B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-1629/2012
U r t e i l v o m 3 1 . J u l i 2 0 1 2
Besetzung
Richter Marc Steiner (Vorsitz),
Richter Bernard Maitre, Richter Claude Morvant,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Wallis, Rekurskommission für den Bereich
Landwirtschaft und Landumlegungen,
Vorinstanz
Kanton Wallis, Dienststelle für Landwirtschaft,
Amt für Direktzahlungen,
Erstinstanz.
Gegenstand
Urteil der Rekurskommission für den Bereich Landwirtschaft
und Landumlegungen des Kantons Wallis vom 27. Februar
2012 (Direktzahlungen 2010).
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Sachverhalt:
A.
A.a X._______ bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Nutz-
tierhaltung in (…). Am 27. September 2010 nahm die zuständige akkredi-
tierte Kontrollstelle, die Oberwalliser Landwirtschaftskammer, auf dem
Betrieb von X._______ einen Betriebsbesuch vor. Im "Kontrollbericht ÖLN
[ökologischer Leistungsnachweis] Landwirtschaft – Kontrolljahr 2010"
vermerkte der Kontrolleur bei Punkt 5 "Düngung", der Wert P2O5 [Phos-
phor] sei überschritten und die Anforderung seien nur teilweise erfüllt.
A.b Gestützt auf die von X._______ eingereichte Düngerbilanz stellte die
zuständige Kontrollstelle am 11. Dezember 2010 eine Überschreitung der
Toleranzgrenze beim Phosphor von 27,6% fest.
A.c Mit Verfügung vom 21. Dezember 2010 teilte das Departement für
Volkswirtschaft, Energie und Raumentwicklung, Dienststelle für Landwirt-
schaft, Amt für Direktzahlungen (nachfolgend: Erstinstanz) X._______
mit, anlässlich der auf seinem Betrieb im letzten Betriebsjahr vorgenom-
menen ÖLN-Kontrolle sei festgestellt worden, dass Abnahmeverträge
fehlten sowie, dass in der Düngerbilanz die Toleranzgrenze beim Phos-
phor überschritten worden sei. Die Direktzahlungen für das Jahr 2010
würden daher um den Betrag von Fr. 12'356.- gekürzt.
A.d Gegen diese Verfügung erhob X._______ am 30. Dezember 2010
Einsprache und rügte eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Sodann
kritisierte er, die Vorwürfe, wonach die Düngerbilanz beim Phosphor
überschritten sei und Düngerabnahmeverträge fehlten, seien unbegrün-
det. Er beantragte, die Verfügung vom 21. Dezember 2010 sei entspre-
chend zu korrigieren.
A.e Mit Einspracheentscheid vom 16. Februar 2011 hielt die Erstinstanz
an der angefochtenen Verfügung fest. Die von X._______ eingereichten
Unterlagen betreffend die Düngermengen würden mit den Angaben in
dem von ihm am 19. Januar 2010 unterzeichneten Betriebsheft für das
Kontrolljahr 2010 resp. ÖLN-Jahr 2009 (1. September 2008-31. August
2009) nicht übereinstimmen. X._______ habe im Betriebsheft die abge-
gebene Mistmenge mit 7,5 m3 angegeben und mit seiner Unterschrift als
Betriebsleiter die wahrheitsgetreuen Angaben zuhanden der Kontrollstelle
bestätigt. Er habe den Kontrollbericht vom 27. September 2010, mit wel-
chem der Kontrolleur beanstandete, dass der Punkt Düngung nur teilwei-
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se erfüllt sei, unterzeichnet und das Ergebnis der Kontrolle, also auch die
beanstandete Düngung, nicht angefochten. Mit Datum vom 11. Dezember
2010 habe die Oberwalliser Landwirtschaftskammer eine Überschreitung
der Toleranzgrenze beim Phosphor von 27,6% festgestellt. Damit seien
die ÖLN-Anforderungen nicht erfüllt. Die Kürzung der Direktzahlungen
2010 sei daher zu Recht erfolgt.
A.f Gegen diesen Entscheid erhob X._______ mit Eingabe vom 7. März
2011 Einsprache (recte: Beschwerde) bei der Kantonalen Rekurskommis-
sion für den Bereich Landwirtschaft und Landumlegung (nachfolgend:
Vorinstanz). Er bestritt die von der Erstinstanz genannten Beanstandun-
gen und beantragte, die Vorinstanz habe ihren Entscheid entsprechend
zu korrigieren.
A.g Die Vorinstanz wies die Beschwerde mit Urteil vom 27. Februar 2012
ab. Zur Begründung führte sie aus, zwar ergebe sich aus den von
X._______ eingereichten Verzeichnissen tatsächlich, dass er im ÖLN-
Jahr 2009 insgesamt 25,5 m3 Pferdemist abgegeben habe (vgl. Urteil
vom 27. Februar 2012, S. 3). Indes seien die Voraussetzungen einer
Wiedererwägung nicht erfüllt. Es sei daher auf die vom Beschwerdeführer
im Betriebsheft 2010 gemachten Angaben abzustellen.
B.
Gegen diesen Beschwerdeentscheid erhob X._______ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) am 23. März 2012 Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht. Er beantragt, das Urteil vom 27. Februar 2012 sei aufzuhe-
ben und es sei ihm der in Abzug gebrachte Betrag von Fr. 12'356.- zuzüg-
lich Zins von 6,5% auszurichten. Der Beschwerdeführer rügt eine Verlet-
zung seines rechtlichen Gehörs und einen Verstoss gegen den Grundsatz
des Vertrauensschutzes. Die von der Erstinstanz erwähnten Vorwürfe,
wonach er in der Düngerbilanz die Toleranzgrenze beim Phosphor über-
schritten habe und Düngerabnahmeverträge fehlten, seien nicht zutref-
fend. Er habe im fraglichen Zeitraum 25,5 m3 Pferdemist abgegeben. Die
von ihm im Betriebsheft irrtümlicherweise zuerst angegebene und in der
Nährstoffbilanz berücksichtigte Mistmenge entspreche nicht der tatsächli-
chen Menge. Er habe dies dem Kontrolleur anlässlich der Kontrolle vom
27. September 2010 gesagt. Dieser habe ihm zugesichert, dass die An-
gaben von der Behörde noch einverlangt würden. Auch habe er im Be-
triebsheft die zugeführte Menge in Punkt 5 "Zu- und Wegfuhr von Grund-
futter" in die falsche Zeile eingetragen. Die von der Erstinstanz vorge-
nommene Kürzung der Direktzahlungen 2010 um Fr. 12'356.- sei daher
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ungerechtfertigt und überdies angesichts der Bagatellfehler unverhältnis-
mässig.
C.
Die Vorinstanz verweist mit Eingabe vom 1. Mai 2012 auf die bisherigen
Akten und verzichtet auf eine Stellungnahme.
D.
Mit Eingabe vom 8. Mai 2012 verzichtet der Beschwerdeführer auf eine
Stellungnahme.
E.
Die Erstinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juni 2012 die
Abweisung der Beschwerde vom 23. März 2012. Bezüger von Direktzah-
lungen seien verpflichtet, dem Ausfüllen ihrer Formulare genügend Auf-
merksamkeit zu schenken und wahrheitsgetreue und wahre Angaben zu
machen. Der Kanton könne auch dann, wenn der Bewirtschafter fahrläs-
sig falsche Angaben mache, Beiträge kürzen oder verweigern. Weder die
Erstinstanz noch die Instruktionsorgane hätten irgendwelche Versprechen
abgegeben, die beim Beschwerdeführer eine Erwartung auslösen konn-
ten. Die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und Lehre aufgestell-
ten Voraussetzungen des Vertrauensschutzes seien nicht erfüllt. Hinsicht-
lich des Vorwurfs, es fehlten Hofdünger-Abnahmeverträge, hält die Erst-
instanz fest, mit 25,5 m3 anfallendem Hofdünger überschreite der Be-
schwerdeführer die Mengen, die nicht einem Vertrag unterstellt seien.
Hinsichtlich des Vorbringens des Beschwerdeführers, er habe im ÖLN-
Jahr 2009 entgegen dem Eintrag im Betriebsheft nicht 9'282 Tonnen Heu,
sondern 9'282 Tonnen Ökoheu/Dürrfutter nährstoffarm zugeführt, hält die
Erstinstanz fest, dass ein Landwirt diese Unterschiede kennen müsse.
F.
Der Beschwerdeführer verzichtet stillschweigend auf die ihm vom Instruk-
tionsrichter eingeräumte Möglichkeit, sich zur Vernehmlassung der Erst-
instanz zu äussern.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Beschwerdeentscheid vom 27. Februar 2012 stützt
sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches
Recht des Bundes. Er stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des
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Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt
u.a. Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, so-
weit ein Bundesgesetz dies entsprechend vorsieht (vgl. Art. 31 i.V.m.
Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32]). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom
29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantona-
ler Instanzen, die wie im vorliegenden Fall in Anwendung des Landwirt-
schaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind,
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Ausge-
nommen sind einzig kantonale Verfügungen über Strukturverbesserun-
gen, die mit Beiträgen unterstützt werden. Eine derartige Ausnahme liegt
nicht vor.
Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Beschwerde-
entscheids durch diesen berührt und hat daher ein schutzwürdiges Inte-
resse an seiner Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er ist somit zur Be-
schwerdeführung legitimiert.
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraus-
setzungen liegen vor.
Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Die streitigen Direktzahlungen 2010 betreffen das Kontrolljahr 2010, wel-
ches vom 1. September 2009 bis 31. August 2010 dauert. Für das Kon-
trolljahr 2010 ist bezüglich der hier umstrittenen vom Beschwerdeführer
abgegebenen Menge Pferdemist sowie zugeführten Art von Grundfutter
das ÖLN-Jahr 2009 vom 1. September 2008 bis zum 31. August 2009
massgeblich (vgl. den angefochtenen Entscheid vom 27. Februar 2012,
S. 3). Der hier zu beurteilende Sachverhalt betraf demnach den Zeitraum
vom 1. September 2008 bis 31. August 2009.
Es finden grundsätzlich diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der
Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestands Geltung hatten (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-2887/2009 vom 5. August 2010 E. 4.4 mit Hinweisen). Der Gesetzge-
ber kann eine davon abweichende Regelung treffen, was er indessen im
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Seite 6
vorliegenden Fall – soweit hier interessierend – nicht getan hat. Die im
vorliegenden Fall anzuwendenden Bestimmungen wurden von keinen
entscheidrelevanten Rechtsänderungen betroffen.
3.
3.1 Die Bundesverfassung legt fest, dass der Bund das bäuerliche Ein-
kommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Ent-
gelts für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Voraussetzung ei-
nes ökologischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101]). Gestützt auf diese Delegationsnorm regelt das
Landwirtschaftsgesetz die Direktzahlungen. Es sieht vor, dass Bewirt-
schaftern von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der
Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) allgemeine
Direktzahlungen und Ökobeiträge ausgerichtet werden (Art. 2 Abs. 1 Bst.
b und Art. 70 Abs. 1 LwG). Die Einhaltung der für die landwirtschaftliche
Produktion massgeblichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der
Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung ist Voraussetzung und
Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen (vgl. Art. 70 Abs. 4 LwG).
Der Bundesrat ist befugt, die erforderlichen Ausführungsbestimmungen
zum Landwirtschaftsgesetz zu erlassen, wo dieses die Zuständigkeit nicht
anders regelt (Art. 177 Abs. 1 LwG).
3.2 Artikel 6 der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (DZV,
SR 910.13) enthält nähere Vorschriften über die ausgeglichene Düngerbi-
lanz. Danach sind die Nährstoffkreise möglichst zu schliessen, und die
Zahl der Nutztiere ist dem Standort anzupassen (Abs. 1). Anhand einer
Nährstoffbilanz ist zu zeigen, dass kein überschüssiger Phosphor und
Stickstoff ausgebracht wird (Abs. 2). Die zulässige Phosphor- und Stick-
stoffmenge bemisst sich nach dem Pflanzenbedarf und dem betrieblichen
Bewirtschaftungspotential (Abs. 3). Für die Bilanzierung des Phosphor-
und Stickstoffhaushaltes gilt die Methode "Suisse-Bilanz" des Bundes-
amts für Landwirtschaft und der AGRIDEA (Schweizerische Vereinigung
für die Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums) oder
eine gleichwertige Berechnungsmethode (Ziff. 2.1 Abs. 1 des Anhangs
zur Direktzahlungsverordnung). Die Stickstoffbilanz darf gesamtbetrieb-
lich einen Fehlerbereich von höchstens +10 Prozent des Bedarfs der Kul-
turen aufweisen (Ziff. 2.1 Abs. 5 des Anhangs zur DZV).
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Seite 7
3.3 Verletzt ein Gesuchsteller oder eine Gesuchstellerin das Landwirt-
schaftsgesetz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf er-
lassenen Verfügungen, können die Beiträge gekürzt oder verweigert wer-
den. Die Kürzung oder Verweigerung gilt mindestens für die Jahre, in de-
nen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestimmungen ver-
letzt hat (Art. 170 Abs. 1 und 2 LwG). Die Kantone kürzen oder verwei-
gern die Beiträge gemäss der Richtlinie der Landwirtschaftsdirektoren-
konferenz vom 27. Januar 2005 (Fassung vom 12. September 2008) zur
Kürzung der Direktzahlungen [nachfolgend: Direktzahlungs-
Kürzungsrichtlinie], wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die
Bedingungen und Auflagen der Direktzahlungsverordnung nicht einhält
(vgl. Art. 70 Abs. 1 Bst. d DZV; vgl. zum Ganzen das Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts B-5283/2010 vom 21. Juni 2011, insb. E. 4.3).
3.4 Die Kantone können Organisationen, die für eine sachgemässe und
unabhängige Kontrolle Gewähr bieten, zum Vollzug beiziehen. Die Kan-
tone sind zu diesem Zweck befugt, für die Ausführung der Kontrollen
Weisungen zu erlassen (Art. 66 Abs. 1 DZV). Der Kanton oder die Orga-
nisation überprüft die vom Bewirtschafter eingereichten Angaben, die
Einhaltung der Bedingungen und Auflagen und die Beitragsberechtigung
(Art. 66 Abs. 3 DZV). Der Kanton oder die Organisation teilt bei der Kon-
trolle festgestellte Mängel oder falsche Angaben dem Bewirtschafter un-
verzüglich mit. Bestreitet der Bewirtschafter die Ergebnisse der Kontrolle,
so kann er innerhalb der drei folgenden Werktage verlangen, dass der
Kanton oder die Organisation innerhalb von 48 Stunden eine weitere Be-
triebskontrolle durchführt (Art. 66 Abs. 5 DZV).
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt, er habe vor Erlass der Verfügung vom
21. Dezember 2011 keine Möglichkeit gehabt, Korrekturen anzubringen
oder Einsprache zu erheben. Die Erstinstanz habe in der Direktzahlungs-
Abrechnung 2010 vom 13. Dezember 2011 den Betrag von Fr. 12'356.- in
Abzug gebracht, ohne ihn vorgängig zu kontaktieren. Der Umstand, dass
ihn die Erstinstanz vor Erlass der Verfügung nicht angehört habe, stelle
eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. Die Vorin-
stanz bestreitet dies.
4.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 26 ff.
VwVG) gewährleistet allen Personen, die vom Ausgang eines Verfahrens
mehr als die Allgemeinheit betroffen werden könnten, das Recht auf Mit-
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wirkung und Einflussnahme. Dazu gehören eine ganze Reihe von Verfah-
rensgarantien, insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass
eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise
beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweis-
anträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise
entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äus-
sern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der An-
spruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Be-
fugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren
ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286
E. 5.1, mit weiteren Hinweisen).
4.3 Artikel 30 Abs. 1 VwVG legt fest, dass die Behörde die Parteien an-
hört, bevor sie verfügt. In Art. 30 Abs. 2 VwVG werden die Ausnahmen
von der ansonsten zwingend durchzuführenden vorgängigen Anhörung
aufgezählt. Gemäss Bst. b hat keine vorgängige Anhörung zu erfolgen,
wenn die Verfügung durch Einsprache anfechtbar ist; dies, weil im Falle
der Anfechtung durch Einsprache die Verfügung auf Begehren einer Par-
tei hin von der ursprünglich erlassenden Behörde umfassend überprüft
werden muss (vgl. PATRICK SUTTER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zürich/St. Gallen 2008, N. 23 zu Art. 30 VwVG). Da vorliegend die Verfü-
gung vom 21. Dezember 2010 mit Einsprache bei der Erstinstanz ange-
fochten werden konnte (vgl. Art. 103 des Landwirtschaftsgesetzes des
Kantons Wallis vom 8. Februar 2007 [GLER, Nr. 910.1]), durfte die Erstin-
stanz ohne Verletzung verfassungsmässiger Vorgaben auf die Anhörung
des Beschwerdeführers vor Erlass der Verfügung verzichten.
4.4 Im Weiteren ist festzuhalten, dass der "Kontrollbericht ÖLN Landwirt-
schaft – Kontrolljahr 2010" vorsieht, dass im Falle, dass der Beschwerde-
führer mit dem Kontrollbericht bzw. dem Ergebnis nicht einverstanden
war, er den Kontrollbericht mit schriftlich formulierter Einsprache innerhalb
von 3 Arbeitstagen nach der Durchführung der Kontrolle bei der zuständi-
gen Kontrollorganisation anfechten konnte. Damit stand dem Beschwer-
deführer somit bereits vor Erlass der Verfügung vom 21. Dezember 2010
eine Einsprachemöglichkeit offen. Auch insoweit kann also von einer Ver-
letzung des verfassungsmässigen Anspruchs auf Gelegenheit zur Stel-
lungnahme keine Rede sein.
4.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer seinen
Standpunkt betreffend die Erfüllung der Anforderungen an die Düngung
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bei der zuständigen akkreditierten Kontrollstelle vor Erlass der Abrech-
nung 2010 vom 13. Dezember 2010 bzw. der Verfügung über die Direkt-
zahlung 2010 vom 21. Dezember 2010 einbringen konnte; demnach be-
stand auf eine vorgängige Anhörung vor der Erstinstanz kein Anspruch.
Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletzte das rechtliche Gehör in
seiner Ausprägung als Anspruch auf Gelegenheit zur Stellungnahme, er-
weist sich als unbegründet.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, in der Düngerbilanz betreffend
das ÖLN-Jahr 2009 sei zu Unrecht nicht die Menge von 25,5 m3 abgege-
benem Pferdemist berücksichtigt worden. Zwar treffe es zu, dass er im
Betriebsheft für das Kontrolljahr 2010 in der Rubrik 6 "Zu- und Wegfuhr
von Dünger" nur eine Menge von 7,5 m3 Pferdemist eingetragen habe.
Dieser Eintrag sei jedoch aufgrund eines Irrtums erfolgt.
Die Vorinstanz bestätigt, dass sich aus den vom Beschwerdeführer einge-
reichten Verzeichnissen für das ÖLN-Jahr 2009 tatsächlich ergebe, dass
er eine Düngermenge von insgesamt 25,5 m3 geliefert habe. Die Vorin-
stanz wendet aber ein, es sei noch nichts darüber ausgesagt, ob der Be-
schwerdeführer die entsprechende Korrektur erst nachträglich anbringen
konnte. Auch sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschwerdeführer
die Mistmenge von 7,5 m3 trotz Kenntnis der tatsächlichen Mistmenge
von 25,5 m3 und trotz Vorhandensein der entsprechenden Belege nicht
korrekt im Betriebsheft eingetragen habe. Als Landwirt sei der Beschwer-
deführer mit den ÖLN-Formularen vertraut und habe mit seiner Unter-
schrift deren Richtigkeit bestätigt. Es verstosse gegen Treu und Glauben,
wenn der Beschwerdeführer zuerst wissentlich falsche Angaben mache,
deren Richtigkeit bestätige, und später deren Unrichtigkeit moniere.
5.2 Wer Hofdünger abgibt, muss über die Abnehmer, die abgegebene
Menge und den Zeitpunkt der Abgabe Buch führen, die Angaben während
mindestens drei Jahren aufbewahren und der Behörde auf Verlangen zu-
stellen (Art. 27 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998
[GSchV, SR 814.201]). Im "Verzeichnis über Zu- und Wegfuhr von Dün-
gern", das Bestandteil der ÖLN-Formulare bildet, sind die jeweiligen Zu-
und Wegfuhren unter Angabe von Datum, Düngerart, Menge, Name und
Unterschrift des Abnehmers zu vermerken, und die aus dem Verzeichnis
resultierende Gesamtmenge an Dünger ist in das Betriebsheft des betref-
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Seite 10
fenden Kontrolljahrs zu übertragen. Mit seiner Unterschrift bestätigt der
Bewirtschafter, die Formulare wahrheitsgetreu ausgefüllt zu haben.
5.3 Im Verwaltungsverfahren des Bundes gilt nach Art. 12 VwVG der Un-
tersuchungsgrundsatz, wonach es Sache der Behörde ist, den Sachver-
halt festzustellen und dazu soweit nötig Beweis zu erheben. Die Behörde
kann in jedem Verfahrensstadium Vorbringen zum Sachverhalt entgegen-
nehmen und berücksichtigen, falls sie diese für rechtserheblich hält
(Art. 32 Abs. 2 VwVG). Zur Pflicht, den Sachverhalt zu ermitteln, gehört
die Beweisführungslast, d.h. die grundsätzlich der Behörde zufallende
Obliegenheit, den erforderlichen Beweis zu führen. Die Parteien unterlie-
gen allerdings im erstinstanzlichen Verwaltungs- sowie im Beschwerde-
verfahren einer Mitwirkungspflicht (Art. 13 und 52 Abs. 1 VwVG). Diese
kommt für jene Umstände in Frage, die eine Partei besser kennt als die
Behörden und welche diese ohne die Mitwirkung der Partei gar nicht oder
nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnten. Dabei trifft die Behörde
eine Aufklärungspflicht, d.h. sie muss die Verfahrensbeteiligten in geeig-
neter Weise auf die zu beweisenden Tatsachen hinweisen. Untersu-
chungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht ändern jedoch nichts an der Be-
weislast, wonach grundsätzlich diejenige Partei die Folgen der Beweislo-
sigkeit eines Sachumstands zu tragen hat die daraus Vorteile ableitet.
Aus der Beweislastverteilung dürfen keine Mitwirkungspflichten abgeleitet
werden, die sich nicht aus dem Gesetz oder allenfalls aus dem Grundsatz
von Treu und Glauben ergeben (Urteil des Bundesgerichts 2C_388/2008
vom 16. Dezember 2008 E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 132 II 113 E. 3.2,
BGE 130 II 465 E. 6.6.1; CHRISTOPH AUER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], a.a.O., N. 5 ff. und 14 ff. zu Art. 12 VwVG, N. 1 ff. und 10 ff. zu
Art. 13 VwVG; ISABELLE HÄNER, Die Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwal-
tungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 41 und S. 45 ff.; ANDRÉ MO-
SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 1.49 ff. und Rz. 3.119 ff.).
Die Parteien sind gehalten, sich an der Feststellung des Sachverhalts zu
beteiligen, wenn sie das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet
haben oder darin eigene Rechte geltend machen (Art. 13 Abs. 1 Bst. a
VwVG; BGE 128 II 139 E. 2b). Da nach Art. 63 LwG landwirtschaftliche
Direktzahlungen nur auf Gesuch hin ausgerichtet werden, hat der Be-
schwerdeführer im Sinne von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetz-
buchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) darzulegen, dass er die
Voraussetzungen für den Erhalt von Direktzahlungen erfüllt. Der Ge-
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Seite 11
suchsteller trägt die Beweislast für die rechtsbegründenden Tatsachen,
aus denen er seinen Rechtsanspruch ableitet (Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts B-5283/2010 vom 21. Juni 2011 E. 5.1.2, mit weiteren Hin-
weisen).
5.4 Vorliegend reichte der Beschwerdeführer mit seiner Einsprache vom
30. Dezember 2010 zwei Verzeichnisse über die Zu- und Wegfuhr von
Düngern im ÖLN-Jahr 2009 ein. Die Vorinstanz stellte im angefochtenen
Entscheid diesbezüglich fest, aus den vom Beschwerdeführer eingereich-
ten Verzeichnissen ergebe sich eine Pferdemistmenge von 25,5 m3 für
das ÖLN-Jahr 2009, welche im Betriebsheft 2010 berücksichtigt werden
könne.
Dass die im ÖLN-Jahr 2009 vom Beschwerdeführer weggeführte Menge
an Pferdemist effektiv 25,5 m3 betrug, ist demnach unbestritten. Strittig ist
einzig, ob der Beschwerdeführer die entsprechende Korrektur nachträg-
lich anbringen kann.
5.5 Sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch seine Vorgängeror-
ganisation, die Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirt-
schaftsdepartements (Rekurskommission EVD), haben in ständiger
Rechtsprechung festgehalten, dass den Bewirtschafter beim Ausfüllen
der Erhebungsformulare im Rahmen des Gesuchs um Direktzahlungen
eine Sorgfalts- und Wahrheitspflicht treffe. Da er die Verhältnisse auf sei-
nem Betrieb am besten kenne und es sich grundsätzlich um ein von ihm
eingeleitetes Gesuchsverfahren handle, trage er auch die Verantwortung
für die Richtigkeit der selbst gemachten Angaben und müsse die Eintra-
gungen deshalb mit entsprechender Sorgfalt vornehmen. Die Behörde
solle sich grundsätzlich auf die Angaben des Bewirtschafters verlassen
können und habe nur einzugreifen, wenn der Verdacht bestehe, Angaben
würden nicht zutreffen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-788/2011 vom 28. Dezember 2011 E. 2.7.1; Beschwerdeentscheide der
Rekurskommission EVD vom 15. Januar 2004, in: VPB 68.108 E. 6.2.2 f.,
sowie vom 31. März 1995, in: VPB 60.52 E. 3.3, mit weiteren Hinweisen).
Der Bewirtschafter müsse die Richtigkeit der von ihm selbst eingetrage-
nen Daten sorgfältig überprüfen. Vor diesem Hintergrund sei der nach-
träglich erhobene Einwand des Bewirtschafters, er habe das Formular
fehlerhaft ausgefüllt, nicht zu hören. Wenn der Bewirtschafter mit seiner
Unterschrift die Richtigkeit der eingetragenen Daten bestätige, sei er an
diese Angaben gebunden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-1295/2007 vom 6. September 2007 E. 5.3).
B-1629/2012
Seite 12
5.6 In einem neuen Entscheid vertritt das Bundesgericht eine gegenüber
der soeben dargestellten Rechtsprechung abweichende Auffassung über
die Verteilung der Sorgfaltspflichten und der Verantwortung für die richti-
gen Angaben in Direktzahlungsfällen. Im betreffenden Fall war im vorge-
druckten Gesuchsformular nur ein Teil der vom Bewirtschafter im Vorjahr
bezogenen Beitragskategorien bereits angekreuzt gewesen, und der Be-
wirtschafter hatte es versehentlich unterlassen, auch die übrigen von ihm
gewünschten Rubriken anzukreuzen, so dass er in Bezug auf diese Bei-
träge formell gar keinen Antrag gestellt hatte. Das Bundesgericht führte
aus, der Vordruck stimme offensichtlich nicht mit den Gesuchsformularen
der Vorjahre überein, wo – ebenfalls vorgedruckt – auch bei den übrigen
Beiträgen ein Kreuz stehe. Als plausible Erklärung für den Verzicht des
Bewirtschafters, diese Rubriken selbst anzukreuzen, sei einzig ein Verse-
hen denkbar, denn es sei kein Grund ersichtlich, weshalb er freiwillig auf
den grössten Teil der ihm bisher zugesprochenen Beiträge hätte verzich-
ten wollen. Obwohl das Formular den ausdrücklichen Vermerk "Bitte alle
vorgedruckten Daten überprüfen und wenn nötig korrigieren" enthielt, er-
achtete das Bundesgericht es als überspitzt formalistisch, dass die Be-
hörde in der Folge auf das vom Bewirtschafter versehentlich falsch aus-
gefüllte Gesuchsformular abgestellt hatte (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_560/2010 vom 18. Juli 2011 E. 1.3.2; Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts B-788/2011 vom 28. Dezember 2011 E. 2.7.3).
5.7 Anders als im Urteil des Bundesgerichts 2C_560/2010 betrifft die vor-
liegende Streitigkeit nicht eine bereits vorgedruckte Angabe im Gesuchs-
formular, sondern einen Eintrag, für welchen der Beschwerdeführer selbst
verantwortlich war. Im Falle eines vom Gesuchsteller eigenhändig vorzu-
nehmenden Eintrags sind dem Gesuchsteller nach Auffassung des Bun-
desverwaltungsgerichts grundsätzlich die für das Ausfüllen von Gesuchs-
formularen vom Bundesgericht entwickelten strengen Sorgfalts- und
Wahrheitspflichten aufzuerlegen. Der Vorinstanz ist ausdrücklich bei-
zupflichten, soweit sie im Rahmen des angefochtenen Entscheids fest-
hält, dass nur so eine vernünftige Kontrolle sichergestellt werden kann.
Denn je mehr Zeit vergeht, umso unrealistischer wird eine korrekte Kon-
trolle gestützt auf die tatsächlichen Gegebenheiten.
5.8 In diesem Zusammenhang ist vorab festzuhalten, dass die Direktzah-
lungs-Kürzungsrichtlinie unter bestimmten Voraussetzungen die nach-
trägliche Berichtigung der Gesuchsformulare zulässt. Die entsprechende
Bestimmung lautet:
B-1629/2012
Seite 13
"Der Kanton kann auf die Kürzung ganz oder teilweise verzichten, wenn der
Bewirtschafter die Abweichung unaufgefordert und rechtzeitig meldet oder
wenn ein offensichtlicher, unabsichtlicher Erfassungsfehler vorliegt" (vgl. Di-
rektzahlungs-Kürzungsrichtlinie, Teil B, Ziff. 1.5)
Als sog. Verwaltungsverordnung bildet die von der Landwirtschaftsdirek-
torenkonferenz erlassene Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie eine allge-
meine Dienstanweisung generell-abstrakter Natur (vgl. ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.
Aufl. 2010, Rz. 123 ff.). Die so genannten Verwaltungsverordnungen die-
nen der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis und sollen den
Beamten die Rechtsanwendung erleichtern. Die rechtsanwendenden Be-
hörden haben sich an Verwaltungsverordnungen zu halten, soweit sie
den richtig verstandenen Sinn des Gesetzes wiedergeben. Die in Verwal-
tungsverordnungen vorgenommene Auslegung des Gesetzes unterliegt
der richterlichen Nachprüfung. Der Richter soll Verwaltungsverordnungen
bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzel-
fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren ge-
setzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 121 II 473 E. 2b, mit weiteren
Hinweisen).
Wenn der Beschwerdeführer darlegt, er habe die in der Nährstoffbilanz
berücksichtigte Mistmenge von 7,5 m3 "irrtümlicherweise" angegeben, be-
ruft er sich sinngemäss auf einen derartigen offensichtlichen, unabsichtli-
chen Erfassungsfehler. Inwieweit die Vollzugsbehörden allenfalls nicht nur
befugt (vgl. zum diesbezüglichen Ermessensspielraum BGE 137 III 193
E. 3.4), sondern unter bestimmten Umständen ausnahmsweise verpflich-
tet sind, die Korrektur von Fehlern zuzulassen, kann im vorliegenden Fall
offen bleiben, da die Vorinstanz dem Beschwerdeführer nicht das ur-
sprünglich fehlerhafte Ausfüllen des Formulars, sondern die Unterlassung
der Korrektur im Rahmen der Erstellung des Kontrollberichts vom
27. September 2010 vorhält (angefochtener Entscheid der Vorinstanz,
S. 4 oben). Dieses Argument setzt aber voraus, dass nicht bereits in Be-
zug auf die Stellung des Gesuches ein Ermessensentscheid zu Unguns-
ten des Beschwerdeführers getroffen worden ist, womit den Ausführun-
gen zum Kontrollbericht lediglich die Qualität von obiter dicta zukäme.
Dabei ist die Vorinstanz zu behaften.
5.9 Sinngemäss wenden die Erstinstanz und die Vorinstanz in Bezug auf
die Belege betreffend die Menge abgeführten Pferdemistes ein, es beste-
he keinen Grund, die vom Beschwerdeführer verspätet eingereichten
Verzeichnisse zu berücksichtigen. Der Beschwerdeführer habe die Bean-
B-1629/2012
Seite 14
standungen in Bezug auf die Düngerbilanz am 27. September 2010 aner-
kannt, indem er den Kontrollbericht vom 27. September 2010, in welchem
der Kontrolleur eine Überschreitung des Phosphorgehalts festgehalten
habe, unterschrieben und innert der dreitägigen Einsprachefrist nicht an-
gefochten habe.
5.10 Der Beschwerdeführer führt dazu aus, er habe keinen Grund gehabt,
den Kontrollbericht vom 27. September 2010 nicht zu unterzeichnen oder
diesen anzufechten. Anlässlich der Kontrolle habe er den anwesenden
Kontrolleur darauf hingewiesen, dass die von ihm im ÖLN-Jahr 2009 ab-
gegebene Menge Pferdemist effektiv 25,5 m3 betrage. Der Kontrolleur
habe ihm gesagt, er solle das Protokoll dennoch unterschreiben; sollte
etwas nicht in Ordnung sein, würde sich die Amtsstelle melden und die
nötigen Unterlagen einfordern. Daraufhin habe der Beschwerdeführer das
Protokoll im guten Glauben unterschrieben. Aufgrund dieser behördlichen
Zusicherung habe der Beschwerdeführer keinen begründeten Anlass ge-
habt, innert der dreitägigen Einsprachefrist den Kontrollbericht zu bean-
standen. Umso mehr sei er überrascht gewesen, als ihm die Direktzah-
lungen ohne vorherige Kontaktaufnahme um den Betrag von Fr. 12'356.-
gekürzt worden seien. Durch ihr Verhalten habe die Erstinstanz gegen
den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstossen.
5.11 Der Grundsatz des Vertrauensschutzes leitet sich aus dem Grund-
satz von Treu und Glauben (Art. 9 BV, SR 101) ab und schützt den Bür-
ger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten. Der
Vertrauensschutz bedarf einer Vertrauensgrundlage, die bei den betroffe-
nen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (vgl. BGE 129 I 161 E. 4).
5.12 In diesem Zusammenhang ist vorab anzumerken, dass der Be-
schwerdeführer in seiner Beschwerde vom 23. März 2012 zwar ausdrück-
lich festhält, er habe das Protokoll unterzeichnet (Beschwerdeschrift,
S. 3), dass aber auf der sich in den Akten befindlichen Kopie des Kon-
trollberichts vom 27. September 2010 keine Unterschrift des Beschwerde-
führers zu erkennen ist. Indes gehen offensichtlich sowohl der Beschwer-
deführer als auch die Vorinstanzen übereinstimmend davon aus, dass im
Kontrollbericht eine nur teilweise Erfüllung der Anforderungen bezüglich
der Düngung festgestellt worden war. Damit kann vorliegend offen gelas-
sen werden, ob der Beschwerdeführer den Kontrollbericht am 27. Sep-
tember 2010 tatsächlich unterzeichnet hat.
B-1629/2012
Seite 15
5.13 Hinsichtlich der gerügten Verletzung des Vertrauensschutzes ist
festzuhalten, dass der Beschwerdeführer zwar behauptet, der Kontrolleur
habe ihm zugesichert, die Amtsstelle werde allenfalls zusätzliche Unterla-
gen einholen, wenn sie nicht ohnehin davon ausgehe, die Verzeichnisse
über Zu- und Wegfuhr von Düngern berücksichtigen zu können. Der Be-
schwerdeführer erbringt aber keinerlei Beleg für eine derartige mündlich
erfolgte Zusicherung. Demnach ist jedenfalls nicht bewiesen, dass der
Kontrolleur dem Beschwerdeführer eine entsprechende Zusicherung er-
teilt hat, womit beim derzeitigen Stand des Verfahrens nicht leichthin vom
Bestehen einer Vertrauensgrundlage ausgegangen werden darf.
6.
Die Tatsache, dass nicht bereits aufgrund der Akten eine Vertrauens-
grundlage angenommen werden kann, hat nicht bereits als solche zur
Folge, dass die Vorinstanz die entsprechenden Vorbringen des Be-
schwerdeführers ignorieren durfte. Vielmehr ist im Folgenden zu prüfen,
ob das Verhalten der Vorinstanz mit Blick auf die Pflicht der Behörde, den
Sachverhalt festzustellen (Art. 12 VwVG) sowie das Verbot des überspitz-
ten Formalismus korrekt war.
6.1 Mit der Zuweisung der Hauptverantwortung für die Sachverhaltser-
mittlung an die Behörde verankert Art. 12 VwVG die Untersuchungsma-
xime (vgl. zum Ganzen E. 5.3 hiervor; CHRISTOPH AUER, in: Au-
er/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., N. 6 zu Art. 12 VwVG). Aus der Pflicht,
den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen, folgt, dass die Behörde
jederzeit Vorbringen zum Sachverhalt entgegennehmen und berücksich-
tigen kann, falls sie sie für rechtserheblich hält (Art. 32 Abs. 2 VwVG). Zur
Pflicht, den Sachverhalt zu ermitteln, gehört die Beweisführungslast, d.h.
die Obliegenheit, den Beweis zu führen. Die Beweisführungslast fällt da-
her in den vom Verwaltungsverfahrensgesetz beherrschten Verfahren
grundsätzlich der Behörde zu. Allerdings sind die Parteien im Rahmen
der Mitwirkungspflichten (Art. 13 VwVG) gehalten, Beweismittel anzubie-
ten. Die Parteien haben allerdings nicht nur Mitwirkungspflichten, sondern
auch Mitwirkungsrechte. So vermittelt ihnen der Anspruch auf rechtliches
Gehör das Recht, dass ihren Anträgen auf Abnahme von tauglichen und
sachdienlichen Beweisen stattgegeben wird (BGE 129 II 497 E. 2.2; AU-
ER, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 12 VwVG).
6.2 Der Beschwerdeführer brachte den Hinweis auf die angebliche Zusi-
cherung des Kontrolleurs erstmals in seiner Beschwerde vom 7. März
2011 vor. Demgegenüber hatte er einspracheweise mit Eingabe vom 30.
B-1629/2012
Seite 16
Dezember 2010 lediglich verlangt, es seien in Bezug auf die Menge Pfer-
demist die notwendigen Korrekturen vorzunehmen. Erst nachdem die
Einsprache mit Entscheid vom 16. Februar 2011 unter anderem gestützt
auf die Feststellungen gemäss Kontrollbericht vom 27. September 2010
abgewiesen worden war, sah sich der Beschwerdeführer veranlasst, im
Rahmen der Beschwerde dazu Stellung zu nehmen. Er habe den Kontrol-
leur darauf hingewiesen, dass er noch eine Liste besitze mit dem Titel
"Verzeichnis über Zu- und Wegfuhr von Dünger" "in der Höhe" von
25,5 m3 Pferdemist. Ihm sei gesagt worden, er könne das Protokoll trotz-
dem ruhig unterschreiben, denn sollte etwas nicht in Ordnung sein, würde
sich die Amtsstelle schon melden und die nötigen Unterlagen einfordern.
Zu prüfen ist nach dem Gesagten, ob die Vorinstanz, indem sie die Men-
ge des Pferdemists trotz insoweit unbestrittenem Sachverhalt, wonach
25,5 m3 abgeführt worden sind, zu Ungunsten des Beschwerdeführers
festgesetzt hat, ohne zur strittigen Frage, ob der Kontrolleur dem Be-
schwerdeführer anlässlich der Betriebskontrolle vom 27. September 2010
eine Zusicherung bezüglich des Einverlangens der Verzeichnisse über
Zu- und Wegfuhr von Düngern erteilt habe, hinreichende Feststellungen
zu treffen, den Untersuchungsgrundsatz verletzt hat bzw. in überspitzten
Formalismus verfallen ist.
6.3 In der Vernehmlassung vom 14. Juni 2012 hält die Erstinstanz zum
Vorbringen des Beschwerdeführers, der Kontrolleur habe ihm anlässlich
der Betriebskonstrolle eine Zusicherung erteilt, fest:
"Demgegenüber haben das ADZ [die Erstinstanz] und die Instruktionsorgane
nie irgendwelche Versprechen abgegeben, noch haben sie beim Rekurren-
ten eine Erwartung ausgelöst. […] [D]er Beschwerdeführer kann den Beweis
von Treu und Glauben nicht geltend machen."
Noch weiter geht die Vorinstanz, wenn sie dem Beschwerdeführer vor-
wirft, er verstosse seinerseits gegen Treu und Glauben, wenn er wissent-
lich falsche Angaben mache, deren Richtigkeit bestätige und später deren
Unrichtigkeit moniere (angefochtener Entscheid, S. 5).
Aus den genannten Argumenten der Vorinstanz und der Erstinstanz wird
ersichtlich, dass diese dem seitens des Beschwerdeführers behaupteten
Verhalten der Kontrollstelle keine Bedeutung beimessen.
6.4 Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts-
und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behand-
B-1629/2012
Seite 17
lung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Dieses sog. Gebot
der Fairness beinhaltet auch das Verbot des überspitzten Formalismus.
Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung
ist gegeben, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt
werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die
Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder
an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bür-
ger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 135 I 6 E. 2.1
mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1661 f.). Aus dem Verbot des überspitzten Formalismus (und dem
Grundsatz von Treu und Glauben) kann nach der Rechtsprechung eine
Pflicht der Behörde abgeleitet werden, die Parteien auf Verfahrensfehler
hinzuweisen und ihnen die Möglichkeit zu deren Verbesserung einzuräu-
men, bevor eine Rechtsvorkehr, etwa wegen Fristablaufs, verspätet ist
und deswegen ein Nichteintretensentscheid erfolgt (BGE 125 I 166 E. 3a;
BGE 120 V 413 E. 4 ff.; BVGE 2007/13 E. 3.2; MOSER/BEUSCH/ KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 3.116).
6.5 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer im
ÖLN-Jahr 2009 unbestrittenermassen eine Menge von 25,5 m3 Pferde-
mist abgegeben hatte. Er hat ausserdem im vorinstanzlichen Verfahren
behauptet, die Tatsache, dass er den Kontrollbericht vom 27. September
2010 nicht beanstandet habe, sei nicht seiner Fahrlässigkeit, sondern
dem Verhalten des Kontrolleurs zuzuschreiben, welcher ihm nicht das Er-
gebnis der Prüfung, wohl aber die Nachinstruktion in Bezug auf allenfalls
notwendige Belege zugesichert habe. Würde dies zutreffen, wäre es
nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer den Kontrollbericht vom
27. September 2010 nicht umgehend beanstandet hat. Mit Blick auf die
konkreten Umstände des vorliegenden Falles ist festzuhalten, dass es
hier im Unterscheid zum Regelfall, wonach die unrichtigen Mengenanga-
ben ausschliesslich der Fahrlässigkeit der Gesuchsteller zuzuschreiben
sind, mit Blick auf das nach der Darstellung des Beschwerdeführers rele-
vante Verhalten des Kontrolleurs im Widerspruch zum Verbot des über-
spitzen Formalismus stünde, wenn vorliegend die nachträglich einge-
reichten Verzeichnisse über eine Menge von 25,5 m3 weggeführten Dün-
gers ohne weiteres nicht beachtet würden. Vielmehr wäre die Vorinstanz
gehalten gewesen, entweder die Mengenangaben des Beschwerdefüh-
rers zugrunde zu legen oder die für die Kontrolle zuständige Person so-
wie den Beschwerdeführer über die Umstände des Zustandekommens
des Kontrollberichts vom 27. September 2010 zu befragen. Dabei kann
B-1629/2012
Seite 18
offen bleiben, ob die Beschwerde an die Vorinstanz so zu verstehen ist,
dass sie einen entsprechenden Beweisantrag enthält. Jedenfalls darf
nicht antizipierend davon ausgegangen werden, die Befragung werde oh-
nehin zu einem für den Beschwerdeführer ungünstigen Ergebnis führen,
womit auf diese verzichtet werden könne.
6.6 Im Ergebnis ist die Sache daher in diesem Punkt an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit sie allenfalls ergänzende Beweise betreffend den
Kontrollbericht vom 27. September 2010 abnehme und die Erstinstanz
gestützt auf die Angaben des Beschwerdeführers betreffend die Menge
abgeführten Pferdemists – unter Vorbehalt eines abweichenden Beweis-
ergebnisses betreffend den Kontrollbericht vom 27. September 2010 –
anweise, die Düngerbilanz resp. die Direktzahlungen 2010 für den in Fra-
ge stehenden Zeitraum neu festzusetzen (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG).
7.
7.1 Der Beschwerdeführer rügt sodann, es treffe nicht zu, dass mindes-
tens ein Düngerabnahmevertrag ausstehend sei. Er habe im ÖLN-Jahr
2009, d.h. im Zeitraum vom 1. September 2008 - 31. August 2009, diver-
sen Abnehmern nachweislich insgesamt 25,5 m3 Pferdemist jeweils in
Mengen von weniger als 5 m3 pro Abnehmer gemäss folgender Aufstel-
lung abgegeben:
"4,5 m
3
am 15.09.2008 an C._______
4,5 m
3
am 06.10.2008 an M._______
5 m
3
am 09.04.2009 an R._______
2 m
3
am 15.04.2009 an H._______
4,5 m
3
am 15.04.2009 an A._______
0,5 m
3
am 18.04.2009 an diverse Gartenbesitzer
4,5 m
3
am 18.05.2009 an E._______"
Bei kleinen Mengen Mist sei gemäss den ÖLN-Vorschriften kein Abnah-
mevertrag erforderlich. Demnach könnten auch keine Abnahmeverträge
fehlen.
7.2 Landwirtschaftliche Betriebe sowie auch Pferdehaltungen, die Hof-
dünger abgeben, müssen aktuelle, von der zuständigen kantonalen Be-
hörde genehmigte Verträge vorweisen können. Die Genehmigung wird er-
teilt, wenn sichergestellt ist, dass auf dem Abnahmebetrieb die Vorschrif-
ten über die Verwendung von Düngern eingehalten werden (vgl. Art. 26
GSchV).
B-1629/2012
Seite 19
Abweichend von der bundesrechtlichen Verordnungsvorschrift, welche
grundsätzlich den Abschluss schriftlicher Hofdüngerabnahmeverträge
vorschreibt (vgl. Art. 14 Abs. 5 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Ja-
nuar 1991 [GSchG, SR 814.20] i.V.m. Art. 26 GSchV), sieht vorliegend
das von der zuständigen Kontrollstelle, der Oberwalliser Landwirtschafts-
kammer, publizierte ÖLN-Formular vor, dass der Abschluss von Dünger-
abnahmeverträgen ab einer Menge von 5 m3 Hofdünger erforderlich ist.
Als vom Kanton zum Vollzug des Direktzahlungsverfahrens beigezogene
Organisation ist die Kontrollstelle befugt, eine derartige Vorschrift zu er-
lassen.
7.3 Den vom Beschwerdeführer eingereichten Verzeichnissen über Zu-
und Wegfuhr von Düngern im ÖLN-Jahr 2009 lässt sich entnehmen, dass
der Beschwerdeführer zwischen dem 15. September 2008 und dem
18. Mai 2009 Mengen bis zu 4,5 m3 Pferdemist an unterschiedliche Ab-
nehmer und am 9. April 2009 5 m3 Pferdemist an R._______ geliefert hat.
Sämtliche Hofdüngerwegfuhren wurden von den Abnehmern unterschrift-
lich bestätigt. Da der Beschwerdeführer an einen seiner Abnehmer –
Herrn R._______ – Pferdemist im Umfang von 5 m3 geliefert hat, wäre er
mit Blick auf die massgeblichen Vorschriften in der Gewässerschutzge-
setzgebung sowie im ÖLN-Formular verpflichtet gewesen, mit diesem
Abnehmer einen Abnahmevertrag zu schliessen und den Vertrag behörd-
lich genehmigen zu lassen. Da unbestrittenermassen kein Abnahmever-
trag mit Herrn R._______ vorliegt, erweist sich die diesbezügliche Rüge
des Beschwerdeführers offensichtlich als unbegründet.
8.
8.1 Der Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, er habe in der Rubrik 5
"Zu- und Wegfuhr von Grundfutter" des Betriebsheftes für das Kontrolljahr
2010 die Menge von 9'282 Tonnen fälschlicherweise in die Zeile "Heu und
Emd" statt in die Zeile "Ökoheu/Dürrfutter nährstoffarm" eingetragen. Die
in der Nährstoffbilanz berücksichtigte Mistmenge entspreche daher nicht
der tatsächlichen Menge. Würde dieser Fehler korrigiert, würde der
Phosphorgehalt in der Nährstoffbilanz nochmals merklich verringert. Der
Fehler sei entsprechend zu berichtigen.
Diesbezüglich hält die Erstinstanz fest, es bestehe eine Differenz bei den
Erträgen zwischen herkömmlichem Heu und ökologischem Heu
(Art. 72 ff. LwG, Art. 27 ff. DZV, Art. 76 ff. LwG und Art. 40 ff. DZV). Kein
seriöser Landwirt könne diese Unterschiede nicht kennen. Die Vorinstanz
B-1629/2012
Seite 20
führt ihrerseits aus, selbst wenn es sich bezüglich der angeblich in die
falsche Zeile eingetragenen Ökoheumenge um einen Verschrieb handeln
sollte, sei es im jetzigen Zeitpunkt nicht mehr zuverlässig belegbar. Die
Frage, ob es sich um Heu oder Ökoheu handle, könne nicht mehr beant-
wortet werden. Es sei daher auf die Angaben des Beschwerdeführers im
Gesuch abzustellen und von 9'282 Tonnen Heu auszugehen.
8.2 Gemäss der Wegleitung Suisse-Bilanz (in der Fassung Juni 2008)
müssen die Zu- und Wegfuhren von Grundfutter lückenlos über drei Jahre
belegt werden können. Die Dokumente müssen Menge und Art des Fut-
ters sowie Name und Adresse des Lieferanten bzw. Abnehmers auswei-
sen (Wegleitung Suisse-Bilanz, Juni 2008, Auflage 1.7, Ziffer 2.6).
In den Akten sind keine Unterlagen betreffend die Zu- und Wegfuhr von
Grundfutter im Betrieb des Beschwerdeführers betreffend das ÖLN-Jahr
2009 vorhanden.
8.3 Wie dargelegt, trifft den Bewirtschafter eine Sorgfalts- und Wahrheits-
pflicht beim Ausfüllen der Direktzahlungs-Gesuchsformulare. Er trägt die
Verantwortung für die Richtigkeit der selbst gemachten Angaben und
muss daher die Eintragungen mit entsprechender Sorgfalt vornehmen.
Vorliegend hatte demnach der Beschwerdeführer dafür besorgt zu sein,
dass die von ihm vorgenommenen Einträge der Betriebsdaten ins Be-
triebsheft den Tatsachen entsprechen. Mit der Aussage, er habe den Ein-
trag der Menge des zugeführte Grundfutters fälschlicherweise auf der
Zeile "Heu" statt "Ökoheu" vorgenommen, räumt der Beschwerdeführer
selbst ein, den Eintrag nicht mit der erforderlichen Sorgfalt vorgenommen
zu haben. Im Unterschied zur Angabe der Menge an weggeführtem Pfer-
demist im ÖLN-Jahr 2009 ist die Art an zugeführtem Grundfutter im
betreffenden Jahr nicht anhand von Belegen ersichtlich. Der Beschwerde-
führer ist daher auf seinem Eintrag im Betriebsheft zu behaften. Im Er-
gebnis ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Erstinstanz auf die An-
gaben des Beschwerdeführers im Gesuch, d.h. von 9'282 Tonnen Heu,
abgestellt hat.
9.
Zusammenfassend ist somit davon auszugehen, dass die Vorinstanz in
Bezug auf die Feststellung der für die Direktzahlungen relevante Menge
abgeführten Pferdemists in überspitzten Formalismus verfallen ist. Die
Sache ist daher im Sinne von Erwägung 6.6 hiervor an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen, damit allenfalls ergänzende Beweise abgenommen und
B-1629/2012
Seite 21
die Direktzahlungen für das Jahr 2010 gegebenenfalls neu berechnet
werden können. In den übrigen Punkten erweist sich die Beschwerde als
unbegründet.
10.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als nur teilwei-
se obsiegend, weshalb ihm reduzierte Verfahrenskosten aufzuerlegen
sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind demnach auf
Fr. 400.- festzusetzen und mit dem am 29. März 2012 geleisteten Kos-
tenvorschuss von Fr. 800.- zu verrechnen. Dem Beschwerdeführer sind
demnach Fr. 400.- zurückzuerstatten. Vorinstanzen werden auch bei Un-
terliegen keine Kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
11.
Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Parteientschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 des Reglements vom
12. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Beschwerdeführer ist
bei diesem Verfahrensausgang als teilweise obsiegende Partei anzuse-
hen. Indes war der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten, weshalb praxisgemäss davon auszugehen ist, dass ihm keine
notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten entstanden sind, wel-
che Anlass geben könnten, ihm eine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE).
12.
Die Vorinstanz hat über die Kosten- und Entschädigungsfrage für das vo-
rinstanzliche Verfahren entsprechend dem Ausgang des vorliegenden
Verfahrens neu zu entscheiden.
B-1629/2012
Seite 22
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die angefochtene Ver-
fügung vom 21. Dezember 2010 sowie der Entscheid der Vorinstanz vom
27. Februar 2012 aufgehoben und die Vorinstanz wird angewiesen, allen-
falls ergänzende Beweise zu erheben und gegebenenfalls die Direktzah-
lungen für das Jahr 2010 in Bezug auf die abgeführte Menge Pferdemist
im Sinne der Erwägungen neu festsetzen zu lassen. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
Im Kostenpunkt geht die Sache zurück an die Vorinstanz zur neuen Re-
gelung der Kosten- und Entschädigungsfrage für das vorinstanzliche Ver-
fahren.
2.
Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Verfahrenskosten von
Fr. 400.- auferlegt. Die Verfahrenskosten werden mit dem geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 800.- verrechnet und dem Beschwerdeführer
werden Fr. 400.- zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Rückerstattunsgformular)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD (Gerichtsur-
kunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Marc Steiner Beatrice Grubenmann
B-1629/2012
Seite 23
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 13. August 2012