Abtei lung II
B-1566/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 4 . J u l i 2 0 0 8
Richter Ronald Flury (Vorsitz),
Richterin Eva Schneeberger, Richter Jean-Luc Baechler,
Bernard Maitre, Philippe Weissenberger;
Gerichtsschreiber Kaspar Luginbühl.
C._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Privatversicherungen BPV,
Vorinstanz.
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-1566/2007
Sachverhalt:
A.
Am 30. November 2006 stellte C._______ (Beschwerdeführer) beim
Bundesamt für Privatversicherungen (Vorinstanz) den Antrag, er sei
als ungebundener Versicherungsvermittler in das Register für Versi-
cherungsvermittler aufzunehmen. Weiter stellte er den Antrag, die
C._______GmbH Versicherungsberatung (C._______GmbH) sei als
juristische Person in das Register für Versicherungsvermittler
aufzunehmen.
Mit Schreiben vom 10. Januar 2007 teilte die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer mit, dass sie ihn aufgrund mehrerer auf ihn lautender
Verlustscheine nicht in das Register für Versicherungsvermittler auf-
nehmen könne. Sie führte aus, dass dieses Schreiben keine Verfügung
im verwaltungsrechtlichen Sinn darstelle. Mit elektronischer Post vom
23. Januar 2007 verlangte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz
eine anfechtbare Verfügung.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2007 (Zustellung an den Beschwerde-
führer am 30. Januar 2007) wies die Vorinstanz sowohl den Antrag,
den Beschwerdeführer als Versicherungsvermittler, als auch jenen, die
C._______GmbH als juristische Person in das Register für Ver-
sicherungsvermittler aufzunehmen, ab. Zur Begründung brachte sie im
Wesentlichen vor, es lägen Verlustscheine in der Höhe von insgesamt
Fr. 673'724.– gegen den Beschwerdeführer vor. Gemäss Art. 185
Bst. c der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versiche-
rungsunternehmen vom 9. November 2005 (Aufsichtsverordnung,
AVO, SR 961.011), würde als Voraussetzungen für einen Eintrag ver-
langt, dass auf den Namen des Versicherungsvermittlers keine Verlust-
scheine lauten. Aufgrund des Erfordernisses von Art. 185 Bst. c AVO
habe der Beschwerdeführer die persönlichen Voraussetzungen für ei-
nen Eintrag nicht erfüllt. Was den Antrag auf Eintragung für die
C._______GmbH betreffe, so müsse dieser abgewiesen werden, da
gemäss Art. 44 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die
Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichts-
gesetz, VAG, SR 961.01) juristische Personen nachzuweisen hätten,
dass sie über genügend Mitarbeiter verfügen, die die erforderlichen
Qualifikationen aufweisen und ihrerseits im Register für Ver-
sicherungsvermittler eingetragen seien. Da für die C._______GmbH
keine anderen Versicherungsvermittler angemeldet seien als der Be-
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schwerdeführer, und diesem der Eintrag verweigert werde, sei das Er-
fordernis bezüglich genügend qualifizierten Mitarbeitern nicht erfüllt.
Aufgrund der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde
könne der Beschwerdeführer seine Tätigkeit auch ohne Registerein-
trag bis zu einem rechtskräftigen Entscheid fortführen.
B.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben
vom 28. Februar 2007 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.
Er beantragt, die Verfügung betreffend Abweisung seines Antrags auf
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler aufzuheben und
ihn in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen. Ferner
sei die Verfügung betreffend Abweisung des Antrags der
C_______GmbH auf Aufnahme in das Register für
Versicherungsvermittler aufzuheben, und es sei diese als juristische
Person in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen.
Schliesslich ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung. Zur Begründung in der Sache führt er aus, dass im
Juli 1995 ein Konkursverfahren gegen ihn abgeschlossen worden sei.
Im Jahr 1999 habe er sich als Versicherungsvermittler selbständig
gemacht. Die Verweigerung des Eintrags in das Register für
Versicherungsvermittler entziehe ihm seine berufliche und damit die
wirtschaftliche Lebensgrundlage. Es liege demnach ein Härtefall vor,
dem entweder durch die Eintragung in das Register für Versi-
cherungsvermittler oder durch den Verzicht auf die Verpflichtung zur
Eintragung Rechnung getragen werden könne. Dabei verweist er auf
die Härtefallklausel gemäss Art. 183 Abs. 3 AVO. Weiter bringt er vor,
Art. 44 Abs. 1 Bst. a und b VAG führe als Voraussetzungen für einen
Registereintrag lediglich auf, dass der Gesuchsteller über ausreichen-
de Qualifikationen verfüge und eine Berufshaftpflichtversicherung ab-
geschlossen bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten geleistet habe.
Indem Art. 185 Bst. c AVO zusätzlich zu den Voraussetzungen gemäss
Art. 44 VAG bestimme, dass keine Verlustscheine bestehen dürfen,
werde sowohl das Willkürverbot als auch das Recht auf freie Berufs-
ausübung verletzt.
In seiner Beschwerdeergänzung vom 30. März 2007 führt der Be-
schwerdeführer aus, dass laut Botschaft zu einem Gesetz betreffend
die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichts-
gesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versi-
cherungsvertrag vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789) mit dem
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VAG in erster Linie den Schutz des Versicherungsnehmers angestrebt
werde, und dieser somit vor den Folgen der Insolvenz der Versiche-
rungsunternehmen und vor Missbräuchen geschützt werde. Weiter sei
der Botschaft zu entnehmen, dass der Versicherungsvermittler genü-
gende berufliche Qualifikationen nachweisen müsse. Die Vorgabe ge-
mäss Art. 185 Bst. c AVO, wonach keine Schuldscheine bestehen dür-
fen, stütze sich weder auf das VAG noch auf die Botschaft, womit sie
gesetzwidrig und folglich nicht anwendbar sei.
C.
Mit Zwischenverfügung vom 30. Mai 2007 wurde das Gesuch des Be-
schwerdeführers um Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Prozess-
führung vom Bundesverwaltungsgericht abgewiesen.
D.
Mit Vernehmlassung vom 27. Juni 2007 beantragt die Vorinstanz die
Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung bringt sie im Wesentli-
chen vor, dass Art. 44 VAG sehr knapp gehalten sei. Art. 44 Abs. 2
VAG enthalte eine Delegationsnorm an den Bundesrat zur Regelung
der Einzelheiten. Relevant sei jedoch in erster Linie Art. 185 Bst. c
AVO sowie dessen gesetzliche Basis in Art. 46 VAG. Gemäss Art. 46
Abs. 1 Bst. f VAG müsse die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen
Missbräuche der Versicherungsnehmer und der Versicherungsvermitt-
ler schützen. In Art. 46 Abs. 3 VAG beauftrage der Gesetzgeber den
Bundesrat, Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben zu
erlassen. Dabei stelle Art. 185 Bst. c AVO eine Ausführungsbestim-
mung zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG dar. Die massgebliche Überlegung
zu der Bestimmung in Art. 185 Bst. c AVO sei gewesen, dass sich Ver-
sicherungsvermittler als Akteure auf dem Finanzmarkt bewegten. Die-
ser basiere in hohem Ausmass auf Vertrauen in die persönliche und fi-
nanzielle Integrität dieser Akteure. Mit Art. 185 Bst. c AVO sei es mög-
lich, jene Vermittler vom Geschäftsbetrieb als ungebundene Versiche-
rungsvermittler auszuschliessen, deren finanzielle Situation geeignet
sei, das erwähnte Vertrauen zu untergraben. Bei der im Verfahren der
Registrierung vorzunehmenden Abwägung zwischen den Interessen
der Versicherten auf Schutz vor Missbrauch gegenüber jenem des An-
tragstellers auf freie wirtschaftliche Entfaltung gehe die Vorinstanz un-
ter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips behutsam vor. Den Re-
gistereintrag verweigere sie gestützt auf Art. 185 Bst. c AVO aus-
schliesslich in schweren Fällen. So werde ein Registereintrag gemäss
ihrer Praxis trotz Verlustscheinen vorgenommen, wenn deren Gesamt-
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summe Fr. 30'000.– nicht übersteige und sie nicht aus Abzahlungs-
oder Leasinggeschäften stammten bzw. nicht direkt mit der Ausübung
der Versicherungsvermittlung im Zusammenhang stünden. Der "zu-
lässige" Betrag von Fr. 30'000.– gründe auf dem Gedanken, dass
jedermann von einem Schicksalsschlag getroffen werden könne, und
die Rückzahlung binnen vernünftiger Frist möglich sein sollte. Die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers werde bei ungedeckten
Forderungen in der Höhe Fr. 673'723.30.– jedoch untergraben. Aus
diesem Grund sei eine Registrierung ausgeschlossen.
E.
In seiner Replik vom 8. August 2007 wiederholt der Beschwerdeführer
weitgehend seine bereits zuvor eingebrachten Vorbringen. Er erfülle
die beiden gesetzlichen Erfordernisse gemäss Art. 44 VAG für einen
Registereintrag, d.h. er verfüge über die notwendigen beruflichen Qua-
lifikationen sowie eine Berufshaftpflichtversicherungspolice. Letzteres
belegt er mit einer Kopie der Berufshaftpflichtversicherungspolice. Die
Berufshaftpflichtversicherung werde zum Ausgleich von finanziellen
Risiken in der beruflichen Tätigkeit abgeschlossen. Dadurch sei der
Versicherungsnehmer vor Missbrauch geschützt.
F.
In ihrer Duplik vom 9. Oktober 2007 bringt die Vorinstanz vor, dass ein
ungebundener Versicherungsvermittler, welcher hohe Schulden habe,
in grösserem Masse versucht sein könnte, sich durch Provisionsange-
bote der einzelnen Versicherungen beeinflussen zu lassen. Dadurch
handle er nicht mehr im ausschliesslichen Kundeninteresse. Aus die-
sem Grund sei allein eine Berufshaftpflichtversicherung für den Kun-
denschutz nicht genügend. Vielmehr bedürfe es der Absenz von Ver-
lustscheinen, um die Vertrauenswürdigkeit des ungebundenen Vermitt-
lers annehmen zu können.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. Januar 2007 stellt eine Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 20.
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021)
dar.
Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Verfügung und
durch diese berührt. Er hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
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hebung oder Änderung und ist zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 48 Bst. a VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und
52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Indem der Beschwerdeführer vorbringt, durch Art. 185 Bst. c AVO wer-
de sein "Recht auf freie Berufsausübung" verletzt, macht er implizit
geltend, in seinen Grundrechten eingeschränkt worden zu sein.
2.1 Art. 94 BV statuiert das System einer Wirtschaftsordnung des frei-
en Wettbewerbs. Dieser institutionelle Grundsatz wird in Art. 27 BV im
Rahmen seiner individualrechtlichen Funktion konkretisiert (ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl.,
Zürich 2005, N. 624 ff.). Bei der Wirtschaftsfreiheit, die gemäss Art. 27
Abs. 2 BV das Recht auf einen freien Berufszugang umfasst, handelt
es sich primär um ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Sie schützt
in individualrechtlicher Hinsicht die freie privatwirtschaftliche Betäti-
gung in einem umfassenden Sinn. Nicht geschützt ist hingegen eine
allfällige wirtschaftliche Betätigung des öffentlichen Dienstes bzw. im
öffentlichen Dienst (BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPPE MASTRONARDI/RAINER J.
SCHWEIZER/KLAUS A. VALLENDER, Die Schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, Zürich 2008, N. 9 zu Art. 27). Dies hat zur Folge, dass
jegliche gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die
der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient,
Schutzobjekt von Art. 27 BV ist. Dabei ist unwesentlich, ob es sich um
eine selbständige oder unselbständige bzw. um eine haupt- oder ne-
benberufliche Erwerbstätigkeit handelt (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte
in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 644 ff.).
Bei der Vermittlung von Versicherungen handelt es sich ohne weiteres
um eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie selb-
ständig (d.h. als ungebundener Versicherungsvermittler) oder unselb-
ständig ausgeübt wird. In der Regel verrichtet der Versicherungsver-
mittler seine Tätigkeit gegen Entgelt in Form von Courtagen oder Zah-
lung durch den Kunden. Unmassgeblich ist, ob die Tätigkeit haupt-
oder nebenberuflich ausgeführt wird. Die Berufsausübung als Versi-
cherungsvermittler fällt demnach in den Schutzbereich der Wirt-
schaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs-
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zugang gemäss Art. 27 Abs. 2 BV. Indem dem Beschwerdeführer die
Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert wur-
de, und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Versicherungsver-
mittler nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner Erwerbstä-
tigkeit und somit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt.
2.2 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht abso-
lut. Dies ergibt sich schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund
Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstä-
tigkeit erlassen kann.
Grundsätzlich ist bei Eingriffen in Grundrechte zwischen grundsatz-
konformen und grundsatzwidrigen zu unterscheiden. Gründe für
grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind im Polizei-
güterschutz bzw. in verwandten sozialpolitischen Zielen zu sehen. Zu
nennen sind u.a. der Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit,
der Sittlichkeit und Sicherheit, sowie von Treu und Glauben im Ge-
schäftsverkehr (BGE 125 I 335 E. 2a). Qualitativ gesehen ist ein Ein-
griff in der Regel dann grundsatzkonform, wenn er mit dem in Art. 94
BV statuierten Grundentscheid für eine wettbewerbsgesteuerte Privat-
wirtschaft im Einklang steht. Insbesondere zielt ein grundsatzkonfor-
mer Eingriff nicht darauf ab, Marktmechanismen zu korrigieren bzw.
ausser Kraft zu setzen. Führt der Eingriff hingegen zu einer Abwei-
chung vom Prinzip einer wettbewerbsgesteuerten Privatwirtschaft,
handelt es sich um einen grundsatzwidrigen Eingriff, der gemäss
Art. 94 Abs. 4 BV aufgrund des erhöhten demokratischen
Legitimationsbedarfs einer Grundlage in der Bundesverfassung selbst
bedarf (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 4 zu
Art. 94).
Bei der Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler
handelt es sich um eine Massnahme, die dem Polizeigut von Treu und
Glauben im Geschäftsverkehr dienen soll. Ziel ist nicht, den Wettbe-
werb zu beeinträchtigen oder gewisse Bereiche des Privatversiche-
rungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den
Versicherungsnehmern einerseits die Gewissheit gegeben werden,
dass der sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit ge-
nügend qualifiziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über
eine genügende finanzielle Deckung durch eine Haftpflichtversiche-
rung verfügt. Sodann dient das Verfahren der Registrierung dem
Schutz der Kunden vor Missbräuchen durch Versicherungsvermittler,
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von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse
ihrer Kunden handeln könnten. Schliesslich soll durch das öffentlich
einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht wer-
den. Die Regelung in Art. 185 Bst. c AVO zielt laut Vernehmlassung
der Vorinstanz vom 27. Juni 2007 in dieselbe Richtung. So soll das im
Finanzmarkt besonders zentrale Vertrauen der Versicherungsnehmer
in die Versicherungsvermittler dadurch gestärkt werden, dass auf die-
se keine Verlustscheine ausgestellt sein dürfen, weil Verlustscheine
grundsätzlich die Seriosität der Versicherungsvermittler in Frage stel-
len.
Insgesamt kann demnach festgehalten werden, dass es sich beim Er-
fordernis gemäss Art. 185 Bst. c AVO um einen grundsatzkonformen
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handelt.
2.3 Grundsatzkonforme Eingriffe in Grundrechte dürfen in den Schran-
ken von Art. 36 BV vorgenommen werden, was auch für Eingriffe in die
Wirtschaftsfreiheit gilt (HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 668 ff.). Aus Art. 36 BV
ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen Grundla-
ge bedürfen, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst vorge-
sehen sein müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche Interes-
sen den Eingriff rechtfertigen und das Verhältnismässigkeitsprinzip
muss berücksichtigt werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des jewei-
ligen Grundrechts nicht antastbar. Gemäss Lehre und Rechtsprechung
des Bundesgerichts stehen die verschiedenen Voraussetzungen in
Art. 36 BV in einer Rangordnung zueinander. Fehlt die gesetzliche
Grundlage für einen Eingriff, müssen die weiteren Voraussetzungen
nicht mehr geprüft werden (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/
VALLENDER, a.a.O., N. 8 zu Art. 36; BGE 90 I 29 E. 5).
2.3.1 Bei der Anforderung an die gesetzliche Grundlage wird auf die
Schwere des Eingriffs abgestellt. Je schwerer dieser wiegt, desto hö-
her sind die Anforderungen an die demokratische Legitimation des Er-
lasses. Sofern der Eingriff schwer wiegt, bedarf er einer klaren und
ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 126 I 112
E. 3c). Ist der schwere Eingriff hingegen dergestalt, dass er per se le-
diglich in einer beschränkten Anzahl von Fällen zur Anwendung kommt
und nach dem Empfinden der Allgemeinbevölkerung eher von kleiner
Relevanz ist, darf keine allzu hohe Anforderung an die Ausdrücklich-
keit der gesetzlichen Grundlage gestellt werden. Unter diesen Umstän-
den genügt es, wenn sich der Eingriff aus einem allgemeinen Grund-
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satz in einem formellen Gesetz ergibt (BGE 123 I 296 E. 3). Bei weni-
ger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung, wobei diese aber in
jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein muss. Insbe-
sondere muss sie vom zuständigen Organ erlassen worden sein und
sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen (EHRENZELLER/
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 12 zu Art. 36). Bei einer
unselbständigen Verordnung wie der AVO bedeutet dies, dass zu-
mindest die Grundzüge des Eingriffs in einem formellen Gesetz
geregelt sein müssen. Soll die Gesetzgebungskompetenz delegiert
werden, muss dies ebenso im jeweiligen formellen Gesetz festge-
halten sein. Schliesslich muss der gesetzlichen Grundlage eine gewis-
se Normendichte zukommen, indem sie genügend bestimmt und klar
ist. Je schwerwiegender der Eingriff ist, desto klarer und eindeutiger
muss er in der gesetzlichen Grundlage umschrieben sein. Dies recht-
fertigt sich schon aufgrund des Legalitätsprinzips, aber auch aus As-
pekten der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (JEAN-FRANÇOIS
AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse, Zürich 2003, N 9 zu Art. 36).
2.3.2 Wie schwer der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch das Erfor-
dernis von Art. 185 Bst. c AVO im konkreten Fall ist, ergibt sich aus
dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Bei der Beurteilung gelten
keine allgemeinen Massstäbe. Vielmehr muss die rechtsanwendende
Behörde die Schwere der Einschränkung bezogen auf den Einzelfall
qualifizieren (AUBERT/MAHON, a.a.O., N 8 zu Art. 36).
In Art. 27 Abs. 2 BV sind die zentralen Teilgehalte der Wirtschaftsfrei-
heit in nicht abschliessender Weise aufgezählt (EHRENZELLER/
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu Art. 27). Es handelt
sich dabei um die Rechte auf freie Wahl des Berufs, auf freien
Berufszugang sowie auf die freie Berufsausübung. Das vorliegend
interessierende Recht auf freien Berufszugang hat seine Bedeutung
im Wesentlichen in seiner Ausprägung als Garantie für einen freien
Marktzutritt. Insbesondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen da-
durch vor grundsatzwidrigen und vor unverhältnismässigen grundsatz-
konformen Marktzutrittsbarrieren geschützt werden. Gerade in diesem
Zusammenhang stellen Bewilligungspflichten für die Berufsausübung
in der Regel eher schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit
dar (BGE 123 I 212 E. 3a, BGE 116 Ia 118 E. 4a, BGE 104 Ia 196
E. 3; EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu
Art. 27, HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 669).
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Im konkreten Fall wird die Tätigkeit als ungebundener Versicherungs-
vermittler von einer Registrierung abhängig gemacht. Voraussetzung
für die Eintragung in das Register ist u.a., dass auf den Namen des
Gesuchstellers keine Verlustscheine lauten. Sind auf den Gesuchstel-
ler Verlustscheine ausgestellt worden, wird ihm die Aufnahme in das
Register nach dem Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO ungeachtet der
Höhe der Verlustscheine und der Umstände, die zu ihnen geführt ha-
ben, verweigert. Dies hat zur Folge, dass der Gesuchsteller seinen Be-
ruf bis zu einer allfälligen Abzahlung seiner in den Verlustscheinen
ausgewiesenen Schulden nicht in ungebundener Stellung ausüben
kann. Bei der Registrierungspflicht im Allgemeinen wie auch bei der
hier interessierenden Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO handelt es
sich demnach um einen nicht mehr als leicht zu qualifizierenden, je-
denfalls mittelschweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da er den Zu-
gang zum Beruf für die Betroffenen stark erschwert oder – je nach
Höhe der Schulden – gar verunmöglicht. Die gesetzliche Grundlage für
einen solchen Eingriff muss diesen demnach mindestens in den
Grundzügen regeln. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die Re-
gelung von Art. 185 Bst. c AVO nicht über den jeweiligen Zweck der
gesetzlichen Grundlage hinaus gehen darf.
2.4 Unbestritten ist, dass die Registrierungspflicht als Institut in
Art. 43 VAG geregelt ist und somit als grundsatzkonforme Einschrän-
kung der Wirtschaftsfreiheit über eine genügende formellgesetzliche
Grundlage verfügt. Umstritten ist hingegen, welche Bestimmung des
VAG die Regelung von allfälligen zusätzlichen Modalitäten für einen
Registereintrag an den Bundesrat delegiert. Der Beschwerdeführer
bringt vor, Art. 44 VAG (Marginalie: "Voraussetzungen für den Eintrag
ins Register") halte lediglich fest, dass der Gesuchsteller genügende
berufliche Qualifikationen vorzuweisen habe, und zudem über eine
Haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten ver-
fügen müsse. Das Erfordernis, wonach keine Verlustscheine bestehen
dürfen, ergebe sich nicht aus Art. 44 VAG. Es handle sich dabei um
eine persönliche Voraussetzung. In Art. 44 VAG seien jedoch lediglich
fachliche und finanzielle Voraussetzungen aufgeführt. Insofern genüge
Art. 44 VAG als gesetzliche Grundlage für die Einführung von zusätzli-
chen, auf die Person des Gesuchstellers bezogenen Kriterien nicht.
2.4.1 Art. 44 VAG nennt in Abs. 1 die Voraussetzungen für einen Re-
gistereintrag. Demnach muss der Versicherungsvermittler über eine
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genügende berufliche Qualifikation verfügen (Bst. a) und eine Berufs-
haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten vor-
weisen können (Bst. b). Abs. 2 von Art. 44 VAG gibt dem Bundesrat
die Kompetenz, die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen
sowie die Höhe der finanziellen Sicherheiten zu regeln. Dabei kann er
die Regelung der technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde über-
lassen.
Der Wortlaut lässt nicht darauf schliessen, dass Art. 44 VAG Grundla-
ge für weitere Voraussetzungen zur Eintragung in das Register für Ver-
sicherungsvermittler ist. Vielmehr werden die Voraussetzungen in
Abs. 1 aufgezählt, ohne Hinweis darauf, dass es sich dabei um eine
nicht abschliessende bzw. um eine beispielhafte Aufzählung handle.
Dass die Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG abschliessend sind,
ergibt sich zudem aus Art. 44 Abs. 2 VAG. In dieser Delegationsnorm
wird nämlich ausdrücklich aufgeführt, worüber der Bundesrat Ausfüh-
rungsbestimmungen erlassen kann (berufliche Qualifikationen und die
Höhe der finanziellen Sicherheiten).
Die Botschaft des Bundesrats zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht
über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG)
und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag
vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789 ff.) führt zu den Vorausset-
zungen betreffend die Registrierung an, dass Versicherungsvermittler
vor allem den Anforderungen hinsichtlich fachlichen Qualifikationen
und finanzieller Sicherheit genügen müssten (BBl 2003 3802). Weiter
ist der Botschaft zu entnehmen, dass sich die Regelung über die Re-
gistrierung von Versicherungsvermittlern weitgehend an die Richtlinie
2002/92/EG über die Versicherungsvermittlung orientiere und ver-
schiedene ihrer Elemente aufgreife. So seien etwa die Registrierungs-
pflicht für bestimmte Vermittler oder die Voraussetzungen der ange-
messenen Qualifikation und der finanziellen Gewähr in Anlehnung an
die Richtlinie in den Gesetzesentwurf aufgenommen worden (BBl
2003 3826 mit Verweis auf BBl 2003 3802). Festzuhalten gilt es über-
dies, dass die in der Botschaft zitierte Richtlinie nebst den beruflichen
und finanziellen Voraussetzungen auch vorschreibt, dass der jeweilige
Vermittler "nie in Konkurs gegangen" sein darf (Art. 4 Abs. 2
Richtlinie). Weder die Botschaft noch die Materialien gehen auf dieses
in der Richtlinie statuierte Kriterium ein. Daraus kann geschlossen
werden, dass der Gesetzgeber in Art. 44 VAG bzw. dessen Aus-
führungsbestimmungen keine weiteren Voraussetzungen für die
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Registrierung aufnehmen oder aber derartige Anforderungen – falls
überhaupt – an systematisch anderer Stelle regeln wollte.
Schliesslich lässt sich auch der (spärlichen) Lehre zur Registrierung
von Versicherungsvermittlern nichts entnehmen, was auf eine
Delegationskompetenz zum Erlass weiterer Voraussetzungen
schliessen liesse. WEBER/UMBACH halten vielmehr lediglich fest, dass
"über den Wortlaut der Delegationsnorm von Art. 44 Abs. 2 VAG
hinausgehend" Art. 185 AVO zusätzliche persönliche Voraussetzungen
statuiere, die der Versicherungsvermittler für eine Aufnahme in das
Register zu erfüllen habe (ROLF H. WEBER/PATRICK UMBACH, Ver-
sicherungsaufsichtsrecht, Bern 2006, N 15 zu § 10).
Es ist demnach festzuhalten, dass Art. 44 VAG nicht die gesetzliche
Grundlage für Art. 185 AVO darstellen kann.
2.4.2 Es stellt sich weiter die Frage, ob Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Voraussetzung in Art. 185
Bst. c AVO ist. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG ist es Aufgabe der
Vorinstanz als Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche
der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvermittler zu
schützen. Art. 46 Abs. 3 VAG delegiert die Kompetenz für den Erlass
von Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben in Art. 46
Abs. 1 VAG an den Bundesrat. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass die
Vorinstanz Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler
beaufsichtigt.
Die Aufsichtspflicht wird ihrem Grundsatz nach in Art. 1 Abs. 2 VAG
statuiert. Demnach sollen die Versicherten durch die Aufsichtstätigkeit
u.a. vor Missbräuchen geschützt werden. Dabei handelt es sich ge-
mäss Botschaft nicht um eine umfassende Definition der Aufsichts-
pflicht, sondern lediglich um eine Stossrichtung, welche die Erwartung
der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik wiedergeben soll, wo-
nach die Aufsicht die Stärke, die Integrität und die Vertrauenswürdig-
keit der Versicherungswirtschaft in der Schweiz zu fördern hat. Diese
Elemente würden durch die einzelnen Bestimmungen des Gesetzes
aufgegriffen (BBl 2003 3808).
In Bezug auf die Versicherungsvermittlung im Speziellen geht aus der
Botschaft hervor, dass zum Schutz der Versicherungsnehmer einer-
seits eine Registrierungspflicht eingeführt werden soll, die aufgrund
von Synergien am besten der Aufsichtsbehörde unterstellt werde (BBl
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2003 3826; 3852). Andererseits soll der sich aus dem Zweckartikel er-
gebende Konsumentenschutz in Form von Missbrauchsschutz nicht
nur auf die Versicherungen, sondern auch auf die ungebundenen Ver-
mittler beziehen. Dies ergibt sich aus Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG, der be-
stimmt, dass die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen den Miss-
brauch durch Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler
zu schützen habe. Gemäss Art. 46 Abs. 3 VAG kann der Bundesrat
Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben erlassen. Der
Bundesrat hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und Art. 46
Abs. 1 Bst. f VAG in Art. 117 AVO konkretisiert. Demnach besteht ein
Missbrauch gemäss Art. 117 AVO (Bst. a) in einem Verhalten des
Versicherungsunternehmens bzw. des Versicherungsvermittlers, das
geeignet ist, Versicherte oder Anspruchsberechtigte erheblich zu
schädigen, (Bst. b) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, die
gegen zwingende Normen des Versicherungsvertragsgesetzes oder
gegen zwingende Normen anderer Erlasse, die auf den Vertrag an-
wendbar sind, verstossen, oder (Bst. c) in der Verwendung von Ver-
tragsbestimmungen, welche eine der Vertragsnatur erheblich wider-
sprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.
Art. 117 AVO regelt die Missbrauchstatbestände nicht abschliessend,
denn einerseits sieht Art. 117 AVO lediglich eine nachträgliche Miss-
brauchskontrolle vor, andererseits geht aus der Botschaft hervor, dass
die Aufsichtsgesetzgebung keinen Katalog möglicher Interventionsfor-
men vorsieht. Vielmehr würden sich diese gemäss der erwähnten Bot-
schaft aus der Art des festgestellten Missbrauchs sowie dessen Aus-
wirkungen ergeben (BBl 2003 3828). In diesem Zusammenhang muss
die Frage aufgeworfen werden, ob die Vorinstanz Missbräuche durch
Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler nur dann be-
kämpfen darf, wenn ein Registereintrag bereits erfolgt ist und die Miss-
bräuche schon eingetreten sind bzw. unmittelbar drohen, oder ob das
VAG eine genügende Grundlage für Regelungen zur prophylaktischen
Missbrauchsbekämpfung im Rahmen der Prüfung der Registereintra-
gung ist. Sowohl aus verschiedenen Bestimmungen des VAG als auch
aus der Botschaft und der parlamentarischen Debatte geht hervor,
dass der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde auch die Kompetenz zu-
kommen muss, allfällige Missbräuche, deren Begehung mit einer ge-
wissen erhöhten Wahrscheinlichkeit droht, schon vor erfolgter Eintra-
gung in das Register für Versicherungsvermittler und der Aufnahme ei-
ner Geschäftstätigkeit zu verhindern. Auf gesetzlicher Stufe kann in all-
gemeiner Weise auf die Bestimmungen für die Zulassung von Versi-
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B-1566/2007
cherungsunternehmen verwiesen werden (2. Kapitel: Aufnahme der
Versicherungstätigkeit), wonach die Unternehmen, welche als Versi-
cherung tätig werden wollen, eine ganze Reihe von Bedingungen erfül-
len müssen, damit die Sicherheit der Konsumenten ab Aufnahme der
Geschäftstätigkeit gewährleistet ist. In spezieller Hinsicht ergibt sich
eine prophylaktische Prüfungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 VAG. Danach
wird die Bewilligung zur Tätigkeit als Versicherungsunternehmen nur
dann erteilt, wenn "die Interessen der Versicherten gewahrt sind." Dies
kann nichts anderes bedeuten, als dass schon im Vorfeld einer allfälli-
gen Aufnahme der Geschäftstätigkeit überprüft werden muss, ob ein
Versicherungsunternehmen die Voraussetzungen mitbringt, die Inte-
ressen der Versicherten wahrzunehmen. In der Botschaft wird an ver-
schiedenen Stellen auf die Glaubwürdigkeit, welche der Versiche-
rungsbranche und den Versicherungsvermittlern zukommen muss, hin-
gewiesen (BBl 2003 3790; 3794; 3804; 3808; 3828). Was für Versiche-
rungsunternehmen gilt, muss im Grundsatz auch für ungebundene
Versicherungsvermittler gelten. In Bezug auf diese ergibt sich der Wille
des Gesetzgebers insbesondere auch aus einem bundesrätlichen
Votum anlässlich der Debatte zum VAG, wonach ein Vermittler nebst
genügender Schulung und finanzieller Absicherung auch "seriös" sein
müsse (AB 2004, N 378).
Daraus ergibt sich, dass die Missbrauchsaufsicht durch die Vorinstanz
in einem weiten Sinn zu verstehen ist und es sich bei Art. 185 Bst. c
AVO um das prophylaktische Gegenstück zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG
handelt. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG bietet demnach eine genügende
gesetzliche Grundlage, um auf dem Verordnungsweg sowohl
präventive als auch nachträgliche Massnahmen zur Miss-
brauchsbekämpfung zu regeln.
2.4.3 Vorerst muss deshalb die Frage gestellt werden, inwiefern durch
die Tatsache, dass auf einen Gesuchsteller Verlustscheine lauten, eine
Missbrauchsgefahr gegenüber Konsumenten bestehen könnte.
Ein Versicherungsvermittler kann seine Klienten in Bezug auf die Aus-
wahl einer passenden Police und entsprechende Angebote umfassend
beraten. Die finanziellen Konsequenzen, welche ein potentieller Versi-
cherungsnehmer durch den Abschluss eines Versicherungsvertrags
auf sich nimmt, können folglich weitreichend sein. Dasselbe gilt für all-
fällige Auswirkungen eines Versicherungsvertrags auf den Versiche-
rungsnehmer, sollte das Risiko, wofür die Versicherung abgeschlossen
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B-1566/2007
worden ist, eintreten. Die Verantwortung eines Versicherungsvermitt-
lers gegenüber einem potentiellen Versicherungsnehmer ist somit
gross. Damit eine seriöse Ausübung des Berufs gewährleistet ist, be-
darf es einer Ausbildung des Vermittlers, wodurch sichergestellt wird,
dass er die von ihm vertretenen Versicherungszweige sowie die davon
gedeckten Risiken kennt. Weiter muss der Vermittler eine Haftpflicht-
versicherung abschliessen, damit allfällige Schäden, die den Versi-
cherten durch die Vermittlung nicht geeigneter Verträge entstehen kön-
nen, abgedeckt sind. Durch diese beiden Voraussetzungen, die für
eine Registrierung verlangt werden, kann gegenüber den Versicherten
zwar die fachliche Kompetenz sowie die finanzielle Absicherung im
Haftungsfall garantiert werden, nicht aber eine allfällige Missbrauchs-
gefahr, die vom Vermittler ausgeht, ausgeschlossen werden. Wie oben
ausgeführt, durchdringt das Ziel, Missbräuche in der Versicherungs-
branche zu verhindern die gesamte Aufsichtsgesetzgebung und war
anlässlich deren Revision eines der Hauptziele. Indem auf einen Versi-
cherungsvermittler Verlustscheine lauten, kann dessen Integrität in Be-
zug auf sein Geschäftsgebahren u.U. in Frage gestellt werden. Je nach
Grund für die Verlustscheine ist folglich eine allfällige Missbrauchsge-
fahr als erhöht anzusehen, da ein davon betroffener Versicherungsver-
mittler aufgrund seiner finanziellen Situation versucht sein könnte, Ver-
sicherungsnehmer zum Abschluss von Policen zu raten, welche diese
nicht wollten bzw. nicht für nötig hielten, oder nicht den Abschluss den
für den Versicherungsnehmer besten Police zu empfehlen, sondern für
jene, welche die höchste Courtage oder anderweitige Entschädigung
einbringt (zu den Missbrauchsgefahren durch unabhängige Vermittler:
Alois Rimle, Abstimmung zwischen Aufsicht und Haftung im neuen
Recht der Versicherungsvermittler, in: SZW 2005, S. 72 f.).
Angesichts der Tatsache, dass die Vorinstanz zur Bekämpfung des
Missbrauchs jene Massnahmen ergreifen kann, die ihr geeignet er-
scheinen (BBl 2003 3828), ist demnach ein prophylaktisches Eingrei-
fen beim Bestehen von Verlustscheinen gemäss Art. 185 Bst. c AVO
als mit der Aufsichtsgesetzgebung vereinbar anzusehen und vom
Grundsatz der Missbrauchsbekämpfung in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG
gedeckt. In diesem Zusammenhang kann auch die Normendichte von
Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG als genügend angesehen werden. Miss-
brauch kann in einer nicht überblickbaren Vielfalt von Ausprägungen
vorkommen, weshalb die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit haben
muss, mit entsprechenden Mitteln dagegen vorzugehen. In Bezug auf
Art. 185 Bst. c AVO kann festgehalten werden, dass lediglich ein klei-
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ner Prozentsatz von Vermittlern von Verlustscheinen betroffen ist, wes-
halb eine sich allenfalls daraus ergebende Gefahr durch die allgemei-
ne Missbrauchsklausel in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG genügend präzise
abgedeckt ist.
2.5 Weiter stellt sich die Frage, ob die Einschränkung der Wirtschafts-
freiheit des Beschwerdeführers gemäss Art. 185 Bst. c AVO im öffentli-
chen Interesse liegt. Im öffentlichen Interesse liegen gemäss Lehre
und Rechtsprechung ohne weiteres polizeiliche Interessen wie der
Schutz der öffentlichen Ordnung, der Ruhe, Sicherheit, Gesundheit
und Sittlichkeit, sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr
(BGE 127 II 91 E. 4a mit Verweis auf weitere;
EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 19 zu Art. 36).
Vorliegend liegt das öffentliche Interesse an einer vorgängigen Über-
prüfung von Verlustscheinen eines um Registrierung ersuchenden Ver-
mittlers im Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr gegen-
über den Versicherungsnehmern. Durch die Prüfung, ob auf einen un-
gebundenen Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, soll sicher-
gestellt werden, dass potentielle Klienten nur mit solchen Vermittlern
Geschäfte machen, von denen voraussichtlich keine Missbrauchsge-
fahr ausgeht, da dies dem Grundsatz vom Treu und Glauben im Ge-
schäftsverkehr abträglich wäre.
Ein öffentliches Interesse an einer näheren Überprüfung bei Verlust-
scheinen ist somit ohne weiteres gegeben.
2.6 Schliesslich ist zu ermitteln, ob die Voraussetzung der Verlust-
scheinsfreiheit gemäss Art. 185 Bst. c AVO bzw. die darauf basieren-
de, weniger weitgehende Praxis der Vorinstanz als verhältnismässige
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers anzuse-
hen sind.
Das Kriterium der Verhältnismässigkeit misst sich am Verhältnis des
Grundrechtseingriffs zum Zweck der Regelung, der dem öffentlichen
Interesse dienen muss. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine
Verweigerung der Registrierung ausschliesslich aus prophylaktischen
Gründen der Missbrauchsbekämpfung im Rahmen von Art. 46 Abs. 1
Bst. f VAG erfolgen darf. Das erweist sich ohne weiteres als verhältnis-
mässig.
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2.6.1 Der Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO schliesst eine Eintragung
von Personen mit Verlustscheinen in das Register für Versicherungs-
vermittler ausnahmslos aus. Dadurch wird keinerlei Unterscheidung
nach der Art, dem Alter und der Herkunft bzw. dem Grund der Verlust-
scheine gemacht. Während Verlustscheine durchaus von finanziell un-
seriösen oder gar ungesetzlichen Handlungen herrühren können, ist
auf der anderen Seite eine ganze Reihe von Gründen für Verlustschei-
ne denkbar, die für sich genommen weder auf die Unseriosität des
Vermittlers schliessen lassen noch einen hinreichenden Verdacht auf
zukünftigen Missbrauch gegenüber Klienten zu erwecken vermögen.
Die Vorinstanz hat diesen Bedenken teilweise Rechnung getragen und
eine Praxis entwickelt, welche eine Registrierung bei Verlustscheinen
in der Höhe von bis zu Fr. 30'000.– zulässt, sofern sie nicht aus Ab-
zahlungs- oder Leasinggeschäften stammen oder direkt mit der Tätig-
keit als Versicherungsvermittler zusammenhängen.
Vorliegend erweist sich die Voraussetzung von Art. 185 Bst. c AVO –
nach ihrem klaren Wortlaut angewendet – als unzumutbar, da der
Zweck des Eingriffs – unter Umständen – in einem völlig disproportio-
nalen Verhältnis zur Wirkung auf den Versicherungsvermittler stehen
kann, welcher durch die Verweigerung der Registrierung seinen Beruf
nicht mehr ausüben darf. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn
die auf den Versicherungsvermittler ausgestellten Verlustscheine we-
der an dessen finanzieller Seriosität zweifeln lassen noch eine Miss-
brauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern darstellen. Würde
unter solchen Umständen eine Registrierung verweigert, ginge die An-
wendung von Art. 185 Bst. c AVO klar über die Delegationsnorm von
Art. 46 Abs. 3 VAG und den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hin-
aus.
Dasselbe gilt für die Praxis der Vorinstanz. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG
gibt der Aufsichtsbehörde die Kompetenz zur Missbrauchsbekämp-
fung, welche, wie ausgeführt, auch präventiv erfolgen kann. Während
mangelnde finanzielle Stabilität und Seriosität zwar einen Grund dar-
stellen kann, auf Missbrauchsgefahr zu schliessen, ist eine konkrete
Missbrauchsgefahr durch Verlustscheine allein aber noch nicht erstellt.
Es ist nicht die Aufgabe der Vorinstanz, eine Registrierung zu verwei-
gern, weil der Gesuchsteller verschuldet ist, selbst wenn Verlustschei-
ne vorliegen. Vielmehr darf sie eine Registrierung aufgrund von Ver-
lustscheinen im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG nur dann ver-
weigern, wenn sie eine konkrete Missbrauchsgefahr gegenüber Versi-
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cherungsnehmern dargelegt hat. Dem genügt die Praxis der Vorin-
stanz nicht, die Eintragung in das Register auch ohne Nachweis einer
konkreten Missbrauchsgefahr zu verweigern.
2.6.2 Um dem Erfordernis der Missbrauchsbekämpfung nachzukom-
men und gestützt darauf eine Registrierung zu verweigern, muss die
Vorinstanz vielmehr eine umfassende Würdigung im konkreten Fall
vornehmen. Basierend auf diese Würdigung hat sie zu entscheiden, ob
die finanzielle Situation des jeweiligen Vermittlers die Annahme einer
erhöhten Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern zu be-
gründen vermag. Dabei muss sie v.a. abklären, aus welchen Gründen
die Verlustscheine entstanden sind. Verlustscheine, welche im Zusam-
menhang mit der beruflichen Tätigkeit des Vermittlers stehen oder von
Finanz- oder Urkundendelikten herrühren, lassen eher auf eine Miss-
brauchsgefahr schliessen als andere. Ob eine solche Gefahr besteht,
ist auch in diesen Fällen anhand der Würdigung der gesamten Um-
stände zu beantworten. Diese individuell-konkrete Rechtsanwendung
ist durch die Praxis der Vorinstanz nicht gewährleistet. Die Maximalhö-
he von Fr. 30'000.– ist starr und belässt keinen Beurteilungssspiel-
raum. Ein solcher ist jedoch auszuschöpfen. Kommt die Vorinstanz ge-
stützt darauf zum Schluss, dass die Eintragung zu verweigern ist, ist
ein solcher Entscheid im Rahmen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 35
Abs. 1 VwVG hinreichend zu begründen.
2.7 In vorliegendem Fall hat die Vorinstanz die konkreten Umstände
des Beschwerdeführers nicht geprüft und seinen Eintrag allein gestützt
auf die Tatsache verweigert, dass gegen ihn Verlustscheine bestehen,
die sich auf mehr als Fr. 30'000.– belaufen. Die angefochtene Verfü-
gung ist aus diesem Grunde aufzuheben.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens bleibt zu entscheiden, ob die Sa-
che unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung zu einem erneuten
Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, oder ob das Bun-
desverwaltungsgericht in der Sache selbst entscheiden kann. Der Be-
schwerdeführer beantragt, sowohl er als auch die C._______GmbH
seien in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen.
Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache
selbst entscheiden, in denen die Vorinstanz die für einen Sachent-
scheid nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen vorgenom-
men hat. In der angefochtenen Verfügung bzw. der Vernehmlassung
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hat die Vorinstanz die Registrierung allein aufgrund der Höhe der Ver-
lustscheine verweigert. Sie ist dadurch ihrer Pflicht zu einer vertieften
Abklärung der Umstände nicht nachgekommen. Zudem hat sie sich
nicht zu den anderen Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG geäus-
sert. Da sich das erkennende Gericht demnach nicht auf eine umfas-
sende Begründung bzw. Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz
stützen könnte, kann ein Sachentscheid schon aufgrund mangelnder
Entscheidgrundlagen nicht gefällt werden. Dem Rechtsbegehren des
Beschwerdeführers um Eintragung seiner Person sowie der
C._______GmbH kann aus diesen Gründen nicht gefolgt werden.
Daher ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, die angefochtene
Verfügung aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit der Be-
schwerdeführer reformatorische Anträge stellt, ist die Beschwerde ab-
zuweisen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang ist der Beschwerdeführer als im We-
sentlichen obsiegende Partei zu betrachten. Verfahrenskosten sind ihm
nur soweit aufzuerlegen als er unterliegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dies
liegt in Bezug auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vor,
welches mit Zwischenverfügung vom 30. Mai 2007 abgewiesen wurde.
Die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung werden auf Fr. 300.-
festgesetzt. Diese werden mit dem am 22. Juni 2007 geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 1'100.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr.
800.- ist ihm nach Rechtskraft des Urteils zurückzuerstatten. Eine Par-
teientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs.1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfü-
gung des Bundesamtes für Privatversicherungen vom 23. Januar 2007
wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird
die Beschwerde abgewiesen.
Seite 19
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2.
Die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung von Fr. 300.- werden
dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem am 22. Juni 2007 geleis-
teten Kostenvorschuss von Fr. 1'100.– verrechnet. Der Restbetrag von
Fr. 800.- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft aus
der Gerichtskasse zurückzuerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichturkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Ronald Flury Kaspar Luginbühl
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 16. Juli 2008
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