B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-173/2014
U r t e i l v o m 9 . D e z e m b e r 2 0 1 4
Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter David Aschmann,
Richter Pietro Angeli-Busi,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Bildung,
Forschung und Innovation SBFI,
Effingerstrasse 27, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Verband Schweizerischer Sicherheits-
dienstleistungs-Unternehmen VSSU,
Prüfungssekretariat,
Kirchlindachstrasse 98, 3052 Zollikofen,
Erstinstanz.
Gegenstand
Zulassung zur Berufsprüfung
Fachmann für Personen- und Objektschutz 2013.
B-173/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A.a X._______ meldete sich beim Verband Schweizerischer Sicherheits-
dienstleistungs-Unternehmen VSSU zur Berufsprüfung für den Fachmann
für Personen- und Objektschutz 2013 (nachfolgend auch: BP FPO) an.
A.b In der Folge teilte ihm die Prüfungskommission des VSSU (nachfol-
gend: Erstinstanz) mit Schreiben vom 2. Mai 2013 mit, er sei zur Berufs-
prüfung provisorisch zugelassen. Zugleich forderte sie ihn auf, bis zum
18. Juni 2013 den "Stundennachweis FPO" nachzureichen, damit sie
über seine definitive Zulassung befinden könne. Bei nicht rechtzeitigem
Eintreffen der fehlenden Unterlagen werde ihm die Prüfungskommission
einen negativen Zulassungsentscheid erteilen.
A.c X._______ reichte bei der Erstinstanz mit Schreiben vom 17. Juni
2013 eine "Bescheinigung FPO Stunden" ein.
Die von X._______ erstellte Auflistung führt die folgenden Stunden auf:
Kunde Art der Sicherheitsdienst-
leistung
Dauer Stunden
Total
A._______ Sicherheitsdienst/ Wert-
transport
1.10.2005 -
31.12.2005
ca. 300
B._______ Sicherheitsdienst/ Wert-
transport/PS
23.6.2005 -
1.7.2008
ca. 5'700
C._______ Polizei Polizei 1.7.2008 -
1.10.2010
ca. 5'000
D._______ GmbH Sicherheitsdienst/ Wert-
transport
seit 1.1.2006 ca. 4'000
Total Stunden ca. 15'000
A.d Mit Verfügung vom 20. Juni 2013 liess die Erstinstanz X._______ zur
Prüfung nicht zu. Zur Begründung führte sie aus, er sei ihrer Aufforde-
rung, bis zum 18. Juni 2013 die fehlenden Unterlagen nachzureichen,
nicht nachgekommen.
A.e Gegen diesen Entscheid erhob X._______ am 22. Juli 2013 Be-
schwerde beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation
SBFI (nachfolgend: Vorinstanz) und beantragte, die Verfügung der Erstin-
stanz betreffend Nichtzulassung zur Berufsprüfung FPO sei aufzuheben
B-173/2014
Seite 3
und er sei zur BP FPO zuzulassen. Da nicht alle Arbeitszeugnisse und
Bestätigungen vorhanden gewesen seien, habe er zusätzlich einen Stun-
denausweis eingereicht, aus welchem ersichtlich sei, bei welcher Firma in
welchem Zeitraum er wie viele Stunden in etwa gearbeitet habe. Er habe
die in Art. 8 Abs. 1 Bst. c des Reglements BP FPO geforderten Stunden
bei Weitem übertroffen.
A.f Die Vorinstanz entschied mit Zwischenverfügung vom 20. August
2013, X._______ sei im Sinne einer vorsorglichen Massnahme proviso-
risch zur BP FPO 2013 zuzulassen. Es könne nicht von vornherein ge-
sagt werden, dass seine Praxis nicht ausreiche, um zur Prüfung zugelas-
sen zu werden. Die nächste BP FPO finde erst im Herbst 2015 statt. Für
den Fall der definitiven Zulassung sei das Prüfungsergebnis zu eröffnen,
bei Abweisung der Beschwerde seien alle Prüfungsakten ohne Eröffnung
des Prüfungsergebnisses zu vernichten.
A.g Die Erstinstanz hielt mit Vernehmlassung vom 29. August 2013 an ih-
rem Entscheid vom 25. April 2013 fest. Den zum Akkreditierungszeitpunkt
vorliegenden Unterlagen habe sie entnehmen können, dass X._______
einen Lehrabschluss als Netzelektriker habe. Demnach müsse er 3'200
Arbeitsstunden und zwei Jahre Praxisnachweis sowie 200 Arbeitsstunden
im Personen- und Objektschutz vorweisen. Er habe seiner Anmeldung ei-
ne Auflistung seiner geleisteten Arbeitsstunden sowie ein Zwischenzeug-
nis der Firma B._______ AG beigelegt. Am 17. Juni 2013 habe er eine
Bescheinigung geschickt, in der er die Arbeitsstunden bestätige, doch
entspreche diese Bestätigung/Auflistung nicht den reglementarischen
Vorgaben; der Praxisnachweis müsse vielmehr mit offiziellen Arbeits-
zeugnissen erbracht werden.
A.h Mit Entscheid vom 2. Dezember 2013 wies die Vorinstanz die Be-
schwerde von X._______ ab. Zwar stehe ausser Frage, dass er über die
verlangten zwei Praxisjahre mit 3'200 Stunden im Sicherheits- und Bewa-
chungsdienst verfüge, doch habe er den Nachweis in Bezug auf die 200
Arbeitsstunden im Personen- und Objektschutz nicht erbracht. Nach sei-
nen eigenen Angaben habe er einzig bei der C._______ Polizei Erfahrun-
gen im Personen- und Objektschutz gesammelt, doch habe er kein Ar-
beitszeugnis beigebracht, welches dies bestätigen würde. Er sei daher zu
Recht nicht zur Prüfung zugelassen worden.
B.
Gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 2. Dezember 2013
B-173/2014
Seite 4
erhebt X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 11. Januar 2014
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt sinngemäss
die Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheids und die Zulas-
sung zur Prüfung. Zur Begründung rügt er, die Vorinstanz habe den
Nachweis der notwendigen Arbeitsstunden im Personen- und Objekt-
schutz zu Unrecht nicht als erbracht erachtet. Er habe die 200 Stunden
Personen- und Objektschutz nicht ausschliesslich bei der Polizei geleis-
tet, vielmehr sei auf dem bei der Erstinstanz rechtzeitig eingereichten
Zwischenzeugnis der Firma B._______ AG der Objektschutz aufgeführt.
Die bei der B.______ AG geleisteten Stunden müssten daher angerech-
net werden. Im Weiteren sei jede einzelne Arbeitsstunde der C._______
Polizei eine Personen- und Objektschutzstunde. Diese Stunden habe die
Vorinstanz nur deshalb nicht berücksichtigt, weil er kein Arbeitszeugnis
habe vorweisen können. Die Erstinstanz hätte indessen auch mündliche
Referenzen einziehen können und müssen.
In der Beilage reichte der Beschwerdeführer ein Arbeitszeugnis der
C._______ Polizei vom 31. August 2010 sowie das Zwischenzeugnis der
B._______ AG vom 18. Januar 2007 ein, sowie am 22. Januar 2014 eine
vom ehemaligen Geschäftsführer der B._______ AG am 20. Januar 2014
unterzeichnete Bestätigung über geleistete Arbeitsstunden im Bereich
Objektschutz für die Unternehmung B._______ AG im Jahr 2008.
C.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 26. März 2014 die
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie aus, gemäss Reg-
lement sei der Nachweis von Berufspraxis sowohl im Objekt- als auch im
Personenschutz erforderlich. Dem vom Beschwerdeführer neu einge-
reichten Arbeitszeugnis der C._______ Polizei aus dem Jahr 2010 sei
nicht zu entnehmen, dass er Einsätze bei Objekt- und Personenschutz
erbracht habe. Zudem habe er die Existenz des Arbeitszeugnisses noch
am 25. September 2013 explizit in Abrede gestellt, was seine Glaubwür-
digkeit erschüttere. Auch die Glaubwürdigkeit der nachträglich erstellten
Bestätigung für die Praxis bei der B._______ AG sei fraglich, doch sei
ohnehin unbestritten, dass der Beschwerdeführer bei dieser Tätigkeit kei-
ne Aufgaben im Bereich des Personenschutzes wahrgenommen habe.
D.
Auch die Erstinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 1. April 2014 die
Abweisung der Beschwerde. Gemäss ihren reglementarischen Vorgaben
werde nur zur Prüfung zugelassen, wer zur Zeit des Anmeldeschlusses
B-173/2014
Seite 5
(31. März 2013) unter anderem Kopien von Arbeitszeugnissen vorweise,
um den nötigen Praxisnachweis zu erbringen. Weil der Beschwerdeführer
diesen Nachweis nicht entsprechend ihrer Aufforderung bis zum 18. Juni
2013 erbracht habe, habe sie entschieden, ihn gestützt auf Art. 8 des
Reglements nicht zur Prüfung zuzulassen. Das Arbeitszeugnis der
C._______ Polizei und die Stundenbestätigung der B._______ AG seien
erst mit der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht eingereicht wor-
den.
E.
Mit Replik vom 13. Mai 2014 hält der Beschwerdeführer an seinen
Rechtsbegehren fest. Er habe anhand der Arbeitszeugnisse und Be-
scheinigungen sowie mit Blick auf den Grundauftrag der Polizei den
Nachweis dafür erbracht, dass er zum Zeitpunkt der Prüfungsanmeldung
weit über 200 Stunden im Personen- und Objektschutz gearbeitet habe.
Auf das Arbeitszeugnis der C._______ Polizei sei er beim Vorbereiten der
Auflösung des Haushalts gestossen. Er sei vorher der Meinung gewesen,
keines erhalten zu haben.
F.
Die Erstinstanz hält mit Duplik vom 4. Juli 2014 an ihren Anträgen fest.
Der Beschwerdeführer habe die Voraussetzungen der Prüfungszulassung
bis zur Anmeldefrist am 31. März 2013 nicht erfüllt und diese weder wäh-
rend der Nachfrist bis zum 18. Juni 2013 noch bis zur Prüfung im Herbst
2013 nachgewiesen.
G.
Auch die Vorinstanz hält mit Duplik vom 9. Juli 2014 an ihren Anträgen
fest. Da der Beschwerdeführer das Arbeitszeugnis der C._______ Polizei
nicht rechtzeitig eingereicht habe, sei es nicht zu beachten. Demnach er-
übrige es sich zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im Personen- und Ob-
jektschutz tätig gewesen sei. Das Bestätigungsschreiben des ehemaligen
Geschäftsführers der B._______ AG vom 20. Januar 2014 wiederum sei
unglaubwürdig und scheine eine reine Gefälligkeit zu sein. Zudem belege
die Bestätigung nur Praxis im Objektschutz.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
B-173/2014
Seite 6
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art.
33 und 34 VGG genannten Behörden, zu welchen auch das SBFI zählt
(Art. 33 Bst. d VGG).
1.2 Der Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 2. Dezember 2013
stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG dar. Diese Verfü-
gung kann im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundes-
verwaltungsrechtspflege (vgl. Art. 61 Abs. 2 des Berufsbildungsgesetzes
vom 13. Dezember 2002 [BBG, SR 412.10] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG i.V.m.
Art. 31 und 37 ff. VGG) mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
angefochten werden.
1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde an das Bundesver-
waltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung berührt ist und an deren Aufhebung oder Ände-
rung ein schutzwürdiges Interesse hat. Der Beschwerdeführer war Partei
des vorinstanzlichen Verfahrens. Als Adressat der Verfügung ist er durch
diese berührt.
Da die Prüfung selbst im Herbst 2013 stattfand, stellt sich die Frage, ob
der Beschwerdeführer noch über ein schutzwürdiges Interesse an seiner
Zulassung verfügt. Ein Interesse ist grundsätzlich nur dann schutzwürdig
im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG, wenn es auch im Urteilszeitpunkt
noch aktuell und praktisch ist. Der Beschwerdeführer hat indessen ge-
stützt auf die von der Vorinstanz am 20. August 2013 angeordnete provi-
sorische Zulassung den theoretischen und praktischen Teil der BP FPO
im Herbst 2013 bereits absolviert. Würde die Beschwerde gutgeheissen
und der Beschwerdeführer definitiv zur BP FPO zugelassen, würde das
Resultat dieser Prüfung bekannt gegeben. Je nach diesbezüglichem Re-
sultat wäre in diesem Fall die Prüfung als bestanden zu werten. Aber
auch dann, wenn der Beschwerdeführer die im Jahr 2013 abgelegte Be-
rufsprüfung 2013 nicht bestanden haben sollte, wäre von einem aktuellen
und praktischen Interesse auszugehen, da er bei einer definitiven Zulas-
sung die Prüfung im Rahmen der nächsten ordentlichen Prüfung im
Herbst 2015 wiederholen könnte, ohne das Zulassungsverfahren erneut
durchlaufen zu müssen.
Der Beschwerdeführer ist demnach zur Beschwerde legitimiert.
B-173/2014
Seite 7
1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63. Abs. 4 VwVG) und die üb-
rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
1.5 Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Gemäss dem Berufsbildungsgesetz, welches am 1. Januar 2004 in Kraft
trat, kann die höhere Berufsbildung durch eine eidgenössische Berufsprü-
fung oder eine eidgenössische höhere Fachprüfung erworben werden
(Art. 27 Bst. a BBG; vgl. auch aArt.51 des Berufsbildungsgesetzes vom
19. April 1978 [AS 1979 1687]). Die zuständigen Organisationen der Ar-
beitswelt regeln die Zulassungsbedingungen, Lerninhalte, Qualifikations-
verfahren, Ausweise und Titel. Sie berücksichtigen dabei die anschlies-
senden Bildungsgänge. Die Vorschriften unterliegen der Genehmigung
durch die Vorinstanz (Art. 28 Abs. 2 BBG).
Die Trägerschaft, der Verband Schweizerischer Sicherheits-
dienstleistungs-Unternehmen VSSU, erliess am 26. März 2003 gestützt
auf aArt. 51–57 BBG das "Reglement über die Berufsprüfung für den/die
Fachmann/Fachfrau für Sicherheit und Bewachung mit eidg. Fachaus-
weis (FSB) und Fachmann/Fachfrau für Personen- und Objektschutz mit
eidg. Fachausweis (FPO)" (nachfolgend: Reglement), welches mit der
Genehmigung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements am
12. Juni 2003 in Kraft trat.
Die Anmeldungsbedingungen und die Zulassungsbedingungen zur Be-
rufsprüfung werden in Art. 7 und 8 des Reglements wie folgt geregelt:
Art. 7 Reglement "Anmeldung":
Der fristgerecht eingereichten Anmeldung sind beizufügen:
a) eine Zusammenstellung über die bisherige berufliche Ausbildung und
Praxis;
b) eine Kopie des Strafregisterauszugs nicht älter als drei Monate;
c) Kopien der für die Zulassung geforderten Ausweise und Arbeitszeugnisse;
d) Angabe der Prüfungssprache.
Art. 8 Reglement "Zulassung":
"1 Zur Prüfung wird zugelassen, wer zur Zeit des Anmeldeschlusses:
a) Allgemeines
B-173/2014
Seite 8
– einen kurzen Lebenslauf mit Angaben über die bisherige berufliche Aus-
bildung und Praxis vorweist;
– Kopien von erworbenen Ausweisen und/oder von Arbeitszeugnissen vor-
weist;
– eine Kopie des Strafregisterauszugs nicht älter als drei Monate (aus-
nahmslos) ohne Eintrag oder höchstens mit einer Übertretung (keine
Vergehen oder Verbrechen) vorweist;
b) Fachmann/Fachfrau für Sicherheit und Bewachung mit eidg. Fachausweis
(FSB)
- […]
c) Fachmann/Fachfrau für Personen- und Objektschutz mit eidg. Fachaus-
weis (FPO)
– mit Lehrabschluss (oder anerkannter und gleichwertiger Ausbildung): 2
Praxisjahre (entsprechen mindestens 3200 Arbeitsstunden) im Si-
cherheits- und Bewachungsdienst aufweist, wovon mindestens 200 Ar-
beitsstunden im Bereich des Personen- und Objektschutzes ausgeführt
wurden;
– oder ohne Lehrabschluss: 4 Praxisjahre (entsprechen mindestens 6400
Arbeitsstunden) im Sicherheits- und Bewachungsdienst aufweist, wovon
mindestens 200 Arbeitsstunden im Bereich des Personen- und Objekt-
schutzes ausgeführt wurden;
– oder den eidg. Fachausweis für Sicherheit und Bewachung (FSB) und
mindestens 200 Arbeitsstunden im Bereich des Personen- und Objekt-
schutzes ausgeführt wurden;
– einen gültigen CPR-Ausweis (Cardio-pulmonary Resuscitation) besitzt;
– einen gültigen Führerausweis der Kategorie B besitzt;
– eine vom VSSU anerkannte Fahrausbildung (siehe Merkblatt) absolviert
hat;
– eine gültige Waffentragbewilligung für Faustfeuerwaffen besitzt oder 2
Jahre «hoheitlichen» Einsatz (z.B. beim Festungswachtkorps oder der
Schweizergarde) geleistet hat;
– mindestens 22 Jahre alt ist.
2 Die Zulassung zur Prüfung verfällt, wenn die Prüfungsgebühr nicht frist-
gerecht bezahlt worden ist.
3 Über die Gleichwertigkeit ausländischer Ausweise entscheidet das BBT.
4 Der Entscheid über die Zulassung zur Prüfung wird dem Kandidaten
schriftlich mitgeteilt. Ein ablehnender Entscheid umfasst eine Begrün-
dung und eine Rechtsmittelbelehrung, welche die Beschwerdebehörde
und die Beschwerdefrist nennt."
3.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanzen hätten den Nachweis der
notwendigen Arbeitsstunden im Personen- und Objektschutz zu Unrecht
als nicht erbracht erachtet. Er habe die 200 Stunden Personen- und Ob-
jektschutz nicht ausschliesslich bei der Polizei erbracht, vielmehr sei auf
dem bei der Erstinstanz rechtzeitig eingereichten Zwischenzeugnis der
B-173/2014
Seite 9
Firma B._______ AG auch der Objektschutz aufgeführt. Die bei der
B._______ AG geleisteten Stunden müssten daher ebenfalls angerechnet
werden. Im Weiteren sei jede einzelne Arbeitsstunde der C._______ Poli-
zei eine Personen- und Objektschutzstunde. Diese Stunden habe die Vor-
instanz nur deshalb nicht berücksichtigt, weil er kein Arbeitszeugnis habe
vorweisen können. Die Erstinstanz hätte indessen auch mündliche Refe-
renzen einziehen können und müssen. Als weitere Belege reichte der Be-
schwerdeführer im vorliegenden Verfahren das Arbeitszeugnis der
C._______ Polizei vom 31. August 2010 sowie eine vom ehemaligen Ge-
schäftsführer der B._______ AG am 20. Januar 2014 unterzeichnete Bes-
tätigung über geleistete Arbeitsstunden im Bereich Objektschutz für die
Unternehmung B._______ AG im Jahr 2008 ein. Er macht geltend, mittels
dieser Arbeitszeugnisse und Bescheinigungen habe er den Nachweis da-
für erbracht, dass er zum Zeitpunkt der Prüfungsanmeldung weit über
200 Stunden im Personen- und Objektschutz gearbeitet habe.
Die Vorinstanz und die Erstinstanz vertreten dagegen übereinstimmend
die Auffassung, auf diese, erst im Beschwerdeverfahren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht eingereichten Belege könne nicht abgestellt wer-
den, weil sie nicht rechtzeitig im erstinstanzlichen Verfahren eingereicht
worden seien. Die Vorinstanz führt diesbezüglich aus, es sei zwar grund-
sätzlich zulässig, vor dem Bundesverwaltungsgericht neue Beweismittel
einzureichen. Wenn aber der Beschwerdeführer seine Mitwirkungspflicht
bei der Sachverhaltsfeststellung verletze, indem er ein bereits vorhande-
nes, erkennbar relevantes Beweismittel der Vorinstanz nicht einreiche,
ergebe sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, dass dieses Be-
weismittel im Rahmen des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht
unzulässig sei. Der Beschwerdeführer habe sich so zu organisieren, dass
er die (allenfalls relevanten) Arbeitszeugnisse zur Hand habe und sie den
beurteilenden Behörden rechtzeitig einreiche. Das Arbeitszeugnis der
C._______ Polizei sei daher nicht zu beachten.
3.1 Aktenkundig und unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer im Zeit-
punkt der Prüfungsanmeldung resp. innert der ihm angesetzten Nachfrist
bis zum 18. Juni 2013 neben Unterlagen betreffend seinen Lehrabschluss
lediglich die selbst erstellte Auflistung seiner geleisteten Arbeitsstunden
sowie ein Zwischenzeugnis der Firma B._______ AG vom 18. Januar
2007 eingereicht hatte. Unbestritten ist weiter, dass der Beschwerdefüh-
rer erst im Verlauf des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwal-
tungsgericht das Arbeitszeugnis der C._______ Polizei vom 31. August
2010 sowie eine "Bestätigung über geleistete Arbeitsstunden im Bereich
B-173/2014
Seite 10
Objektschutz für die Unternehmung B._______ AG im Jahr 2008" vom
20. Januar 2014 ins Recht gelegt hat.
3.2 Die Auffassung des Beschwerdeführers, dass die von ihm selbst er-
stellte Auflistung seiner geleisteten Arbeitsstunden ausreiche, um den er-
forderlichen Nachweis zu erbringen, und dass es Sache der Erstinstanz
gewesen wäre, gegebenenfalls diesbezüglich mündliche Referenzen ein-
zuziehen, ist offensichtlich unbegründet.
Nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz ist eine behauptete Tatsache
von derjenigen Partei zu beweisen, die aus ihr Rechte ableitet. Diese in
Art. 8 ZGB verankerte Regel gilt auch im öffentlichen Recht. Zudem trifft
Prozessparteien auch unter dem Untersuchungsgrundsatz eine Mitwir-
kungspflicht, insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interes-
se eingeleitet haben. Die Missachtung der Mitwirkungspflicht kann im
Rahmen der Beweiswürdigung berücksichtigt werden (vgl. Urteil des
BGer 2A.343/2005 vom 10. November 2005 E. 4.2).
Im vorliegenden Fall sieht das anwendbare Reglement ausdrücklich vor,
dass die Bewerber Kopien ihrer Arbeitszeugnisse vorzuweisen haben.
Die Frage, ob der Beschwerdeführer den erforderlichen Nachweis auch
durch mündliche Referenzen hätte erbringen können, kann offen gelas-
sen werden. In der von ihm im erstinstanzlichen Verfahren eingereichten
Aufstellung seiner Praxiserfahrung sind Arbeitsstunden im Personen- und
Objektschutz nicht konkret erwähnt und er stellte auch keine entspre-
chenden Beweisanträge.
Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Erstinstanz
nicht von sich aus mündliche Referenzen einzog.
3.3 Zu prüfen ist indessen, ob die erst im Beschwerdeverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht eingereichten Belege, nämlich das Arbeits-
zeugnis der C._______ Polizei vom 31. August 2010 sowie eine "Bestäti-
gung über geleistete Arbeitsstunden im Bereich Objektschutz für die Un-
ternehmung B._______ AG im Jahr 2008" vom 20. Januar 2014 im vor-
liegenden Verfahren zu berücksichtigen sind.
3.3.1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist der
Sachverhalt zum Zeitpunkt des Urteils massgebend, weshalb im Rahmen
des Streitgegenstandes bisher noch nicht gewürdigte, bekannte wie auch
bis anhin unbekannte, neue Sachverhaltsumstände, die sich zeitlich vor
dem (sog. unechte Nova) oder erst im Laufe des Rechtsmittelverfahrens
B-173/2014
Seite 11
(sog. echte Nova) zugetragen haben, vorgebracht werden dürfen. Glei-
ches gilt für neue Beweismittel (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, N. 2.204; FRANK SEETHALER/FABIA
BOCHSLER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren VwVG, Zürich/Basel/Genf
2009, N. 77 zu Art. 52 VwVG).
3.3.2 Mit ihrer Argumentation, auf diese erst im Beschwerdeverfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht eingereichten Belegen könne nicht abge-
stellt werden, weil sie nicht rechtzeitig im erstinstanzlichen Verfahren ein-
gereicht wurden, machen die Vorinstanzen sinngemäss geltend, der Be-
schwerdeführer habe das Recht auf die Berücksichtigung dieser Beweis-
mittel verwirkt, weil er sie nicht innert der ihm von der Erstinstanz ange-
setzten Nachfrist eingereicht habe.
Verwirkung bedeutet, dass ein materielles oder prozessuales Recht un-
tergeht, wenn die erforderliche Handlung nicht innerhalb der Frist durch
die Berechtigten oder Verpflichteten vorgenommen wird. Verwirkungsfris-
ten müssen aus Gründen der Rechtssicherheit und weil sie empfindlich in
die Rechtsstellung des Betroffenen eingreifen – beispielsweise im Sozial-
versicherungsrecht – in der Regel auf Gesetzesstufe verankert werden
(vgl. ATTILIO R. GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen
Recht, AJP 1995, S. 56; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 182 f.; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 2.136 ff.). Bei den in Regelungen unterer Recht-
setzungsstufen festgelegten Fristen – wie zum Beispiel Verordnungen –
handelt es sich insofern in der Regel nicht um Verwirkungsfristen, son-
dern um blosse Ordnungsfristen. Diese sollen den geordneten Verfah-
rensgang gewährleisten, sind aber nicht mit Verwirkungsfolgen verbun-
den. Die Verfahrenshandlung kann auch noch nach Fristablauf vorge-
nommen werden, soweit und solange der geordnete Verfahrensgang dies
nicht ausschliesst (vgl. Urteile des BVGer A-3454/2010 vom 19. August
2011 E. 2.3.1; B-2508/2013 vom 13. Oktober 2013 E. 5.3; B-2616/2013
vom 11. September 2014 E. 3.1).
Auch bei behördlich angesetzten Fristen handelt es sich in der Regel um
reine Ordnungsvorschriften. Sie können indessen Säumnisfolgen haben,
wenn bei der Ansetzung der Frist ausdrücklich auf diese Folgen aufmerk-
sam gemacht wurde (vgl. Art. 23 VwVG). Einschneidende Folgen, wie
insbesondere der Verlust materieller Rechte, setzen allerdings eine aus-
B-173/2014
Seite 12
reichend bestimmte gesetzliche Grundlage voraus (vgl. URS PETER
CAVELTI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, N. 8 zu Art. 23
VwVG).
3.3.3 Im vorliegenden Fall ist keine derartige Basis für eine Verwirkungs-
folge ersichtlich. Das Reglement enthält zwar die Bestimmung, dass Ko-
pien der für die Zulassung geforderten Ausweise und Arbeitszeugnisse
der fristgerecht eingereichten Anmeldung beizufügen sind (vgl. Art. 7
Reglement), sowie, dass zur Prüfung zugelassen wird, wer zur Zeit des
Anmeldeschlusses u.a. Kopien von Arbeitszeugnissen vorweist (vgl. Art. 8
Reglement). Eine ausdrückliche Androhung von Verwirkungsfolgen bei
nicht rechtzeitiger Einreichung der Arbeitszeugnisse innert der Anmelde-
frist oder innert einer von der Prüfungskommission angesetzten Nachfrist
lässt sich diesen Bestimmungen indessen nicht entnehmen. Die Frage
kann daher offen gelassen werden, ob ein Prüfungsreglement überhaupt
eine genügende gesetzliche Grundlage darstellen könnte, um Verwir-
kungsfolgen vorzusehen.
3.3.4 Die Vorinstanzen gehen daher zu Unrecht davon aus, die vom Be-
schwerdeführer erst im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht eingereichten Unterlagen seien nicht mehr zu berücksichti-
gen.
4.
Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist grundsätzlich re-
formatorisch ausgestaltet, d.h. das Gericht entscheidet in der Regel in der
Sache selbst. Nur ausnahmsweise kassiert es die angefochtene Verfü-
gung und weist die Sache mit verbindlichen Weisungen zu neuem Ent-
scheid an die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Rück-
weisung ist indessen dann angebracht, wenn die Vorinstanz bei ihrem
Entscheid aufgrund der von ihr eingenommenen Rechtsauffassung Fra-
gen nicht geprüft hat, die besondere Sachkenntnis bedingen oder bei de-
ren Beurteilung sie einen eigentlichen Ermessensspielraum gehabt hätte,
denn es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, als erste Instanz
in einem Fachbereich zu entscheiden, in dem ein Beurteilungs- oder Er-
messensspielraum der fachkundigeren Vorinstanz besteht (vgl. PHILIPPE
WEISSENBERGER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., N. 15 ff.
zu Art. 61 VwVG).
B-173/2014
Seite 13
Diese Voraussetzungen sind auch im vorliegenden Fall gegeben. Zwar
hat sich die Vorinstanz eventualiter auch in der Sache selbst vernehmen
lassen. Es ist aber nicht sie, sondern die Erstinstanz, welche über die be-
sonderen Sachkenntnisse verfügt, welche erforderlich sind, um zu beur-
teilen, was unter Berufspraxis im Personen- und Objektschutz zu verste-
hen ist und ob die vom Beschwerdeführer erst im vorliegenden Verfahren
eingereichten Unterlagen geeignet sind, den erforderlichen Nachweis zu
erbringen.
Die Sache ist daher an die Erstinstanz zurückzuweisen, damit diese die
im Beschwerdeverfahren eingereichten Belege materiell prüfe und unter
Berücksichtigung auch dieser Belege erneut darüber entscheide, ob der
Beschwerdeführer zur Berufsprüfung FPO zuzulassen sei oder nicht.
5.
Die Verspätung bei der Einreichung relevanter Beweismittel ist zwar, wie
dargelegt, nicht im Sinne einer Verwirkung des materiellen Rechts, aber
doch im Kostenpunkt zu berücksichtigen, sofern einem Gesuchsteller ei-
ne Verletzung seiner Mitwirkungspflichten (vgl. Art. 13 VwVG) vorzuwer-
fen ist, welche das Beschwerdeverfahren und/oder das vorinstanzliche
Verfahren unnötigerweise in die Länge gezogen hat (vgl. Art. 32 Abs. 2
i.V.m. Art. 63 Abs. 3 VwVG; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 4.52;
SEETHALER/BOCHSLER, a.a.O., N. 82 zu Art. 52 VwVG).
Im vorliegenden Fall liegt offensichtlich eine derartige Verletzung der dem
Beschwerdeführer obliegenden Mitwirkungspflichten vor. Es ist unbestrit-
ten, dass sich das Arbeitszeugnis der C._______ Polizei vom 31. August
2010 bereits im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Verfahrens im Besitz des
Beschwerdeführers befand. Der Beschwerdeführer führte selbst aus, er
habe es bei der Durchsicht seiner Akten gefunden und lediglich vorher
vergessen gehabt, dass er eines erhalten hatte. Auch die vom ehemali-
gen Geschäftsführer der B._______ AG am 20. Januar 2014 unterzeich-
nete Bestätigung hätte er ohne Weiteres auch früher einholen können.
Jedenfalls sind in Bezug auf keinen dieser Belege irgendwelche Gründe
dargetan, welche die Verspätung entschuldbar erscheinen liessen.
Der Beschwerdeführer hat somit die verspätete Einreichung offensichtlich
und zugestandenermassen selbst verschuldet, weshalb der angefochtene
Beschwerdeentscheid lediglich in Bezug auf die Dispositivziffer 1, nicht
aber in Bezug auf den Kostenpunkt aufzuheben ist und auch die Kosten
B-173/2014
Seite 14
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuer-
legen sind.
6.
Im Ergebnis ist die Beschwerde daher teilweise gutzuheissen, Dispositiv-
ziffer 1 des angefochtenen Beschwerdeentscheids sowie die Verfügung
der Erstinstanz sind aufzuheben und die Sache ist an die Erstinstanz zu-
rückzuweisen, damit sie unter Berücksichtigung auch der erst im Be-
schwerdeverfahren eingereichten Beweismittel erneut darüber entschei-
de, ob der Beschwerdeführer zur Berufsprüfung FPO zuzulassen sei oder
nicht.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als teilweise
obsiegend.
Einer obsiegenden Partei dürfen nur Verfahrenskosten auferlegt werden,
die sie durch die Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat (Art.
63 Abs. 3 VwVG in Verbindung mit Art. 1 ff. des Reglements vom 11. De-
zember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Als unnötigerweise verur-
sacht gelten die Kosten für ein Verfahren insbesondere dann, wenn ein
Beschwerdeführer seinen Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen ist
und Beweismittel verschuldetermassen verspätet eingereicht hat (vgl. Ur-
teil des BVGer A-1527/2006 vom 6. März 2008 E. 6.2, mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist es daher trotz der teilweise Gutheissung der Be-
schwerde gerechtfertigt, dem Beschwerdeführer die gesamten Verfah-
renskosten auch dieses Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen.
8.
Eine Parteientschädigung an den Beschwerdeführer ist aus denselben
Gründen nicht zuzusprechen. Da der Beschwerdeführer im vorliegenden
Verfahren nicht vertreten war, stellt sich die Frage indessen ohnehin
nicht, sondern es ist praxisgemäss davon auszugehen, dass ihm keine
notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten entstanden sind, wel-
che Anlass geben könnten, ihm eine Parteientschädigung zuzusprechen
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE).
9.
Die Beschwerde an das Bundesgericht ist ausgeschlossen gegen Ent-
scheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewer-
B-173/2014
Seite 15
tungen (Art. 83 Bst. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung fal-
len unter diese Ausschlussbestimmung nicht nur Prüfungsergebnisse im
eigentlichen Sinn, sondern alle Entscheide, die auf einer Bewertung der
intellektuellen oder physischen Fähigkeiten eines Kandidaten beruhen.
Auch Beschwerden gegen die Entscheide, bei denen es um die Bewer-
tung von Berufserfahrung ging, wurden bereits als unzulässig beurteilt
(vgl. Urteile des BGer 2C_417/2011 vom 13. Januar 2012 E. 1.3;
2C_136/2009 vom 16. Juni 2009). Ob gegen das vorliegende Urteil, das
die Bewertung von Berufspraxis zum Gegenstand hat, die Beschwerde
an das Bundesgericht möglich ist oder nicht, ist indessen nicht durch das
Bundesverwaltungsgericht, sondern gegebenenfalls durch das Bundes-
gericht zu entscheiden.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositivziffer 1 des ange-
fochtenen Beschwerdeentscheids und die Verfügung der Erstinstanz
werden aufgehoben. Die Sache wird an die Erstinstanz zurückgewiesen,
damit diese unter Berücksichtigung auch des Arbeitszeugnisses der
C._______ Polizei vom 31. August 2010 und der vom ehemaligen Ge-
schäftsführer der B.________ AG am 20. Januar 2014 unterzeichneten
Bestätigung erneut darüber entscheide, ob der Beschwerdeführer zur Be-
rufsprüfung FPO zuzulassen sei oder nicht.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Ver-
fahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 4071 / trp; Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
B-173/2014
Seite 16
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 16. Dezember 2014