersuchten
Spezialtarife und Rabatte die aufsichtsrechtlichen Anforderungen erfüllten,
und forderte sie auf, die entsprechenden Tarife und Rabatte zu korrigieren.
Mit gleichem Schreiben stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin ver-
schiedene Ergänzungsfragen, zu denen die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 3. Juni 2015 Stellung nahm.
A.f Mit Schreiben vom 24. Juli 2015 informierte die Vorinstanz alle Versi-
cherungsunternehmen mit Betrieb der Krankenzusatzversicherung dar-
über, dass als Ergänzung zur Wegleitung für Gesuche betreffend die Ein-
reichung von Tarifanpassungsvorlagen in der Krankenzusatzversicherung
ab sofort Folgendes gelte:
„- Rabatte, die in Rahmenverträgen als Prämienreduktionen von genehmi-
gungspflichtigen Krankenversicherungstarifen gewährt werden, müssen der
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FINMA nicht unterbreitet werden, wenn diese maximal 10% betragen und be-
reits im Rahmen des Geschäftsplans in dieser Grössenordnung genehmigt
wurden.
- Alle übrigen Rabatte müssen der FINMA ab sofort vor deren Verwendung zur
Genehmigung vorgelegt werden. Die 10%-Schwelle für die Einreichung gilt
auch in den Fällen, bei denen im Geschäftsplan aktuell eine höhere Rabatt-
grenze festgelegt ist. (…)
- Die FINMA wird nur dann einen solchen Rabatt genehmigen können, wenn
die Rabattierung versicherungstechnisch begründet und dementsprechend
belegt werden kann. Aufgrund der Erfahrungswerte aus der Erhebung ist da-
von auszugehen, dass die Bewilligungsvoraussetzungen nur in wenigen Aus-
nahmefällen gegeben sein werden.
(…)
Die dargelegte Regelung gilt ab sofort für sämtliche Neuabschlüsse und Ver-
längerungen von bestehenden Rahmenverträgen.“
A.g Mit Schreiben vom 27. Juli 2015 teilte die Vorinstanz der Beschwerde-
führerin mit, sie sei aufgrund eines Vergleichs der jeweiligen Schadenquo-
ten zur Auffassung gelangt, dass durch die Rabattvergabe an Versicherte
in Rahmenverträgen eine erhebliche Ungleichbehandlung zwischen diesen
und Einzelversicherten bestehe und die Einzelversicherten zum Teil deut-
lich benachteiligt würden. Sie ersuchte die Beschwerdeführerin um Stel-
lungnahme, mit welchen Massnahmen sie diese erhebliche Ungleichbe-
handlung beseitigen werde.
A.h Die Beschwerdeführerin teilte der Vorinstanz mit Schreiben vom
31. August 2015 mit, fast (…)% der bei ihr Versicherten (…) seien in Kol-
lektivverträgen versichert. Diese seien als unbefristetes Vertragsverhältnis
ausgestattet und könnten erst nach Ablauf der Mindestvertragsdauer mit
einer Frist von 3 oder 6 Monaten auf Ende des Versicherungsjahres ge-
kündigt werden. Aufgrund der grossen Menge an Vertragspartnern (…) und
betroffenen Versicherten sei es ihr nicht möglich, per 1. Januar 2016 eine
Bereinigungsaktion durchzuführen, für welche die konkreten Rahmenbe-
dingungen erst Ende Juli bekannt gegeben worden seien. Sie sehe daher
für ihren Bestand eine etappierte Bereinigungsaktion im Jahr 2016 mit Wir-
kung ab 1. Januar 2017 vor. Indessen werde sie per 1. Januar 2016 keine
Rabatte mehr über 20% gewähren und ab sofort keine Offerten für Rabatte
über 10% mehr ausstellen.
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A.i Die Vorinstanz verlangte mit Schreiben vom 14. September 2015, die
Beschwerdeführerin habe Verträge, die gegen Aufsichtsrecht und insbe-
sondere gegen genehmigungspflichtige Tarife verstiessen, unverzüglich zu
bereinigen, damit der rechtmässige Zustand ohne Verzögerung auf den (zi-
vilrechtlich) nächstmöglichen Termin hergestellt werde.
A.j Die Beschwerdeführerin teilte der Vorinstanz mit Schreiben vom
30. September 2015 mit, dass ihre Auffassungen letztlich in nur einem
Punkt divergierten, nämlich hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin
bestrittenen Erfordernisses der versicherungstechnischen Begründung für
die Rabatte. Allen anderen Forderungen komme die Beschwerdeführerin,
soweit zivilrechtlich möglich, per 1. Januar 2016 nach.
A.k Mit Verfügung vom 19. Oktober 2015 genehmigte die Vorinstanz eine
Geschäftsplanänderung der Beschwerdeführerin und ordnete als Auflage
an, dass im Rahmen der Berichterstattung an die Vorinstanz die aus der
Gewährung von Rahmenvertrags-Rabatten resultierten Prämienminder-
einnahmen ab dem Berichtsjahr 2016 zum Geschäftsjahr 2015 nicht der
technischen Rechnung belastet werden dürften, sondern unter dem sons-
tigen Aufwand zu buchen seien.
Die Beschwerdeführerin focht diese Verfügung mit Beschwerde vom
18. November 2015 beim Bundesverwaltungsgericht an (Verfahren
B-7448/2015).
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2015 wurde das Verfahren B-7448/2015
bis zum rechtskräftigen Entscheid in einem allfälligen Parallelverfahren sis-
tiert, längstens aber bis zu einem allfälligen Antrag auf Aufhebung der Sis-
tierung oder bis zum 31. März 2016.
A.l Mit Verfügung vom 11. November 2015 setzte die Vorinstanz gestützt
auf Art. 24a FINMAG die A._______ AG als Prüfbeauftragte bei der Be-
schwerdeführerin ein, um den Sachverhalt im Zusammenhang mit den von
der Beschwerdeführerin auf Zusatzversicherungen gewährten Kollektivra-
batten aufzuarbeiten.
A.m Mit Schreiben vom 30. November 2015 ersuchte die Beschwerdefüh-
rerin um Erlass einer Verfügung, um die strittigen Rechtsfragen einer ge-
richtlichen Prüfung zugänglich zu machen.
B.
Am 29. Januar 2016 erliess die Vorinstanz die folgende Verfügung:
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"1. Es wird festgestellt, dass die Gewährung von Kollektivrabatten in Rahmen-
verträgen sowie an Versicherte in Rahmenverträgen, d.h. an Mitglieder/Be-
rechtigte der Vertragspartner von Rahmenverträgen, folgenden aufsichts-
rechtlichen Anforderungen zu entsprechen hat:
- Die Kollektivrabatte müssen technisch, d.h. risiko- oder kostenseitig begrün-
det sein;
- Die Solvenz des Versicherungsunternehmens sowie der Schutz der Versi-
cherten vor Missbrauch müssen gewährleistet sein;
- Die Kollektivrabatte dürfen nicht zu versicherungstechnisch nicht begründba-
ren, erheblichen Ungleichbehandlungen führen.
2. Die Helsana Zusatzversicherungen AG wird verpflichtet, die bestehenden
Rahmenverträge sowie die bestehenden Verträge mit Versicherten in Rah-
menverträgen auf ihre Konformität mit den aufsichtsrechtlichen Anforderungen
gemäss Ziffer 1 des Dispositivs zu überprüfen und Verträge, die diesen Anfor-
derungen widersprechen, auf den nächstmöglichen Zeitpunkt anzupassen.
3. Der Helsana Zusatzversicherungen AG wird untersagt, Kollektivrabatte in
Neuabschlüssen von Rahmenverträgen und in Neuabschlüssen von Verträ-
gen mit Versicherten in bestehenden Rahmenverträgen zu gewähren, sofern
die aufsichtsrechtlichen Anforderungen gemäss Ziffer 1 des Dispositivs nicht
eingehalten werden.
4. Ziffer 3 des Dispositivs wird sofort vollstreckt. Einer allfälligen Beschwerde
ist die aufschiebende Wirkung entzogen.
5. […]“
Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, gemäss Sinn und Zweck des
Versicherungsaufsichtsgesetzes sei es eine ihrer Hauptaufgaben als Auf-
sichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche der Versicherungsun-
ternehmen zu schützen und die dafür notwendigen Massnahmen zu ergrei-
fen. Sie habe ihre Praxis für die Genehmigung von Tarifen und Rabatten in
der Krankenzusatzversicherung im Rundschreiben (RS) 2010/3 „Kranken-
versicherung nach VVG“ konkretisiert. Darin werde präzisiert, dass eine
gemäss Art. 117 Abs. 2 AVO unzulässige versicherungstechnische Un-
gleichbehandlung vorliege, wenn für ein vergleichbar hohes Risiko stark
unterschiedliche Prämien verlangt oder wenn für die gleiche Prämie deut-
lich unterschiedliche Risiken gedeckt würden. Rabatte, die das versiche-
rungstechnische Risiko bzw. die Kosten beträfen, stellten Tarifmerkmale
dar und seien daher vorlage- und genehmigungspflichtig. Sie seien gegen-
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über der Aufsichtsbehörde technisch zu begründen, damit diese sich ver-
gewissern könne, dass diese Rabatte nicht zu einer unzulässigen Un-
gleichbehandlung führten.
Die Beschwerdeführerin bestreite in grundsätzlicher Form, dass diese auf-
sichtsrechtlichen Anforderungen für Kollektivrabatte anwendbar seien und
verlange in diesem Zusammenhang eine anfechtbare Verfügung. Sie habe
daher ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Aufsichtsbehörde ihr
gegenüber die Rahmenbedingungen für die Gewährung von Kollektivra-
batten in einer anfechtbaren Verfügung verbindlich festhalte, zumal die Auf-
sichtsbehörde sie auch aufgefordert habe, ihre Rabatte und Verträge im
Sinne dieser aufsichtsrechtlichen Anforderungen auf den zivilrechtlich
nächstmöglichen Termin anzupassen.
Im Rahmen ihrer Datenauswertung sei die Vorinstanz zum Schluss gekom-
men, dass nicht alle der von der Beschwerdeführerin gewährten Rabatte
die aufsichtsrechtlichen Anforderungen erfüllten, da sie teilweise nicht ver-
sicherungstechnisch begründbar seien. Einzelversicherte, die nicht in Rah-
menverträgen versichert seien, könnten gegenüber Versicherten in Rah-
menverträgen benachteiligt sein und es könnte eine erhebliche Ungleich-
behandlung vorliegen, denn der Vergleich der jeweiligen Schadenquoten
ergebe, dass die durchschnittliche Schadenquote der Versicherten in Rah-
menverträgen deutlich höher sei als diejenige der Einzelversicherten. (…).
Die Beschwerdeführerin habe geltend gemacht, dass die ihr auferlegte
Pflicht, Kollektivrabatte versicherungstechnisch zu begründen, gegen den
aktuell gültigen und genehmigten Geschäftsplan verstossen würde, wel-
cher solche Rabatte voraussetzungslos zulasse. Diese Behauptung treffe
nicht zu. Die Vorinstanz habe gemäss ihrer bisherigen Bewilligungspraxis
für Kollektivrabatte je nach Institut Rabattbandbreiten für Rahmenverträge
bis zu 20% bewilligt. Soweit die gewährten Kollektivrabatte innerhalb die-
ser Bandbreite gelegen hätten, sei bei einem Abschluss eines Rahmenver-
trags keine neue Vorlage bei der Vorinstanz notwendig gewesen. Die Insti-
tute seien jedoch auch in diesen Fällen verpflichtet gewesen, die aufsichts-
rechtlichen Anforderungen bei der Rabattierung einzuhalten. Dementspre-
chend habe die Vorinstanz auch die Geschäftsplanänderung der Be-
schwerdeführerin am 12. Dezember 2013 unter der Voraussetzung geneh-
migt, dass die Beschwerdeführerin auch innerhalb der vorgesehenen Ra-
battbandbreite von maximal 20% die aufsichtsrechtlichen Anforderungen
einhalte, wonach die Kollektivrabatte insbesondere versicherungstech-
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nisch begründet sein müssten und nicht zu einer unzulässigen Ungleich-
behandlung gemäss Art. 117 Abs. 2 AVO führen dürften. Diese Genehmi-
gung entbinde die Beschwerdeführerin daher nicht davon, die aufsichts-
rechtlichen Anforderungen für die Rabattierung einzuhalten.
Da die Beschwerdeführerin sich weigere, die Geltung der aufsichtsrechtli-
chen Vorgaben anzuerkennen und ihre Verträge zeitnah zu bereinigen, sei
es zum Schutz der Versicherten vor einem möglichen (weiteren) Miss-
brauch sowie zur Verhinderung eines ungerechtfertigten Wettbewerbsvor-
teils gegenüber den anderen Versicherungsunternehmen, welche die auf-
sichtsrechtlichen Vorgaben sowie die Praxis der Vorinstanz bereits umsetz-
ten, unerlässlich, dass die Beschwerdeführerin zumindest das präventive
Verbot für die Gewährung von Kollektivrabatten in Neuabschlüssen unver-
züglich umsetze. Die aufschiebende Wirkung sei diesbezüglich zu entzie-
hen. Angesichts der Gefahr, dass sich das Problem der Ungleichbehand-
lung zwischen Einzel- und Kollektivversicherten durch Neuabschlüsse
noch weiter verschärfen würde, sei diese Massnahme verhältnismässig.
C.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 26. Februar
2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die an-
gefochtene Verfügung sei aufzuheben. In prozessualer Hinsicht beantragt
sie, Dispositivziffer 4 der angefochtenen Verfügung sei umgehend aufzu-
heben und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei wiederherzu-
stellen.
Zur Begründung führt sie aus, sie habe um Erlass einer beschwerdefähi-
gen Verfügung ersucht, damit die Grundsatzfrage – die Gesetzmässigkeit
der von der Vorinstanz willkürlich festgelegten aufsichtsrechtlichen Anfor-
derungen gemäss Dispositivziffer 1 der angefochtenen Verfügung – ge-
richtlich geklärt werde. Sowohl die mit Schreiben vom 24. Juli 2015 mitge-
teilte, mit sofortiger Wirkung geltende neue Bewilligungspraxis für Kol-
lektivrabatte als auch die von der Vorinstanz willkürlich festgelegten auf-
sichtsrechtlichen Anforderungen gemäss informellem Schreiben vom
4. März 2015 gingen über den Umfang der gesetzlich zulässigen Prüfungs-
kompetenz der Vorinstanz hinaus. Die Vorinstanz verstosse damit auch ge-
gen den von ihr am 12. Dezember 2013 genehmigten Geschäftsplan. Mit
der Verordnungsbestimmung von Art. 117 Abs. 2 AVO sei auf indirektem
Weg und ohne gesetzliche Grundlage ein Gleichbehandlungsgebot einge-
führt worden, welches über den Missbrauchsbegriff gemäss dem Versiche-
rungsaufsichtsgesetz hinausgehe. Die Regelung in Art. 117 Abs. 2 AVO
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bzw. darauf gestützte Rechtsakte stellten einen Eingriff in die Vertrags-
bzw. Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin dar. Der Eingriff sei nicht
grundsatzkonform, weil er nicht im öffentlichen Interesse sei. Er sei zudem
wettbewerbsverzerrend, weil er unternehmerische Aktivitäten gleich-
schalte. Die Gleichschaltung aller Mitbewerber sei kein wirtschaftspoliti-
scher verfassungsgemässer Zweck. Zudem entbehre er einer gesetzlichen
Grundlage und sei nicht verhältnismässig.
Selbst wenn das Verbot der Ungleichbehandlung nach Art. 117 Abs. 2 AVO
Bestand hätte, was bestritten sei, liege mit der Rabattierung in Rahmen-
verträgen der Beschwerdeführerin keine unzulässige Ungleichbehandlung
vor. Mit den Rahmenverträgen würden bestimmte Versicherungsgruppen
zusammengefasst, um den Vertrieb zu unterstützen und weil nachgewie-
sen sei, dass die kombinierte Schadenquote von Grund- und Zusatzversi-
cherung zu tieferen Prämien führe. Dies sei die unternehmerische, kauf-
männische und versicherungstechnische Begründung für die Rahmenver-
träge und die damit gewährten Rabatte. Versicherte in Rahmenverträgen
würden bezüglich geschäftsplanmässig bewilligter Rabatte (z.B. Rabatte
für Familien, Vertragstreue etc.) die gleichen Rabatte wie Einzelversicherte
enthalten. Wenn die Kollektivversicherten nur wegen einer möglichen Ra-
battkumulation die im Geschäftsplan definierten Rabatte nicht erhielten,
würde dies demgegenüber nicht dem Grundsatz der Gleichbehandlung
entsprechen. Das Gleichbehandlungsgebot verlange keine absolute
Gleichheit. Die Beschwerdeführerin behandle alle Versicherten gleich, weil
alle nach gleichen Regeln in einen Rahmenvertrag eintreten könnten,
wenn sie dessen Bedingungen erfüllten. Zudem wäre die Ungleichbehand-
lung nicht erheblich. Zwar seien 20% Prämienunterschied für den Vertrieb
wesentlich, im Vergleich zu Prämien von Mitbewerbern aber unerheblich.
Der Gesamtmarkt zeige um ein Vielfaches höhere Prämienunterschiede
zwischen den Versicherern als die bis zu 20% Rabatt, welche die Be-
schwerdeführerin in ihren Rahmenverträgen anbiete.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, der Entzug der aufschiebenden Wir-
kung sei mangels überzeugender Gründe unrechtmässig und unverhältnis-
mässig.
D.
Mit Verfügung vom 8. März 2016 wies die Instruktionsrichterin das Gesuch
der Beschwerdeführerin vom 26. Februar 2016 um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ihrer Beschwerde gegen Dispositivziffer 3 der
Verfügung der FINMA vom 29. Januar 2016 ab.
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Dagegen erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 22. März 2016
Beschwerde beim Bundesgericht.
Mit Urteil 2C_270/2016 vom 22. Juni 2016 wies das Bundesgericht die Be-
schwerde ab.
E.
Mit Vernehmlassung vom 4. April 2016 beantragt die Vorinstanz, die Be-
schwerde sei abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, die Kontroverse zwischen ihr und der Be-
schwerdeführerin gehe weiter als in den Sommer 2015 zurück, denn die
Beschwerdeführerin habe im Wesentlichen bereits im Jahr 2009 in ihrer
Vernehmlassung zum Entwurf des FINMA-RS 2010/3 die Argumente vor-
gebracht, die sie im vorliegenden Beschwerdeverfahren vorbringe. Korrek-
terweise hätte die Beschwerdeführerin die Bestimmung bzw. die darauf ba-
sierende Praxis der Vorinstanz bereits nach der Publikation des FINMA-RS
2010/3 anfechten müssen. Die Beschwerdeführerin habe aber eine ent-
sprechende Beschwerde erst im Jahr 2016 erhoben, nachdem die
Vorinstanz aufgrund der Datenerhebung konkreten Verdacht betreffend
eine aufsichtswidrige Rabattpraxis der Beschwerdeführerin geschöpft
habe. Selbst wenn man der Argumentation der Beschwerdeführerin hin-
sichtlich der Verfassungswidrigkeit von Art. 117 Abs. 2 AVO folgen würde,
sei ihr Verhalten krass treuwidrig und nicht zu schützen.
Die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Gewährung von Rabatten
stützten sich unmittelbar auf die gesetzlichen Grundlagen im Versiche-
rungsaufsichtsgesetz, namentlich Art. 4 Abs. 2 Bst. r i.V.m. Art. 5 Abs. 1
VAG, Art. 38 VAG sowie Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG sowie die entsprechenden
Ausführungsbestimmungen des Bundesrats in Art. 117 Abs. 2 AVO. Es be-
stehe eine ausreichende gesetzliche Grundlage für das Erfordernis der ver-
sicherungstechnischen Begründung von Rabatten. Dieses Erfordernis be-
deute, dass die Versicherungsunternehmen Rabatte über Schadenkompo-
nenten und andere tarifarische Elemente begründen müssten. Vertriebs-
und Marketingmassnahmen stellten keine versicherungstechnische Be-
gründung für Rabatte dar. Rabatte auf rein kommerzieller Basis, wie bei-
spielsweise Rabatte zur Kundenakquisition, seien zwar vorübergehend zu-
lässig, müssten aber im Rahmen der Berichterstattung an die Vorinstanz
ausserhalb der technischen Rechnung ausgewiesen werden. Sobald ein
Rabatt langfristig gewährt werde, stelle er ein Tarifmerkmal dar und müsse
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für die jeweilige Risikogruppe versicherungstechnisch begründet werden
können.
Die Vorinstanz habe nicht dafür zu sorgen, dass keine Ungleichbehandlung
im Gesamtmarkt erfolge, sondern dafür, dass ein Versicherungsunterneh-
men seine Versicherten bei Krankenzusatzversicherungen nicht erheblich
ungleich behandle. Es sei primär die Aufgabe des Versicherungsunterneh-
mens, zu gewährleisten, dass ihre Tarife (auch nach der Genehmigung
durch die Vorinstanz) nicht missbräuchlich seien. Unzutreffend sei, dass
sich die Praxis der Vorinstanz hinsichtlich einer versicherungstechnischen
Begründungspflicht für Kollektivrabatte im Sommer 2015 wesentlich geän-
dert habe, sowie, dass auf dem Markt für Krankenversicherungsprodukte
ein wirksamer Wettbewerb bestehe. Vielmehr habe erwiesenermassen
eine Vielzahl von Krankenzusatzversicherten keine Wahlmöglichkeit mehr,
um einen anderen Anbieter auszuwählen, da die Krankenversicherer ab
einem gewissen Alter oder bei Vorerkrankungen eine Aufnahme verweiger-
ten. Für diese Versicherungsnehmer spiele der Markt daher faktisch nicht.
F.
Mit Replik vom 4. Juli 2016 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen
fest.
G.
Die Vorinstanz verzichtete mit Eingabe vom 18. Juli 2016 auf die Einrei-
chung einer Duplik. Sie hält in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht an ih-
ren Ausführungen und Anträgen fest.
H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Akten-
stücke wird – soweit entscheidwesentlich – in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 29. Januar 2016 stellt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsge-
richt ist gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen gemäss
Art. 5 VwVG, die unter anderem von Anstalten und Betrieben des Bundes
erlassen werden (Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt die vorliegend von der
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FINMA erlassene Verfügung (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsge-
setzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]). Ein Ausschlussgrund (Art.
32 VGG) liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Be-
handlung der Beschwerde gegen die vorinstanzliche Verfügung zuständig.
Gemäss den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmun-
gen ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenom-
men und ist Verfügungsadressatin. Sie ist durch die Feststellungen und
Anordnungen im angefochtenen Entscheid offensichtlich berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist
daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
Die Beschwerde wurde innerhalb der gesetzlichen Frist eingereicht (Art. 84
Abs. 2 VAG und Art. 50 Abs. 1 VwVG). Die Anforderungen an Form und
Inhalt der Rechtsschrift sind erfüllt und der Kostenvorschuss wurde recht-
zeitig geleistet (Art. 52 Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Das Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (VAG, SR
961.01) bezweckt insbesondere den Schutz der Versicherten vor den In-
solvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen
(Art. 1 Abs. 2 VAG).
Versicherte vertrauen beim Geschäftsabschluss mit einem Versicherungs-
unternehmen auf die Einhaltung und künftige Erfüllung des Leistungsver-
sprechens und die im Zeitpunkt des Schadeneintritts bestehende Leis-
tungsfähigkeit des Versicherungsunternehmens. Bis zu diesem Zeitpunkt
kann eine lange Zeitspanne liegen. Um dieses Vertrauen der Versicherten
zu schützen, werden die Rahmenbedingungen der Versicherungstätigkeit
im Versicherungsaufsichtsrecht festgelegt. Der Schutz der Versicherten vor
den Insolvenzrisiken und vor Missbräuchen war zwar schon früher als we-
sentlicher Zweck der Versicherungsaufsicht verstanden worden, aber erst
aufgrund der mit der Totalrevision der Versicherungsaufsichtsgesetzge-
bung vorgenommenen Abkehr von der früheren systematischen, präven-
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Seite 12
tiven Prüfung von Tarifen und Bedingungen wurde es als erforderlich er-
achtet, den Schutz der Versicherten als Hauptzweck der Versicherungsauf-
sicht in den Zweckartikel aufzunehmen (MONICA MÄCHLER, in: Hsu/Stupp
[Hrsg.], Basler Kommentar zum Versicherungsaufsichtsgesetz [im Folgen-
den: BSK VAG], 2013, Art. 1 N. 45 ff.; ANDREAS BURKI/PETER PFUND/JÜRG
WALDMEIER, Rechtliches, in: Waldmeier [Hrsg.], Versicherungsaufsicht,
2007, S. 43 f.; SHELBY DU PASQUIER/VALÉRIE MENOUD, in: BSK VAG,
a.a.O., Art. 46 N. 4 ff.; Botschaft vom 9. Mai 2003 zu einem Gesetz betref-
fend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen [Versicherungsauf-
sichtsgesetz, VAG] und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Ver-
sicherungsvertrag [im Folgenden: Botschaft VAG], BBl 2003 3789, 3807 f.).
2.2 Die Aufsicht über die Versicherungsunternehmen obliegt der
Vorinstanz (Art. 1 Abs. 1 Bst. g FINMAG und Art. 46 VAG). Sie prüft im
Genehmigungsverfahren auf Grund der von den Versicherungsunterneh-
men vorgelegten Tarifberechnungen, ob sich die vorgesehenen Prämien in
einem Rahmen halten, der einerseits die Solvenz der einzelnen Versiche-
rungseinrichtungen und anderseits den Schutz der Versicherten vor Miss-
brauch gewährleistet (Art. 38 VAG). Sie wacht darüber, dass die Versiche-
rungs- und die Aufsichtsgesetzgebung eingehalten werden (Art. 46 Abs. 1
Bst. a VAG). Sie wacht über die Einhaltung des Geschäftsplans (Art. 46
Abs. 1 Bst. c VAG). Sie wacht darüber, dass die Versicherungsunterneh-
men solvent sind, die technischen Rückstellungen vorschriftsgemäss bil-
den und die Vermögenswerte ordnungsgemäss verwalten und anlegen
(Art. 46 Abs. 1 Bst. d VAG). Sie schützt die Versicherten gegen Missbräu-
che der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvermittler
und -vermittlerinnen (Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG). Sie schreitet gegen Miss-
stände ein, welche die Interessen der Versicherten gefährden (Art. 46 Abs.
1 Bst. g VAG). Der Bundesrat erlässt Ausführungsbestimmungen über die
einzelnen Aufgaben (Art. 46 Abs. 3 VAG).
3.
Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob die Gewährung von Kollektivrabatten
an Versicherte in Rahmenverträgen bzw. Berechtigte der Vertragspartner
von Rahmenverträgen, die zu versicherungstechnisch nicht begründbaren,
erheblichen Ungleichbehandlungen zwischen diesen Versicherten und Ein-
zelversicherten führen, missbräuchlich im Sinn von Art. 46 Abs. 1
Bst. f VAG und daher unzulässig ist.
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Die Vorinstanz stützt sich diesbezüglich auf Art. 117 der Aufsichtsverord-
nung vom 9. November 2005 (AVO, SR 961.011), der folgenden Wortlaut
hat:
„1 Als Missbrauch im Sinn von Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe f VAG gelten
Benachteiligungen von Versicherten oder Anspruchsberechtigten, wenn sie
sich wiederholen oder einen breiten Personenkreis betreffen könnten, nament-
lich:
a.ein Verhalten des Versicherungsunternehmens beziehungsweise des Versi-
cherungsvermittlers oder der Versicherungsvermittlerin, das geeignet ist, Ver-
sicherte oder Anspruchsberechtigte erheblich zu schädigen;
b.die Verwendung von Vertragsbestimmungen, die gegen zwingende Normen
des Versicherungsvertragsgesetzes oder gegen zwingende Normen anderer
Erlasse, die auf den Vertrag anwendbar sind, verstossen;
c.die Verwendung von Vertragsbestimmungen, welche eine der Vertragsnatur
erheblich widersprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.
2 Als Missbrauch gilt auch die Benachteiligung einer versicherten oder an-
spruchsberechtigten Person durch eine juristisch oder versicherungstechnisch
nicht begründbare erhebliche Ungleichbehandlung.“
Die Beschwerdeführerin dagegen rügt, Art. 117 Abs. 2 AVO sei verfas-
sungswidrig. Obwohl im Privatversicherungsbereich grundsätzlich kein
verfassungsmässig bedingtes allgemeines Gleichbehandlungsgebot gelte,
sei ein derartiges Gebot mit Art. 117 Abs. 2 AVO auf indirektem Weg, ohne
gesetzliche Grundlage, eingeführt worden. Das Gebot, Versicherte gleich
zu behandeln, solange eine Differenzierung sich nicht „juristisch oder ver-
sicherungstechnisch“ rechtfertigen lasse, könne etwa zu einer Pflicht der
Versicherungsunternehmen führen, mit bestimmten Personen einen Versi-
cherungsvertrag abzuschliessen oder zu bestimmten Bedingungen abzu-
schliessen, weil entsprechende Versicherungsverträge auch mit anderen
Versicherten abgeschlossen worden seien. Dies sei viel zu weitreichend
und verböte unter anderem auch Rabatte für Neukunden, welche in der
Versicherungsbranche ein durchaus übliches Instrument der Kundenakqui-
sition darstellten. Damit gehe Art. 117 Abs. 2 AVO deutlich über das Aus-
mass eines blossen Missbrauchsverbots gemäss VAG hinaus, welches le-
diglich krasse Fälle erfasse. Die Regelung in Art. 117 Abs. 2 AVO bzw. da-
rauf gestützte Rechtsakte stellten somit einen Eingriff in die Vertrags- bzw.
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV dar, denn durch diese Gleichbehand-
lungspflicht könnten weder der Vertragspartner frei gewählt noch der Ver-
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tragsinhalt frei festgelegt werden. Dieser Eingriff sei nicht grundsatzkon-
form, weil er nicht im öffentlichen Interesse stehe, selbst wenn er den
Schutz der Versicherten bezwecken würde. Zudem sei er wettbewerbsver-
zerrend, weil er unternehmerische Aktivitäten gleichschalte und somit den
erfolgreichen Versicherer den erfolglosen gleichstellen wolle. Er verfolgt
auch keinen zulässigen wirtschaftspolitischen Zweck, denn die Gleich-
schaltung aller Mitbewerber sei kein verfassungskonformer wirtschaftspo-
litischer Zweck. Zudem entbehre dieser Eingriff in die Vertrags- und Wirt-
schaftsfreiheit einer gesetzlichen Grundlage, denn das Gesetz selbst
räume dem Bundesrat nur eine Vollzugskompetenz ein, nicht aber die Be-
fugnis, den Missbrauchsbegriff näher zu konkretisieren.
3.1 Die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV schützt vor allem das Recht des
Einzelnen, uneingeschränkt von staatlichen Massnahmen jede privatwirt-
schaftliche Erwerbstätigkeit frei auszuüben und einen privatwirtschaftli-
chen Beruf frei zu wählen. Juristische Personen des Privatrechts sind
ebenfalls Träger der Wirtschaftsfreiheit. Dies gilt für inländische juristische
Personen uneingeschränkt (GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2007, Art. 94 N. 1; RENÉ
RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI/FELIX UHLMANN, Öffentliches
Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, S. 69; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/
HELEN KELLER/DANIELA THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
9. Aufl. 2016, Rz. 656).
Die Wirtschaftsfreiheit schliesst auch ein, dass man bei der Ausübung einer
privatwirtschaftlichen Tätigkeit seinen Vertragspartner frei auswählt und
den Inhalt des Vertrags frei von staatlichem Zwang aushandelt. Einschrän-
kungen der Vertragsfreiheit sind daher nur soweit haltbar, als sie mit der
Wirtschaftsfreiheit vereinbar sind (BGE 113 Ia 126 E. 8c). Die Vertragsfrei-
heit als Grundsatz des Privatrechts steht damit in einem unlösbaren Zu-
sammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit (HÄFELIN/HALLER/KELLER/
THURNHERR, a.a.O., Rz. 630). Die Vertragsfreiheit betont einen wesentli-
chen Schutzbereich der Wirtschaftstätigkeit, nämlich den Vertrag als
äussere, rechtliche Form des wirtschaftlichen Austausches. Die Verhinde-
rung bestimmter Verträge oder Eingriffe in das vertragliche Gleichgewicht
treffen einen sensiblen Bereich der Wirtschaftsfreiheit (FELIX UHLMANN, in:
Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesverfassung
[im Folgenden: BSK BV], 2015, Art. 27 N. 13).
3.2 Die Beschwerdeführerin ist als juristische Person mit Sitz in der
Schweiz Trägerin der Wirtschaftsfreiheit. Der Abschluss von Verträgen im
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Seite 15
Bereich der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung stellt
eine privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin dar und fällt in
den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Die vorliegend angefochtene
Feststellung der Vorinstanz bzw. die der Beschwerdeführerin erteilten Wei-
sungen in Bezug auf die Gewährung von Rabatten und die Anpassung ih-
rer bestehenden Versicherungsverträge greift offensichtlich in diesen
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin ein.
3.3 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht absolut.
Dies ergibt sich schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund Vorschriften
über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erlassen
kann. Um zulässig zu sein, muss die Einschränkung auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, einem öffentlichen Interesse entsprechen und verhält-
nismässig sein. Bei schweren Eingriffen muss die Einschränkung auf der
Stufe eines Gesetzes geregelt sein (Art. 36 BV). Neben der Normstufe ist
zu fragen, mit welcher Dichte und Bestimmtheit der Gesetzgeber einen
Eingriff in Gesetz und Verordnung vorsehen muss. Je schwerer der Eingriff
wiegt, desto bestimmter ist die entsprechende Eingriffsnorm zu formulieren
(BGE 141 I 201 E. 4.1; BGE 136 I 1 E. 5.3.1, m.H.; BGE 118 Ia 305 E. 2a;
FELIX UHLMANN, in: BSK BV, a.a.O., Art. 27 N. 43; HÄFELIN/HALLER/
KELLER/THURNHERR, a.a.O., Rz. 669; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM-
MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19
Rz. 42).
3.4 Wie die Beschwerdeführerin zutreffend anführt, wird in einem Teil der
Literatur die Auffassung vertreten, dass weder Art. 117 Abs. 2 AVO noch
Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine ausreichenden Rechtsgrundlage für ein
„Gleichbehandlungsgebot“ bzw. einen Eingriff in die im Privatversiche-
rungsbereich allgemein geltende Vertragsfreiheit darstellten (DU PASQUIER/
MENOUD, a.a.O., Art. 46 N. 53 f.; ROLF H. WEBER/RAINER BAISCH, Versiche-
rungsaufsichtsrecht, 2. Aufl. 2017, § 6 Rz. 164, 169 ff.; STEPHAN FUHRER,
Anmerkungen zu privatversicherungsrechtlichen Entscheidungen des
Bundesgerichts [im Folgenden: Anmerkungen], HAVE 2006, S. 359; DERS.,
Neuerungen in der Aufsichtsverordnung: Eine erste Beurteilung ausge-
wählter Fragen aus der Sicht der Versicherungswirtschaft, in: Wald-
meier/Weber [Hrsg.], Aktuelle Entwicklungen im schweizerischen Versiche-
rungsaufsichtsrecht, 2005, S. 94 f.; SILVIA KALBERMATTEN, Gleichbehand-
lungsgebot in der Privatversicherung, 2010, S. 89 ff.; BURKI/PFUND/
WALDMEIER, a.a.O., S. 70 f.; VINCENT BRULHART, La liberté contractuelle:
fondement juridique et impératif technique de l’assurance privée, REAS
2007, S. 94). So wird etwa argumentiert, die Delegationsnorm von Art. 46
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Seite 16
Abs. 3 VAG besage lediglich, dass der Bundesrat Ausführungsbestimmun-
gen zu den einzelnen Aufgaben der Aufsichtsbehörde erlassen könne, ihm
aber nicht die Befugnis einräume, den Begriff des Missbrauchs zu konkre-
tisieren. Der Bundesrat habe durch die Aufnahme einer Pflicht zur Gleich-
behandlung der versicherten oder anspruchsberechtigten Person Schran-
ken seiner delegierten Rechtsetzungsbefugnis überschritten. Der Bundes-
rat stelle sich damit in Widerspruch zum Bundesgericht, das aus dem
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abgeleitet habe, dass eine Gleichbe-
handlungspflicht einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, und es abgelehnt
habe, das verfassungsmässige Gebot der Gleichbehandlung auf private
Versicherungen anzuwenden (Urteil des BGer 5P.97/2006 vom 1. Juni
2006). Da weder das VAG noch das Versicherungsvertragsgesetz vom
2. April 1908 (VVG, SR 221.229.1) eine Gleichbehandlungspflicht vorsä-
hen, verstosse Art. 117 Abs. 2 AVO gegen höherrangiges Recht (STEPHAN
FUHRER, Schweizerisches Privatversicherungsrecht, 2011, Rz. 2.112;
DERS., Anmerkungen, a.a.O., S. 359).
3.5 Unbestritten ist, dass das Versicherungsaufsichtsgesetz eine aus-
drückliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn enthält, welche
die Aufsichtsbehörde ausdrücklich ermächtigt und beauftragt, anlässlich
der Genehmigung der Tarife zu prüfen, ob sich die vorgesehenen Prämien
in einem Rahmen halten, der einerseits die Solvenz der einzelnen Versi-
cherungseinrichtungen und anderseits den Schutz der Versicherten vor
Missbrauch gewährleistet (Art. 38 VAG), und generell zum Schutz der Ver-
sicherten gegen allfällige „Missbräuche“ der Versicherungsunternehmen
einzuschreiten (Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG).
Unbestritten ist ferner, dass das Gesetz selbst nicht definiert, was ein
"Missbrauch" im Sinne dieser Bestimmungen ist. Insofern stellt dieser Aus-
druck vorerst einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, der auszulegen ist.
3.6 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung.
Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich,
so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksich-
tigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text zu
Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im
Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien
sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um
den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt
den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände
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Seite 17
oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger na-
helegen (BGE 139 III 368 E. 3.2, BGE 136 I 297 E. 4.1, BGE 131 II 697
E. 4.1, m.H.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 181, m.w.H.; ERNST A. KRAMER, Juris-
tische Methodenlehre, 5. Aufl. 2016, S. 60 ff.).
3.7 In seiner Botschaft zum VAG führte der Bundesrat zu Art. 31 VAG aus,
mit dieser Gesetzesnorm erhalte der Bundesrat die Kompetenz, auf Ver-
ordnungsstufe Leitplanken zu setzen, die von den Versicherungsunterneh-
men aus Gründen der Solvenzerhaltung, aber insbesondere auch zum
Schutz der Versicherten vor Missbräuchen einzuhalten seien. Der Bundes-
rat könne beispielsweise im Bereich der Zusatzversicherungen zur sozia-
len Krankenversicherung die Versicherungsunternehmen verpflichten, ihre
Tarife statistisch hinreichend zu begründen und zu kontrollieren, sowie Vor-
schriften zum Finanzierungssystem und Bestimmungen betreffend die hö-
heren Altersgruppen zum Schutz der älteren Versicherten erlassen (Bot-
schaft VAG, BBl 2003 3789, 3823).
Der Entwurf hatte ursprünglich noch keine spezifische Bestimmung über
eine vorgängige Prüfung und Genehmigung von Tarifen enthalten. Er war,
wie bereits dargelegt, darauf ausgerichtet gewesen, das System der prä-
ventiven Produktekontrolle gemäss Art. 20 des alten Versicherungsauf-
sichtsgesetzes vom 23. Juni 1978 (aVAG, AS 1978 1836) durch eine ver-
stärkte und verfeinerte Solvenzkontrolle und durch wirksamere Aufsichts-
instrumente in den Bereichen "Corporate Governance", Transparenz und
Konsumentenschutz abzulösen. Es war daher vorgesehen gewesen, auf
systematische, präventive Tarifkontrollen selbst für an die Sozialversiche-
rungen gebundene Versicherungsprodukte ganz zu verzichten (Botschaft
VAG, BBl 2003 3789, 3794, 3799; Botschaft vom 5. Mai 1976 zu einem
neuen Bundesgesetz über die Beaufsichtigung privater Versicherungsein-
richtungen, BBl 1976 II 873, 883 f. Ziff. 232; Ausführungen von Bundesrat
Villiger im Ständerat, Amtl. Bull. StR 2003, 1026). Im Laufe der parlamen-
tarischen Beratungen wurde dann aber beschlossen, die Krankenzusatz-
versicherung und die berufliche Vorsorge weiterhin einer präventiven Prä-
mien- und Tarifkontrolle zu unterstellen, wie dies bereits in Art. 20 aVAG
der Fall gewesen war. Die Tarifprüfungspflicht habe sich auf die Solvenz-
frage einerseits und die Missbrauchsfrage anderseits zu beschränken
(Amtl. Bull. StR, 03.035, 18.12.2003, 10.06.2004, 07.12.2004, NR
21.09.2004, 13.12.2004).
B-1242/2016
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3.8 Aufgrund dieser Entstehungsgeschichte ist klar, dass der Gesetzgeber
davon ausging, dass es bei der Krankenzusatzversicherung Missbräuche
in der Gestaltung der Tarife geben könne, gegen welche die Aufsichtsbe-
hörde anlässlich der vorgängigen Prüfung und Genehmigung einzuschrei-
ten habe. Diese Auffassung des Gesetzgebers fand ihren Niederschlag
nicht nur in der Botschaft und den Protokollen der parlamentarischen Be-
ratungen, sondern auch im Gesetz (Art. 38 und Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG).
Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich, dass die Aufsichtsbehörde
bei einem allfälligen Einschreiten gegen derartige Missbräuche gegebe-
nenfalls in die Tarifgestaltung der Versicherungsunternehmen und damit in
deren Vertrags- und Wirtschaftsfreiheit eingreifen kann.
3.9 Die Delegationsnormen von Art. 31 und Art. 46 Abs. 3 VAG geben dem
Bundesrat die Kompetenz, auf dem Verordnungsweg weitere Ausführungs-
bestimmungen in Bezug auf diese Kontrolle durch die Aufsichtsbehörde zu
erlassen. Wie dargelegt, war in der Botschaft ausdrücklich ausgeführt wor-
den, der Bundesrat könne gestützt auf Art. 31 VAG beispielsweise im Be-
reich der Zusatzversicherungen zur sozialen Krankenversicherung die Ver-
sicherungsunternehmen verpflichten, ihre Tarife statistisch hinreichend zu
begründen, und diese Absicht hatte in den parlamentarischen Beratungen
zu keinen Diskussionen geführt. Wenn der Bundesrat in der Folge die Be-
nachteiligung durch eine juristisch oder versicherungstechnisch nicht be-
gründbare erhebliche Ungleichbehandlung als Missbrauch definierte, ge-
gen den die Aufsichtsbehörde einzuschreiten habe, konnte er sich auf
diese bereits in der Botschaft dargelegte Auffassung abstützen. Die Defini-
tion in Art. 117 Abs. 2 AVO entspricht insofern – jedenfalls im Kontext der
Krankenzusatzversicherungen – auch inhaltlich der Absicht des histori-
schen Gesetzgebers.
3.10 In seinem Urteil BGE 136 I 197 untersuchte das Bundesgericht vor-
frageweise die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit von Art. 156 AVO. Es
führte aus, Art. 156 AVO bezwecke den Schutz von betagten Versicherten
mit einer Krankenzusatzversicherung. Die Bestimmung solle verhindern,
dass Versicherungsunternehmen durch die sukzessive Schaffung eines
Systems von geschlossenen Beständen (Splitting) gute Risiken akquirie-
ren könnten, um sich dann später von diesen Versicherten wieder zu tren-
nen, wenn dieselben infolge ihres Alters ein höheres Risiko darstellten. In
dieser Hinsicht entspreche Art. 156 AVO sowohl dem Wortlaut von Art.
31 VAG als auch dem in der Botschaft dargelegten und in der parlamenta-
rischen Beratung völlig unbestrittenen Zweck dieser Bestimmung. Art. 156
AVO beschränke die Möglichkeiten der Versicherungsunternehmen, auf
B-1242/2016
Seite 19
die bestehenden vertraglichen Beziehungen zum Nachteil der Versicherten
einzuwirken und gewisse Kategorien von Versicherten zu begünstigen
oder zu benachteiligen mittels des Systems der geschlossenen Bestände.
Diese Einschränkung der Vertragsfreiheit erscheine nicht als schwer, so
dass sie durchaus durch eine bundesrätliche Verordnung erfolgen könne.
Die Einschränkung liege zudem im öffentlichen Interesse, welches gebiete,
dass Krankenzusatzversicherungen nicht für einen überwiegenden Teil von
älteren Versicherten unerschwinglich gemacht würden. Die Einschränkung
der Vertragsfreiheit durch Art. 156 AVO basiere insofern auf einer genügen-
den gesetzlichen Grundlage, sie liege im öffentlichen Interesse und sie sei
auch verhältnismässig.
3.11 Dieses Urteil bezieht sich zwar lediglich auf Art. 156 AVO. Bei der
Frage nach der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit des vorliegend in
Frage stehenden, auf Art. 117 Abs. 2 AVO abgestützten Einschreitens der
Vorinstanz gegen die Gewährung von versicherungstechnisch nicht be-
gründbaren, erheblichen Rabatten an gewisse Versicherte liegt die Situa-
tion indessen weitgehend gleich:
Sinn und Zweck von Art. 156 AVO ist es zu verhindern, dass Versiche-
rungsunternehmen ihre Marketing- und Vertriebsaktivitäten auf junge,
„gute“ Risiken ausrichten und zur Finanzierung dieser Aktivitäten bei den
„gefangenen Beständen“ (Ältere, chronisch Kranke) Prämien abschöpfen.
„Gefangene Bestände“ entstehen, wenn Versicherungsunternehmen jun-
gen, gesunden Versicherungsnehmern neue Produkte zu günstigeren Prä-
mien anbieten, die mit den bereits bestehenden Produkten weitgehend
identisch sind, die sie aber den bisherigen Versicherten mit höherem
Krankheitsrisiko nicht anbieten. Diese bisherigen Versicherten verbleiben
damit in ihrem bisherigen Bestand, der in der Folge nicht mehr erweitert
wird (sog. geschlossener Bestand). Stossen keine guten Risiken mehr zum
Bestand, kann dies dazu führen, dass die Prämientarife massiv ansteigen,
was wiederum zur Folge haben kann, dass die Zusatzversicherung für der-
artige Versicherungsnehmer unerschwinglich wird, obwohl sie während
langer Zeit Prämien bezahlt haben. Durch die Bestimmung von Art. 156
AVO sollen solche unerwünschten Ergebnisse vermieden werden, indem
Versicherungsnehmern geschlossener Bestände das Recht eingeräumt
wird, anstelle ihres bisherigen einen möglichst gleichwertigen Einzelvertrag
aus einem offenen Bestand des betreffenden oder eines zur gleichen
Gruppe gehörenden Versicherungsunternehmens zu beanspruchen (Eid-
genössisches Finanzdepartement, Erläuternder Bericht zur Vernehmlas-
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Seite 20
sungsvorlage, Revision des Bundesgesetzes über den Versicherungsver-
trag, Neue Fassung vom 24. Februar 2009, Ziff. 2.2.27; BGE 136 I 197 E.
4.1).
3.12 Auch im vorliegenden Fall geht es um das Interesse eines Versiche-
rungsunternehmens, aus ökonomischen Überlegungen seine Marketing-
und Vertriebsaktivitäten auf junge, „gute“ Risiken auszurichten. Durch die
Gewährung der massiven, rein kommerziell begründeten Rabatte würden
diese Aktivitäten gefördert. Würden die Mindereinnahmen jedoch der tech-
nischen Rechnung des betreffenden Produkts verbucht und – wie die Be-
schwerdeführerin selbst verlangt – in der Folge über das gesamte Kollektiv
des Produktes geprüft, ob die Solvabilitätsanforderungen erfüllt seien, so
müssten früher oder später bei den bisherigen Versicherten, insbesondere
also bei den „gefangenen Beständen“, die Prämien entsprechend erhöht
werden. Wäre die Beschwerdeführerin nun frei, von den bei der Aufsichts-
behörde eingegebenen und von dieser genehmigten Tarifen beliebig abzu-
weichen, wie sie das getan hat, indem sie neuen Kunden aus „unterneh-
merischen Gründen“ das gleiche Versicherungsprodukt mit einem massi-
ven Rabatt – und damit faktisch mit einer wesentlich tieferen Prämie – ver-
kauft hat, dann könnte sie das gleiche verpönte Resultat wie bei einem
Bestandsplitting erreichen, ohne formell ein neues, billigeres Produkt zu
kreieren und damit einen Wechselanspruch der Versicherungsnehmer des
bisherigen Bestandes gestützt auf Art. 156 AVO auszulösen. Eine nach rein
kommerziellen Kriterien ausgerichtete Gewährung von Rabatten würde in-
sofern nicht nur zur Umgehung der gesetzlich vorgesehenen Tarifkontrolle
durch die Aufsichtsbehörde, sondern insbesondere auch zu einer Umge-
hung der Schutzbestimmung von Art. 156 AVO führen.
3.13 Die Gemeinsamkeiten und der Zusammenhang zwischen der Bestim-
mung von Art. 156 AVO, die Gegenstand des genannten Bundesgerichts-
entscheids war, und der vorliegend in Frage stehenden Regelung von Art.
117 Abs. 2 AVO im Kontext der Rabattgewährung bei Krankenzusatzversi-
cherungen ist insofern offensichtlich. Der Eingriff in die Vertragsfreiheit der
Versicherungsunternehmen ist ohne weiteres vergleichbar, und auch das
öffentliche Interesse an einem Einschreiten der Aufsichtsbehörde gegen
derartige Praktiken sowie die Verhältnismässigkeit des Eingriffs in die Ver-
tragsfreiheit der Versicherungsunternehmen sind gleich zu beurteilen wie
bei der Bestimmung von Art. 156 AVO.
B-1242/2016
Seite 21
3.14 Entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist daher da-
von auszugehen, dass die Einschränkung der Vertragsfreiheit der betroffe-
nen Versicherungsunternehmen als nicht derart schwer einzustufen ist, als
dass der Bundesrat nicht kompetent gewesen wäre, für den Bereich der
Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung in der Verordnung
vorzusehen, dass die Benachteiligung von Versicherten durch juristisch
oder versicherungstechnisch nicht begründbare erhebliche Ungleichbe-
handlungen als Missbrauch gelte, gegen den die Aufsichtsbehörde einzu-
schreiten habe. Auch die Voraussetzungen des öffentlichen Interesses und
der Verhältnismässigkeit des Eingriffes sind gegeben.
3.15 Während Art. 117 Abs. 2 AVO auch juristisch begründbare Ungleich-
behandlungen als nicht missbräuchlich bezeichnet, verlangt die Vorinstanz
in der angefochtenen Verfügung, dass Kollektivrabatte risiko- oder kosten-
seitig begründet sein müssen, ohne juristisch begründbare Ungleichbe-
handlungen zu erwähnen. Diese Einschränkung wird durch die Beschwer-
deführerin nicht gerügt und sie macht auch nicht geltend, die von ihr ge-
währten Rabatte seien juristisch begründbar im Sinne von Art. 117 Abs. 2
AVO. Ob bzw. in welcher Weise sich die Frage einer juristisch begründba-
ren Ungleichbehandlung im Kontext der Rabattgewährung bei Krankenzu-
satzversicherungen überhaupt stellen könnte und ob die angefochtene
Verfügung daher diesbezüglich über Art. 117 Abs. 2 AVO hinausgeht, kann
daher vorliegend offen gelassen werden.
3.16 Die Rüge der Beschwerdeführerin, das vorliegend in Frage stehende,
auf Art. 117 Abs. 2 AVO abgestützte Einschreiten der Vorinstanz gegen die
Gewährung von versicherungstechnisch nicht begründbaren, erheblichen
Rabatten an Versicherte in Rahmenverträgen bzw. Berechtigte der Ver-
tragspartner von Rahmenverträgen verstosse gegen ihre Vertrags- und
Wirtschaftsfreiheit, erweist sich daher als unbegründet.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, selbst wenn das Verbot der Ungleich-
behandlung nach Art. 117 Abs. 2 AVO als gesetz- und verfassungsmässig
eingestuft würde, verursachten die von ihr gewährten Rabatte keine erheb-
liche oder unzulässige Ungleichbehandlung. Dass die Rabatte versiche-
rungstechnisch nicht begründet sind, bestreitet sie nicht.
4.1 Streitgegenstand in einem Beschwerdeverfahren ist das Rechtsver-
hältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im
B-1242/2016
Seite 22
Streit liegt. Er wird demnach zum einen durch den Gegenstand der ange-
fochtenen Verfügung und zum anderen durch die Parteibegehren bestimmt
(BGE 131 II 200 E. 3.2, BGE 118 V 311 E. 3b, je m.H.; vgl. dazu FRITZ
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 42 ff. und 127 ff.).
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann daher nur sein, was Gegen-
stand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzes-
auslegung hätte sein sollen (vgl. zum Ganzen BGE 131 V 164 E. 2.1;
BVGE 2010/12 E. 1.2.1).
4.2 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz im Dispositiv ihrer Verfügung
festgestellt, dass die Gewährung von Kollektivrabatten an Versicherte in
Rahmenverträgen bzw. Berechtigte der Vertragspartner von Rahmenver-
trägen technisch, das heisst risiko- oder kostenseitig begründet sein
müsse, die Solvenz des Versicherungsunternehmens sowie der Schutz der
Versicherten vor Missbrauch gewährleistet sein müsse und die Kollektivra-
batte nicht zu versicherungstechnisch nicht begründbaren, erheblichen Un-
gleichbehandlungen führen dürften. Weiter hat sie die Beschwerdeführerin
angewiesen, ihre Verträge auf diese Kriterien hin zu überprüfen und Ver-
träge, die diesen Anforderungen widersprächen, auf den nächstmöglichen
Zeitpunkt anzupassen und keine weiteren unzulässigen Verträge abzu-
schliessen. Hingegen hat sich die Vorinstanz im Dispositiv ihrer Verfügung
nicht dazu geäussert, ob die von der Beschwerdeführerin gewährten Kol-
lektivrabatte mit diesen Anforderungen konform sind oder nicht.
4.3 Diese Frage ist somit nicht Teil des Streitgegenstands des vorliegenden
Verfahrens, weshalb auf die diesbezüglichen Rügen der Beschwerdefüh-
rerin nicht weiter einzugehen ist.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz verstosse mit der an-
gefochtenen Verfügung gegen den von ihr am 12. Dezember 2013 geneh-
migten Geschäftsplan. In jener Verfügung seien Kollektivrabatte von bis zu
20% vorbehaltlos genehmigt worden. Die Vorinstanz habe weder in ihrer
Genehmigungsverfügung noch im Geschäftsplan selbst einen Vorbehalt
angebracht, wonach die genehmigten Kollektivrabatte nur unter der Bedin-
gung gewährt werden könnten, dass sie im einzelnen Rahmenvertrag tech-
nisch begründet seien.
Die Vorinstanz macht dagegen geltend, sie habe die Geschäftsplanände-
rung der Beschwerdeführerin am 12. Dezember 2013 unter der Vorausset-
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Seite 23
zung und in der Erwartung genehmigt, dass das Unternehmen auch inner-
halb der vorgesehenen Rabattbandbreite für Kollektivrabatte von maximal
20% die aufsichtsrechtlichen Anforderungen, das heisst insbesondere die
versicherungstechnische Begründung, einhalten würde. Die Maximal-
grenze von 20% hätte somit nur dann ausgeschöpft werden dürfen, wenn
die konkrete Rabattvergabe sich nach den in Gesetz und Verordnung fest-
gehaltenen Regelungen orientiert hätte. Dass diese Kriterien im Geschäfts-
plan nicht konkret erwähnt worden seien, sei kein Freipass für die Vergabe
von Kollektivrabatten gewesen.
5.1 Aktenmässig erstellt ist, dass die Vorinstanz in ihrer Verfügung vom
12. Dezember 2013 eine Geschäftsplanänderung der Beschwerdeführerin
betreffend versicherungstechnische Rückstellungen genehmigt hatte.
Diese Verfügung basierte auf verschiedenen Eingaben der Beschwerde-
führerin, insbesondere der geschäftsplanmässigen Erklärung vom 23. April
2012 und dem von ihr ausgefüllten Formular R mit Informationen über ihre
Prämien und Rabatte. In diesem Formular wurde angegeben, dass für Kol-
lektive wie Firmen, Vereine, Verbände usw. auf ausgewählten Produkten
Rabatte bis zu 20% gewährt werden könnten.
5.2 Zur Frage, ob diese Rabatte versicherungstechnisch begründet sein
müssten oder nicht, äussern sich weder die Beschwerdeführerin in diesen
Eingaben noch die Vorinstanz in ihrer Verfügung.
5.3 In ihrem Rundschreiben FINMA-RS 2010/3 hatte die Vorinstanz zur
Frage von Rabatten dargelegt, Rabatte seien ein Ersatz für ein nicht er-
fasstes Risikomerkmal (erwarteter tieferer Schadenerwartungswert oder
tiefere Verwaltungskosten) oder dienten der Lenkung des Risikoverhaltens
(z.B. Schadenfreiheitsrabatt, Bonus-/Malussysteme, Rabatte für die Mit-
glieder von Vereinen, für Verbände mit bestimmter Risikostruktur) (FINMA-
RS 2010/3, Anhang „Glossar“, S. 14). Sofern die Rabatte nicht technisch
begründet seien, könnten sie als Element der Umverteilungskomponente
zugelassen werden, sofern sich keine erhebliche Ungleichbehandlung er-
gebe (FINMA-RS 2010/3, Rz. 36).
5.4 Aufgrund der Ausführungen in diesem Rundschreiben war die Rechts-
auffassung und Praxis der Vorinstanz zur Frage der Gewährung von versi-
cherungstechnisch nicht begründbaren, erheblichen Rabatten spätestens
seit dem Inkrafttreten des Rundschreibens am 1. Mai 2010 bekannt. Der
Beschwerdeführerin kann daher nicht gefolgt werden, soweit sie sinnge-
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Seite 24
mäss geltend macht, die Vorinstanz habe ihr mit der Genehmigungsverfü-
gung vom 12. Dezember 2013 die Bewilligung erteilt, bei der Gewährung
dieser Rabatte im konkreten Einzelfall von den Vorgaben gemäss Art. 117
Abs. 2 AVO abzuweichen. Die angefochtene Verfügung steht daher nicht
im Widerspruch zu jener Genehmigungsverfügung, so dass sich die Frage,
ob die Genehmigungsverfügung widerrufen werden müsste, nicht stellt.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die angefochtene Verfügung sei auch
daher rechtswidrig, weil andere Anbieterinnen von Krankenzusatzversiche-
rungen uneingeschränkt weiterhin im Markt Rabatte für Rahmenverträge
anbieten und damit die Beschwerdeführerin konkurrieren könnten. Damit
macht sie sinngemäss einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht
geltend.
Die Vorinstanz macht dagegen geltend, die Beschwerdeführerin sei das
einzige Versicherungsunternehmen, das sich weigere, die im Schreiben
vom 24. JuIi 2015 dargelegten aufsichtsrechtlichen Vorgaben anzuerken-
nen. Bei den restlichen Versicherern könne die Vorinstanz davon ausge-
hen, dass diese die entsprechenden Anforderungen umsetzten und deren
Geltung nicht anzweifelten. Die Vorinstanz stehe mit zahlreichen Versiche-
rungsunternehmen in Kontakt, die konkret an der Umsetzung seien. Somit
sei davon auszugehen, dass die von der Beschwerdeführerin angeführten
Angebote, soweit es sich dabei überhaupt um Kollektivrabatte handeln
sollte, im Rahmen dieser Umsetzung noch angepasst würden. Die
Vorinstanz nehme hierzu etappenweise Prüfungen vor und wende densel-
ben Massstab an wie bei der Beschwerdeführerin.
6.1 Das Gleichbehandlungsgebot fliesst aus Art. 8 Abs. 1 BV und besagt,
dass juristische Sachverhalte nach Massgabe ihrer Gleichheit gleich zu be-
handeln sind. Dieselbe Behörde darf nicht ohne sachlichen Grund zwei
rechtlich gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilen. Der Grundsatz
der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip, Art. 5 Abs. 1 BV) geht dem
Rechtsgleichheitsgebot aber im Konfliktfall in der Regel vor. Wenn eine Be-
hörde in einem Fall eine von Gesetz oder Verordnung abweichende Ent-
scheidung getroffen hat, verschafft dies Privaten, die sich in der gleichen
Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls in Abwei-
chung vom Gesetz behandelt zu werden. Der Anspruch auf Gleichbehand-
lung im Unrecht wird daher bloss ausnahmsweise anerkannt, wenn eine
ständige rechtswidrige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde vorliegt
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Seite 25
und die Behörde zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von die-
ser Praxis abzuweichen gedenkt (BGE 139 II 49 E. 7.1, BGE 136 I 65
E. 5.6).
6.2 Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen offensichtlich nicht
gegeben. Nachdem die Vorinstanz aufgrund ihrer branchenweiten Daten-
erhebung zu den Rabatten in Rahmenverträgen von Krankenzusatzversi-
cherungen zum Schluss gekommen war, dass nicht alle der von ihr unter-
suchten Spezialtarife und Rabatte die aufsichtsrechtlichen Anforderungen
von Art. 38 VAG und Art. 117 Abs. 2 AVO erfüllten, teilte sie dies den be-
troffenen Versicherungen mit Schreiben vom 4. März 2015 mit und forderte
sie auf, die entsprechenden Tarife und Rabatte zu korrigieren. Dass die
Vorinstanz es im Fall von anderen Versicherungen, deren Rabattgewäh-
rung ebenfalls zu Beanstandungen Anlass gegeben hatten, bei dieser Auf-
forderung hätte bewenden lassen, hat die Beschwerdeführerin nicht nach-
gewiesen und wird von der Vorinstanz ausdrücklich bestritten. Die von ihr
eingereichten Presseartikel belegen zwar, dass auch einzelne andere Ver-
sicherungen die Rechtsauffassung der Vorinstanz nicht teilen. Vor allem
aber geht daraus hervor, dass verschiedene andere Versicherungen – wil-
lig oder murrend – dabei sind, die von der Vorinstanz geforderten Korrek-
turen umzusetzen.
6.3 Die Beschwerdeführerin kann daher aus dem Verhalten der Vorinstanz
keinen Anspruch auf Nichtbefolgung der aufsichtsrechtlichen Anforderun-
gen nach Art. 117 Abs. 2 AVO ableiten.
7.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie ab-
zuweisen ist.
8.
Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Verfah-
renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich
nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung
und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Ge-
richtsgebühr ist vorliegend auf Fr. 10‘000.– festzulegen.
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9.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zu-
zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE) und ebenso wenig
der Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 10‘000.– werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5‘000.–
wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. Die Beschwerdefüh-
rerin hat den Differenzbetrag von Fr. 5‘000.– innert 30 Tagen nach Eintritt
der Rechtskraft dieses Urteils zugunsten der Gerichtskasse zu überwei-
sen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann


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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 26. Juni 2017