B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-1772/2014
U r t e i l v o m 2 1 . O k t o b e r 2 0 1 4
Besetzung
Richter Hans Urech (Vorsitz),
Richter Pascal Richard,
Richterin Eva Schneeberger,
Gerichtsschreiber Thomas Reidy.
Parteien
A._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Andreas Güngerich
und/oder Anita Buri, Kellerhals Anwälte,
Effingerstrasse 1, Postfach 6916, 3001 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Bauten und Logistik BBL,
KBB / Rechtsdienst,
Fellerstrasse 21, 3003 Bern,
Vergabestelle.
Gegenstand
Öffentliches Beschaffungswesen;
Abbruchverfügung vom 14. März 2014
(betreffend Vergabeverfahren "Projekt [1227] 570 GADES",
Lieferauftrag/IT-Dienste Geo-Agrardatenerfassungsservice)
SIMAP Meldungsnummer 812655.
B-1772/2014
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Sachverhalt:
A.a Am 11. April 2012 schrieb die Vergabestelle im offenen Verfahren den
Lieferauftrag "Projekt [1227] 570 GADES" (Meldungs-Nr. 732041; CPV:
72000000 – IT-Dienste: Beratung, Software-Entwicklung, Internet und Hil-
festellung) aus. Als "Bedarfsstelle" wurde das Bundesamt für Landestopo-
grafie (nachfolgend: Swisstopo) aufgeführt. Dieses will in Zusammenar-
beit mit dem Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) einen webbasierten
Geo-Agrardatenerfassungsservice (GADES) entwickeln und einführen,
der allen Bewirtschaftern in der Schweiz ab Anfang 2014 erlauben sollte,
ihre landwirtschaftlichen Nutzungsflächen geografisch zu erfassen.
A.b Nach dem Evaluationsbericht von Swisstopo erreichte die B._______
SA mit 9'793 Punkten einen knappen Vorsprung von 146 vor der Be-
schwerdeführerin, obschon diese ein um Fr. 74'240.– günstigeres Ange-
bot eingereicht hatte, jedoch bei der mündlichen Präsentation schlechter
bewertet worden war. Gestützt auf diesen Bericht erteilte die Vergabe-
kommission des Bundes am 20. August 2012 der B._______ SA den Zu-
schlag zum Preis von Fr. 1'393'800.-. Der Zuschlag wurde am 24. August
2012 auf publiziert (Meldungs-Nr. 746513).
A.c Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 13. September 2012
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein (Beschwerdeverfahren
B-4852/2012) und beantragte, die Zuschlagsverfügung sei aufzuheben
und der Zuschlag ihr zu erteilen, eventuell sei die Sache mit verbindlichen
Weisungen zur Neubeurteilung an die Vergabestelle zurückzuweisen oder
subeventuell sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Zuschlagsverfü-
gung festzustellen. Gleichzeitig wurde um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde ersucht.
Die Beschwerdeführerin beanstandete unter anderem eine Verletzung
von Ausstandspflichten durch die Vergabestelle, eine unzulässige Vorbe-
fassung der Zuschlagsempfängerin, eine vergaberechtswidrige und will-
kürliche Bewertung ihres Angebotes sowie die Verletzung "des Prinzips
des Zuschlags an das wirtschaftlichste Angebot".
A.d Mit Zwischenentscheid B-4852/2012 vom 15. November 2012 erteilte
das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerde antragsgemäss die auf-
schiebende Wirkung.
Dazu hielt das Bundesverwaltungsgericht fest, die Beschwerde sei nach
einer prima facie Würdigung der gerügten Befangenheits- und Vorbefas-
B-1772/2014
Seite 3
sungsproblematik (insbesondere angesichts des verfassungsrechtlichen
Anspruchs auf eine unbefangene Entscheidbehörde) nicht von vornherein
aussichtslos, nachdem ein früher bei der Zuschlagsempfängerin ange-
stelltes Kadermitglied neu als verantwortlicher Projektleiter der Bedarfs-
stelle prima facie unzulässigerweise bei der Präsentation und Evaluation
des Projekts mitgewirkt hatte. Ferner verneinte das Bundesverwaltungs-
gericht im Rahmen der Interessenabwägung ein überwiegendes öffentli-
ches Interesse an einer sofortigen Umsetzung des Vergabeentscheides
und hielt dazu fest, weder die von der Vergabestelle wenig plausibel be-
hauptete Dringlichkeit noch der für den Bund angeblich drohende Image-
schaden noch die wirtschaftlichen Interessen der Zuschlagsempfängerin
an einem raschen Vertragsabschluss vermöchten die Interessen der Be-
schwerdeführerin an einem effektiven Rechtsschutz sowie an einem
rechtsstaatlich einwandfreien Vergabeverfahren aufzuwiegen.
A.e Am 15. Januar 2013 publizierte die Vergabestelle auf
(Meldungs-Nr. 760659) sowohl den Widerruf des im Beschwerdeverfah-
ren B-4852/2012 strittigen Zuschlags als auch den Abbruch des Beschaf-
fungsverfahrens. Beides erfolgte mit dem Hinweis auf Art. 11 des Bun-
desgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. Dezember
1994 (BöB, SR 172.056.1) und Art. 30 der Verordnung über das öffentli-
che Beschaffungswesen vom 11. Dezember 1995 (VöB, SR 172.056.11).
A.f Das Bundesverwaltungsgericht nahm mit Zwischenverfügung vom
17. Januar 2013 die gleichentags eingereichte Vernehmlassung der
Zuschlagsempfängerin zu den Akten und verzichtete auf eine Zustellung
an die anderen Verfahrensbeteiligten, weil für die folgende Woche ein Ab-
schreibungsentscheid in Aussicht gestellt wurde.
A.g Am 22. Januar 2013 sistierte das Bundesverwaltungsgericht das Ver-
fahren B-4852/2012, nachdem die Beschwerdeführerin eine allfällige An-
fechtung des Abbruchs angekündigt hatte. Dieses Verfahren wurde am
3. September 2013 infolge Wegfalls des Anfechtungsobjekts als gegens-
tandslos geworden abgeschrieben.
B.
Gegen die Abbruchverfügung vom 15. Januar 2013 erhob die Beschwer-
deführerin am 1. Februar 2013 beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde (Beschwerdeverfahren B-536/2013).
B-1772/2014
Seite 4
Sie rügte unter anderem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da es
die Vergabestelle unterlassen habe, die Abbruchverfügung zu begründen.
Im Beschwerdeverfahren B-4852/2012 habe sie damit rechnen dürfen,
dass der angefochtene Zuschlag zu ihren Gunsten korrigiert werde. Zwar
dürfe die Vergabestelle aus sachlichen Gründen ein Vergabeverfahren
definitiv oder zwecks Neuauflage eines geänderten Projektes abbrechen
und selbst einen bereits erfolgten Zuschlag widerrufen, wenn eine geziel-
te Diskriminierung von Bewerbern nicht beabsichtigt sei. Hier sei das
Vergabeverfahren willkürlich abgebrochen worden, da kein gesetzlicher
Abbruchgrund vorliege. Der Beschaffungsbedarf, die Rahmenbedingun-
gen sowie die Wettbewerbsverhältnisse seien unverändert. Trotz mangel-
haftem Evaluationsverfahren verfüge die Vergabestelle über geeignete
Angebote, weshalb sie das Verfahren durch Zuschlag rasch beenden
könnte. Vermutlich werde mit dem Verfahrensabbruch und der allenfalls
erneuten Ausschreibung die gezielte Diskriminierung ihrer Person beab-
sichtigt.
Die Vergabestelle argumentierte in materieller Hinsicht, dass ein Abbruch
des Vergabeverfahrens wegen des Anscheins der Befangenheit eines
Mitarbeiters unumgänglich geworden sei. Dieser Umstand habe auch ei-
nen direkten Zuschlag an die Beschwerdeführerin verunmöglicht.
Zudem hätten die involvierten Bundesämter entschieden, auf eine Neu-
ausschreibung zu verzichten und eine In-House-Lösung durch Swisstopo
zu realisieren, was keinen Marktteilnehmer diskriminiere.
B.a Mit Urteil vom 29. Mai 2013 hob das Bundesverwaltungsgericht die
am 15. Januar 2013 auf publizierte Abbruchverfügung zum
Vergabeverfahren "Projekt [1227] 570 GADES" auf, da kein legitimer
Grund für einen Abbruch erkennbar sei. Entgegen den Darlegungen der
Vergabestelle erscheine auch eine In-House-Beschaffung weder als un-
umgänglich noch als alternativlos. Zudem mache die Vergabestelle keine
Gründe persönlicher oder fachlich-technischer Natur geltend, welche eine
Qualifikation der Offerentinnen für eine anstandslose Erfüllung des Be-
schaffungsauftrags GADES in Frage stellen würde.
C.
Mit Schreiben vom 13. November 2013 erkundigte sich die Beschwerde-
führerin bei der Vergabestelle, wie sie das Verfahren wieder an die Hand
zu nehmen gedenke. Da die B._______ SA den Widerruf des Zuschlags
nicht angefochten habe, dürfe sie nicht mehr in das weitere Verfahren
B-1772/2014
Seite 5
einbezogen werden. Entsprechend verbleibe die Beschwerdeführerin als
einzige mögliche Zuschlagsempfängerin.
In ihrem Antwortschreiben vom 18. November 2013 teilte die Vergabestel-
le der Beschwerdeführerin mit, dass man sich nach dem Abschreibungs-
entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September 2013 wie-
der in der Evaluationsphase befände. Die Klärung des weiteren Vorge-
hens laufe. Erste Informationen darüber wurden per Anfang des Jahres
2014 in Aussicht gestellt.
C.a Mit Schreiben vom 6. Januar 2014 forderte die Beschwerdeführerin
konkrete Angaben über das weitere Vorgehen, ansonsten die Weiterfüh-
rung des Vergabeverfahrens auf dem Rechtsweg bewirkt werde.
Am 6. März 2014 ersuchte die Beschwerdeführerin erneut um Weiterfüh-
rung des Vergabeverfahrens und stellte in Aussicht, andernfalls eine
Rechtsverzögerungsbeschwerde einzureichen.
D.
Am 14. März 2014 publizierte die Vergabestelle den Abbruch im Vergabe-
verfahren "(1227) 570 GADES" (Meldungs-Nr. 812655) und gab als Be-
gründung mit Verweis auf Art. 30 Abs. 3 VöB wesentliche Projektände-
rungen an.
Die Vergabestelle übermittelte die Abbruchverfügung der Beschwerdefüh-
rerin ebenfalls mit E-Mail vom 14. März 2014 und führte gleichzeitig die
ihrer Ansicht nach neuen Rahmenbedingungen und Technologien auf,
welche einen Abbruch der Ausschreibung unumgänglich gemacht hätten.
Die Vergabestelle machte folgende Punkte geltend:
- Verbindliche neue Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen Bund
und Kantonen
- Beschaffung einer neuen Cloud durch WTO-Ausschreibung
- Neue Anforderungen an die Anwendung GADES
- Einsetzung neuer internationaler Standards
- Neue Technologie für Entwicklung der Anwendung.
B-1772/2014
Seite 6
E.
Mit Schreiben an die Vergabestelle vom 18. März 2014 ersuchte die Be-
schwerdeführerin um umfassende Akteneinsicht, da die Begründung des
Abbruchs nicht nachvollzogen werden könne.
Die Vergabestelle teilte der Beschwerdeführerin im Schreiben vom
19. März 2014 mit, dass keine rechtliche Grundlage für eine Offenlegung
der geforderten Unterlagen bestehe, bot jedoch ein mündliches Debrie-
fing an. Dieses fand am 24. März 2014 statt.
F.
Am 3. April 2014 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundesverwal-
tungsgericht Beschwerde mit folgenden Anträgen:
"1. Die am 14. März 2014 im Schweizerischen Handelsamtsblatt publizierte
Verfügung betreffend das Vergabeverfahren 'Projekt [1227] 570 GADES' sei
aufzuheben.
2. Die Vergabestelle sei anzuweisen, das Vergabeverfahren 'Projekt [1227]
570 GADES' rechtskonform weiterzuführen und mit Zuschlag abzuschlies-
sen.
3. Eventualiter zu Ziff. 1 und 2: Es sei festzustellen, dass die am 14. März
2014 im Schweizerischen Handelsamtsblatt publizierte Abbruchverfügung
betreffend das Vergabeverfahren 'Projekt [1227] 570 GADES' rechtswidrig
sei.
4. Es sei der Beschwerdeführerin umfassende Einsicht in die Akten, welche
die Grundlage der hier angefochtenen Verfügung bilden bzw. in deren Zu-
sammenhang stehen, zu gewähren.
5. Der Beschwerdeführerin sei nach erhaltener Akteneinsicht Gelegenheit zu
geben, ihre Beschwerde zu ergänzen.
(…)
6. Der Beschwerde sei, zunächst superprovisorisch, die aufschiebende Wir-
kung zu gewähren. Es sei der Vergabebehörde zu untersagen, den Aus-
gang des Beschwerdeverfahrens präjudizierende Vollzugsvorkehrungen jeg-
licher Art vorzunehmen.
– unter Kosten und Entschädigungsfolge –"
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Seite 7
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin zunächst aus, dass auch
die erneute Abbruchverfügung nicht durch einen genügenden Grund legi-
timiert und daher rechtswidrig sei. Die Beschwerdeführerin bemängelt,
dass keine individuelle Verfügung an sie erfolgt sei, obwohl der Vergabe-
stelle bewusst gewesen sei, dass die Beschwerdeführerin auf die Be-
kanntgabe des weiteren Verfahrens gewartet habe. Die Vergabestelle be-
gründe den Abbruch mit einer wesentlichen Projektänderung. Die von der
Vergabestelle angeführten Änderungen betreffend Rahmenbedingungen
und Technologien würden das Beschaffungsobjekt jedoch nicht ändern.
Vielmehr seien die von der Vergabestelle genannten Abbruchgründe be-
reits seit längerem bekannt. Indem die Vergabestelle betone, dass sich in
der Zukunft wesentliches ändere - was genau könne jedoch noch nicht
abgeschätzt werden – erfolge der Abbruch vorsorglich. Entsprechend lie-
ge noch kein sachlicher Grund für einen Abbruch vor. Im Übrigen hätten
die von der Vergabestelle als Begründung beigezogenen Veränderungen
betreffend Technologie und Rahmenbedingungen nur deshalb eintreten
können, weil die Vergabestelle in den letzten zwei Jahren verschiedene
vergaberechtliche Vorschriften missachtet habe. Einen allfälligen Ab-
bruchgrund infolge Zeitablaufs hätte somit die Vergabestelle alleine zu
vertreten.
G.
Mit Verfügung vom 4. April 2014 ordnete der Instruktionsrichter an, dass
bis zum Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über den Antrag
betreffend aufschiebende Wirkung alle Vollzugsvorkehrungen, welche
den Ausgang des hängigen Beschwerdeverfahrens präjudizieren könn-
ten, namentlich eine freihändige Vergabe oder eine erneute Projektaus-
schreibung, zu unterbleiben hätten.
H.
Die Vergabestelle äussert sich mit Vernehmlassung vom 29. April 2014
und beantragt die Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs auf Er-
teilung der aufschiebenden Wirkung. Ihre Ausführungen würden einer-
seits vor dem Hintergrund erfolgen, die Aussichtslosigkeit der Beschwer-
de im Rahmen einer prima facie-Prüfung darzulegen. Andererseits handle
es sich auch um die materielle Stellungnahme, wobei es in das richterli-
che Ermessen gestellt werde, ob zuerst ein Zwischenentscheid über die
aufschiebende Wirkung oder direkt ein Endentscheid gefällt werden kön-
ne. Gleichzeitig wurden die den Abbruch betreffende Verfahrensakten
eingereicht. Dabei sei das Rechtsgutachten vom 12. August 2013 aus
Datensicherheitsgründen von der Akteneinsicht auszunehmen.
B-1772/2014
Seite 8
Die Vergabestelle erachtet den Abbruch als rechtskonform und durch
sachliche Gründe gerechtfertigt. Eine zeitliche Dringlichkeit bestehe für
das vorliegende Projekt nicht, zumal der massgebliche Zeitplan auch le-
gislatorisch neu aufgesetzt worden sei. Der strittige Verfahrensabbruch
sei einzig aufgrund zwingender Projektänderungen, welche ausserhalb
des Einflussbereiches der Vergabestelle gelegen hätten, erfolgt.
I.
Mit Verfügung vom 1. Mai 2014 wurden der Beschwerdeführerin die Ver-
nehmlassung samt Beilagen (mit Ausnahme des Rechtsgutachtens vom
12. August 2013) zugestellt, mit der Einladung zur Einreichung einer Rep-
lik. Der Instruktionsrichter behielt sich in dieser Verfügung vor, auf einen
separaten Zwischenentscheid über die aufschiebende Wirkung zu ver-
zichten und dem Spruchkörper direkt den Endentscheid zu unterbreiten.
J.
Mit Replik vom 21. Mai 2014 hielt die Beschwerdeführerin an ihren mit
Beschwerde vom 3. April 2014 gestellten Rechtsbegehren vollumfänglich
fest, soweit diesen noch nicht entsprochen worden sei.
K.
Die Vergabestelle hielt mit Duplik vom 16. Juni 2014 ebenfalls an ihren
Anträgen fest.
L.
Mit Eingaben vom 27. Juni 2014 und 3. Juli 2014 reichte die Beschwerde-
führerin eine weitere Stellungahme bzw. eine Kostennote ein.
M.
Auf die Einzelheiten der Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit
sie für das vorliegende Urteil erheblich sind, im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen und mit voller Kognition,
ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde
einzutreten ist (vgl. Art. 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
B-1772/2014
Seite 9
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das BöB und das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB,
Art. 37 VGG).
1.1 Gegen den Abbruch eines Beschaffungsverfahrens durch die Verga-
bestelle ist im Anwendungsbereich des BöB die Beschwerde ans Bun-
desverwaltungsgericht zulässig (Art. 29 Bst. a i.V.m. Art. 27 Abs. 1 BöB).
1.1.1 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, die dem GATT/WTO-Überein-
kommen vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen
(Government Procurement Agreement [GPA, SR 0.632.231.422]) unter-
stellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1 mit Hinweisen). Es ist anwendbar, wenn
die Auftraggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 2 Abs. 1 BöB), wenn der
Beschaffungsgegenstand sachlich erfasst wird (Art. 5 BöB), der geschätz-
te Wert des zu vergebenden öffentlichen Auftrages die Schwellenwerte
von Art. 6 Abs. 1 BöB erreicht und kein Ausnahmetatbestand nach Art. 3
BöB vorliegt.
1.1.2 Die Vergabestelle ist als Bundesamt Teil der allgemeinen Bundes-
verwaltung und untersteht damit dem BöB (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BöB).
Angefochten ist der Abbruch des Beschaffungsverfahrens "Projekt [1227]
570 GADES", für welches das Bundesverwaltungsgericht bereits im Zwi-
schenentscheid B-4852/2012 vom 15. November 2012 (E. 1.2.2 f.) und im
Urteil B-536/2013 vom 29. Mai 2013 (E. 1.3.2) die Unterstellung unter das
BöB festgehalten hatte. Diese Beurteilung ist auch hier massgebend,
weshalb das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegen-
den Streitsache zuständig ist.
1.2 Vorab ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu prü-
fen.
Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, dass sie am Ver-
gabeverfahren "GADES" teilgenommen und als Zweiplatzierte den Zu-
schlag an die B._______ SA vom 24. August 2012 und sodann die erste
Widerrufs- und Abbruchverfügung vom 15. Januar 2013 erfolgreich ange-
fochten habe. Entsprechend sei sie auch legitimiert, die zweite Abbruch-
verfügung vom 14. März 2014 anzufechten, zumal sich diese negativ auf
ihre Rechtsstellung auswirke.
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Seite 10
Die Vergabestelle bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführerin - im
Gegensatz noch zum Verfahren B-536/2013 – nicht.
1.2.1 Das BöB enthält keine speziell submissionsrechtliche Regelung zur
Beschwerdelegitimation, weshalb sich diese nach dem allgemeinen Ver-
fahrensrecht des Bundes richtet (Art. 26 Abs. 1 BöB bzw. Art. 37 VGG
i.V.m. Art. 48 VwVG; vgl. BGE 137 II 313 E. 3.2.; PETER GALLI/ANDRÉ
MOSER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaf-
fungsrechts, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1296; vgl. im Zusam-
menhang mit Widerruf und Abbruch: MARTIN BEYELER, Der Geltungsan-
spruch des Vergaberechts, Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2817).
Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c).
1.2.2 Im vorliegenden Fall verfügte die Vergabestelle erneut den Abbruch
des Vergabeverfahrens "GADES", nachdem die erste Abbruchverfügung
vom 15. Januar 2013 durch das Bundesverwaltungsgericht aufgehoben
worden war. Somit stand die Vergabestelle wieder im "reaktivierten Ver-
gabeverfahren in der Phase vor der Zuschlagserteilung" (vgl. MARTIN
BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2767 Fn. 2495; STEFAN SUTER,
Der Abbruch des Vergabeverfahrens, Basel 2010, Rz. 380).
1.2.2.1 Auszugehen ist davon, dass die Beschwerdeführerin am Verga-
beverfahren zum Projekt "GADES" (SIMAP-Meldungsnummer 732041)
teilgenommen und als unterlegene Anbieterin den an die B._______ SA
erfolgten Zuschlag im Beschwerdeverfahren B-4852/2012 angefochten
hat.
Der am 15. Januar 2013 mit dem ersten Abbruch – verfügte "Widerruf"
(des im Beschwerdeverfahren B-4852/2012 angefochtenen Zuschlags) ist
mangels Anfechtung in Rechtskraft erwachsen.
Weiter hat die Beschwerdeführerin diesen ersten Abbruch beim Bundes-
verwaltungsgericht angefochten (Beschwerdeverfahren B-536/2013). Das
Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Verfahren im Urteil vom 29. Mai
2013 (E. 1.4 ff.) die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin, so-
weit die allfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragt
wurde, bejaht und eingehend begründet. Auf diese Ausführungen kann
B-1772/2014
Seite 11
verwiesen werden, zumal sie auch im vorliegenden Verfahren, in wel-
chem die Abbruchverfügung vom 14. März 2014 (2. Abbruchverfügung)
angefochten ist, massgebend sind. Entsprechend ist die Beschwerdefüh-
rerin, welche beim Zuschlag vom 20. August 2012 nicht berücksichtigt
wurde, zur Anfechtung der Abbruchverfügung legitimiert, damit überprüft
werden kann, ob sachliche Gründe die Projektänderung stützen und kei-
ne Diskriminierung vorliegt (vgl. BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O.,
Rz. 2816 ff.).
1.2.3 Soweit die Beschwerdeführerin indes in der Ziff. 2 ihrer Beschwer-
debegehren beantragt, die Vergabestelle sei anzuweisen, das Vergabe-
verfahren 'Projekt [1227] 570 GADES' rechtskonform weiterzuführen und
mit Zuschlag abzuschliessen, sprengt dieser Antrag den vorliegend eng
zu umschreibenden Streitgegenstand, der sich nur auf die Zulässigkeit
der definitiven Beendigung des Beschaffungsverfahrens GADES durch
Abbruch bezieht (vgl. Urteil B-536/2013 vom 29. Mai 2013 E. 1.4.4; BEYE-
LER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2813 ff.).
Entsprechend ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit Weisun-
gen an die Vergabestelle hinsichtlich der Weiterführung des Vergabever-
fahrens "GADES" beantragt werden.
1.3 Die Anfechtung der am 14. März 2014 auf publizierten
Abbruchverfügung ist fristgerecht erfolgt (Art. 30 BöB). Die Form der Be-
schwerde ist gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss
wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, soweit die Rechtmässigkeit
des angefochtenen definitiven Abbruchs des Vergabeverfahrens zum Pro-
jekt GADES strittig ist.
2.
In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, dass sie von der Ver-
gabestelle keine individuelle Verfügung betreffend den zweiten Abbruch
erhalten habe.
2.1 In der Beschwerde wird dazu festgehalten, es sei der Vergabestelle
bewusst gewesen, dass die Beschwerdeführerin auf die Bekanntgabe
des weiteren Verfahrens gewartet habe, da sie diesbezüglich mehrfach
bei der Vergabestelle angefragt habe. Es sei fraglich, ob eine Mitteilung
der Publikation in einer E-Mail den Anforderungen der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts genüge.
B-1772/2014
Seite 12
2.2 Dem entgegnet die Vergabestelle, dass der hier zu beurteilende
Sachverhalt stark vom Sachverhalt in der zitierten Rechtsprechung ab-
weiche. Zudem erscheine das Verhalten der Beschwerdeführerin bezüg-
lich der fehlenden individuellen Verfügung widersprüchlich, da sie noch im
ersten Abbruchverfahren lediglich die Publikation der Abbruchverfügung
auf SIMAP verlangt habe.
2.3
2.3.1 Nach Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen, auch wenn
die Behörde sie in Briefform eröffnet, als solche zu bezeichnen, zu be-
gründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Um dem in
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Anspruch auf rechtli-
ches Gehör zu genügen, muss die Begründung einer Verfügung dem Be-
troffenen ermöglichen, die Tragweite der Verfügung zu beurteilen und sie
in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen
(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss des Allge-
meinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 1705 f.).
Im Vergaberecht ist die Begründungspflicht im BöB und der VöB aus-
drücklich geregelt. Art. 23 Abs. 1 BöB verlangt eine summarische Be-
gründung von Verfügungen nach Art. 29 BöB. Die für Zuschlagsverfügun-
gen notwendigen Angaben sind in Art. 28 VöB aufgezählt. Nach Art. 23
Abs. 2 BöB besteht jedoch die Möglichkeit, dass beim Zuschlag bestimm-
te Informationen den nicht berücksichtigten Anbieterinnen erst auf Ge-
such hin (und damit erst nachträglich) bekanntgegeben werden. Art. 23
Abs. 1 und 2 BöB, wonach Verfügungen nach Art. 29 BöB zu begründen
und zu eröffnen sind, ist eine lex specialis zu Art. 35 Abs. 1 und 3 VwVG
sowie Art. 36 VwVG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-
1383/2011 vom 23. Mai 2011 E. 4.1mit weiteren Hinweisen).
Demgegenüber fehlen im BöB und der VöB Bestimmungen zum Inhalt
der Begründung von Abbruchverfügungen. Dazu hat das Bundesverwal-
tungsgericht in BVGE 2012/28 (E. 3.6.4) erkannt, dass bei einer Abbruch-
verfügung höhere Anforderungen an die Begründungsdichte zu stellen
sind als bei einer Zuschlagsverfügung, zumal beim Abbruch keine weite-
ren Informationen mittels Gesuch verlangt werden können. Deshalb müs-
se aus der Begründung hervorgehen, aus welchen sachlichen Gründen
die Vergabestelle das Verfahren abbricht und ob der Abbruch definitiv ist
oder eine Wiederholung des Verfahrens in Betracht gezogen wird (vgl.
B-1772/2014
Seite 13
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-536/2013 vom 29. Mai 2013
E. 2.2.1).
2.3.2 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Eine Verletzung
dieses Rechts führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in
der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Indes
kann nach fester Rechtsprechung eine – nicht besonders schwer wie-
gende – Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die
betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdein-
stanz zu äussern, die den Sachverhalt und die Rechtslage frei überprüfen
darf. Die Heilung eines allfälligen Mangels soll aber die Ausnahme blei-
ben (u.a. BGE 133 I 201 E. 2.2, BGE 127 V 431 E. 3d.aa, mit Hinweisen).
Die Rechtsprechung anerkennt, dass selbst bei einer schwerwiegenden
Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung der Sache an
die Verwaltung abgesehen werden kann, wenn und soweit die Rückwei-
sung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzöge-
rungen führen würde, die mit dem – der Anhörung gleichgestellten – Inte-
resse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sa-
che nicht zu vereinbaren wären (BGE 133 I 201 E 2.2, mit Verweis auf
BGE 132 V 387 5.1, mit Hinweis; vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1709 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung
bzw. kritisch zur Heilung der Gehörsverletzung: a.a.O., Rz.1711; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts B-536/2013 vom 29. Mai 2013 E. 2.2.2).
2.3.3 Im publizierten Abbruch vom 14. März 2014 auf be-
gründet die Vergabestelle des Abbruch mit einer wesentlichen Projektän-
derung (Art. 30 Abs. 3 VöB). Unter den Bemerkungen wurde zudem aus-
geführt, dass die hier in Frage stehende Ausschreibung bereits am
15. Januar 2013 abgebrochen wurde. Nachdem dieser Abbruch mit Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Mai 2013 aufgehoben worden
sei, erfolge nun ein erneuter Abbruch. Ein neues Vergabeverfahren werde
zu gegebener Zeit durchgeführt werden.
Die Abbruchverfügung wurde der Beschwerdeführerin am 14. März 2014
ebenfalls per E-Mail übermittelt. Im Begleittext führte die Vergabestelle
eine Zusammenstellung der nach ihrer Ansicht neuen Rahmenbedingun-
gen und Technologien auf, welche wesentliche Projektänderungen dar-
stellen und einen Abbruch der WTO-Ausschreibung unumgänglich ma-
chen würden. Als Gründe aufgeführt wurden eine verbindliche neue Zu-
sammenarbeitsvereinbarung zwischen Bund und Kantonen, Beschaffung
einer neuen Cloud durch WTO-Ausschreibung, neue Anforderungen an
B-1772/2014
Seite 14
die Anwendung GADES, Einsetzen von neuen Standards und eine neue
Technologie für die Entwicklung der Anwendung.
Die Vergabestelle geht davon aus, dass die publizierte Abbruchverfügung
zusammen mit den per E-Mail mitgeteilten Ausführungen zu den Ab-
bruchgründen, den Anforderungen der Rechtsprechung zur Eröffnung von
Abbruchverfügungen, ausgehend vom verfassungsmässigen Grundsatz
von Treu und Glauben, genügt.
Ob diese Vorgehensweise der Vergabestelle den erhöhten Anforderungen
an die Begründung von Abbrüchen genügt (vgl. E. 2.3.1), braucht hier
nicht endgültig geklärt zu werden, ist jedoch zweifelhaft. Aus der massge-
benden SIMAP-Publikation war aber immerhin ersichtlich, dass der Ab-
bruch mit wesentlichen Projektänderungen begründet wurde und dass zu
gegebener Zeit die Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens vorge-
sehen ist. Die für die Vergabestelle massgebenden Punkte wurden der
Beschwerdeführerin zudem per E-Mail mitgeteilt.
Selbst wenn im vorliegen Fall von einer Gehörsverletzung auszugehen
wäre, kann sie im Sinne einer Ausnahme jedoch als geheilt betrachtet
werden, zumal eine ohne materielle Beurteilung erfolgende Aufhebung
des Abbruchs (verbunden mit einer Rückweisung der Sache zu neuem
Entscheid) einen formalistischen Leerlauf wie auch unnötige Verzögerun-
gen zur Folge hätte, die mit dem der Anhörung gleichgestellten Interesse
der Beschwerdeführerin an einer beförderlichen Beurteilung der Sache
nicht zu vereinbaren wären (vgl. E. 2.3.2).
Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich schliesslich von derjeni-
gen, die das Bundesverwaltungsgericht im Verfahren B-2249/2012 zu
prüfen hatte, als der Abbruch des Vergabeverfahrens lediglich implizit mit
der Neuauflage verfügt wurde.
Des Weiteren hatte die Beschwerdeführerin im Rahmen dieses Be-
schwerdeverfahrens die Möglichkeit, sich zur Streitsache vor Bundesver-
waltungsgericht, das den Sachverhalt und die Rechtslage (wenn auch un-
ter Vorbehalt von Art. 31 BöB) frei überprüft, umfassend zu äussern.
3.
Strittig ist die Rechtmässigkeit des Abbruchs, das heisst die Frage, ob die
Vergabestelle das angefochtene Beschaffungsverfahren zum Projekt
GADES durch den Abbruch beenden und ein neues Vergabeverfahren in
Aussicht stellen durfte. Anders als im ersten Abbruchverfahren macht die
B-1772/2014
Seite 15
Vergabestelle nicht mehr eine vergaberechtsfreie In-House-Beschaffung
geltend, sondern begründet den Abbruch mit einer wesentlichen Ände-
rung des Projekts.
3.1 Ein Vergabeverfahren kann nur mit dessen Abbruch oder einem Zu-
schlag enden (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-536/2013 vom
29. Mai 2013 E. 3.2.1 und B-2449/2012 vom 6. September 2012 E. 3.2.1,
mit Verweis auf MARTIN BEYELER, Überlegungen zum Abbruch von Ver-
gabeverfahren, AJP 2005, S. 784, Rz. 4; STEFAN M. SCHERLER, Abbruch
und Wiederholung von Vergabeverfahren – Motive, Voraussetzungen und
die Folgen, in: Zufferey/Stöckli, Aktuelles Vergaberecht 2008, Fribourg
2008, Rz. 2; SUTER, a.a.O., Rz. 13 und 18).
Ein Verfahrensabbruch des auf Zuschlag und Vertrag ausgerichteten Ver-
gabeverfahrens führt zu dessen vorzeitiger Beendigung unter Verzicht auf
Zuschlagserteilung und Vertragsabschluss im konkreten Verfahren. Er
enthält die nach aussen gerichtete Erklärung der Vergabestelle, das Ver-
gabeverfahren ohne Zuschlagserteilung beenden zu wollen (BEYELER,
Abbruch, a.a.O., Rz. 5 f.; DERSELBE, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2769;
SCHERLER, a.a.O., Rz. 3). Insofern markiert ein vor Vertragsabschluss er-
folgter Abbruch das Scheitern eines bestimmten Beschaffungsvorhabens
und beseitigt das Vergabeverfahren mitsamt allen Rechtsbeziehungen
(SUTER, a.a.O., Rz. 18).
Dem Abbruch kann sogleich oder mittelfristig die Einleitung eines neuen
Vergabeverfahrens folgen, das indessen auch entfallen kann, wenn kein
Leistungsbedarf (mehr) vorhanden ist oder wenn – trotz bestehendem
Leistungsbedarf – zu Gunsten einer In-House-Beschaffung auf eine ex-
terne Beschaffung verzichtet wird. Ohne dass sich diese Begriffe in einem
Rechtserlass finden (vgl. BEYELER, Abbruch, a.a.O., Rz. 8), wird oft zwi-
schen definitivem oder provisorischem Abbruch unterschieden, wobei im
letzten Fall sogleich oder mittelfristig ein neues Vergabeverfahren folgt.
Auch kann es zu einem Teilabbruch kommen (vgl. BEYELER, Abbruch,
a.a.O., Rz. 8 ff.; SCHERLER, a.a.O., Rz. 10, 12; SUTER, a.a.O., Rz. 13, 18).
In der Lehre werden insbesondere beim Abbruchgrund des "Verzichts auf
eine Beschaffung" folgende vier Konstellationen unterschieden: der defi-
nitive, provisorische oder teilweise Verzicht auf ein Beschaffungsgeschäft
sowie der Verzicht auf den Bezug von Fremdleistungen (vgl. dazu im Ein-
zelnen: BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2760 ff., 2811 f.; SUTER,
a.a.O., Rz. 206-237).
B-1772/2014
Seite 16
3.2 Jedes durchgeführte Vergabeverfahren steht grundsätzlich unter dem
Vorbehalt eines jederzeitigen Abbruchs (SUTER, a.a.O., Rz. 114, 137),
zumal die Ausschreibung kein Versprechen auf einen (privatrechtlichen)
Vertragsabschluss beinhaltet (BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O.,
Rz. 1164, 1168, 2768), sondern (immerhin) die Chance auf eine Teilnah-
me an einem fairen Vergabeverfahren, in welchem der Auftraggeber ei-
nen ernsthaften, sorgfältigen und regelkonformen Entscheid in Aussicht
stellt (SUTER, a.a.O., Rz. 112 f. und 125).
Insofern begründet selbst ein Zuschlag für die Vergabestelle keine Kont-
rahierungspflicht, da jene dadurch lediglich zum Abschluss eines Vertra-
ges mit dem betreffenden Bewerber ermächtigt wird (BGE 134 II 192 E.
1.4; BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2611, 2839 ff., insbes.
2892), jedoch während des Bestehens des Zuschlags mit keinem andern
Partner für das gleiche Vorhaben einen Vertrag abschliessen oder für das
gleiche Vorhaben ein neues Vergabeverfahren einleiten darf (vgl. Zwi-
schenverfügung des Bundesverwaltungsgericht B-6136/2007 u. B-
6137/2007 vom 30. Januar 2008 E. 6.1.1 f.; BEYELER, Geltungsanspruch,
a.a.O., Rz. 2424 ff.).
Erweist sich der Abbruch eines Vergabeverfahrens als rechtmässig, stellt
sich keine Gleichbehandlungsproblematik, da an sich alle offerierenden
Konkurrentinnen gleich (schlecht) behandelt werden, indem eben keine
den Beschaffungsauftrag erhält (vgl. Suter, a.a.O., Rz. 124 f.).
3.3 Vor diesem Hintergrund hat das Bundesgericht erkannt, dass Verga-
bestellen ein bundesrechtliches Vergabeverfahren definitiv oder zwecks
Neuauflage eines geänderten Projektes abbrechen und einen allfällig be-
reits erfolgten Zuschlag widerrufen dürfen, wenn sachliche Gründe dieses
Vorgehen rechtfertigen und damit nicht die gezielte Diskriminierung von
Bewerbern beabsichtigt ist (BGE 134 II 192 E.2.3; vgl. BEYELER, Gel-
tungsanspruch, a.a.O., Rz. 2611, 2752, 2794, 2801, 2829; SUTER, a.a.O.,
Rz. 93, 141 f.). Ob die den Abbruch rechtfertigenden sachlichen Gründe
voraussehbar waren und ob die Vergabestelle dafür eine Verantwortlich-
keit trifft, kann nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung für die Scha-
denersatzpflicht, nicht aber für die Zulässigkeit des Abbruches eine Rolle
spielen (BGE 134 II 192 E.2.3; BVGE 2012/28 E. 3.6.3; BEYELER, Gel-
tungsanspruch, a.a.O., Rz. 1169 ff., 2760 f., 2758, 2812; SUTER, a.a.O.,
Rz. 185 ff., insbes. Rz. 187).
B-1772/2014
Seite 17
3.4 Im Lichte dieser Rechtsprechung des Bundesgerichts sind somit
rechtmässige von rechtswidrigen Abbruchgründen abzugrenzen (vgl.
BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2611, 2775, 2809, 2829; SUTER,
a.a.O., Rz. 89), wobei legitime Abbruchgründe der Lehre zufolge folgen-
den Zielen dienen können (vgl. auch BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O.,
Rz. 2811 ff.): (1) der Sicherstellung einer bedarfsgerechten Beschaffung
(SUTER, a.a.O., Rz. 176 ff.), (2) dem Schutz des Vergabewettbewerbs
(SUTER, a.a.O., Rz. 179 ff.) sowie (3) der Korrektur von Fehlern (SUTER,
a.a.O., Rz. 182 ff.).
3.5 Diese Ziele und die damit verbundenen Abbruchgründe stehen indes
stets unter dem Vorbehalt einer Missbrauchskontrolle, mit welcher Abbrü-
che aus manipulatorischen Motiven wirksam verhindert werden sollen
(vgl. BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2809, 2829; DERSELBE, Zie-
le und Instrumente des Vergaberechts, Zürich/Basel/Genf 2008,
Rz. 223 ff.; SUTER, a.a.O., Rz. 178 und 202). Verboten sind insofern Ab-
brüche immer dann, wenn damit die angestrebte Wettbewerbssituation
umgangen werden soll, was dem Zweck des BöB zuwiderliefe (BEYELER,
Geltungsanspruch, a.a.O., Rz.1174; SUTER, a.a.O., Rz. 122). Daher ist
ein Abbruch aus einem zweckwidrigen Motiv, d.h. aus nichtigen, undurch-
sichtigen, vorgeschobenen Gründen unzulässig, wenn beispielsweise ein
Abbruch darauf gerichtet ist, den Zuschlag an einen unerwünschten An-
bieter zu verhindern oder um im danach wiederholten Verfahren ein ver-
spätet eingereichtes Angebot berücksichtigten zu können (vgl. BEYELER,
Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 1168, 2775, 2809, 2829; SCHERLER,
a.a.O., Rz. 16 ff., 28 ff; SUTER, a.a.O., Rz. 122).
Ebenfalls unzulässig wäre es, wenn eine Vergabestelle, ohne einen Ver-
tragsschluss zu beabsichtigen (d.h. zweckwidrig und aus sachfremden
Motiven), ein Beschaffungsverfahren einleitet, um den Markt lediglich zu
sondieren oder Know-How zu erlangen (sog. "Markttest" oder "Marktson-
dierung", vgl. SUTER, a.a.O., Rz.121, 182; TRÜEB, a.a.O., N. 21 zur Art. 5
BöB; BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 1173). Würden solche
Missbrauchsfälle als rechtmässig anerkannt, würde sich dies negativ auf
den intendierten Vergabewettbewerb auswirken, indem das Vergaberecht
sein Ziel, durch wirksamen Wettbewerb zwischen Anbietern eine effizien-
te Beschaffung zu ermöglichen, nicht mehr optimal erfüllen könnte (SU-
TER, a.a.O., Rz. 151, 157, 160, 179 und 237; vgl. auch BEYELER, Gel-
tungsanspruch, a.a.O., Rz. 1174).
B-1772/2014
Seite 18
3.6 Daher sind in Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht –
angesichts der grossen Planungs- und Ausgestaltungsfreiheit, welche
Auftraggeber bei öffentlichen Beschaffungen anerkanntermassen genies-
sen (BGE 137 II 313 E. 3.3.1; BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O.,
Rz. 2011, 2655 ff., 2768; SUTER, a.a.O., Rz. 164 ff. und 202) – im Interes-
se eines wirksamen Rechtsschutzes und einer griffigen Missbrauchskon-
trolle an die Substantiierung von Abbruchgründen strenge Massstäbe zu
setzen.
3.7 Die gesetzlichen Abbruchgründe sind in Art. 30 VöB geregelt. Dieser
Artikel sieht unter dem Titel "Abbruch, Wiederholung und Neuauflage des
Vergabeverfahrens" Folgendes vor:
"
1
Die Auftraggeberin bricht das Verfahren ab, wenn sie das Projekt nicht verwirklicht.
2
Die Auftraggeberin kann das Vergabeverfahren abbrechen und wiederholen, wenn:
a. kein Angebot die Kriterien und technischen Anforderungen erfüllt, die in der
Ausschreibung und in den Ausschreibungsunterlagen aufgeführt sind;
b. günstigere Angebote zu erwarten sind, weil technische Rahmenbedingungen
ändern oder Wettbewerbsverzerrungen wegfallen.
3
Die Auftraggeberin kann ein neues Vergabeverfahren durchführen, wenn sie das
Projekt wesentlich ändert."
3.8 Die Vergabestelle begründet den Abbruch mit wesentlichen Projekt-
änderungen (Art. 30 Abs. 3 VöB). Die relevanten Faktoren dieser Ände-
rungen seien der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 14. März 2014 of-
fengelegt und am Debriefing vom 24. März 2014 mündlich erläutert wor-
den. Sie seien zudem dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
29. Mai 2013 allesamt nachgelagert.
Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, dass eine we-
sentliche Projektänderung weder aus der E-Mail vom 14. März 2014 noch
aus dem Debriefing ersichtlich sei. Das Projekt ergebe sich vielmehr aus
dem gesetzlichen Auftrag, alle raumbezogenen Objekte des Bundesam-
tes für Landwirtschaft georeferenziert zu erfassen. An diesem Auftrag ha-
be sich nichts geändert. Die von der Vergabestelle angeführten Änderun-
gen würden schliesslich nur die Rahmenbedingungen und Technologien
und nicht das Beschaffungsobjekt an sich betreffen.
3.8.1 Auszugehen ist von der Ausschreibung vom 11. April 2012. Gemäss
dem detaillierten Produktebeschrieb (Ziff. 2.5 der Ausschreibung) ist GA-
DES ein webbasierter Geo-Agrardatenerfassungsservice für Bewirtschaf-
ter aus verschiedenen Kantonen, um ihre landwirtschaftliche Nutzungs-
B-1772/2014
Seite 19
fläche geografisch zu erfassen. Der Anbieter soll die Erarbeitung der De-
tailspezifikation und Realisierung bzw. Anpassung und Erweiterung eines
webbasierten Geo-Agrardatenerfassungsservices (GADES) übernehmen.
Er soll Leistungen zugunsten von swisstopo und des Bundesamtes für
Landwirtschaft (BLW) im Bereich Implementierung erbringen. Zudem soll
er Leistungen in den Bereichen Betrieb, Wartung bzw. Pflege und – teil-
weise optional – Weiterentwicklung der Lösung, erbringen. Ziel ist die Be-
schaffung einer OSS-Lösung, die es im Systemumfeld von swisstopo in
der Bundes-Geodaten-Infrastruktur in der Cloud zu implementieren gilt.
Die Leitungserbringung erfolgt nach Aufwand mit Kostendach.
Nachfolgend sind die von der Vergabestelle vorgebrachten Faktoren ein-
zeln zu prüfen und festzustellen, ob im Ergebnis von einer wesentlichen
Projektänderung ausgegangen werden kann, und folglich der Abbruch zu
Recht erfolgt ist.
3.8.2 "Verbindliche neue Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen Bund
und Kantonen" und IKGEO als Leistungserbringer der Kantone als neuen
Projektpartner
3.8.2.1 Die Vergabestelle führt diesbezüglich in ihrer Vernehmlassung
aus, dass die Konzeption von GADES drei Jahre zurückliege. In der Zwi-
schenzeit hätten sich der Bund, vertreten durch das Koordinationsorgan
für Geoinformation des Bundes (GKG) und die Kantone, vertreten durch
die Interkantonale Koordination in der Geoinformation (IKGEO) in einer
Zusammenarbeitsvereinbarung geeinigt. Darin sei geregelt, wie die Zu-
sammenarbeit im Bereich der Geobasisdaten des Bundesrechts in Zu-
ständigkeit der Kantone organisatorisch und technisch erfolgen solle. Die
Vereinbarung sei am 29. August 2013 unterschrieben worden. Mit der
Software GADES sollen gemäss den Ausführungen der Vergabestelle
Geobasisdaten des Bundesrechts in Zuständigkeit der Kantone erfasst
werden. Zuständig hierfür sei auf der kantonalen Seite die IKGEO. Diese
habe in den letzten beiden Jahren ein neues Element der Nationalen
Geodaten-Infrastruktur (NGDI) konzipiert. Eine entsprechende Test-
Infrastruktur solle im Jahre 2014 in Betrieb genommen werden. Mit IK-
GEO sei damit für das Projekt GADES ein neuer technischer Leistungs-
erbringer involviert, der im Bereich des Datenmanagements von GADES
eine entscheidende neue Rolle spielen werde. Im Gegensatz zum frühe-
ren Konzept würden die Kantone die Geodaten von GADES selber har-
monisieren, aggregieren, untereinander verteilen und dem Bund wieder
zur Verfügung stellen. Für das Projekt GADES bedeute dies, dass we-
B-1772/2014
Seite 20
sentliche Grundlagendokumente der ursprünglichen Ausschreibung voll-
ständig überarbeitet oder neu erstellt werden müssten.
3.8.2.2 Die Beschwerdeführerin bezweifelt in ihrer Replik vom 21. Mai
2014 die Verbindlichkeit der Zusammenarbeitsvereinbarung. Diesem Do-
kument komme eher der Charakter einer unverbindlichen Absichtserklä-
rung zu. Inhaltlich werde daraus ersichtlich, dass der Bund – entgegen
den Beteuerungen der Vergabestelle in der Vernehmlassung vom 29. Ap-
ril 2014 – auch in den kommenden Jahren auf der bestehenden Bundes
Geodaten-Infrastruktur (BGDI) basieren wolle. Daraus müsse gefolgert
werden, dass auch GADES auf der bestehenden BGDI laufen solle, wie
dies den ursprünglichen Ausschreibungsunterlagen zu Grunde gelegt
worden sei. Zudem liege die Zusammenarbeitsvereinbarung bereits seit
August 2013 vor. Diese könne somit für den Verfahrensabbruch, der erst
7 Monate später erfolgt sei, keinen wichtigen Grund darstellen. Auch sei
nicht ersichtlich, inwieweit der Einbezug von IKGEO als grosse Projekt-
änderung anzusehen sei. Gemäss Pflichtenheft hätten die Geobasisdaten
des Bundesrechts in Zuständigkeit der Kantone an die jeweiligen Kantone
ausgeliefert werden müssen. Nun müssten diese Daten einfach an diese
zentrale Stelle für alle Kantone geliefert werden. Dies sei eher als Vorteil
zu werten.
3.8.2.3 In der Duplik vom 16. Juni 2014 macht die Vergabestelle geltend,
dass die Vereinbarung rechtsverbindlich unterschrieben worden sei. Auch
handle es sich bei GADES um eine Neuentwicklung eines Systems, wel-
ches nicht auf der bestehenden Infrastruktur der BGDI aufgebaut werden
könne. Mit der Integration der Aggregationsinfrastruktur würden keine
Geodaten mehr von A nach B geliefert. Die Aggregationsinfrastruktur
werde die neue Datenmanagement-Plattform von GADES sein für die Er-
hebung, Nachführung, Verwaltung, Qualitätssicherung, Bereitstellung,
Publikation und Freigabe.
3.8.2.4 Die neue Zusammenarbeitsvereinbarung, auf welche sich die
Vergabestelle stützt, mit dem Titel "Zusammenarbeitsvereinbarung Bund
– Kantone [Nationales Geoportal]", wurde am 29. August 2013 im Rah-
men eines Workshops e-geo unterzeichnet. Darin bestätigten Vertreter
von Bund (GKG-KOGIS) und Kantonen und Städten (IKGEO) ihren Willen
zur aktiven Zusammenarbeit für den Aufbau und den Betrieb der nationa-
len Geodateninfrastruktur. Unterzeichnet wurde diese Vereinbarung unter
anderem vom Direktor des Bundesamtes für Landestopographie, vom
Präsidenten GKG und vom Präsidenten IKGEO.
B-1772/2014
Seite 21
Die Vergabestelle gibt als rechtliche Grundlage der Zusammenarbeits-
vereinbarung zwischen GKG und IKGEO die öffentlich-rechtliche Sonder-
vereinbarung zwischen Bund und Kantonen zum gemeinsamen Aufbau
und Betrieb der nationalen Geodateninfrastruktur der Schweiz (Sonder-
vereinbarung im Rahmen der E-Government Zusammenarbeit
Schweiz) an, welche per 1. Januar 2011 in Kraft getreten ist. Mit Blick auf
die hier interessierenden Bestimmungen (Zweck und Zielsetzung, Ge-
genstand der Zusammenarbeit, Organisation, Zusammensetzung und
Beschlussfähigkeit) ist nicht ersichtlich, inwieweit die Zusammenarbeits-
vereinbarung vom 29. August 2013 nicht rechtsgültig unterzeichnet wor-
den wäre.
Die Beschwerdeführerin weist jedoch mit Recht darauf hin, dass aus dem
Inhalt der Vereinbarung nicht ersichtlich wird, welche Kantone und welche
Städte sich genau und in welchem Umfang binden wollen. Auch Ziff. 6
des Dokuments, wonach IKGEO und KOGIS gemeinsame Überzeu-
gungsarbeit betreffend des gewählten Wegs bei den zuständigen Stellen
auf Ebene Bund, Kantone und Gemeinden zu leisten beabsichtigen, weist
darauf hin, dass die Vereinbarung auch Elemente einer Absichtserklärung
enthält. In der Vereinbarung wird unter anderem jedoch auch geregelt,
dass der Viewer des Nationalen Geoportals mit dem BGDI Viewer betrie-
ben wird, und der Bund die Kosten dafür übernimmt (Ziff. 1). Weiter wird
festgehalten, dass IKGEO für die Aggregation und Harmonisierung der
Geobasisdaten nach Bundesrecht in der Zuständigkeit der Kantone zu-
ständig ist. Diese aggregierten Daten werden der BGDI zur Verfügung
gestellt (Ziff. 2).
3.8.2.5 Diese Konzeption, welche mit der erwähnten Zusammenarbeits-
vereinbarung vom 29. August 2013 beschlossen wurde, lag zum Zeit-
punkt der WTO-Ausschreibung GADES vom 11. April 2012 noch nicht vor.
Auch erging das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-536/2013 vom
29. Mai 2013 in der hier interessierenden Beschaffungssache vor diesem
Zeitpunkt. Das Bundesverwaltungsgericht erachtete damals den ersten
Abbruch des Beschaffungsverfahrens im Projekt GADES als nicht legitim,
da die von der Vergabestelle in Erwägung gezogene In-House-
Beschaffung weder als unumgänglich noch als alternativlos angesehen
wurde.
Die Vergabestelle begründet eine wesentliche Projektänderung vor allem
mit der Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen Bund und Kantonen und
darin, dass mit IKGEO als Leistungserbringer ein neuer Projektpartner
B-1772/2014
Seite 22
bestehe. Gestützt darauf müssten wesentliche Grundlagendokumente der
ursprünglichen Ausschreibung GADES vollständig überarbeitet oder neu
erstellt werden.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die "Wesentlichkeit" der Projektände-
rung, zumal die Vereinbarung die bestehende Bundes Geodaten-
Infrastruktur (BGDI) zu Grunde lege. Zudem sei für die nächsten sechs
Jahren keine Abkehr von der gewählten Infrastruktur ersichtlich.
Die Vergabestelle erläutert in der Duplik vom 16. Juni 2014 in nachvoll-
ziehbarer Weise, dass die BGDI einzig die Basis für den Viewer des Nati-
onalen Geoportals sein soll, wohingegen die Aggregationsinfrastruktur ei-
ne eigene Infrastruktur der Kantone ist. Auch handle es sich bei den Ab-
machungen in der Zusammenarbeitsvereinbarung, die den BGDI und den
Viewer betreffen würden, um reine Konfigurationsanpassungen, welche
bereits umgesetzt worden seien. Unbestritten handelt es sich bei GADES
um eine vollständige Neuentwicklung eines Systems., welches – nach
Auffassung der Vergabestelle – nicht auf der bestehenden Infrastruktur
der BGDI aufgebaut werden kann.
Die Beschwerdeführerin weist zwar mit Recht darauf hin, dass die Aggre-
gationsdateninfrastruktur nicht Gegenstand des vorliegend zu beurteilen-
den Vergabeverfahrens "GADES" ist. Dennoch ist zu berücksichtigen,
dass das Datenmanagement neu aufgebaut wird und GADES nicht iso-
liert von der Aggregationsinfrastruktur der Kantone betrieben werden
kann. Es kann nicht von der Hand gewiesen werden, dass GADES mit
der neuen Aggregationsinfrastruktur der Kantone kompatibel sein muss.
Dies wird gemäss den Ausführungen der Vergabestelle für die Erhebung,
Nachführung, Verwaltung, Qualitätssicherung, Bereitstellung, Publikation
und Freigabe von Daten der Fall sein.
Schliesslich ist auch der Umstand zu beachten, dass mit IKGEO für das
Projekt GADES ein neuer technischer Leistungserbringer involviert ist,
und dass die Kantone die Geodaten von GADES selber harmonisieren,
aggregieren, untereinander verteilen und dem Bund wieder zur Verfügung
stellen.
Dass die Vergabestelle gestützt auf die aufgezeigten Gründe das Verga-
beverfahren "GADES" ein zweites Mal abgebrochen hat, um eine Pro-
jektänderung vorzunehmen, lässt sich somit auf sachliche Gründe stüt-
zen. Ob es sich dabei um Gründe handelt, die geradezu eine Verpflich-
B-1772/2014
Seite 23
tung des Auftraggebers zum Abbruch bedeuten, kann bezweifelt werden,
zumal die hier geltend gemachte Projektänderung allein gestützt auf die
neue Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen Bund und Kantonen sowie
der IKGEO als neuen Projektpartner diese Schwelle nicht erreicht.
3.8.3 "Entwicklung und Betrieb von GADES auf einer neuen Public Cloud-
Infrastruktur" und "Beschaffung einer neuen Cloud-Infrastruktur für die
BGDI durch WTO-Ausschreibung"
3.8.3.1 Die Vergabestelle macht geltend, dass swisstopo die Public
Cloud-Infrastruktur der Bundes Geodaten-Infrastruktur (BGDI) im Jahre
2014 neu öffentlich ausschreiben müsse. Die Anwendung GADES werde
einige zentrale Geodienste von dieser neu zu beschaffenden Public
Cloud-Infrastruktur der BGDI beziehen. Eine entsprechende WTO-
Ausschreibung werde zurzeit von swisstopo zusammen mit dem BBL
vorbereitet. Die Vergabe solle voraussichtlich bis Ende 2014 erfolgen.
Die Beschwerdeführerin weist in ihrer Replik zu Recht darauf hin, dass
der Betrieb der Public Cloud-Infrastruktur in die Zuständigkeit der
swisstopo fällt und somit grundsätzlich nicht Gegenstand des vorliegen-
den Verfahrens sein kann. Dies wird von der Vergabestelle auch nicht
bestritten. Sie führt jedoch an, die finanzielle Sicherstellung des Betriebs
der neuen Public Cloud-Infrastruktur sei eine notwendige Voraussetzung
für die Umsetzung eines Systems wie GADES. Die Vergabestelle macht
aber nicht geltend, das Schicksal von GADES sei unweigerlich von der
Beschaffung der Public Cloud-Infrastruktur abhängig. Somit kann auch
aus diesem Argument der Vergabestelle nicht darauf geschlossen wer-
den, der Abbruch sei diesbezüglich zwingend notwendig gewesen.
3.8.3.2 Gleiches gilt für das Argument der Vergabestelle, wonach die
Entwicklung und der Betrieb von GADES auf einer neuen, noch durch ei-
ne mittels WTO-Ausschreibung zu beschaffende Private Cloud-
Infrastruktur des BGDI erfolgen wird. Deren Eigenschaften würden derzeit
erarbeitet und seien im Detail noch nicht bekannt.
Einerseits handelt es sich hierbei nur um die Beschaffung der Infrastruk-
tur und es ist nicht nachvollziehbar, auch wenn damit ein Standortwechsel
von Irland in die Schweiz verbunden wäre, inwieweit dies für die Betrei-
bung von GADES von massgebender Bedeutung wäre. Zumal, wie die
Beschwerdeführerin zu Recht bemerkt, der Besteller bestimmen kann,
welche Anwendungen auf dieser Infrastruktur betrieben werden sollen.
B-1772/2014
Seite 24
3.8.4 "Neue Anforderungen an die Anwendung GADES"
3.8.4.1 Die Vergabestelle verweist auf die zunehmende Bedeutung beim
Einsatz von mobilen Geräten. Gerade im Umfeld der Agrardaten müsse
dieser Entwicklung Rechnung getragen werden, da dieses Daten mit mo-
bilen Geräten direkt auf dem Feld erfasst würden. Die daraus entstehen-
den neuen Anforderungen müssten in die Neukonzeption von GADES
einfliessen. Zudem müsse für das sogenannte Responsive Webdesign
zusammen mit den Kantonen ein neues Teilkonzept für eine mobile Lö-
sung für GADES erarbeitet werden.
3.8.4.2 Die Beschwerdeführerin bezweifelt, dass es Landwirten mit einem
Smartphone oder Tablet lagegenau gelingen könne, mit dem Geodaten-
Erfassungsservice GADES die Landwirtschaftsflächen digitalisiert zu er-
fassen. Selbst bei Annahme dieser erweiterten Anforderungen, handle es
sich dabei höchstens um ein Gadget und nicht um einen Hauptgegens-
tand der GADES-Funktionalität. Zudem könne die Berücksichtigung von
mobilen Lösungen beim Abschluss eines Vertrages als Zusatzanforde-
rung berücksichtigt werden.
3.8.4.3 Der Beschwerdeführerin ist insofern zuzustimmen, als sich das
Projekt selbst bei Anerkennung der von der Vergabestelle vorgebrachten
Argumente zu den "neuen Anforderungen an die Anwendung GADES"
nicht derart grundlegend ändern würde, dass das Vergabeverfahren allein
gestützt darauf abgebrochen werden müsste. Zu prüfen wird jedoch am
Schluss sein, ob sämtliche der von der Vergabestelle vorgebrachten
Gründe zwar nicht eine grundlegende, wohl aber eine erhebliche (mittle-
re) Projektänderung ergeben und der Abbruch deshalb als zulässig anzu-
sehen ist.
3.8.5 "Erarbeitung und Einsetzung neuer Standards" und "Neue Techno-
logie für die Entwicklung der Anwendung GADES"
3.8.5.1 Die Vergabestelle führt diesbezüglich aus, dass im bisherigen
Konzept nicht vorgesehene Open Geospatial Consortium (OGC)-
Standards verwendet werden müssten, damit die neue Aggregations-
Infrastruktur der Kantone in GADES eingebunden werden könne. Damit
die Technologien eingesetzt werden könnten, brauche es verschiedene
Standardisierungsarbeiten, welche zusammen mit den Kantonen in An-
griff genommen werden müssten. Gestützt darauf müssten auch mehrere
Grundlagendokumente neu erstellt werden. Zudem müsse für die Ent-
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wicklung der Anwendung GADES die neue Technologie der Bundes Geo-
daten-Infrastrutkur (BGDI) genutzt werden, welche in den vergangenen
zwei Jahren entwickelt worden sei. Entsprechend sei diese neue Techno-
logie noch nicht Bestandteil des Pflichtenheftes von GADES gewesen.
3.8.5.2 Die Beschwerdeführerin bemängelt in diesem Zusammenhang, es
sei nicht ersichtlich, inwieweit die angesprochenen Technologien, sofern
sie überhaupt implementiert würden, Einfluss auf GADES haben könnten.
Entsprechend seien die Ausführungen der Vergabestelle lediglich Vermu-
tungen und Hypothesen. Zudem ergebe sich aus den eingereichten Un-
terlagen, dass GADES in der ausgeschriebenen Form mit der aktuellen
BGDI realisiert werden könne. Schliesslich seien die neuen Werkzeuge
für die Aggregationsinfrastruktur der Kantone für das laufende Verfahren
unerheblich, da die Bereitstellung der Grundlagendaten der Kantone nicht
Gegenstand des Pflichtenheftes GADES gewesen seien.
3.8.5.3 Auch die zu den Technologien vorgebrachten Argumente der Ver-
gabestelle erweisen sich nicht als derart erheblich, als das Vergabever-
fahren infolge einer grundlegenden Projektänderung zwingend hätte ab-
gebrochen werden müssen. Einerseits ist der Stand der Vorbereitungsar-
beiten recht vage. So beispielsweise, wenn die Vergabestelle ausführt,
zurzeit werde mit den Kantonen und privaten Experten die Arbeitsgruppe
für die notwendigen Revisionen initialisiert. Oder es werde zusammen mit
GKG und IKGEO ein Projekt initialisiert, um die Ausarbeitung der GML-
Schemas zu planen und in Angriff zu nehmen. Auch müssen offenbar in
Absprache mit den Kantonen neue Tools für den Bereich WFS und GML
entwickelt werden. Andererseits stellt sich auf Grund des Standes der di-
versen Vorbereitungsarbeiten und Projekten überhaupt die Frage, ob
sämtliche der neuen Standards tatsächlich einmal implementiert werden.
3.8.6 Mit keiner der von der Vergabestelle für den Abbruch des Vergabe-
verfahren vorbrachten neuen Rahmendbedingungen und Technologien
wurde das Vorhaben derart grundlegend geändert, als zwingend der Ab-
bruch des Verfahrens hätte erfolgen müssen. Immerhin vermag die Ver-
gabestelle vor allem mit den Hinweisen auf die neue Zusammenarbeits-
vereinbarung zwischen Bund und Kantonen und dem IKGEO als neuen
Projektpartner auf Seiten der Kantone sowie den neuen Anforderungen
an die Anwendung GADES sachliche und für das Bundesverwaltungsge-
richt nachvollziehbare Gründe für eine mittlere Projektänderung vorzu-
bringen.
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Der Abbruch erscheint im vorliegenden Verfahren als eine von mehreren
grundsätzlich sinnvollen Möglichkeiten. Entsprechend durfte die Vergabe-
stelle das Verfahren – fakultativ - abbrechen. Eine Neuausschreibung er-
scheint in der vorliegenden Sache geradezu geboten, damit eine neue
und konsolidierte Grundlage geschaffen und womöglich der Wettbewerb
verstärkt werden kann.
Da sachliche Gründe für die Projektänderung vorliegen, hat die Be-
schwerdeführerin keinen weitergehenden Anspruch darauf, dass der Auf-
traggeber von einer Neuausschreibung des geänderten Geschäfts ab-
sieht (vgl. zum Ganzen: BEYELER, Geltungsanspruch, a.a.O., Rz. 2816 ff.
insbesondere Fussnote 2513 mit weiteren Hinweisen).
Es sind auch keine Gründe ersichtlich, wonach die Projektänderung von
der Vergabestelle in Diskriminierungsabsicht nur dazu vorgeschoben
worden ist, um die Stellung der Beschwerdeführerin (als mögliche
Zuschlagsempfängerin) zu berauben. Es steht der Beschwerdeführerin
vielmehr offen, sich bei der Neuausschreibung wiederum am Vergabever-
fahren zu beteiligen, sofern sie die Grundvoraussetzungen und Eig-
nungskriterien erfüllt.
Die für den Projektabbruch vorgebrachten Gründe lagen im Zeitpunkt, als
die Vergabestelle die Offerten einverlangte, noch nicht vor. Diese Gründe
waren für die Vergabestelle auch nicht voraussehbar, zumal sie zu einem
grossen Teil ausserhalb ihres Einflussbereiches lagen.
4.
Nach dem Gesagten lässt sich bei einer gesamthaften Würdigung aller
erheblichen Umstände der am 14. März 2014 verfügte Abbruch des Be-
schaffungsverfahrens im Projekt GADES rechtfertigen. Entsprechend ist
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist, und die ange-
fochtene Abbruchverfügung zu bestätigen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, das Gesuch um Gewäh-
rung der aufschiebenden Wirkung zu beurteilen, welches das Bundes-
verwaltungsgericht beim Eingang der Beschwerde veranlasst hatte, die
Vergabestelle am 4. April 2014 superprovisorisch anzuweisen, einstwei-
len alle den Ausgang des Beschwerdeverfahrens präjudizierenden Voll-
zugsvorkehrungen (wie insbesondere eine freihändige Vergabe oder eine
Neuausschreibung) zu unterlassen (vgl. im Sachverhalt unter C.).
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Insbesondere ist hier auch nicht weiter auf die naheliegende Frage ein-
zugehen, inwieweit einer Beschwerde im Zusammenhang mit einem Ab-
bruch überhaupt aufschiebende Wirkung gewährt werden könnte.
6.
6.1 Bei diesem Verfahrensausgang ist die Beschwerdeführerin kosten-
pflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Die Gerichtsgebühr bestimmt sich nach Umfang und Schwierigkeit der
Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien
(Art. 63 Abs. 4bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2). Für Streitigkeiten mit Vermö-
gensinteresse legt Art. 4 VGKE den Gebührenrahmen aufgrund des
Streitwertes fest. Im vorliegenden Fall ist die Gerichtsgebühr aufgrund
des Streitwertes und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass kein se-
parater Zwischenentscheid über die aufschiebende Wirkung getroffen
wurde, auf Fr. 4'200.– festzusetzen. Sie ist der unterliegenden Beschwer-
deführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der von ihr einbezahlte
Kostenvorschuss ist für die Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwen-
den.
6.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bundesbehörde hat die in der Hauptsache ob-
siegende Vergabestelle jedoch keinen Anspruch auf Parteientschädigung
(Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde vom 3. April 2014 wird abgewiesen, soweit darauf einzu-
treten ist.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 4'200.– werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
Der von der Beschwerdeführerin einbezahlte Kostenvorschuss wird zur
Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
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3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vergabestelle (Ref-Nr. SIMAP Projekt-ID 84498/Abbruch;
Gerichtsurkunde)
– die B._______ SA (auszugsweise; Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Hans Urech Thomas Reidy
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 22. Oktober 2014