B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-170/2014
Ar r ê t d u 2 ma i 2 0 1 7
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Jean-Luc Baechler et Ronald Flury, juges,
Pierre-Emmanuel Ruedin, greffier.
Parties
A._______,
[…],
représentée par Maître Frédéric Hainard,
[…],
recourante,
contre
Office fédéral de l'agriculture OFAG,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure,
Producteurs Suisses de Lait PSL Société Coopérative,
Weststrasse 10, Case postale, 3000 Berne 6,
première instance.
Objet
Contributions pour le financement de mesures d'entraide.
B-170/2014
Page 2
Faits :
A.
A.a Producteurs Suisses de Lait PSL Société Coopérative (ci-après :
première instance) est une fédération de sociétés coopératives inscrite au
Registre du commerce du canton de Berne le 29 octobre 1943. Elle a pour
but général de "représente[r] et défend[re] les intérêts des producteurs
suisses de lait ainsi que de leurs organisations locales et régionales sur
le double plan de la politique économique et sociale" (art. 2 in limine
des statuts du 1er mai 2011 [
de-lait/portrait/membres-organes/organisation/forme-juridique-statuts/-
dl-/fileadmin/filemount/p/statuts-psl-2011-05-01.pdf>, consulté le
01.05.2017]).
A.b A._______ (ci-après : recourante) – B._______ jusqu’à
l’enregistrement de sa raison sociale actuelle le […] 2016 – est une société
en nom collectif inscrite au Registre du commerce du canton C._______ le
[…]. Elle a pour but l’"exploitation d'une communauté d'exploitation agricole
selon la législation fédérale en vigueur, commerce de bétail et atelier de
mécanique agricole" (cf. , consulté le 01.05.2017).
B.
B.a
B.a.a Par décision du 18 septembre 2012, la première instance demande
à la recourante, vu les 975'189 kg de lait qu’elle a commercialisés entre le
1er septembre 2011 et le 31 décembre 2011, le versement de Fr. 7'070.05
"en faveur du Fonds de marketing et de SCM" (annexe II.3 du dossier de
l’Office fédéral de l'agriculture [OFAG ; ci-après : autorité inférieure]).
B.a.b Par décision du 1er octobre 2012, la première instance demande à la
recourante, vu les 417'393 kg de lait qu’elle a commercialisés entre le
1er juin 2009 et le 31 décembre 2009, le versement de Fr. 7'199.95 "en
faveur du Fonds de soutien du lait", d’une part, et "en faveur du fonds de
marketing", d’autre part (annexe II.2 du dossier de l’autorité inférieure).
B.a.c Par décision du 29 octobre 2012, la première instance demande à la
recourante, vu les 1'113'007 kg de lait qu’elle a commercialisés entre le
1er janvier 2012 et le 30 avril 2012, le versement de Fr. 8'069.25 "en faveur
du Fonds de marketing et de SCM" (annexe III.43.1 du dossier de l’autorité
inférieure).
B-170/2014
Page 3
B.b
B.b.a Par courrier du 15 octobre 2012 (annexe II.1 du dossier de l’autorité
inférieure), la recourante dépose devant l’Office fédéral de l'agriculture
(OFAG ; ci-après : autorité inférieure) un recours contre la décision de la
première instance du 18 septembre 2012 (cf. consid. B.a.a) et contre la
décision de la première instance du 1er octobre 2012 (cf. consid. B.a.b).
B.b.b Par courrier du 22 novembre 2012 (annexe III.37 du dossier de
l’autorité inférieure), la recourante dépose devant l’autorité inférieure un
recours contre la décision de la première instance du 29 octobre 2012
(cf. consid. B.a.c).
B.c Le 25 novembre 2013, statuant sur ces recours du 15 octobre 2012
(cf. consid. B.b.a) et du 22 novembre 2012 (cf. consid. B.b.b), l’autorité
inférieure rend une décision (annexe III.61 du dossier de l’autorité
inférieure [ci-après : décision attaquée]) dont le dispositif est le suivant :
1. La jonction des causes est ordonnée.
2. Les recours du 15 octobre 2012 et du 14 novembre 2012 [recte :
22 novembre 2012] doivent être rejetés dans la mesure où ils sont
recevables.
3. Les frais de procédure par Fr. 3'000.–, comprenant l’émolument judiciaire
et les débours, sont mis à la charge de la recourante et imputés sur
l’avance de frais de Fr. 3'000.–, dès l’entrée en force du présent arrêt.
4. Il n’est pas alloué de dépens.
5. [Notification]
L’autorité inférieure commence par refuser de suspendre la procédure de
recours contre la décision de la première instance du 29 octobre 2012
(cf. consid. B.b.b). Elle indique ensuite que rien ne s’oppose à la jonction
des recours du 15 octobre 2012 (cf. consid. B.b.a) et du 22 novembre 2012
(cf. consid. B.b.b) et à ce qu’une seule décision sur recours ne soit rendue.
Sur le plan matériel, après avoir exposé le droit applicable à la cause
(ch. 4.1 de la décision attaquée), l’autorité inférieure se prononce
successivement sur la prescription des contributions (ch. 4.2), le droit
d’être entendu de la recourante (ch. 4.3), le principe de la légalité (ch. 4.4 ;
cf. consid. 4.2.1-4.2.2), la nature confiscatoire des contributions d’entraide
(ch. 4.5), le principe de l’égalité de traitement (ch. 4.6), l’abus de droit
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Page 4
(ch. 4.7), le statut de non-membre de la recourante (ch. 4.8), la violation
des accords bilatéraux I (ch. 4.9), la modification ou le remplacement de
décisions sur recours entrées en force (ch. 4.10) et, enfin, l’exactitude des
montants des contributions d’entraide (ch. 4.11).
C.
Par mémoire du 13 janvier 2014, la recourante dépose devant le Tribunal
administratif fédéral un recours contre la décision de l’autorité inférieure du
25 novembre 2013 (cf. consid. B.c). Soutenant "que la décision doit, sur un
plan formel de recevabilité, être annulée, respectivement de fond, être
annulée également" (p. 2), elle prend, au terme de son recours (p. 10), les
conclusions suivantes :
1. Déclarer le recours recevable et bien fondé ;
2. Constater que la décision sur recours du 25 novembre 2013 de [l’autorité
inférieure] est ainsi contraire au droit ;
3. Constater que [la recourante] ne peut pas être recherchée en paiement
par [la première instance] ;
4. Constater que [l’ordonnance du 30 octobre 2002 sur l’extension des
mesures d’entraide des interprofessions et des organisations de
producteurs (Ordonnance sur les interprofessions et les organisations de
producteurs, OIOP, RS 919.117.72)] est contraire au droit constitutionnel
et législatif ;
5. Partant, annuler la décision ;
6. Sous suite de frais et dépens.
C.a La recourante soutient tout d’abord qu’elle ne peut pas être recherchée
pour le paiement de la contribution exigée par la première instance. Elle
affirme en effet que, si tant est que la première instance était habilitée à
percevoir une contribution d’entraide, elle devait la facturer à l’interlocuteur
de l’Etat au sens de la loi agricole, soit la communauté d’exploitation
D._______, E._______ et F._______, et non à la société en nom collectif.
C.b La recourante est par ailleurs d’avis que l’OIOP présente un caractère
contraire au droit fédéral ainsi qu’aux accords internationaux. Elle estime
qu’il appartenait à l’autorité inférieure de contrôler la constitutionnalité et la
légalité des dispositions de l’OIOP (cf. consid. 4.3).
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Page 5
D.
D.a Dans sa réponse du 14 avril 2014, la première instance conclut au rejet
du recours.
D.a.a La première instance affirme que l’argumentation de la recourante
selon laquelle c’est à tort qu’elle est la destinataire de la décision attaquée
est contraire au principe de la bonne foi. Elle explique en effet que,
jusqu’ici, la recourante contestait l’obligation de paiement des sociétaires
de la recourante au motif que c’était la recourante qui était débitrice. La
première instance indique par ailleurs que, contrairement à ce qu’elle
prétendait auparavant, la recourante affirme maintenant que "ce n’est pas
elle, mais la communauté d’exploitations G._______ qui est productrice de
lait et doit par conséquent s’acquitter des contributions" (p. 5). La première
instance considère toutefois que c’est bien la recourante qui est productrice
de lait.
D.a.b En ce qui concerne la légalité et la constitutionnalité de l’OIOP, la
première instance renvoie aux explications contenues dans la décision
attaquée et à la jurisprudence du Tribunal fédéral, dont elle ne voit en
l’espèce aucune raison de s’écarter.
D.b Dans sa réponse du 14 avril 2014, l’autorité inférieure conclut au rejet
du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la mise des frais de
procédure et des dépens à la charge de la recourante.
D.b.a Elle considère tout d’abord que, en raison notamment de la
personnalité juridique limitée de la SNC, c’est à juste titre que la première
instance a notifié les décisions attaquées à la recourante, respectivement
à ses sociétaires, dans la mesure où ils sont également liés par les
jugements et les décisions administratives impliquant leur société. Elle
ajoute qu’il n’y a dès lors pas lieu d’entrer en matière sur l’argumentation
de la recourante selon laquelle c’est en définitive la communauté
d’exploitation formée par D._______, E._______ et F._______ qui serait
soumise à l’obligation de payer les contributions d’entraide au sens de
l’art. 10 de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole
et la reconnaissance des formes d’exploitation (Ordonnance sur la
terminologie agricole, OTerm, RS 910.91). Elle indique en effet que la
reconnaissance d’une communauté d’exploitation a surtout son importance
pour le calcul des paiements directs ou pour examiner les demandes
d’autorisation de construire en zone agricole, mais n’est pas spécialement
essentielle pour déterminer qui est assujetti aux mesures d’entraide au
B-170/2014
Page 6
sens de l’art. 9 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (Loi sur
l’agriculture, LAgr, RS 910.1).
L’autorité inférieure considère en outre que le comportement de la
recourante viole le principe de la bonne foi et confine à l’abus de droit.
D.b.b En ce qui concerne la légalité des contributions d’entraide, l’autorité
inférieure rappelle pour l’essentiel qu’elle ne saurait vérifier la légalité de
l’OIOP (cf. consid. 4.4).
E.
Dans sa réplique, datée du 30 septembre 2014 et remise à La Poste
Suisse le 8 octobre 2014, c’est-à-dire dans le délai prolongé jusqu’au
13 octobre 2014 par ordonnance du Tribunal administratif fédéral du
11 septembre 2014, la recourante reprend les conclusions de son recours
du 13 janvier 2014.
Elle indique que les réponses de l’autorité inférieure et de la première
instance n’amènent pas de remarques particulières. Elle revient toutefois
sur la question du contrôle de la constitutionnalité de l’OIOP
(cf. consid. 4.5).
F.
F.a Dans sa duplique du 26 janvier 2015, l’autorité inférieure maintient ses
précédentes déterminations et confirme les conclusions de sa réponse.
Elle renvoie pour l’essentiel à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur les
questions relatives à la légalité et à la constitutionnalité des mesures
d’entraide (cf. consid. 4.6).
F.b La première instance ne dépose quant à elle pas de duplique.
G.
Les autres éléments du dossier et les arguments avancés par les parties
au cours de la procédure seront repris plus loin dans la mesure nécessaire.
B-170/2014
Page 7
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d’office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le
présent recours (art. 31, 32 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal administratif fédéral [LTAF, RS 173.32] ; art. 5 al. 2 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA,
RS 172.021] ; art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur
l’agriculture [Loi sur l’agriculture, LAgr, RS 910.1]).
1.3 En tant que société en nom collectif, la recourante peut, sous sa raison
sociale, acquérir des droits et s'engager, actionner et être actionnée en
justice (art. 562 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code civil
suisse [Livre cinquième : Droit des obligations ; CO, RS 220]). Elle a ainsi
qualité de partie au sens de l’art. 6 PA (MARANTELLI/HUBER, in : Waldmann/
Weissenberger [éd.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz
[VwVG], 2e éd. 2016 [ci-après : Praxiskommentar VwVG], art. 6 PA no 13).
La qualité pour recourir doit par ailleurs être lui être reconnue (art. 48 al. 1
PA ; cf. MARANTELLI/HUBER, in : Praxiskommentar VwVG, art. 48 PA no 19).
1.4 Les dispositions relatives à la représentation (art. 11 PA), au délai de
recours (art. 50 al. 1 PA), au contenu et à la forme du mémoire de recours
(art. 52 al. 1 PA) et à l’avance de frais (art. 63 al. 4 PA) sont par ailleurs
respectées.
1.5 Le présent recours est ainsi recevable.
2.
2.1
2.1.1 Dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2013, l’art. 8 LAgr
(RO 1998 3033 ; ci-après : art. 8 LAgr [1998]) est intitulé "Mesures
d’entraide" et est formulé de la manière suivante :
1 Les mesures d’entraide ont pour but de promouvoir la qualité des produits et
les ventes ainsi que d’adapter la production et l’offre aux exigences du marché.
Elles incombent aux organisations des producteurs ou des branches
concernées (organisations).
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Page 8
2 Par organisation d’une branche (interprofession), on entend une organisation
fondée par des producteurs d’un produit ou d’un groupe de produits et par des
transformateurs ainsi que, le cas échéant, par des commerçants.
2.1.2 Dans sa teneur en vigueur du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2013,
l’art. 9 LAgr (RO 2007 6095, 6107 ; ci-après : art. 9 LAgr [2007]) est intitulé
"Soutien des mesures d’entraide" et est formulé de la manière suivante :
1 Si les mesures d’entraide prévues à l’art. 8, al. 1, sont compromises ou
pourraient l’être par des entreprises qui n’appliquent pas les mesures décidées
à titre collectif, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions lorsque
l’organisation :
a. est représentative ;
b. n’exerce pas elle-même d’activités dans les secteurs de la
production, de la transformation et de la vente ;
c. a adopté les mesures d’entraide à une forte majorité de ses membres.
2 Lorsqu’une organisation perçoit des contributions de ses membres pour
financer les mesures d’entraide prévues à l’art. 8, al. 1, le Conseil fédéral peut
astreindre les non-membres à verser eux aussi des contributions, pour autant
que les conditions fixées à l’al. 1 soient remplies. Ces contributions ne doivent
pas servir à financer l’administration de l’organisation.
3 Pour ce qui est d’adapter la production et l’offre aux exigences du marché,
le Conseil fédéral peut uniquement édicter des dispositions pour faire face à
des développements extraordinaires, non liés à des problèmes d’ordre
structurel.
4 Les produits de la vente directe ne peuvent être soumis aux prescriptions de
l’al. 1, et les vendeurs sans intermédiaire ne peuvent être assujettis à
l’obligation de verser des contributions visée à l’al. 2 pour les quantités
écoulées en vente directe.
2.2 L’ordonnance du 30 octobre 2002 sur l’extension des mesures
d’entraide des interprofessions et des organisations de producteurs
(Ordonnance sur les interprofessions et les organisations de producteurs,
OIOP, RS 919.117.72) met en œuvre l’art. 9 LAgr.
2.2.1
2.2.1.1 Dans sa teneur en vigueur du 1er janvier 2006 au 31 décembre
2011, l’art. 11 OIOP (RO 2005 5581 ; ci-après : art. 11 OIOP [2005]) est
intitulé "Contributions versées aux interprofessions et aux organisations de
producteurs par des non-membres" et est formulé de la manière suivante :
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Page 9
1 Sont fixées dans l’annexe 2 :
a. les contributions que les non-membres concernés par les mesures
sont tenus de verser aux diverses interprofessions et organisations
de producteurs ;
b. la durée de l’obligation des non-membres de verser des
contributions ;
c. l’utilisation des moyens financiers.
2 Si une interprofession ou une organisation de producteurs baisse le montant
des contributions de ses membres durant la durée de validité de l’obligation
de cotisation des non-membres, les cotisations des non-membres sont
réduites en conséquence. L’organisation informe le Département fédéral de
l’économie des modifications de contribution. Le Département fédéral de
l’économie adapte l’annexe en conséquence.
3 Elles ne doivent en aucun cas être affectées au financement de mesures
dont les bénéfices sont réservés aux membres des interprofessions et des
organisations de producteurs.
4 Les interprofessions et les organisations de producteurs tiennent un compte
séparé dont le contrôle est confié à un organe de révision indépendant.
2.2.1.2 Dans sa teneur en vigueur du 1er janvier 2012 au 31 décembre
2012, l’art. 11 OIOP (RO 2011 5481 ; ci-après : art. 11 OIOP [2011]) ne
subit pas de modification, sous réserve de son al. 4, formulé de la manière
suivante :
4 Les interprofessions et les organisations de producteurs confient à un organe
de révision indépendant le contrôle de l’utilisation correcte des contributions
versées par les non-membres. Le résultat des contrôles fait partie intégrante
du rapport visé à l’art. 13.
2.2.2 La let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP est consacrée à l’obligation des
non-membres de la première instance de lui verser des contributions.
Depuis sa modification du 14 novembre 2007 (RO 2007 6465 ; entrée en
vigueur le 1er janvier 2008 ; ci-après : let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP
[2007]), la let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP a été modifiée le 25 février 2009
(RO 2009 883 ; entrée en vigueur le 15 mars 2009 ; ci-après : let. A de
l’Annexe 2 de l’OIOP [2009]), le 26 octobre 2011 (RO 2011 5481 ; entrée
en vigueur le 1er janvier 2012 ; ci-après : let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP
[2011]) et le 11 décembre 2015 (RO 2015 5819 ; entrée en vigueur le
1er janvier 2016 ; ci-après : let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP [2015]).
B-170/2014
Page 10
3.
3.1 Conformément aux principes généraux de droit intertemporel, le droit
matériel applicable, en cas de changement de règles de droit, est celui qui
était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié
juridiquement ou qui a des conséquences juridiques, sous réserve de
dispositions contraires de droit transitoire (cf. ATF 139 V 335 consid. 6.2,
ATF 137 V 394 consid. 3, ATF 137 V 105 consid. 5.3.1, ATF 136 V 24
consid. 4.3, ATF 130 V 445 consid. 1.2.1, ATF 126 V 134 consid. 4b ;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2e éd. 2013, no 2.202 ; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit
administratif, vol. I [Les fondements], 3e éd. 2012, p. 184).
3.2
3.2.1 En l’espèce, la décision de la première instance du 18 septembre
2012 concerne le lait commercialisé par la recourante entre le
1er septembre 2011 et le 31 décembre 2011 (cf. consid. B.a.a).
3.2.1.1 Elle est ainsi soumise à l’art. 8 LAgr (1998) (cf. consid. 2.1.1) et à
l’art. 9 LAgr (2007) (cf. consid. 2.1.2).
3.2.1.2 Ce sont par ailleurs l’art. 11 OIOP (2005) (cf. consid. 2.2.1.1) et la
let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP (2009) (cf. consid. 2.2.2) qui sont
applicables.
3.2.2 La décision de la première instance du 1er octobre 2012 concerne le
lait commercialisé par la recourante entre le 1er juin 2009 et le 31 décembre
2009 (cf. consid. B.a.b).
3.2.2.1 Elle est ainsi soumise à l’art. 8 LAgr (1998) (cf. consid. 2.1.1) et à
l’art. 9 LAgr (2007) (cf. consid. 2.1.2).
3.2.2.2 Ce sont par ailleurs l’art. 11 OIOP (2005) (cf. consid. 2.2.1.1) et la
let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP (2009) (cf. consid. 2.2.2) qui sont
applicables.
3.2.3 Enfin, la décision de la première instance du 29 octobre 2012
concerne le lait commercialisé par la recourante entre le 1er janvier 2012 et
le 30 avril 2012 (cf. consid. B.a.c).
3.2.3.1 Elle est ainsi soumise à l’art. 8 LAgr (1998) (cf. consid. 2.1.1) et à
l’art. 9 LAgr (2007) (cf. consid. 2.1.2).
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3.2.3.2 Ce sont par ailleurs l’art. 11 OIOP (2011) (cf. consid. 2.2.1.2) et la
let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP (2011) (cf. consid. 2.2.2) qui sont
applicables.
4.
4.1
4.1.1
4.1.1.1 Dans son recours déposé le 15 octobre 2012 devant l’autorité
inférieure contre les décisions de la première instance du 18 septembre
2012 et du 1er octobre 2012 (cf. consid. B.b.a), la recourante soutient en
particulier que ces décisions ne reposent pas sur une base légale
suffisante (annexe II.1 du dossier de l’autorité inférieure, p. 1-2).
4.1.1.2 Dans sa réplique déposée le 30 avril 2013 devant l’autorité
inférieure, la recourante s’exprime notamment en ces termes :
"Ces mesures d’entraide, pour ne pas exercer une distorsion de la
concurrence, ne peuvent qu’être ordonnées durant une période déterminée.
Preuve en est, la disposition de [l’art. 11 OIOP] qui précisent, expressément,
sous l’article 11 al. 1 lettre b que la durée de l’obligation des non membres de
verser une contribution doit être indiquée.
Il s’agit là d’une preuve, indubitable, selon laquelle la mesure d’entraide telle
que décrite à l’article 8 doit être limitée dans le temps lorsqu’elle concerne
d’autres aspects que l’équilibre du marché.
[…]
Ainsi, une mesure que le législateur voulait expressément de durée limitée
mais prolongeable, est ainsi en vigueur depuis 2002, date d’entrée en vigueur
de l’annexe 2 liée à l’article 11 de l’ordonnance, jusqu’à tout le moins en 2015,
soit 13 ans.
Cette façon de contourner une libéralisation du marché au profit d’une
fédération revient en fait à maintenir sous perfusion un malade qui refuse de
l’accepter.
Cette façon de procéder est contraire au droit, à l’esprit du législateur et
engendre des distorsions de concurrence puisque la [première instance],
ainsi, ne cherche pas, dans la mesure où le Conseil Fédéral prolonge la
disposition de l’annexe 2 de son ordonnance, une situation qui devait être
totalement décloisonnée [sic]" (annexe II.22 du dossier de l’autorité inférieure,
p. 4-5).
B-170/2014
Page 12
4.1.2
4.1.2.1 Dans son recours déposé le 22 novembre 2012 devant l’autorité
inférieure contre la décision de la première instance du 29 octobre 2012
(cf. consid. B.b.b), la recourante indique qu’elle fera part de ses griefs
"après la clôture de recours précédent coutre [la première instance] […]
[sic]". Elle ajoute : "Vous voudrez bien suspendre la présente procédure de
recours jusqu’à l’obtention d’une décision entrée en force concernant le
recours […] [cf. consid. B.b.a]" (annexe III.37 du dossier de l’autorité
inférieure, p. 1).
4.1.2.2 Dans sa réplique déposée le 26 avril 2013 devant l’autorité
inférieure, la recourante indique notamment "qu’il appartient à [l’autorité
inférieure], respectivement aux autorités judiciaires supérieures, de
constater qu’il est fait ici un usage politique abusif d’une disposition
juridique dont le législateur a expressément réservé une durée limitée
d’application" (annexe III.50 du dossier de l’autorité inférieure, p. 2).
4.2
4.2.1 Dans la décision attaquée (cf. consid. B.c), l’autorité inférieure
explique qu’une exception s’oppose au contrôle de la constitutionnalité et
de la légalité des ordonnances du Conseil fédéral dans la mesure où – sauf
en cas d’illégalité manifeste – les autorités administratives de la
Confédération ne jouissent pas d’un droit de vérification sur des
ordonnances de l’autorité supérieure à laquelle elles sont
hiérarchiquement soumises.
L’autorité inférieure indique que dans le contexte de la modification de
l’OIOP du 26 octobre 2011 relative à la prolongation de l’extension des
mesures d’entraide de la première instance jusqu’au 31 décembre 2015,
elle a elle-même vérifié la légalité de cette prolongation de l’extension. Elle
ajoute que, dans le cadre de la consultation des offices lors de la
préparation de la proposition au Conseil fédéral, elle a soumis la
modification de l’ordonnance à l’Office fédéral de la justice (ci-après : OFJ)
pour en faire vérifier la légalité. L’autorité inférieure en déduit qu’il ne
saurait être question d’une illégalité manifeste en l’occurrence (décision
attaquée, p. 12-13 ; cf. également : réponse de l’autorité inférieure, p. 14).
L’autorité inférieure arrive dès lors à la conclusion que, étant
hiérarchiquement soumise au Conseil fédéral, elle ne saurait vérifier la
légalité de l’OIOP.
B-170/2014
Page 13
4.2.2 A titre supplétif, l’autorité inférieure précise que les mêmes questions
relatives à la constitutionnalité et à la légalité des mesures d’entraide ont
déjà été examinées dans d’autres affaires par le Tribunal fédéral qui "a jugé
que le prélèvement de contributions auprès de non-membres par des
interprofessions et des organisations de producteurs était conforme à la
LAgr et à la Constitution fédérale […]" (décision attaquée, p. 13 ;
cf. également : réponse de l’autorité inférieure, p. 14).
4.3 Dans son recours (cf. consid. C.b), la recourante soutient que l’OIOP
présente un caractère contraire au droit fédéral ainsi qu’aux accords
internationaux. Elle considère que, si l’OIOP prévoit expressément la
fixation de la durée des mesures, c’est bien pour permettre d’arriver au but
visé par l’OIOP dans un délai raisonnable. Elle ajoute que l’extension
indéfinie de la durée de la mesure dans l’Annexe 2 de l’OIOP est contraire
à la législation (art. 8-9 LAgr) et, notamment, à la Constitution (liberté
économique). Elle affirme qu’il s’agit là d’une façon de contourner la
libéralisation du marché, au profit de la première instance, qui est
maintenue sous perfusion par le prélèvement d’une contribution dont la
vocation primaire a été détournée. La recourante estime qu’il appartenait à
l’autorité inférieure de contrôler la constitutionnalité et la légalité des
dispositions de l’OIOP. Selon la recourante, même s’il devait être notoire
que le marché laitier se trouve dans une situation très difficile, rien ne
permet d’affirmer que des mesures pour éviter un effondrement doivent
être prises. La recourante indique encore que, en suivant le raisonnement
de l’autorité inférieure, il conviendrait, compte tenu d’un risque
hypothétique d’effondrement du marché, de maintenir pour une durée
indéterminée les dispositions de l’OIOP, ce que le Conseil fédéral et le
législateur n’ont absolument pas voulu. Selon la recourante, des mesures
prises en 2002, toujours valables en 2014, dépassent le cadre strict des
mesures temporaires et limitées. Or, au dossier, rien n’indiquerait qu’un
risque d’effondrement existe, bien au contraire.
4.4 Dans sa réponse (cf. consid. D.b.b), l’autorité inférieure rappelle que
– sous réserve d’une illégalité manifeste – elle ne saurait vérifier la légalité
des contributions d’entraide, étant donné que l’OIOP est une ordonnance
du Conseil fédéral, auquel elle est hiérarchiquement subordonnée. Elle
soutient qu’il ne saurait être question d’une illégalité manifeste en l’espèce
et que, à titre supplétif, le Tribunal fédéral a jugé que le prélèvement de
contributions auprès de non-membres par des interprofessions et des
organisations de producteurs était conforme à la LAgr et à la Constitution
fédérale. Elle conclut en affirmant que les arguments de la recourante ne
permettent pas de remettre en question la motivation juridique et objective
B-170/2014
Page 14
de la décision attaquée sur la question de la légalité et de la
constitutionnalité de l’OIOP.
4.5 Dans sa réplique (cf. consid. E), la recourante répète que, en
reconduisant de manière systématique l’OIOP ainsi que ses annexes, le
Conseil fédéral viole les dispositions constitutionnelles de la liberté
économique prévues aux art. 27 et 94 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). Rappelant les
conditions auxquelles est soumise toute restriction d’un droit fondamental
(art. 36 Cst.), la recourante relève que les mesures en cause sont
contenues dans une ordonnance du Conseil fédéral et qu’il paraît dès lors
douteux que l’exigence d’une base légale soit remplie en l’espèce. Elle
estime par ailleurs que l’exigence d’un intérêt public n’est pas réalisée :
"On peut se demander dans quelle mesure la crainte d’un effondrement du
marché du lait est aujourd’hui encore d’actualité, respectivement une
baisse des prix serait d’intérêt public [sic]" (réplique, p. 2). La recourante
estime en outre que les mesures "ne sont en l’espèce ni aptes, ni
nécessaires, à atteindre le but visé, à savoir éviter un effondrement du
marché. S’agissant de l’exigence de proportionnalité au sens étroit, la
mesure du cas d’espèce ladite mesure n’est pas proportionnée au but à
atteindre [sic]. Dès lors, ce but, à savoir le fait d’éviter un effondrement du
marché, ne justifie pas une telle restriction au droit en question" (réplique,
p. 2).
4.6 Dans sa duplique (cf. consid. F.a), l’autorité inférieure se réfère à
nouveau à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur les questions relatives
à la légalité et la constitutionnalité des mesures d’entraide. Elle ajoute que,
si l’art. 9 LAgr a été modifié, les éléments développés par le Tribunal
fédéral demeurent parfaitement valables.
5.
5.1
5.1.1 Dans le cadre de la procédure de recours devant l’autorité inférieure,
la recourante se prévaut d’un défaut de base légale des décisions de la
première instance du 18 septembre 2012 et du 1er octobre 2012
(consid. 4.1.1.1). Elle affirme pour l’essentiel que ce n’est que pour une
durée limitée que les art. 8-9 LAgr autorisent le soutien des mesures
d’entraide. Elle considère dès lors que la durée du soutien des mesures
d’entraide ne saurait être prolongée au gré des modifications successives
de l’OIOP (cf. consid. 4.1.1.2 et 4.1.2.2 ; cf. également : consid. 4.3 et 4.5).
B-170/2014
Page 15
5.1.2 Au stade du recours devant l’autorité inférieure, la recourante fait en
particulier valoir le fait que l’OIOP n’est pas conforme à l’art. 9 LAgr
(cf. consid. 4.3 et 4.5). L’autorité inférieure ne le nie d’ailleurs pas
puisqu’elle relève que "la recourante remet également en question la
légalité des contributions d’entraide […]" et que "la recourante, ainsi que
E._______, F._______ et D._______, ont déjà soulevé ces griefs lors des
diverses procédures de recours introduites devant notre office" (réponse
de l’autorité inférieure, p. 13).
5.2 Force est toutefois de constater que, dans la décision attaquée,
l’autorité inférieure ne procède pas à un contrôle de l’OIOP, que ce soit
sous l’angle de la légalité ou de la constitutionnalité. Elle se limite en effet
pour l’essentiel à soutenir que l’OIOP n’est pas manifestement illégale et
que, en tant qu’autorité hiérarchiquement soumise au Conseil fédéral, elle
n’a dès lors pas à en vérifier la légalité (cf. consid. 4.2.1-4.2.2).
5.2.1 Ne saurait être considérée comme suffisante l’analyse superficielle
qui conduit l’autorité inférieure à affirmer que l’OIOP n’est pas
manifestement illégale (cf. consid. 4.2.1).
5.2.2
5.2.2.1 Dans le cadre de cette analyse, l’autorité affirme pour l’essentiel
que, dans le contexte de la modification de l’OIOP du 26 octobre 2011, elle
a elle-même vérifié la légalité de la prolongation de l’extension des
mesures d’entraide de la première instance jusqu’au 31 décembre 2015 et
a soumis la modification de l’ordonnance à l’OFJ (cf. consid. 4.2.1).
5.2.2.2 A eux seuls, de tels éléments ne permettent pas de conclure à la
légalité de l’OIOP. En se limitant à indiquer que l’OIOP a fait l’objet de
contrôles, l’autorité inférieure n’explique en effet absolument pas pour
quelles raisons l’OIOP doit être considérée comme conforme à l’art. 9 LAgr.
De plus, la modification de l’OIOP du 26 octobre 2011, à laquelle se réfère
l’autorité inférieure, ne concerne que la décision de la première instance
du 29 octobre 2012 (cf. consid. B.a.c, 3.2.3 et 3.2.3.2) et non pas les
décisions de la première instance du 18 septembre 2012 (cf. consid. B.a.a,
3.2.1 et 3.2.1.2) et du 1er octobre 2012 (cf. consid. B.a.b, 3.2.2 et 3.2.2.2).
5.2.3
5.2.3.1 Dans la décision attaquée, l’autorité inférieure s’appuie à titre
supplétif sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. consid. 4.2.2).
B-170/2014
Page 16
5.2.3.2 Il s’avère que les arrêts du Tribunal fédéral auxquels se réfère
l’autorité inférieure (arrêts du TF 2A.61/2005 du 22 mars 2006, 2A.62/2005
du 22 mars 2006 et 2C_96/2008 du 28 juillet 2008) se penchent bien sur
la légalité et la constitutionnalité de mesures d’entraide au regard des
art. 8-9 LAgr. Or, s’ils relèvent de la même problématique, ils traitent du cas
particulier du fromage Emmental et de mesures prises par l’organisation
de la branche Emmental ("Emmentaler Switzerland"). Ils portent par
ailleurs sur des contributions dues pour des périodes comprises entre 2002
et 2004.
5.2.3.3 L’autorité inférieure ne saurait dès lors s’abriter derrière cette
jurisprudence du Tribunal fédéral pour conclure en l’espèce à la légalité et
à la constitutionnalité de mesures relevant d’un autre produit (le lait), prises
par une autre organisation de producteurs (la première instance) et
concernant des périodes beaucoup plus tardives (comprises entre 2009 et
2012), ce d’autant que tant l’art. 9 LAgr que l’OIOP ont été modifiés dans
l’intervalle (consid. 2).
5.2.4
5.2.4.1 Dans sa réponse, l’autorité inférieure explique encore que, "lorsque
la loi sur l’agriculture a été révisée dans le cadre de la politique agricole
2011, les art. 8 et 9 [LAgr] ont été modifiés de manière à permettre au
Conseil fédéral d’accorder une prolongation des mesures d’extension
après une vérification périodique". Elle ajoute que "[l]e Conseil fédéral a
également répété dans son message que la prorogation de ces mesures
devait être accordée de manière exceptionnelle. […] Après examen des
modifications de l’annexe 2 de l’OIOP en matière de prolongation de la
durée de validité des mesures d’extension de la [première instance] aux
non-membres, il convient de constater que le Conseil fédéral a toujours
limité ces mesures d’entraide dans le temps et ce, après examen de la
situation actuelle du marché laitier. Ainsi, et contrairement à la version
défendue par la recourante, le fait que le Conseil fédéral ait déjà prolongé
à plusieurs reprises la mise en œuvre des mesures d’entraide ne va pas à
l’encontre de la volonté du législateur d’une part, et est parfaitement
conforme aux conditions légales, d’autre part" (réponse de l’autorité
inférieure, p. 14).
5.2.4.2 Ces explications de l’autorité inférieure permettent de souligner
que, si l’art. 9 LAgr (2007) autorise une prolongation, il la soumet à des
conditions strictes. Or, l’autorité inférieure n’explique nullement en quoi ces
conditions sont réunies en l’espèce et permettent ainsi le soutien aux
B-170/2014
Page 17
mesures d’entraide litigieuses. Le soutien ne saurait en effet être justifié
par le seul fait qu’il est accordé pour une durée limitée. L’autorité inférieure
le dit d’ailleurs bien : le soutien aux mesures d’entraide litigieuses n’est
accordé qu’"après examen de la situation actuelle du marché laitier"
(réponse de l’autorité inférieure, p. 14). Or, c’est précisément cette
justification basée sur l’analyse du marché laitier que l’autorité inférieure
omet de fournir dans la décision attaquée.
5.2.5
5.2.5.1 Enfin, dans sa réponse, l’autorité inférieure indique que, "sur la
base de l’ancienne version de l’art. 9 LAgr (RO 2007 6095 ; entrée en
vigueur le 1er janvier 2008), le Conseil fédéral […] avait suffisamment de
marge de manœuvre pour décider si les conditions étaient remplies pour
procéder à l’extension des mesures d’entraide aux non-membres et ce, de
manière temporaire. En effet, sur la base de l’ancien droit applicable, il
suffisait donc d’une menace potentielle pour que le Conseil fédéral puisse
agir dans ce domaine" (réponse de l’autorité inférieure, p. 15).
5.2.5.2 Une fois encore, le fait que l’art. 9 LAgr (2007) laisse une marge de
manœuvre au Conseil fédéral ne permet pas à lui seul de justifier le soutien
aux mesures d’entraide litigieux. De même, le seul fait que la loi permette
d’agir en cas de menace potentielle ne saurait suffire pour soutenir une
mesure d’entraide. Encore faut-il en effet établir que, même si elle est
potentielle, une menace existe. Or, en l’espèce, l’autorité inférieure ne
donne absolument aucune indication quant à l’existence d’une menace, ne
serait-ce que potentielle.
5.3
5.3.1 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un département fédéral
agissant en tant qu’autorité de recours est tenu de procéder au contrôle
préjudiciel d’une ordonnance du Conseil fédéral (ATF 131 II 271
consid. 11.7.3 ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse,
vol. I [L’Etat], 3e éd. 2013, nos 1968-1969 ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., nos 2.177 et 2.179 ; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit.,
no 2.7.6.2 [p. 374-376] ; HÄFELIN/HALLER/KELLER/TURNHERR,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9e éd. 2016, nos 2085 et 2093 ;
MARTIN E. LOOSER, Verfassungsgerichtliche Rechtskontrolle gegenüber
schweizerischen Bundesgesetzen, 2011, § 12 no 8, § 16 no 123).
B-170/2014
Page 18
S’il ne procède pas à un tel contrôle, il limite à tort son pouvoir d’examen,
ce qui constitue une violation du droit d’être entendu du recourant,
respectivement un déni de justice formel (ATF 131 II 271 consid. 11.7.1 ;
LOOSER, op. cit., § 12 no 8).
5.3.2 Comme dans l’ATF 131 II 271, l’autorité inférieure de la présente
procédure de recours B-170/2014 agit en tant qu’autorité de recours. Elle
est par ailleurs la dernière autorité appelée à statuer au sein de
l’administration fédérale. Bien que l’autorité inférieure ne soit pas un
département fédéral, mais un office fédéral, il convient de retenir qu’elle est
tenue d’effectuer un contrôle de norme accessoire, ce d’autant qu’un tel
contrôle est demandé par la recourante (cf. HÄFELIN/HALLER/KELLER/
TURNHERR, op. cit., no 2093 ; LOOSER, op. cit., § 16 no 120 ; MOOR/
FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., no 2.7.6.2 [p. 375 s.] ; ZIBUNG/HOFSTETTER,
in : Praxiskommentar VwVG, art. 49 PA n° 14).
5.4 En conclusion, en ne procédant pas au contrôle de l’OIOP qui est
attendu d’elle, l’autorité inférieure limite à tort son pouvoir d’examen, ce qui
constitue une violation du droit d’être entendu de la recourante,
respectivement un déni de justice formel (cf. consid. 5.3.1 in fine).
6.
6.1 Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) est une garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de
succès du recours sur le fond (ATF 132 V 387 consid. 5.1, ATF 127 V 431
consid. 3d/aa, ATF 126 V 130 consid. 2b, ATF 125 I 113 consid. 3, ATF 122
II 464 consid. 4a, ATF 120 Ib 379 consid. 3b). A titre exceptionnel (cf. ATF
126 I 68 consid. 2), une telle violation peut toutefois être considérée
comme guérie lorsque le pouvoir d’examen de l'instance de recours n'est
pas limité par rapport à celui de l'instance inférieure et qu'il n'en résulte
aucun préjudice pour le recourant (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2, ATF 135 I
279 consid. 2.6.1, ATF 133 I 201 consid. 2.2, ATF 127 V 431 consid. 3d/aa,
ATF 126 V 130 consid. 2b, ATF 124 II 132 consid. 2d ; ATAF 2010/35
consid. 4.3.1, ATAF 2009/61 consid. 4.1.3).
B-170/2014
Page 19
6.2
6.2.1
6.2.1.1 Selon l’art. 9 al. 1 LAgr (2007), le Conseil fédéral ne peut édicter
des dispositions que "[s]i les mesures d’entraide prévues à l’art. 8, al. 1,
sont compromises ou pourraient l’être par des entreprises qui n’appliquent
pas les mesures décidées à titre collectif".
6.2.1.2 Dans le cadre de la présente procédure, il s’agit donc de déterminer
si les dispositions prévues par la let. A de l’Annexe 2 de l’OIOP (2009 et
2011), qui permettent à la première instance de prélever des contributions
auprès de non-membres, sont justifiées par le fait que les mesures
d’entraide prises par la première instance sont compromises (cf. FF 1996
IV 1, 99-100) ou pourraient l’être (cf. FF 2002 4395, 4461, 4463). Il faut, en
d’autres termes, établir si les conditions posées par l’art. 9 al. 1 LAgr (2007)
étaient réunies pour que le Conseil fédéral puisse prendre des dispositions
concernant la première instance.
6.2.2
6.2.2.1 Selon l’art. 8 al. 1 in limine LAgr (1998), "[l]es mesures d’entraide
ont pour but de promouvoir la qualité des produits et les ventes ainsi que
d’adapter la production et l’offre aux exigences du marché" (au sujet de ces
buts, cf. FF 1996 IV 1, 98).
Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions si les mesures d’entraide
prévues à l’art. 8 al. 1 LAgr (1998) sont compromises ou pourraient l’être
(art. 9 al. 1 LAgr [2007]). Or, l’art. 9 al. 3 LAgr (2007) prévoit que, "[p]our
ce qui est d’adapter la production et l’offre aux exigences du marché, le
Conseil fédéral peut uniquement édicter des dispositions pour faire face à
des développements extraordinaires, non liés à des problèmes d’ordre
structurel".
6.2.2.2 Etant donné que toutes les mesures d’entraide ne sont pas traitées
de la même manière, il convient en l’espèce de déterminer tout d’abord à
quel type appartiennent les mesures d’entraide en jeu.
6.2.2.3 Force est de constater que, consacrée à l’obligation des non-
membres de la première instance de lui verser des contributions, la let. A
de l’Annexe 2 de l’OIOP (2009 et 2011) ne permet pas de qualifier avec
certitude ces mesures d’entraide. Le dossier de la cause n’est quant à lui
d’aucun secours à cet égard.
B-170/2014
Page 20
6.2.3
6.2.3.1 Il s’avère que, "[a]vant d’étendre l’obligation du versement de ces
contributions à l’ensemble des intéressés, le Conseil fédéral contrôlera, sur
la base des mesures décidées et du budget établi par les organisations,
qu’elles sont justifiées et vraiment affectées au financement des mesures
d’entraide. De plus, il exigera aussi des organisations qu’elles assument
elles-mêmes à leurs frais l’encaissement des contributions et qu’elles lui
fournissent des comptes sur leur utilisation" (FF 1999 5440, 5554 ; cf. arrêt
du TF 2A.62/2005 du 22 mars 2006 consid. 4.3).
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les demandes d'extension de
mesures d'entraide présentées à l'autorité inférieure par les
interprofessions et les organisations de producteurs (art. 8 al. 1 OIOP
[2002]) doivent notamment comprendre "un argumentaire détaillé
concernant la nécessité de l'extension et l'intérêt public de la mesure.
Lorsque les demandes concernent l'adaptation de la production et de l'offre
aux exigences du marché, elles doivent montrer que l'évolution du marché
présente un caractère extraordinaire non lié à des problèmes d'ordre
structurel, ou indiquer les éléments sur lesquels l'organisation entend
s'appuyer pour déterminer si une telle situation existe" (art. 8 al. 2 let. b
OIOP [2007]).
6.2.3.2 Il convient là aussi de constater que le dossier de la cause ne
permet pas de mettre en évidence les raisons pour lesquelles les mesures
d’entraide en jeu doivent être soutenues. Ne saurait y changer quoi que ce
soit le fait que, dans ses messages, le Conseil fédéral indique – de manière
générale – que l’obligation de verser des contributions aux interprofessions
et aux organisations de producteurs imposée à des non-membres est
conforme à la Constitution et eurocompatible (cf. FF 1999 5440, 5554 in
limine et 5555, FF 2002 6735, 6747).
6.2.4
6.2.4.1 "Depuis 2002, le Conseil fédéral a étendu plusieurs fois aux non-
membres des décisions prises par des interprofessions et des
organisations de producteurs dans le domaine de la promotion des ventes
et de l’amélioration de la qualité. Il s’est avéré dans la pratique que ces
mesures demandaient de la continuité. […] Les mesures de promotion des
ventes et d’amélioration de la qualité nécessitent de la constance ; c’est
pourquoi le Conseil fédéral a déjà renouvelé à deux reprises son soutien.
L’art. 9 [LAgr] doit être modifié de sorte que les mesures puissent être
B-170/2014
Page 21
reconduites après une vérification périodique. Comme aujourd’hui, les
bénéficiaires devront à cet effet adresser une nouvelle demande au
Conseil fédéral. Le soutien des mesures concernant l’adaptation de l’offre
aux besoins du marché doit au contraire conserver un caractère
exceptionnel et se limiter à des situations extraordinaires ne procédant pas
de problèmes structurels. En effet, le Conseil fédéral ne saurait instituer un
système permanent de soutien du marché et d’intervention, car cela
reviendrait à rendre caduques les réformes de la politique agricole mises
en œuvre ces dernières années. Par contre, il doit être possible de prendre
des mesures temporaires et limitées à un produit, par exemple en cas
d’effondrement du marché. Il est également envisageable de soutenir des
mesures d’entraide servant à la prévention de crises (p. ex. sous la forme
d’assurances)" (FF 2006 6027, 6102-6103).
L’adoption de l’art. 9 al 1 LAgr (2007), applicable en l’espèce, repose ainsi
sur les explications suivantes : "Jusqu’à présent, le Conseil fédéral
n’accordait qu’un soutien temporaire. Il a toutefois reconduit deux fois son
soutien, au terme d’une nouvelle évaluation, lorsque des organisations en
ont fait la demande. Il est proposé de maintenir cette possibilité de
reconduire le soutien de mesures d’entraide. Le principe de subsidiarité
devra évidemment être respecté : le Conseil fédéral n’accordera son
soutien que si et aussi longtemps qu’il est vraiment nécessaire" (FF 2006
6027, 6146 ; à propos de l’importance du principe de subsidiarité ancré à
l’art. 104 Cst. [cf. art. 31octies de l’ancienne Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 29 mai 1874 (aCst.)] dans le cadre des art. 8-9
LAgr, voir : FF 1996 IV 1, 97, FF 2002 4395, 4435, 4461, FF 2012 1857,
1945).
Quant à l’art. 9 al. 3 LAgr (2007), qui prévoit que, "[p]our ce qui est
d’adapter la production et l’offre aux exigences du marché, le Conseil
fédéral peut uniquement édicter des dispositions pour faire face à des
développements extraordinaires, non liés à des problèmes d’ordre
structurel", il est justifié de la manière suivante :
"La modification [de l’art. 9 al. 3 LAgr] précise que le Conseil fédéral ne peut
accorder son soutien qu’en cas de perturbations temporaires du marché ne
procédant pas de problèmes structurels. Il doit en effet pouvoir soutenir des
mesures limitées dans le temps et spécifiques à un produit, par exemple
lorsque le marché s’effondre. Pour des mesures d’entraide servant à la
prévention de crise (p. ex. par le biais d’assurances), une prolongation est
toutefois envisageable.
Le Conseil fédéral ne saurait instituer un système permanent de soutien du
marché et d’intervention ou de régulation des quantités, car cela reviendrait à
B-170/2014
Page 22
rendre caduques les réformes de la politique agricole mises en œuvre ces
dernières années. C’est ce qu’il convient de préciser même s’il paraît évident
que le Conseil fédéral ne pourra pas décider de telles mesures si le Parlement
les a précédemment abolies" (FF 2006 6027, 6147 ; cf. également : FF 2006
6027, 6102).
6.2.4.2 Contrairement au texte de l’art. 9 al. 1 LAgr (RO 1998 3033, 3035 ;
cf. FF 1996 IV 1, 99 ; ci-après : art. 9 al. 1 LAgr [1998]) et de l’art. 9 al. 1 et
3 LAgr (RO 2003 4217, 4218 ; cf. FF 2002 4395, 4463 ; ci-après : art. 9
al. 1 et 3 LAgr [2003]), le texte de l’art. 9 LAgr (2007) ne prévoit pas que la
durée du soutien des mesures d’entraide est limitée. Il n’en demeure pas
moins que, s’il est possible de reconduire le soutien de mesures d’entraide,
il faut que ce soutien repose sur une justification solide (cf. consid. 6.2.4.1 ;
cf. arrêt du TF 2A.62/2005 du 22 mars 2006 consid. 4.4.6-4.4.6.2). Or, en
l’espèce, force est une fois encore de constater que le dossier de la cause
ne permet pas de mettre en évidence les raisons qui permettent de
prolonger le soutien des mesures d’entraide en jeu.
6.3
6.3.1 Selon l’art. 61 al. 1 PA, "[l]'autorité de recours statue elle-même sur
l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives
à l'autorité inférieure".
Pour des raisons d'économie de procédure (essentiellement afin que la
procédure ne soit pas prolongée inutilement), le recours au Tribunal
administratif fédéral est en principe réformatoire (MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, op. cit., no 3.191 ; WEISSENBERGER/HIRZEL, in : Praxis-
kommentar VwVG, art. 61 PA no 10). D'une manière générale, l'art. 61 al. 1
PA confère néanmoins un large pouvoir d'appréciation à l'autorité de
recours (WEISSENBERGER/HIRZEL, in : Praxiskommentar VwVG, art. 61 PA
no 15), qui doit notamment veiller à ce qu'une décision réformatoire ne
limite pas de manière inadmissible le nombre d'instances de recours
(WEISSENBERGER/HIRZEL, in : Praxiskommentar VwVG, art. 61 PA no 17) et
procéder à un renvoi en cas de violation grave du droit d’être entendu
(WEISSENBERGER/HIRZEL, in : Praxiskommentar VwVG, art. 61 PA no 18).
6.3.2 Dans la décision attaquée, l’autorité inférieure a omis de procéder à
un contrôle des dispositions de l’OIOP qui concernent la première instance
(cf. consid. 5.2). Dans le cadre de l’échange d’écritures de la présente
procédure de recours B-170/2014, elle n’a pas non plus donné les
éléments qui permettraient au Tribunal administratif fédéral d’effectuer un
tel contrôle (cf. arrêt du TAF B-5732/2009 du 31 mars 2010 consid. 7.1).
B-170/2014
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En l’état actuel, le dossier de la cause ne permet donc pas de statuer
(cf. arrêt du TAF C-4612/2011 du 29 octobre 2013 consid. 4.7.3-5).
6.3.3 Dans ces conditions, la violation du droit d’être entendu de la
recourante ne peut être guérie par le Tribunal administratif fédéral (cf. ATF
131 II 271 consid. 11.3, 11.7.3 et 12.1 ; LOOSER, op. cit., § 12 no 8). Vu
notamment que l’autorité inférieure est spécialisée en matière d’agriculture
(cf. LOOSER, op. cit., § 16 no 123 in fine ; ATF 139 II 185 consid. 9.2-9.3 ;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016,
no 1180), il se justifie de lui renvoyer l’affaire au sens de l’art. 61 al. 1 PA
(cf. arrêts du TAF C-4612/2011 du 29 octobre 2013 consid. 5, B-3046/2011
du 31 mai 2012 consid. 6.1 et B-5732/2009 du 31 mars 2010 consid. 7.1
et 8 ; WEISSENBERGER/HIRZEL, in : Praxiskommentar VwVG, art. 61 PA
nos 16 et 17) afin qu’elle procède à un contrôle des dispositions de l’OIOP
qui concernent la première instance.
7.
7.1 Il ressort de ce qui précède que le présent recours, qui tend à
l'annulation de la décision attaquée, doit être admis. Vu qu'il s'impose de
renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure, il convient d'annuler les ch. 2, 3 et
4 du dispositif de la décision attaquée et d'inviter l'autorité inférieure à
rendre une nouvelle décision dans laquelle :
– elle procédera – dans le sens des considérants qui précèdent – à un
contrôle des dispositions de l’OIOP qui concernent la première instance
et
– elle statuera à nouveau sur les frais et les dépens de la procédure qui
s’est déroulée devant elle.
7.2 Peuvent ainsi rester ouvertes les questions de savoir si c’est à juste
titre que la première instance a adressé ses décisions à la recourante et si
les dispositions de l’OIOP sont conformes au droit international.
8.
8.1 Les frais de procédure – comprenant l’émolument judiciaire et les
débours – sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA
et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens
et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]).
B-170/2014
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En vertu de l’art. 63 al. 2 PA, aucun frais de procédure n’est toutefois mis
à la charge des autorités inférieures.
8.2 Il n’est dès lors pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais de
Fr. 1'000.– versée par la recourante le 11 février 2014 lui sera restituée.
9.
9.1 La partie qui obtient entièrement ou partiellement gain de cause a droit
aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige (art. 64 al. 1 PA
en relation avec l’art. 7 al. 1 et 2 FITAF).
Les dépens comprennent les frais de représentation et les éventuels autres
frais nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). Les frais de représentation
comprennent notamment les honoraires d’avocat ou l’indemnité du
mandataire professionnel n’exerçant pas la profession d’avocat (art. 9 al. 1
let. a FITAF), lesquels sont calculés en fonction du temps nécessaire à la
défense de la partie représentée (art. 10 al. 1 FITAF). Le tarif horaire des
avocats est de Fr. 200.– au moins et de Fr. 400.– au plus, pour les
mandataires professionnels n’exerçant pas la profession d’avocat, il est de
Fr. 100.– au moins et de Fr. 300.– au plus ; ces tarifs s’entendent hors TVA
(art. 10 al. 2 FITAF). Selon l’art. 14 al. 1 FITAF, les parties qui ont droit aux
dépens doivent faire parvenir au Tribunal administratif fédéral, avant le
prononcé de la décision, un décompte de leurs prestations. Le tribunal fixe
les dépens sur la base du décompte ; à défaut de décompte, il fixe
l’indemnité sur la base du dossier (art. 14 al. 2 FITAF).
9.2
9.2.1 La recourante, qui obtient gain de cause et qui est représentée par
un avocat, a droit à des dépens.
La procédure de recours ne comportait pas de questions de fait ou de droit
inhabituelles ou exceptionnellement ardues. L’intervention de l’avocat de
la recourante s’est, pour l’essentiel, limitée au dépôt du recours
(cf. consid. C) et d’une réplique (cf. consid. E). A défaut de décompte fourni
par la recourante, il se justifie, sur la base du dossier, de fixer à Fr. 3'000.–
le montant des frais de représentation nécessaires à la défense de ses
intérêts et de mettre cette somme à la charge de l’autorité inférieure (art. 64
al. 2 PA).
9.2.2 Quant à l’autorité inférieure et à la première instance, elles n’ont pas
droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
Les ch. 2, 3 et 4 du dispositif de la décision attaquée sont annulés et
l'affaire est renvoyée à l'autorité inférieure afin qu'elle rende une nouvelle
décision dans le sens des considérants.
3.
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais de Fr. 1'000.–
versée par la recourante lui sera restituée.
4.
Des dépens pour la procédure de recours, d’un montant de Fr. 3'000.–,
sont alloués à la recourante et mis à la charge de l’autorité inférieure.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : formulaire "Adresse de
paiement") ;
– à l'autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire) ;
– à la première instance (acte judiciaire).
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Pietro Angeli-Busi Pierre-Emmanuel Ruedin
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 9 mai 2017