B-1567/2011 - Abteilung II - Cooperazione nel settore universitario - accreditamento di singoli cicli di studio

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Corte II
B­1567/2011
Sen t e n z a   d e l   7   f e bb r a i o   2 0 1 2
Composizione Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio), 
Frank Seethaler, Jean­Luc Baechler;
cancelliere Alexander Moses.
Parti X._______ SA
patrocinata dall'avv. Francesco Naef, CSNLAW studio legale 
e notarile, Via Nassa 21, 6901 Lugano,
ricorrente,
contro
Istanza arbitrale della Conferenza universitaria svizzera, 
c/o Prof. Dr. iur. Gustavo Scartazzini, 
Adligenswilerstrasse 26, 6006 Luzern,
autorità inferiore,
Conferenza universitaria svizzera, Sennweg 2, 
3012 Berna,   
prima istanza. 
Oggetto Accreditamento di singoli cicli di studio.
B­1567/2011
Pagina 2
Fatti:
A. 
Il  15  maggio  2008  la  X._______  SA  ha  chiesto  all'Organo  di 
accreditamento  e  di  garanzia  della  qualità  delle  istituzioni  universitarie 
svizzere  (OAQ)  l'accreditamento  di  singoli  cicli  di  studio  da  lei  proposti. 
Rispondendo il 30 giugno 2008, l'OAQ ha comunicato alla X._______ SA 
di non potere trattare la domanda di accreditamento di cicli di studio, non 
avendo  ancora  ottenuto  l'istituzione  richiedente  medesima  un 
accreditamento. L'8 agosto 2008 la X. _______ SA ha quindi chiesto alla 
Conferenza  universitaria  svizzera  (CUS)  l'emanazione  di  una  decisione 
formale.
B. 
Con decisione del 22 ottobre 2008,  la Conferenza universitaria svizzera 
ha  respinto  la  richiesta di accreditamento  formulata dalla X._______ SA 
per  i  suoi  cicli  di  studio,  ritenendo,  in  sostanza,  che  a  norma  dell'art.  5 
cpv.  1  delle  Direttive  della  Conferenza  universitaria  svizzera  del  28 
giugno  2007  per  l'accreditamento  nel  settore  universitario  in  Svizzera 
(Direttive per  l'accreditamento, RS 414.205.3)  l'accreditamento di singoli 
cicli  di  studio  possa  essere  richiesto  unicamente  da  istituzioni  già 
accreditate o riconosciute in base alla Legge federale dell'8 ottobre 1999 
sull'aiuto alle università e  la cooperazione nel settore universitario (LAU, 
RS  414.20).  Tale  condizione  –  soggiunge  la  CUS  –  non  sarebbe 
nell'evenienza adempiuta.
C. 
Contro  la  decisione  appena  menzionata  la  X._______  SA  è  insorta,  il 
24 novembre  2008,  all'istanza  di  arbitrato  istituita  dall'art.  9  della 
Convenzione  del  14  dicembre  2000  tra  la  Confederazione  e  i  Cantoni 
universitari  sulla  cooperazione nel  settore  universitario  (RS 414.205),  la 
quale,  con  sentenza  del  25  gennaio  2011,  ha  respinto  il  ricorso, 
confermando la decisione impugnata e ponendo le spese processuali, di 
fr. 5'000.00, a carico della X.______ SA.
D. 
Contro  la  sentenza  dell'istanza  di  arbitrato  la  X._______  SA  è  insorta 
contemporaneamente al Tribunale federale e al Tribunale amministrativo 
federale  con  un  ricorso  del  9 marzo  2011,  chiedendo  di  annullarla  e  di 
rinviare  gli  atti  alla  CUS,  affinché  quest'ultima  –  previa  istruttoria  –  si 
B­1567/2011
Pagina 3
pronunci  nel  merito  della  domanda  di  accreditamento  di  taluni  cicli  di 
studio. In relazione alla procedura svoltasi dinanzi all'istanza di arbitrato, 
la  X._______  SA  chiede  di  porre  gli  oneri  processuali  a  carico  della 
Conferenza universitaria svizzera e di accordarle un'indennità per ripetibili 
di fr. 5'000.00. Con sentenza del 23 marzo 2011, il Tribunale federale ha 
dichiarato  irricevibile  il  ricorso  in materia di diritto pubblico,  trasmettendo 
la  causa  al  Tribunale  amministrativo  federale  per motivi  di  competenza 
(inc. 2C_219/2011). Invitata a presentare osservazioni con ordinanza del 
5 maggio 2011, la Conferenza universitaria svizzera – nella sua risposta 
del  27  maggio  2011  –  ha  proposto  di  respingere  il  ricorso.  L'istanza 
arbitrale, con scritto del 30 maggio 2011, ha comunicato di rinunciare alla 
presentazione  di  una  risposta.  Lo  scambio  di  allegati  è  stato  dichiarato 
chiuso con ordinanza dell'8 giugno 2011.
Diritto:
1. 
Con  sentenza  del  23 marzo  2011,  il  Tribunale  federale  ha  accertato  la 
competenza  del  Tribunale  amministrativo  federale  a  statuire  sul  ricorso 
presentato  dalla  X._______  SA.  Si  può  pertanto  prescindere  da 
un'ulteriore  disamina  al  riguardo.  A  norma  dell'art.  37  della  Legge  del 
17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), 
la procedura dinnanzi allo scrivente Tribunale è retta dalla Legge federale 
del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa  (PA, RS 172.021). 
In  concreto,  la  sentenza  impugnata  è  pervenuta  al  patrocinatore  della 
ricorrente l'8 febbraio 2011. Presentato entro 30 giorni (art. 50 cpv. 1 PA), 
il 9 marzo 2011, il ricorso in esame è tempestivo. L'atto di ricorso è stato 
presentato nella forma prevista dall'art. 52 PA e l'anticipo richiesto è stato 
versato  nel  termine  impartito.  La  ricorrente  ha,  infine,  partecipato  al 
procedimento dinanzi all'autorità inferiore, è particolarmente toccata dalla 
sentenza  impugnata  e  ha  un  interesse  degno  di  protezione  alla 
modificazione della stessa. Essa è quindi senz'altro legittimata a ricorrere 
(art. 48 cpv. 1 PA). Nulla osta, quindi, all'esame del ricorso nel merito.
2. 
L'istanza arbitrale, accertando dapprima la competenza della Conferenza 
universitaria  svizzera  (CUS)  a  emanare  direttive  di  carattere  normativo, 
ha  confermato  la  decisione  impugnata  in  applicazione  dell'art.  5  cpv.  1 
delle Direttive per l'accreditamento (SR 414.205.3) emanate dalla CUS. A 
mente dell'istanza arbitrale,  infatti,  "il  fatto di poter designare un ciclo di 
B­1567/2011
Pagina 4
studi come avente il qualificativo di livello universitario (art. 7 cpv. 1 della 
Convenzione)  presuppone  implicitamente  che  le  condizioni  qualificative 
dell'istituzione  autrice  di  un  ciclo  di  studi  siano  già  state  riconosciute 
anteriormente e che la richiesta emani pertanto da un istituto di carattere 
universitario"  (sentenza  impugnata,  pag.  4).  La  ricorrente,  per  contro, 
sostiene che sia gli art. 6 e 7 LAU che gli art. 6 e 7 della Convenzione del 
14  dicembre  2000  prevedano  alternativamente  l'accreditamento 
dell'istituto  in  quanto  tale  oppure  l'accreditamento  di  singoli  suoi  cicli  di 
studio. L'art. 5 cpv. 1 delle direttive per l'accreditamento impedirebbe però 
l'accreditamento  di  singoli  cicli  di  studio  e  sarebbe  pertanto  contrario  al 
diritto  superiore.  La  CUS,  in  sede  di  risposta,  ha  precisato  di  avere 
introdotto  il contestato art. 5 cpv. 1 delle direttive per  l'accreditamento  in 
seguito  alle  numerose  lacune  riscontrate  regolarmente  sotto  il  profilo 
istituzionale  presso  le  istituzioni  universitarie  private.  Per  tale  ragione, 
soggiunge la CUS, sarebbe insensato accreditare singoli cicli di studio e 
solo  in  seguito  l'istituzione  in  quanto  tale.  Nella  risposta  inoltrata  il  19 
febbraio  2009  all'istanza  di  arbitrato  –  alla  quale  la  ricorrente  rinvia 
nell'odierno procedimento –  la CUS ha anche  indicato, quale motivo per 
l'adozione del contestato art. 5 cpv. 1 delle direttive per l'accreditamento, 
la  protezione  del  consumatore.  A  suo  dire,  infatti,  l'accreditamento  di 
singoli  cicli  di  studio  indurrebbe  i  consumatori  a  credere  che  l'intera 
istituzione  sia  stata  accreditata,  mentre  –  in  realtà  –  non  sarebbe 
garantito che, all'infuori dei singoli cicli di studi accreditati, l'istituzione nel 
suo complesso non sia di qualità scadente.
3. 
A norma dell'art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 dicembre 2000 tra la 
Confederazione  e  i  Cantoni  universitari  sulla  cooperazione  nel  settore 
universitario,  la  Conferenza  universitaria  svizzera  accredita  istituzioni 
universitarie  o  singoli  loro  cicli  di  studio  sulla  base  di  un  esame  della 
qualità  dell'insegnamento  e  della  ricerca.  Essa  stabilisce  inoltre  la 
procedura  di  accreditamento  (art.  7  cpv.  2  della  Convenzione  del  14 
dicembre 2000). Sulla definizione dei criteri di qualità per l'insegnamento 
e  la  ricerca,  la  convenzione  non  prevede  nulla.  Per  quanto  attiene  alla 
procedura di accreditamento, alla CUS è esplicitamente stata conferita la 
facoltà di emanare direttive. Per quanto attiene alla definizione dei criteri 
qualitativi  determinanti  per  l'accreditamento,  la  CUS  –  secondo  l'art.  7 
cpv. 1 della Convenzione del 14 dicembre 2000 – è finanche autorizzata 
a  conferire  accreditamenti  "in  base  a  un  esame  della  qualità 
dell'insegnamento  e  della  ricerca",  senza  la  necessità  di  emanare 
precedentemente direttive al riguardo,  limitandosi queste alla "procedura 
B­1567/2011
Pagina 5
di  accreditamento  degli  istituti  e  dei  cicli  di  studio"  (art.  7  cpv.  2  della 
Convenzione del 14 dicembre 2000).
In particolare, né la LAU, né il concordato  intercantonale del 9 dicembre 
1999 sul coordinamento universitario (pubblicato, tra l'altro, nella raccolta 
sistematica  del  diritto  cantonale  bernese,  RSB  439.25 
[http.///belex/f/4/439_25.html])  –  sui  quali  la  Convenzione 
del  14  dicembre  2000  poggia  –  definiscono  i  criteri  o  la  procedura  per 
l'accreditamento.  La  regolamentazione  di  questi  aspetti  è  infatti  stata 
delegata  alla  CUS,  alla  quale  –  se  ne  deve  concludere  –  le  parti 
contraenti alla Convenzione del 14 dicembre 2000 hanno voluto lasciare 
un  ampio  margine  di  apprezzamento.  Nell'esercizio  di  tale  latitudine  di 
apprezzamento  la  CUS  è  tuttavia  coadiuvata  dall'organo  di 
accreditamento e di garanzia della qualità (OAQ), ovverosia da un organo 
indipendente appositamente istituito per garantire e promuovere la qualità 
dell'insegnamento e della ricerca nelle università svizzere (art. 18 cpv. 1 e 
19  della  Convenzione  del  14  dicembre  2000).  L'emanazione  delle 
direttive per  l'accreditamento avviene  infatti su proposta dell'OAQ (art. 7 
cpv. 2 della Convenzione), al quale, del resto, compete esplicitamente la 
definizione di esigenze legate alla garanzia della qualità e la formulazione 
di  proposte  –  all'attenzione  della  CUS  –  in  vista  di  attuare  su  scala 
nazionale una procedura di accreditamento per  istituzioni universitarie o 
cicli di studio (art. 19 cpv. 2 della Convenzione del 14 dicembre 2000).
4. 
Facendo uso dell'ampio margine di apprezzamento di  cui gode,  la CUS 
ha stabilito,  all'art.  5  cpv. 1 delle direttive per  l'accreditamento,  che una 
domanda di accreditamento di singoli cicli di studio può essere presentata 
unicamente da  istituzioni già accreditate  (accreditamento  istituzionale) o 
riconosciute  secondo  la  LAU.  Essa  ha  quindi  respinto  la  richiesta  di 
accreditamento  di  singoli  cicli  di  studio  formulata  dalla  ricorrente,  non 
avendo  quest'ultima  ottenuto  preventivamente  né  l'accreditamento 
istituzionale né il riconoscimento secondo la LAU. Così operando, la CUS 
ha  di  fatto  inserito  nel  novero  dei  criteri  qualitativi  necessari  per 
l'accreditamento  –  la  cui  definizione  a  lei  sola  compete  per  effetto 
dell'ampio  margine  di  apprezzamento  concessole  –  il  preventivo 
accreditamento o riconoscimento dell'istituzione richiedente. Ciò facendo, 
la  CUS  non  ha  travalicato  le  competenze  attribuitele.  Al  riguardo,  la 
ricorrente si limita a sostenere che la Convenzione del 14 dicembre 2000 
come anche la LAU prevedono l'accreditamento di istituzioni universitarie 
o  di  cicli  di  studi,  desumendone  che  l'accreditamento  di  singoli  cicli  di 
studio debba in ogni caso essere possibile a prescindere da un eventuale 
B­1567/2011
Pagina 6
accreditamento  istituzionale. Tale  ragionamento non può  tuttavia essere 
condiviso,  essendo  la  CUS  libera  –  come  si  è  detto  –  di  fissare  la 
procedura  e  i  presupposti  qualitativi  richiesti  per  l'accreditamento.  Del 
resto,  la  limitazione  posta  dall'art.  5  cpv.  1  delle  direttive  per 
l'accreditamento  non  restringe  in modo  inammissibile  il  campo  d'attività 
della CUS così come descritto dall'art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 
dicembre 2000. Nonostante questa limitazione la CUS continua, infatti, ad 
accreditare  istituti  universitari o  singoli  loro  cicli  di  studio,  a  condizione, 
però,  che  siano  adempiute  tutte  le  condizioni  –  tra  le  quali  quella 
contestata – stabilite dalla CUS medesima. Quest'ultima è infatti libera di 
fissare  in  modo  indipendente  i  criteri  per  l'accreditamento  fintanto  che 
questi  non  siano  insostenibili  o  arbitrari.  In  concreto,  non  si  ravvisano 
però  elementi  suscettibili  di  avvalorare  una  siffatta  violazione del  diritto, 
né la ricorrente lo pretende.
5. 
Secondo  la  ricorrente,  inoltre,  la CUS avrebbe accreditato singoli cicli di 
studio  proposti  dal  A._______  o  dal  B._______,  senza  pretendere  il 
preventivo  accreditamento  o  riconoscimento  dei  rispettivi  istituti.  Ciò 
configurerebbe  –  soggiunge  la  ricorrente  –  un'inammissibile  disparità  di 
trattamento.  La  censura  è  infondata.  La  CUS  ha  infatti  osservato  in 
questa  sede  –  ma  anche  dinanzi  all'autorità  inferiore  (risposta  del  19 
febbraio  2009,  pag.  5),  dove  la  ricorrente  ha  omesso  di  contestare  in 
modo esplicito  tali allegazioni  (replica del 6 maggio 2010, pag. 2) – che 
entrambe le istituzioni  invocate sono state accreditate allorquando erano 
ancora  in vigore  le direttive per  l'accreditamento del 16 ottobre 2003,  le 
quali  non  prevedevano  quale  condizione  per  l'accreditamento  di  singoli 
cicli di studio il preventivo accreditamento o riconoscimento dell'istituzione 
richiedente. Quest'ultima condizione è stata introdotta unicamente con le 
direttive per  l'accreditamento del  28 giugno 2007. Differendo  le direttive 
vigenti  al  momento  dell'accreditamento  dei  cicli  di  studio  proposti  dal 
A._______  e  dal  B._______  da  quelle  in  vigore  al  momento  in  cui  la 
ricorrente  ha  domandato  –  nel  2008  –  l'accreditamento  dei  suoi  cicli  di 
studio,  non  è  dato  a  divedere  dove  risiederebbe  l'asserita  disparità  di 
trattamento, potendo essa  infatti eventualmente  insorgere unicamente  in 
presenza  di  una  situazione  giuridica  immutata.  Per  vero,  la  ricorrente 
pretende che le basi legali applicabili alla sua domanda di accreditamento 
– ovverosia  la  LAU  e  la  Convenzione  del  14  dicembre  2000  –  non 
divergono da quelle applicabili al momento dell'accreditamento delle due 
istituzioni poc'anzi citate. Anche questa censura cade, però, nel vuoto. La 
definizione  dei  criteri  qualitativi  per  l'ottenimento  dell'accreditamento 
spetta  infatti  alla  CUS,  alla  quale,  per  forza  di  cose,  dev'essere  anche 
B­1567/2011
Pagina 7
riconosciuta la facoltà di modificare al bisogno tali criteri (v. sopra, consid. 
3).
6. 
A  dire  del  ricorrente,  la  disparità  di  trattamento  appena  evocata 
violerebbe anche  la  libertà  economica  e  quella  della  scienza.  La  libertà 
della scienza (art. 20 Cost.) si compone della libertà dell'insegnamento – 
che garantisce ai docenti un'autonomia e una grande libertà d'azione per 
quanto attiene ai metodi d'insegnamento e alla scelta delle materie – e di 
quella della ricerca, che tutela l'indipendenza intellettuale e metodologica 
del  ricercatore  nei  confronti  di  interventi  statali  (AUER  /  MALINVERNI  / 
HOTTELIER, Droit  constitutionnel  suisse,  vol.  II,  2a  ed., Berna 2006,  pag. 
292). In che modo la libertà della scienza, così descritta, risulti violata dal 
mancato accreditamento di singoli cicli di studio proposti dalla  ricorrente 
non è dato di capire.
La libertà economica (art. 27 Cost.) garantisce, tra l'altro, l'uguaglianza di 
trattamento tra concorrenti (AUER  / MALINVERNI  / HOTTELIER, op. cit., pag. 
447).  Nell'evenienza,  si  può  dubitare  se  il  mancato  accreditamento  di 
un'offerta  formativa  possa  violare  l'uguaglianza  di  trattamento  tra 
concorrenti,  equivalendo  tale  accreditamento  a  un  semplice  marchio  di 
qualità,  che non  conferisce al  suo  titolare  il  diritto  a  un aiuto  finanziario 
(cfr.  FF  1999  243,  355)  e  al  quale  chiunque  può  accedere,  purché  i 
requisiti  qualitativi  definiti  dalla CUS  siano  adempiuti.  La  questione  può 
tuttavia  restare  indecisa,  non  sostenendo  la  ricorrente  che  il  mancato 
accreditamento dei suoi cicli di studio non sia conforme al principio della 
libertà economica (art. 94 cpv. 1 Cost.), rispettivamente che le condizioni 
per un'ipotetica limitazione del diritto fondamentale da lei invocato (art. 36 
Cost.)  non  siano  state  rispettate.  Sotto  questo  profilo  il  ricorso  non  si 
rivela sufficientemente sostanziato.
7. 
La ricorrente critica la motivazione della "protezione del consumatore" (v. 
sopra, consid. 2), addotta dalla CUS a sostegno della sua decisione e alla 
quale  l'autorità  inferiore  accenna  nella  sentenza  impugnata.  Pur 
apparendo  –  in  esito  a  un  esame  sommario  –  tale  motivazione  poco 
sostenibile,  si  può,  nell'evenienza,  prescindere  da  una  valutazione 
approfondita  della  questione.  La  decisione  impugnata  resiste  infatti  alla 
critica  per  i  motivi  sin  qui  esposti  e  un  eventuale  accoglimento  della 
censura  sollevata  dalla  ricorrente  afferente  alla  "protezione  del 
consumatore" non è suscettibile di modificare l'esito dell'odierno giudizio.
B­1567/2011
Pagina 8
8. 
La  ricorrente  critica  infine  la  durata  –  di  26  mesi  –  del  procedimento 
svoltosi  dinnanzi  all'autorità  inferiore,  ravvisando  in  essa  una  violazione 
del principio di celerità (art. 6 cifra 1 CEDU e art. 29 cpv. 1 Cost.). Tale 
violazione  potrebbe  essere  sanata  –  soggiunge  la  ricorrente – 
unicamente  con  la  riforma  della  sentenza  impugnata  nel  senso  da  lei 
postulato.
Sulla  durata  del  procedimento  dinanzi  all'istanza  arbitrale  non  vi  è,  in 
concreto, motivo di chinarsi.  Infatti, un'asserita violazione del principio di 
celerità non comporta, da sola,  l'attribuzione di una prestazione positiva 
da parte dello Stato  (cfr. DTF 129 V 411,  consid.  3.4,  concernente una 
rendita  d'invalidità).  Un'ipotetica  violazione  di  tale  principio  può  semmai 
essere considerata nella  fissazione della  tassa di giustizia o comportare 
una pretesa di  risarcimento nei  confronti  dello Stato per  il  danno subito 
(AUER / MALINVERNI / HOTTELIER, op. cit., pag. 594). Non formulando però 
la  ricorrente  siffatte  pretese,  né  potendo  essere  evasa  –  per  difetto  di 
competenza di questo Tribunale – un'eventuale  richiesta di  risarcimento 
del  danno  con  l'odierno  giudizio,  la  censura  relativa  ad  un'asserita 
violazione  del  principio  di  celerità  si  rivela,  ancora  una  volta,  infondata. 
Del resto, pur avendone avuto la possibilità,  la ricorrente ha rinunciato a 
presentare  un  ricorso  per  denegata  o  ritardata  giustizia  nel  periodo 
antecedente all'emanazione della sentenza impugnata.
9. 
Le  spese  processuali  seguono  la  soccombenza  (art.  63  cpv.  1  PA)  e 
vanno  quindi  poste  a  carico  della  ricorrente.  Esse  vengono  fissate  in 
fr. 2'500.00 e compensate con  l'anticipo di pari  importo già versato dalla 
ricorrente.  Alla  stessa  stregua,  alla  ricorrente  non  va  assegnata 
un'indennità per ripetibili.
B­1567/2011
Pagina 9
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
1. 
Il ricorso è respinto e la sentenza impugnata è confermata.
2. 
Le spese processuali di fr. 2'500.– sono poste a carico della ricorrente e 
compensate con l'anticipo spese di pari importo.
3. 
Non si assegnano ripetibili.
4. 
Comunicazione a:
– ricorrente (atto giudiziario);
– Istanza arbitrale della Conferenza universitaria svizzera, Lucerna (atto 
giudiziario);
– Conferenza universitaria svizzera, Berna (n. rif. 220/08; atto 
giudiziario).
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Francesco Brentani Alexander Moses
Rimedi giuridici:
Contro  la presente decisione può essere  interposto  ricorso  in materia di 
diritto pubblico al Tribunale  federale, 1000 Losanna 14, entro un termine 
di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della 
legge sul Tribunale  federale del 17 giugno 2005  [LTF, RS 173.110]). Gli 
atti  scritti  devono  essere  redatti  in  una  lingua  ufficiale,  contenere  le 
conclusioni,  i motivi e  l'indicazione dei mezzi di prova ed essere  firmati. 
La  decisione  impugnata  e  –  se  in  possesso  della  parte  ricorrente  –  i 
documenti  indicati  come mezzi  di  prova  devono  essere  allegati  (art. 42 
LTF).
Data di spedizione: 20 febbraio 2012