Cour II
B-1554/2009/scl
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 6 j u i n 2 0 0 9
Jean-Luc Baechler (président du collège), Hans Urech,
Francesco Brentani, juges,
Pascal Richard, greffier.
X._______,
représenté par Maîtres Jean-Jacques
Martin et Antje Beck Mansour, avocats,
Etude Martin Davidoff, Fivaz et associés, place du Port 2,
1204 Genève,
recourant,
contre
Office fédéral de la formation professionnelle et de la
technologie OFFT,
Effingerstrasse 27, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Demande de reconnaissance de l'équivalence d'une
formation en vue de l'agrément en qualité d'expert-
réviseur.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
B-1554/2009
Faits :
A.
Par demande du 12 novembre 2007, X._______ a sollicité un
agrément en qualité d'expert-réviseur auprès de l'Autorité fédérale de
surveillance en matière de révision (ASR). À cet égard, il allègue avoir
réussi l'examen préliminaire pour l'obtention du diplôme de comptable
le 15 avril 1981.
Par courriel des 19 novembre et 11 décembre 2007, l'ASR a informé le
requérant qu'il ne disposait pas d'un des diplômes requis par la
législation sur la surveillance de la révision.
En date du 3 mars 2008, X._______ a remis à l'Office fédéral de la
formation professionnelle et de la technologie (OFFT) un rapport dans
lequel il explique que, selon lui, la formation acquise et débouchant
sur l'examen préliminaire pour l'obtention du diplôme de comptable
était équivalente à la formation exigée pour l'obtention du brevet
fédéral de comptable
Par courrier du 26 mars 2008, l'association faîtière pour les examens
supérieurs en comptabilité et controlling a informé l'OFFT que, après
discussion avec l'ancien secrétaire de la Société suisse des employés
de commerce (ci-après : SSEC), des dispositions transitoires avaient
été omises lors de la rédaction du premier règlement de l'examen
professionnel du brevet fédéral de comptable. Elle indique en outre
qu'une attestation de réussite à l'examen préliminaire pour l'obtention
du diplôme de comptable est équivalente, au sens de la LSR, au
brevet fédéral de comptable ainsi qu'au brevet fédéral de spécialiste
en finance et comptabilité.
Par courriel du 14 janvier 2009, l'ASR a invité X._______ à adresser
une demande de reconnaissance de l'équivalence auprès de l'OFFT.
Celui-ci a déposé une demande en ce sens auprès dudit office par
écritures du 16 janvier 2009 faisant valoir que la réussite de l'examen
préliminaire pour l'obtention du diplôme de comptable donnait droit à
l'obtention du brevet fédéral de comptable.
B.
Par décision du 4 février 2009, l'OFFT a rejeté la demande de
X._______ au motif que le règlement concernant l'examen
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B-1554/2009
professionnel pour l'obtention du brevet fédéral de comptable du
22 juin 1982 ne contenait aucune disposition transitoire autorisant les
titulaires d'une attestation de réussite aux examens préliminaires pour
l'obtention du diplôme de comptable à porter le titre de comptable
avec brevet fédéral. À cet égard, il indique que les rédacteurs du
règlement d'examen en cause étaient pleinement conscients de la
problématique posée par l'examen préliminaire pour l'obtention du
diplôme fédéral de comptable dès lors qu'ils ont expressément prévu
une disposition transitoire s'y référant dans le règlement concernant
l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de comptable/contrôleur
de gestion arrêté le même jour. L'office ajoute en outre que les
exigences relatives à l'expérience professionnelle ainsi qu'à la durée
des épreuves ne coïncident pas.
C.
Par mémoire du 6 mars 2009, X._______ a formé recours contre cette
décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Il conclut à son
annulation ainsi qu'à la reconnaissance de l'équivalence de l'examen
préliminaire pour l'obtention du brevet fédéral de comptable avec le
brevet fédéral de comptable ainsi qu'avec le brevet fédéral de
spécialiste en finance et comptabilité. Il requiert également du Tribunal
administratif fédéral qu'il constate qu'il dispose d'une formation
satisfaisant aux exigences de la législation sur la surveillance de la
révision. Au titre de mesures provisionnelles, il a requis son inscription
provisoire dans le registre des réviseurs en qualité d'expert-réviseur
jusqu'à droit connu sur la présente cause.
À l'appui de ses conclusions, il fait valoir que la non-équivalence de sa
formation ne saurait être qualifiée de manifeste dès lors que l'ASR l'a
invité à s'adresser à l'OFFT. Il estime ainsi qu'il aurait dû être agréé à
titre provisoire et inscrit au registre des réviseurs. S'agissant de
l'agrément définitif, le recourant invoque que l'ASR aurait dû l'agréer
définitivement sur la base de la reconnaissance de l'équivalence
émise par l'organisation faîtière conformément à la compétence qui lui
est attribuée par l'art. 34 de l'ordonnance du 22 août 2007 sur
l'agrément et la surveillance des réviseurs (OSRev, RS 221.302.3). Il
fait également valoir qu'un agrément aurait dû lui être octroyé sur la
base des dispositions transitoires de la législation sur la surveillance
de la révision. À cet égard, il avance que l'OSRev restreint trop
l'application de dite clause de rigueur et conduit, en l'espèce, à une
violation de l'interdiction de l'arbitraire. Le recourant invoque de
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surcroît que le refus de l'ASR de l'agréer provisoirement puis
définitivement contrevient à l'interdiction de l'arbitraire ainsi qu'à
l'égalité de traitement. Il estime par ailleurs que son non-agrément
constitue une atteinte grave et arbitraire à sa liberté économique outre
qu'il dispose d'un droit acquis à être agréé en qualité d'expert-réviseur.
Enfin, il argue que son non-agrément s'avère contraire au principe de
la proportionnalité.
Concernant la non-reconnaissance de l'équivalence de sa formation
par l'OFFT, il fait valoir que la décision souffre d'un défaut de
motivation dans la mesure où l'autorité inférieure a dénié le caractère
équivalent de sa formation sans se déterminer sur la position de
l'organisation faîtière responsable des examens supérieurs en
comptabilité et controlling. Il estime également que l'OFFT outrepasse
ses compétences lorsque, en désaccord avec l'organisation faîtière
compétente, elle refuse de reconnaître l'équivalence d'une formation.
Enfin, il affirme que la décision entreprise est contraire à l'égalité de
traitement et arbitraire.
D.
Par décision incidente du 19 mars 2009, le Tribunal administratif
fédéral a déclaré irrecevable la requête tendant à l'inscription
provisoire du recourant au registre des réviseurs en qualité d'expert-
réviseur dès lors qu'elle excédait le cadre du litige.
E.
Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité inférieure a conclu à
son rejet dans sa réponse du 20 avril 2009.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
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administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours
contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
La décision attaquée a été rendue par une des autorités mentionnées
à l'art. 33 let. d LTAF. Aucune des exceptions mentionnées à l'art. 32
LTAF n'est par ailleurs réalisée.
Le Tribunal administratif fédéral est donc compétent pour statuer sur le
présent recours.
1.3 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'autorité
inférieure, est spécialement atteint par la décision et a un intérêt digne
de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour
recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA).
1.4 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours,
à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 50 et 52 al. 1
PA), ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63
al. 4 PA) sont en outre respectées.
Le recours est ainsi recevable.
2.
À titre liminaire, il convient de circonscrire l'objet du litige. En effet,
dans ses écritures, le recourant se plaint du non-octroi de l'agrément
en qualité d'expert-réviseur par l'ASR alors que la décision entreprise
émane de l'OFFT et concerne exclusivement la question de la
reconnaissance de l'équivalence entre l'examen préliminaire de
comptable et le brevet fédéral de comptable.
2.1 En procédure administrative contentieuse, l'objet du litige
correspond à l'objet de la décision attaquée dans la mesure où il est
contesté devant l'autorité de recours. La contestation ne saurait
excéder l'objet de la décision entreprise, soit les prétentions ou les
rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou
aurait dû se prononcer (cf. Jurisprudence des autorités administratives
de la Confédération [JAAC 63.78] consid. 2). Dès lors, l'autorité de
recours n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait
l'objet du prononcé de l'autorité inférieure sous peine de détourner sa
mission de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de dite
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autorité, d'enfreindre le principe de l'épuisement des voies préalables
et, en définitive, de priver les parties d'un degré de juridiction
(cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 390 s. ;
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HAENER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, p. 149 ; HANSJÖRG SEILER
in : BERNHARD WALDMANN/PHILIPPE WEISSENBERGER, Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, n° 27 s. ad art. 54 PA).
C'est pourquoi, dans ses conclusions, le recourant ne peut en principe
que réduire l'objet du litige – en renonçant à remettre en cause
certains points de la décision entreprise – et non pas l'élargir.
Exceptionnellement, de nouvelles conclusions peuvent être admises
devant l'autorité de recours à la condition qu'elles soient en rapport
très étroit avec l'objet du litige traité et que l'administration ait eu
l'occasion de se prononcer à leur sujet au cours de la procédure (ATF
122 V 242 consid. 2a, ATF 125 V 413 consid. 1 ; arrêt du TAF
B-6324/2007 du 15 mai 2008 consid. 2, arrêt du TAF B-4962/2007 du
28 février 2008 consid. 2).
2.2 En l'espèce, la question du non-agrément du recourant en qualité
d'expert-réviseur par l'ASR n'a pas fait l'objet de la décision rendue
par l'autorité inférieure. Cependant, dans la mesure où la
reconnaissance de l'équivalence de la formation du recourant est
requise en vue de son agrément et que l'autorité de céans est
également autorité de recours contre les décisions prises par l'ASR, il
convient de reconnaître que les griefs soulevés par le recourant sont
en rapport étroit avec l'objet du litige. En effet, la décision entreprise
constitue une décision préjudicielle rendue par l'OFFT dans le cadre
de la procédure principale d'agrément pendante devant l'ASR. Cela
étant, cette dernière n'est pas partie à la présente procédure et n'a
pas eu l'occasion de se déterminer au sujet des griefs du recourant ni
dans le cadre de la procédure pendante devant l'OFFT ni dans celui
de la présente procédure de recours. De plus, la seule reconnaissance
de l'équivalence de la formation du recourant avec l'une de celles
considérées comme satisfaisant aux exigences de la législation sur la
surveillance de la révision ne suffit pas pour obtenir un agrément. En
effet, une personne physique est agréée en qualité d'expert-réviseur
lorsqu'elle satisfait aux exigence en matière de formation et de
pratique professionnelles et qu'elle jouit d'une réputation irréprochable
(art. 4 al. 1 de la loi fédérale sur l'agrément et la surveillance des
réviseurs [LSR, RS 221.302]). Or, en l'espèce, l'ASR ne s'est
prononcée ni sur la pratique professionnelle ni sur la réputation du
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recourant. Par conséquent, quelle que soit l'issue du recours, il ne
serait pas possible pour l'autorité de céans d'agréer sans autre le
recourant en qualité d'expert-réviseur. Dans ces circonstances, les
griefs du recourant relatifs à son non-agrément en qualité d'expert-
réviseur excèdent le cadre du présent litige et sont irrecevables.
2.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que les griefs
du recourant concernant un agrément en qualité d'expert-réviseur
n'ayant pas fait l'objet de la décision attaquée s'avèrent irrecevables.
3.
Dans ses écritures, le recourant fait valoir que l'ASR était pleinement
habilitée à reconnaître l'équivalence de sa formation. Il conteste par
conséquent implicitement la compétence de l'autorité inférieure et
invoque un déni de justice matériel de la part de l'ASR. Dans ces
circonstances, il convient d'examiner si l'OFFT était autorisé à rendre
la décision entreprise et si c'est à juste titre que l'ASR a invité le
recourant à requérir une reconnaissance de l'équivalence auprès de
l'OFFT.
3.1 S'agissant de la prétendue compétence de l'ASR, la jurisprudence
a clairement exprimé que le nombre de formations reconnues comme
satisfaisant aux exigences de la législation sur la surveillance de la
révision avait sciemment été limité et que le législateur n'avait retenu
que celles qu'il jugeait – moyennant, pour certaines, qu'elles aient été
complétées par une expérience professionnelle d'une certaine durée –
à même de garantir des prestations de qualité en matière de révision.
Il en découle que celles ne figurant pas dans la liste de l'art. 4 al. 2 de
la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur l'agrément et la surveillance
des réviseurs (LSR, RS 221.302) ont été considérées comme
insuffisantes pour atteindre ce but (cf. arrêt du TAF B-1940/2008 du
10 juin 2008 consid. 2.2.3, arrêt du TAF B-3393/2008 du 24 septembre
2008 consid. 3.5, arrêt du TAF B-3024/2008 du 1er octobre 2008
consid. 3.2, arrêt du TAF du 22 janvier 2009 consid. 3.1). Quant à
l'art. 4 al. 3 LSR qui habilite le Conseil fédéral à reconnaître d'autres
formations équivalentes et à déterminer la durée de la pratique
professionnelle requise – lequel a été concrétisé par l'art. 34 OSRev –,
il ressort des débats parlementaires que cette disposition a été
ajoutée afin de permettre la prise en compte de l'évolution à venir
dans le cadre des différentes formations de l'art. 4 al. 2 LSR (cf.
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [BO] 2005 E 989). A contrario,
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il s'avère que l'ASR, à qui le Conseil fédéral a délégué sa compétence,
ne saurait reconnaître une formation existant au moment de l'adoption
de la LSR comme équivalente à celles mentionnées dans dite loi
(cf. arrêt du TAF B-1940/2008 du 10 juin 2008 consid. 2.4, arrêt du TAF
B-3024/2008 du 1er octobre 2008 consid. 3.2, arrêt du TAF du
22 janvier 2009 consid. 3.1).
En l'espèce, le recourant est titulaire d'une attestation de réussite à
l'examen préliminaire de comptable. Cette formation qui n'est plus
dispensée depuis 1987, ne figure pas à l'art. 4 al. 2 LSR parmi celles
jugées à même de satisfaire aux exigences légales en matière de
formation. De plus, elle ne saurait être reconnue comme équivalente
sur la base des art. 4 al. 3 LSR et 34 OSRev dès lors que législateur
en connaissait l'existence, le 1er septembre 2007, au moment de
l'entrée en vigueur de la LSR.
Dans ces circonstances, il sied de constater que l'ASR n'est pas
habilitée a reconnaître l'équivalence de la formation du recourant avec
l'une de celles énumérées à l'art. 4 al. 2 LSR.
3.2 Il convient encore d'examiner si c'est à juste titre que l'ASR a
invité le recourant à s'adresser à l'OFFT, ce qui revient en quelque
sorte à se déterminer sur la question de la compétence de l'autorité
inférieure pour rendre la décision entreprise.
La formation pour laquelle le recourant demande la reconnaissance de
l'équivalence a été obtenue en 1981. Il s'agit de l'examen préliminaire
de comptable réussi conformément au règlement des examens
fédéraux pour l'obtention du diplôme de comptable du 22 mars 1971
approuvé par le Département fédéral de l'économie publique le
29 octobre 1979. Ce règlement a été abrogé et remplacé par le
règlement de l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de
comptable/contrôleur de gestion du 22 juin 1982 approuvé par le
Département fédéral de l'économie publique le 6 août 1982. Aux
mêmes dates, un nouveau titre en matière de comptabilité a été
instauré par le règlement de l'examen professionnel pour l'obtention
du brevet fédéral de comptable. Ce règlement a, quant à lui, été
abrogé par règlement de l'examen pour l'obtention du brevet fédéral
de spécialiste en finance et comptabilité du 29 mai 1999 approuvé le
5 novembre 1999 par le Département fédéral de l'économie publique.
En l'espèce, le recourant requiert que l'attestation de réussite aux
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examens préliminaires de comptable obtenu en 1981 soit reconnue
équivalente aussi bien au brevet fédéral de comptable qu'au brevet
fédéral de spécialiste en finance et comptabilité. C'est donc dans ce
contexte qu'il convient d'examiner quelle autorité est habilitée à se
prononcer.
3.2.1 À teneur des art. 26 ss de la loi fédérale sur la formation
professionnelle du 13 décembre 2002 (LFPr, RS 412.10), la formation
professionnelle relève principalement de la compétence des
organisations du monde du travail. Elles définissent notamment les
conditions d'admission, le niveau exigé, les procédures de
qualification, les certificats délivrés et les titres décernés. Elles
tiennent compte des filières de formation qui font suite aux examens.
Leurs prescriptions sont soumises à l'approbation de l'office (cf. art. 28
al. 2 LFPr). Selon l'ancienne loi fédérale du 19 avril 1978 sur la
formation professionnelle (aLFPr, RO 1979 1687) – abrogée par la
nouvelle loi entrée en vigueur le 1er janvier 2004 mais encore
applicable lorsque le recourant a accompli sa formation –, les
associations professionnelles étaient déjà habilitées à organiser des
examens professionnels et des examens professionnels supérieurs
reconnus par la Confédération et placés sous sa surveillance (art. 51
al. 1 et 54 al. 1 aLFPr). Les associations professionnelles qui
entendent organiser ces examens doivent établir un règlement et le
soumettre à l'approbation du Département fédéral de l'économie
publique (art. 51 al. 2 aLFPr).
3.2.2 Dans ces circonstances, il faut admettre que les conditions
d'une éventuelle reconnaissance de l'équivalence d'une formation
antérieure à l'adoption d'un nouveau règlement d'examen devraient,
en principe, être arrêtées par les organisations professionnelles dans
le cadre de l'élaboration dudit règlement. Cela étant, la législation
reconnaît un rôle de surveillance et d'approbation aux autorités
fédérales compétentes. En effet, comme susmentionné, il leur
appartient d'approuver les règlements d'examen arrêtés par les
organisations professionnelles (art. 28 al. 2 LFPr et art. 51 al. 2
aLFPr). De plus, à teneur de l'art. 55 aLFPr, le candidat ayant réussi
l'examen professionnel reçoit un brevet alors que celui qui a réussi
l'examen professionnel supérieur reçoit un diplôme. L'art. 48 al. 1 de
l'ordonnance sur la formation professionnelle du 7 novembre 1979
(aOFPr, RO 1979 1712), prévoit que lesdits brevets ou diplômes sont
établis par l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du
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travail auquel l'OFFT a succédé. S'agissant d'une éventuelle
équivalence d'une formation antérieure, le brevet ou le diplôme peut
être décerné sans nouvel examen aux personnes ayant subi avec
succès un examen équivalent avant l'entrée en vigueur d'un règlement
approuvé (art. 49 al. 1 aOFPr). L'Office fédéral de l'industrie, des arts
et métiers et du travail est également compétent pour un éventuel du
titre obtenu (art. 50 aOFPr). La législation actuellement en vigueur
habilite également l'OFFT à délivrer les brevets et diplômes décernés
aux personnes ayant réussi les examens professionnels (art. 43 al. 2
LFPr). L'OFFT est en outre chargé de la surveillance des examens
professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux
supérieurs (art. 42 al. 2 LFPr et art. 23 ss de l'ordonnance sur la
formation professionnelle du 19 novembre 2003 (OFPr, RS 412.101).
3.2.3 Il ressort de ce qui précède qu'une reconnaissance de
l'équivalence de la formation du recourant par les organisations
professionnelles responsables de l'examen permettant d'obtenir la
délivrance du diplôme ou brevet souhaité ne saurait, à elle seule,
suffire. En effet, au vu des dispositions légales susmentionnées, une
approbation de la part de l'OFFT s'avère indispensable. Le Tribunal
administratif fédéral a d'ailleurs déjà eu l'occasion de confirmer les
attributions de l'OFFT en la matière (cf. arrêt du TAF B-3805/2008 du
4 décembre 2008 consid. 6). Cette compétence doit d'autant plus être
reconnue lorsque, comme en l'espèce, le règlement ayant aboli la
filière de formation pour laquelle une reconnaissance est demandée
ne prévoit pas de dispositions transitoires à ce sujet. En conséquence,
il appartient à l'autorité inférieure de se prononcer, à la lumière des
règlements en vigueur lors de l'obtention de la formation et de ceux
les ayant abrogés, sur la reconnaissance d'équivalence requise par le
recourant.
3.3 Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, force est de constater
que le comportement de l'ASR ne constitue pas un déni de justice
matériel et que l'OFFT est pleinement habilité à se prononcer sur la
demande de reconnaissance de l'équivalence de la formation du
recourant avec le brevet fédéral de comptable ainsi que le brevet
fédéral de spécialiste en finance et comptabilité.
4.
Le recourant fait valoir que la décision attaquée souffre d'un défaut de
motivation dans la mesure où l'autorité inférieure a dénié le caractère
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équivalent de sa formation sans se déterminer sur la position de
l'organisation faîtière responsable des examens supérieurs en
comptabilité et controlling. Dès lors que l'invocation de la violation du
droit d'être entendu et en particulier du droit à obtenir une décision
motivée constitue un grief de nature formelle, il convient de l'examiner
en premier lieu.
4.1 Aux termes de l'art. 35 PA, même si l'autorité les notifie sous
forme de lettre, les décisions écrites sont désignées comme telles,
motivées, et indiquent les voies de droit (al. 1). De manière plus
générale, la jurisprudence a déduit du droit d'être entendu celui
d'obtenir une décision motivée. Il suffit à cet égard que l'autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision de manière que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance
de cause (ATF 129 I 232 consid. 3.2). L'autorité n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqués par
les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne
satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de traiter les
problèmes qui lui paraissent pertinents (ATF 130 II 530 consid. 4.3). Le
droit d'être entendu est de nature formelle, de sorte que sa violation
entraîne en principe l'annulation de la décision entreprise sans qu'il
soit nécessaire de vérifier si, au fond, la décision apparaît justifiée
(ATF 127 V 431 consid. 3d/aa et les réf. cit.).
4.2 En l'espèce, l'autorité inférieure a fait valoir que le règlement
concernant l'examen professionnel pour l'obtention du brevet fédéral
de comptable de 1982 ne contenait aucune disposition transitoire. Elle
a ensuite examiné au regard des règlements d'examen idoines s'il
s'agissait d'une lacune ou d'un silence qualifié. Son analyse l'a amené
à conclure que le défaut de dispositions transitoires ne saurait
consister en une lacune dès lors qu'une telle disposition avait été
prévue dans le règlement concernant l'examen pour l'obtention du
diplôme fédéral de comptable/contrôleur de gestion adopté à la même
date par les mêmes auteurs. L'OFFT a en outre succinctement
comparé les épreuves subies par le recourant avec celles exigées
pour l'obtention du brevet fédéral de comptable. Il s'est enfin prononcé
sur une éventuelle application par analogie d'une jurisprudence du
Tribunal administratif fédéral ainsi que sur l'interprétation des
règlements d'examen proposée par le recourant.
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4.3 Il ressort de ce qui précède que l'OFFT a suffisamment exprimé
les motifs l'ayant guidé et sur lesquels il a fondé sa décision. De plus,
au vu des arguments développés dans son mémoire de recours, le
recourant ne saurait se plaindre de ne pas avoir été en mesure d'en
saisir la portée. L'autorité inférieure n'a certes pas mentionné l'avis de
l'organisation faîtière responsable des examens supérieurs en
comptabilité et controlling. Nonobstant, celui-ci n'est nullement motivé
et se contente d'exprimer une demande de reconnaissance sans en
développer plus avant les raisons de sorte qu'on ne saurait reprocher
à l'autorité inférieure de ne pas s'y être référée.
En conséquence il faut admettre que, suffisamment motivée, la
décision attaquée ne viole pas le droit d'être entendu du recourant.
Mal fondé le recours doit être rejeté sur ce point.
5.
Du point de vue matériel, il convient d'examiner si c'est à juste titre
que la reconnaissance de l'équivalence d'une attestation de réussite à
l'examen préliminaire de comptable avec le brevet fédéral de
comptable a été refusée et si une telle décision ne consacre pas une
inégalité de traitement.
5.1 À titre liminaire, il sied de déterminer si le défaut de dispositions
transitoires dans le règlement concernant l'examen professionnel pour
l'obtention du brevet fédéral de comptable constitue une lacune,
comme le prétend le recourant ainsi que l'organisation faîtière
responsable des examens en comptabilité et controlling ou si c'est
sciemment que de telles dispositions n'ont pas été retenues.
5.1.1 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon
sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair,
respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il
convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec
d'autres dispositions légales. Lors de cet examen, il convient de
privilégier une approche pragmatique s'inspirant d'une pluralité de
méthodes, étant précisé que les différentes méthodes d'interprétation
ne sont soumises à aucun ordre de priorité ; en particulier, il ne se
fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans
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ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 132 III 227
consid. 3.3.5, ATF 128 II 56 consid. 4 et réf. cit. ; ATAF 2007/48
consid. 6.1 ; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, vol. I : L'Etat, Berne 2006, p. 505 ss ; PIERRE
MOOR, Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, Berne
1994, p. 142 ss ; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I,
Neuchâtel 1984, p. 122 ss). Si plusieurs interprétations sont
admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme à la
Constitution. En effet, même s'il ne peut pas examiner la
constitutionnalité des lois fédérales (art. 191 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]), le
Tribunal fédéral part de l'idée que le législateur fédéral ne propose pas
de solution incompatible avec la Constitution, à moins que le contraire
ne résulte clairement de la lettre ou de l'esprit de la loi (ATF 131 II 562
consid. 3.5, ATF 130 II 65 consid. 4.2, ATF 129 II 114 consid. 3.1,
ATF 129 III 55 consid. 3.1.1).
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune.
Une lacune authentique (ou lacune proprement dite) suppose que le
législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la
loi. Si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation
qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son
inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune
improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes
une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la
jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la
conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites,
à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme
ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la
Constitution (ATAF 2007/48 consid. 6.1 ; ATF 131 II 562 consid. 3.5).
Une opinion minoritaire en doctrine renonce toutefois à opérer une
distinction entre lacune proprement et improprement dite ; elle parle
de manière générale respectivement de lacune involontaire de la loi et
d'une insuffisance inadmissible du point de vue téléologique pouvant
être comblée par les organes chargés d'appliquer la loi (ULRICH HÄFELIN/
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd.,
Zurich 2006, n° 243 ; ULRICH HÄFELIN, Zur Lückenfüllung im öffentlichen
Recht, in : Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zurich 1981,
p. 91 ss, spéc. p. 108 s., 113 s. ; ERNST A. KRAMER, Juristische
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Methodenlehre, 2e éd., Berne 2005, p. 162 ss). De même, on peut
constater dans la jurisprudence une tendance à s'éloigner de la
distinction traditionnelle et à admettre l'existence d'une lacune
susceptible d'être comblée par un tribunal lorsque, au regard des
valeurs et des objectifs poursuivis par la loi, une réglementation légale
apparaît comme insuffisante et sujette à complément (ATF 132 III 470
consid. 5.1, ATF 131 V 233 consid. 4.1, ATF 129 II 438 consid. 4.1.2,
ATF 123 II 69 consid. 3c ; ATAF 2007/48 consid. 6).
5.1.2 S'agissant du règlement concernant l'examen professionnel pour
l'obtention du brevet fédéral de comptable du 22 juin 1982, il sied
d'examiner si, au regard des valeurs et des objectifs poursuivis, il
apparaît comme insuffisant et sujet à complément quant à la question
d'une équivalence avec l'examen préliminaire de comptable obtenu les
années précédant son entrée en vigueur. À cet égard, il conviendra de
tenir compte de l'avis de l'organisation faîtière responsable des
examens supérieurs en comptabilité et controlling même si elle ne
mentionne pas les raisons motivant sa prise de position. En effet, elle
seule – plus précisément les personnes en place lors de l'élaboration
du règlement en cause – est véritablement à même de restituer la
volonté historique des rédacteurs. Cet avis ne pourra toutefois être
retenu que s'il est en accord avec une interprétation globale de la
réglementation, notamment la systématique des règlements de 1982
ainsi que les objectifs poursuivis.
5.1.3 À titre liminaire, il faut relever qu'un examen en vue de
l'obtention du brevet fédéral de comptable n'existait pas avant l'entrée
en vigueur du règlement du 22 juin 1982. En effet, antérieurement, les
examens fédéraux de comptable étaient régis par le seul règlement
des examens fédéraux pour l'obtention du diplôme de comptable du
22 mars 1971 lequel prévoyait un examen préliminaire ainsi qu'un
examen principal. Seule une réussite lors de l'examen principal
donnait droit au diplôme fédéral. Le 22 juin 1982, la Société suisse des
employés de commerce (SSEC) a édicté deux règlements, le
règlement concernant l'examen professionnel pour l'obtention du
brevet fédéral de comptable ainsi que le règlement concernant
l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de comptable/contrôleur
de gestion lequel a abrogé le règlement des examens fédéraux pour
l'obtention du diplôme de comptable de 1971. C'est donc dans ce
contexte qu'il convient d'examiner si une attestation de réussite de
l'examen préliminaire de comptable selon le règlement de 1971 peut
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être reconnue comme équivalente au brevet fédéral de comptable.
S'agissant des dispositions transitoires, il faut bien reconnaître avec
l'autorité inférieure que, contrairement au règlement concernant
l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de comptable/contrôleur
de gestion, il ne contient aucune disposition permettant au titulaire
d'une attestation de réussite aux examens préliminaires de porter le
titre de comptable avec brevet fédéral. L'organisation faîtière
responsable des examens de spécialiste en finance et comptabilité a
cependant pris contact avec Monsieur Y._______, secrétaire général
de la SSEC lors de l'élaboration du règlement concernant l'examen
fédéral pour l'obtention du brevet fédéral de comptable de 1982 ; celui-
ci affirme qu'il s'agit d'un oubli. Nonobstant, il convient d'examiner si
d'autres éléments plaident également en faveur d'une lacune
proprement dite et, ainsi, de la reconnaissance dans le cadre de la
systématique même des règlements en cause.
L'autorité inférieure est d'avis que, dès lors que le règlement
concernant l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de comptable/
contrôleur de gestion mentionne à plusieurs reprises l'examen
préliminaire réalisé selon l'ancien règlement, il faut admettre que les
auteurs du règlement concernant l'examen professionnel pour
l'obtention du brevet fédéral de comptable étaient pleinement
conscients de la problématique liée à l'examen préliminaire. En effet,
les règlements ont tous deux été édictés par la SSEC à la même date.
Cela étant, il sied de préciser que dans le cadre du règlement
concernant l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de comptable/
contrôleur de gestion, l'examen préliminaire n'a été envisagé que dans
son rapport avec l'examen donnant droit au diplôme et non en relation
avec celui qui donne droit au brevet. À cet égard, il convient de relever
que les personnes titulaires d'une attestation de réussite à l'examen
préliminaire ont uniquement le droit de se présenter à l'examen
principal selon le règlement de 1971 (art. 35 al. 3 du règlement
concernant l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral de comptable/
contrôleur de gestion de 1982). En revanche, une telle attestation ne
donne pas le droit de se présenter aux examens comme le permet le
brevet fédéral de comptable (art. 11 dudit règlement).
5.1.4 Avec l'autorité inférieure, il faut dès lors d'admettre qu'à la
lecture du règlement, il paraît difficile de reconnaître que les
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rédacteurs du règlement concernant l'examen pour l'obtention du
brevet fédéral de comptable entendaient prévoir l'équivalence entre le
brevet fédéral et la réussite de l'examen préliminaire des examens
fédéraux de comptable selon le règlement de 1971 dès lors que son
obtention n'attribue pas les mêmes droits que le fait d'être titulaire du
brevet de comptable.
5.2 Nonobstant, il convient d'examiner si cette interprétation littérale
et systématique du règlement d'examen pour l'obtention du brevet
fédéral de comptable s'avère conforme au droit constitutionnel et, plus
précisément, au principe de l'égalité de traitement.
5.2.1 La protection de l'égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l'arbitraire
(art. 9 Cst.) sont étroitement liées. Une décision est arbitraire
lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni
sens ni but. Elle viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante (cf. ATF 129 I
113 consid. 5.1). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une
forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale
ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (cf. ATF 127
I 185 consid. 5, ATF 125 I 1 consid. 2b/aa et les réf. cit.).
5.2.2 En l'espèce, les titulaires d'une attestation de réussite aux
examens préliminaires de comptable ne peuvent pas être agréés en
qualité d'expert-réviseur, sous réserve des autres conditions, alors que
les titulaires du brevet fédéral de comptable disposent selon la loi
d'une formation suffisante. Il convient dès lors d'examiner si cette
distinction repose sur des motifs raisonnables. Pour ce faire, une
comparaison de l'examen préliminaire avec l'examen du brevet fédéral
à la lumière de leur règlement respectif se révèle nécessaire.
Sur ce point, il sied, à titre liminaire, de constater que l'autorité
inférieure s'est contentée de comparer la durée des examens ainsi
que les exigences relatives à la pratique professionnelle, en fonction
de chacun des règlements, sans examiner de manière plus
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substantielle et convaincante si la différence de traitement réservée
aux titulaires d'une attestation de réussite aux examens préliminaires
de comptable repose sur des motifs raisonnables.
S'agissant de la durée des examens, il faut relever que l'examen
préliminaire selon le règlement des examens fédéraux pour l'obtention
du diplôme fédéral de comptable de 1971 représente dix heures alors
que celui pour l'obtention du brevet fédéral dure entre quinze et dix-
huit heures. Cette durée sensiblement plus longue s'explique en partie
du fait que de nombreuses matières n'étaient, pour l'examen
préliminaire, sanctionnées que par une épreuve orale, laquelle s'avère
par essence plus courte. À cet égard, l'examen pour l'obtention du
diplôme fédéral de comptable/contrôleur de gestion prévoit également
davantage d'épreuves écrites ainsi qu'un nombre d'heures d'examen
plus grand que l'examen principal selon le règlement relatif aux
examens fédéraux de comptable de 1971 ; or, les comptables
diplômés selon l'ancien règlement bénéficient, en vertu de l'art. 29
al. 3 du règlement concernant l'examen pour l'obtention du diplôme de
comptable/contrôleur de gestion, du droit de porter le titre de
comptable/ contrôleur de gestion.
Quant aux conditions relatives à la pratique professionnelle, elles
s'élèvent à quatre ans pour le brevet fédéral alors qu'elles se limitent à
deux pour se présenter à l'examen préliminaire. En revanche, la durée
de formation prévue pour la préparation de l'examen préliminaire de
comptable et pour celui du brevet fédéral de comptable était, pour le
canton de Fribourg du moins (cf. pièce 17 du bordereau de pièces
produit par le recourant), d'une durée identique ; du surcroît, des cours
au nombre d'heures quasi-semblable étaient proposés.
Enfin, les matières d'examen s'avèrent quasi-similaires pour les deux
examens : comptabilité financière et d'exploitation, principes généraux
d'organisation et organisation de la comptabilité, connaissance du
droit et des papiers-valeurs ainsi que impôts et contributions publiques
pour l'examen préliminaire selon le règlement de 1971 ; comptabilité et
techniques quantitatives de gestion, organisation de la comptabilité,
impôts ainsi que droit pour l'examen du brevet fédéral.
Dans ces circonstances, il convient d'admettre que l'examen
préliminaire de comptable ne diffère pas à ce point de celui du brevet
fédéral pour que l'un puisse être reconnu comme équivalent à l'une
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des formations reconnues par la législation sur le surveillance de la
révision et que l'autre ne le soit pas.
5.2.3 Ainsi, force est de constater que la non-reconnaissance de
l'équivalence de l'examen préliminaire avec l'examen du brevet fédéral
de comptable ne repose sur aucun motif raisonnable au regard de la
situation à réglementer et constitue dès lors une inégalité de
traitement contraire à l'art. 8 Cst. Une interprétation littérale et
systématique du règlement en cause s'avérerait par conséquent
contraire à l'égalité de traitement.
5.3 Qui plus est, s'il est vrai que la volonté des rédacteurs du
règlement concernant l'examen pour l'obtention du brevet fédéral de
comptable de 1982 de reconnaître l'équivalence de l'examen
préliminaire avec le nouveau titre conféré ne ressort pas explicitement
des dispositions arrêtées, il n'en demeure pas moins que
l'organisation faîtière responsable des examens en comptabilité et
controlling requiert explicitement la reconnaissance de l'équivalence.
Le secrétaire général de la société des employés de commerce en
place lors de l'élaboration du règlement en cause indique également
qu'il n'était alors pas prévisible que le fait de ne pas reconnaître
l'équivalence de l'examen préliminaire aurait de telles conséquences
quant à l'agrément selon la législation sur la surveillance de la
révision. De surcroît, il est important de noter que, compte tenu des
compétences de surveillance et d'approbation mais non de
réglementation des autorités fédérales, si le règlement concernant
l'examen pour l'obtention du brevet fédéral de comptable avait
expressément prévu une telle équivalence, il paraît peu probable que
l'approbation lui aurait alors été refusée. Aussi, il convient de ne pas
se montrer trop exigeant quant à l'admissibilité du complètement du
règlement concernant l'examen professionnel pour l'obtention du
brevet fédéral de comptable dès lors que les organisations
professionnelles compétentes elles-mêmes requièrent la
reconnaissance de l'équivalence.
5.4 Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de combler la
lacune contenue dans le règlement concernant l'examen pour
l'obtention du brevet fédéral de comptable et de l'interpréter de
manière conforme au droit constitutionnel, en particulier au principe de
l'égalité de traitement. Partant, il faut reconnaître l'équivalence de
l'examen préliminaire de comptable avec le brevet fédéral de
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comptable.
Cette équivalence peut également être reconnue pour le brevet fédéral
de spécialiste en finance et comptabilité en vertu de l'art. 21 al. 4 du
règlement concernant l'examen pour l'obtention du brevet fédéral de
spécialiste en finance et comptabilité du 22 mai 1999 et approuvé le
5 novembre 1999 par le Département fédéral de l'économie publique.
Dès lors que l'équivalence entre l'examen préliminaire de comptable et
le brevet de spécialiste en finance et comptabilité a été admise, il sied
de constater que le recourant dispose d'une formation au sens de
l'art. 4 al. 2 LSR. Partant, l'ASR est désormais habilitée, dès l'entrée
en force du présent arrêt, à considérer les titulaires d'une attestation
de réussite aux examens préliminaires de comptable comme
satisfaisant aux exigences de formation prévue par la législation sur la
surveillance de la révision.
6.
Il résulte des considérants précédents que la décision entreprise viole
le droit fédéral (art. 49 PA). Bien fondé, le recours doit en
conséquence être admis et la décision attaquée annulée. Partant, la
formation du recourant doit être reconnue équivalente au brevet
fédéral de comptable ainsi qu'au brevet fédéral de spécialiste en
finance et comptabilité.
7.
7.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1
PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des
autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et
déboutées (art. 63 al. 2 PA).
Le recourant ayant obtenu gain de cause, il y a lieu de lui rembourser
l'avance de frais de Fr. 1'500.- perçue le 19 mars 2009.
7.2 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la
partie ayant entièrement obtenu gain de cause une indemnité pour les
frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés
(art. 64 al. 1 PA). La partie qui obtient gain de cause a droit aux
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dépens pour les frais nécessaires causés par le litige (art. 7 al. 1
FITAF). Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause,
les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion
(art. 7 al. 2 FITAF). Les dépens comprennent les frais de
représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie
(art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les
honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en
fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée
(art. 10 al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des avocats est de Fr. 200.- au
moins et de Fr. 400.- au plus (art. 10 FITAF).
En l'espèce, la défense du recourant a nécessité les services d'un
avocat dûment mandaté par procuration à cet effet et a impliqué un
échange d'écritures. Cela étant, de nombreux griefs sortant du cadre
du litige ont été invoqués de sorte qu'il convient de réduire ex aequo et
bono l'indemnité de partie. En conséquence, en tenant compte du
barème précité, une indemnité de Fr. 2'000.-, TVA comprise, est ainsi
équitablement allouée au recourant à titre de dépens pour la
procédure de recours. Ces dépens sont mis à la charge de l'autorité
inférieure (art. 64 al. 2 PA).
8.
Le présent arrêt est définitif (art. 83 let. t de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision du 4 février 2009 de l'Office fédéral de la formation
professionnelle et de la technologie est annulée. Partant, la formation
du recourant est reconnue équivalente au brevet fédéral de comptable
ainsi qu'au brevet fédéral de spécialiste en finance et comptabilité.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
4.
L'avance sur les frais présumés de la procédure de Fr. 1'500.- sera
restituée au recourant dès l'entrée en force du présent arrêt.
5.
L'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie est
astreinte à verser au recourant une indemnité de Fr. 2'000.- (TVA
comprise) à titre de dépens.
6.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (Recommandé ; annexes en retour)
- à l'autorité inférieure (Recommandé ; dossier en retour)
- à l'Autorité de surveillance en matière de révision
Le président du collège : Le greffier :
Jean-Luc Baechler Pascal Richard
Expédition : >
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