B-1796/2009 - Abteilung II - Direktzahlungen und Ökobeiträge - Widerruf landwirtschaftlicher Direktzahlungen für ...

Abtei lung II
B-1796/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 9 . N o v e m b e r 2 0 1 0
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),
Richter Claude Morvant und Richter Marc Steiner,
Gerichtsschreiberin Kinga Jonas;
A._______
Beschwerdeführer,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons X._______,
Vorinstanz,
Landwirtschaftsamt des Kantons X._______,
Erstinstanz;
Widerruf landwirtschaftlicher Direktzahlungen für die
Jahre 2005-2007.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-1796/2009
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 12. November 2007 verfügte die Erstinstanz die
Rückforderung der für die Jahre 2005 bis 2007 an den Beschwerde-
führer ausgerichteten Direktzahlungen in der Höhe von Fr. (...). Sie
stellte fest, dass der Beschwerdeführer, der seinen Betrieb mit 13,67
ha Land im Jahr 2002 übernommen habe, eine Pferdehaltung mit
durchschnittlich sechs Tieren betreibe. Die in der Pferdehaltung und
auf den Parzellen GB F._______ Nrn. (...), (...), (...) und (...) an-
fallenden Arbeiten erledige er selber zusammen mit seiner Ehefrau.
Die Parzelle Y._______ mit einer Fläche von 932 a habe er, mit Aus-
nahme einer Teilfläche von etwa 50 a, B._______ zur Nutzung über-
lassen. Dieser lasse diese Fläche im Früh- wie auch im Spätsommer
durch seine Kühe und Rinder beweiden und erledige im Sommer das
Heuen und die Düngung. Des Weiteren habe der Beschwerdeführer
auch die Parzelle Nr. (...) (Z._______, Naturschutzfläche), welche
141 a Magerwiese umfasse, B._______ zur Nutzung überlassen, den
er für seine Arbeiten seit mindestens drei Jahren mit jährlich
Fr. 3'000.– entschädige. Damit bewirtschafte der Beschwerdeführer die
Parzellen Y._______ und Z._______ nicht auf eigene Rechnung und
Gefahr. Zudem fehle es bei diesen Parzellen auch an der Un-
abhängigkeit von anderen Betrieben. Deshalb könnten die Flächen
nicht als Bestandteil des Betriebs des Beschwerdeführers behandelt
werden und müssten im Flächenverzeichnis gelöscht werden, was zur
Folge habe, dass der Betrieb den Grenzwert für die Direktzahlungen
unterschreite.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am
24. November 2007 Einsprache bei der Erstinstanz. Diese wies die
Einsprache am 12. Dezember 2007 mit der gleichen Begründung ab,
die sie ihrer Verfügung vom 12. November 2007 zugrunde gelegt hatte.
Am 12. Dezember 2007 bzw. 14. Januar 2008 legte der Beschwerde-
führer bei der Vorinstanz Rekurs gegen den Einspracheentscheid ein.
Er beantragte, die Parzellen Y._______ und Z._______ seien zu
seinem Betrieb zu zählen und auf die Rückforderung der aus-
gerichteten Beiträge sei zu verzichten. Zur Begründung brachte er vor,
es sei in der Landwirtschaft üblich, einzelne Arbeiten durch Dritte aus-
führen zu lassen. Um den ordentlichen Unterhalt und die nachhaltige
Ertragsfähigkeit des Bodens sei er jedoch selber besorgt. Er bringe die
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nicht maschinell bewirtschaftbaren Flächen von Hand ein, vernichte
das Unkraut, pflege die Hecken, Gehölze und Waldsäume und unter-
halte die Quellen, Wassergräben und Durchläufe. Ebenso kontrolliere
er die Gebäude, Zäune und Zufahrten und halte diese in Stand.
B._______ werde für seine Arbeiten angemessen entschädigt und
trage kein Ertragsrisiko, die Erträge würden ihm unentgeltlich über-
lassen. Für B._______ handle es sich um ein willkommenes Neben-
einkommen, aber sein Betrieb sei auf die beiden Grundstücke nicht
angewiesen. Es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern es an der Un-
abhängigkeit der Betriebe fehlen solle.
Mit Entscheid vom 20. Februar 2009 wies die Vorinstanz den Rekurs
des Beschwerdeführers vollumfänglich ab und stellte fest, dass dessen
Pferdehaltung zumindest in den Jahren 2005 bis 2007 kein landwirt -
schaftliches Unternehmen und damit kein Betrieb im Sinne der land-
wirtschaftlichen Begriffsverordnung gewesen sei. Zur Begründung
führte die Vorinstanz aus, was unter der Formulierung "als Betrieb gilt
ein landwirtschaftliches Unternehmen" zu verstehen sei, sei in der
Landwirtschaftsgesetzgebung nirgends definiert. Deshalb sei auf die in
der Betriebswirtschaftlehre verwendete Terminologie abzustellen,
wonach der Begriff des Betriebs nur für vorwiegend produzierende und
nicht für vorwiegend konsumierende Wirtschaftseinheiten verwendet
werde. Der Beschwerdeführer habe in der fraglichen Periode aus
seiner Pferdehaltung keinerlei Erträge erwirtschaftet; es habe auch an
einer aktiven Teilnahme am Wirtschaftsverkehr durch Verkaufs-
bemühungen gefehlt. Zudem habe der Beschwerdeführer das über-
schüssige Heu verschenkt, was für einen Privathaushalt kenn-
zeichnend sei. Ein produzierendes landwirtschaftliches Unternehmen
hätte das überschüssige Heu verkauft. Die Pferdehaltung sei deshalb
ein Privathaushalt und werde vom Beschwerdeführer als blosses
Hobby betrieben.
B.
Am 17. März 2009 erhob der Beschwerdeführer gegen den Entscheid
der Vorinstanz Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er be-
antragt, seine Beschwerde sei gutzuheissen und es sei festzustellen,
dass sein Landwirtschaftsbetrieb Anspruch auf Direktzahlungen habe,
weshalb auf die Rückforderung der ausgerichteten Direktzahlungen zu
verzichten sei. Zur Begründung bringt er vor, sein Betrieb sei von der
Erstinstanz stets kontrolliert und grundsätzlich als beitragsberechtigt
eingeschätzt worden. Sieben Jahre nach der Betriebsübernahme ab-
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erkenne die Vorinstanz nun seinem Betrieb den Anspruch auf Direkt -
zahlungen im Grundsatz und widerspreche damit der Einschätzung
der Erstinstanz. Dies verletze in massiver Weise die Rechtssicherheit.
Da sein Betrieb bereits vor dem 1. Januar 1999 bestanden habe und
er diesen von seinem Vater übernommen habe, gelte die still -
schweigende Betriebsanerkennung. Es entspreche der gängigen
Praxis in Landwirtschaftsbetrieben, Arbeiten auswärts zu vergeben. Er
habe aber das Bewirtschafterrisiko für die beiden Parzellen stets
selbst getragen. Die Vergabe des Auftrags an B._______ sei vorgängig
von der Erstinstanz als rechtens angesehen worden. Was die von der
Vorinstanz herbeigezogene betriebswirtschaftliche Definition des
Unternehmensbegriffs angehe, so sei diese für den landwirtschaft-
lichen Sektor nicht sachgerecht und im Sinne des Gesetzgebers. Die
Vorinstanz verkenne die Zwecksetzung von Direktzahlungen. Würden
keine Direktzahlungen ausgerichtet, bestünde die Gefahr, dass er-
wünschte Leistungen mit ökologischer Ausrichtung nicht mehr erbracht
würden. Die enge wirtschaftliche Betrachtungsweise des Unter-
nehmensbegriffs verstosse gegen die rechtsgleiche Behandlung mit
anderen Betrieben. Zudem sei in den Weisungen des Bundesamts für
Landwirtschaft (BLW) ausdrücklich festgehalten, dass eine wirtschaft-
liche Verwertung der Produkte nicht erforderlich sei. Die von ihm
durchgeführte Betriebsumstellung von Kühen auf eine Irish-Tinker-
Zucht habe hohe Auslagen nach sich gezogen. Nach anfänglichem
Einnahmenrückgang und Pech mit der Zuchtstute und einem Zucht-
fohlen in den Jahren 2006 und 2007 stünden nun zwei Zuchtfohlen
und zwei Shettland-Ponys zum Verkauf bereit. Es seien also sehr wohl
positive Betriebsergebnisse erwirtschaftet worden, nur stünden diese
zur Zeit noch nicht in der Erfolgsrechnung, sondern erst auf der Ver-
mögensseite der Bilanz. Sein Betrieb habe die Voraussetzungen für
die Beitragsberechtigung stets erfüllt und die vom Kanton gestellten
Auflagen und Bedingungen eingehalten. So habe er im Jahr 2007
neue Mistwürfe anlegen und den Stall anpassen müssen, um Direkt-
zahlungen zu erhalten. Diese Auslagen habe er durch die Direkt-
zahlungen gedeckt. Auf diese Investitionen hätte er verzichtet, wenn
damit nicht eine Kürzung der Direktzahlungen verbunden gewesen
wäre. Schliesslich sei in seinem Fall gestützt auf das Subventions-
gesetz auf die Rückforderung der Direktzahlungen zu verzichten.
C.
Mit Vernehmlassung vom 14. April 2009 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Sie bringt vor, der Betrieb des Be-
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schwerdeführers habe während nahezu fünf Jahren keine Erträge aus
der Tierzucht erwirtschaftet, was klar belege, dass kein landwirtschaft-
licher Betrieb, sondern ein konsumierender Privathaushalt mit
hobbymässiger Pferdezucht vorliege. Kein landwirtschaftlicher Betrieb
könne sich eine über fünfjährige Umstellungszeit ohne irgendwelche
nennenswerte Erträge leisten. Es sei nicht der Sinn der vom Be-
schwerdeführer angeführten Weisungen, den Betriebsbegriff derart
aufzuweichen, dass jeder Eigentümer von landwirtschaftlich nutz-
barem Boden als Betrieb betrachtet werden müsse, sobald er Nutz-
tiere halte, unabhängig davon, ob die Nutztiere aus Liebhaberei oder
zu Erwerbszwecken gehalten würden. Entscheidend sei vielmehr, ob
ein Betrieb laufend Verkaufsbemühungen für seine Tiere nachweise
und dadurch eine aktive Teilnahme am Wirtschaftsleben belege.
Solche Verkaufsbemühungen würden vom Beschwerdeführer weder
geltend gemacht noch belegt. Es sei festzuhalten, dass die Direkt-
zahlungen nicht Ursache für die Investitionen des Beschwerdeführers
gewesen seien. Diese seien vielmehr wegen der Anforderungen des
Gewässerschutzes und unabhängig davon notwendig gewesen, ob die
Tiere hobby- oder gewerbemässig gehalten wurden.
Mit Replik vom 13. Mai 2009 hielt der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest. Es sei nicht sachgerecht, den Begriff "landwirtschaft -
liches Unternehmen" rein nach der Definition der Betriebswirtschafts-
lehre auszulegen. Das BLW stelle in seinen Weisungen klar fest, dass
keine wirtschaftliche Verwertung der Produkte erforderlich sei.
Mit Vernehmlassung vom 29. April 2010 erklärte die Erstinstanz, sie
habe den Begriff "landwirtschaftliches Unternehmen" bisher nie näher
im Lichte der Weisungen des BLW, wonach eine wirtschaftliche Ver-
wertung der Produkte nicht ausdrücklich verlangt werde, untersucht.
Aus der Sicht des Vollzugs sei zu bedenken, dass bei Kleinbetrieben
nicht genau festgelegt werden könne, ob es sich um ein Unternehmen
oder um ein Hobby handle. Dennoch würden solche Betriebe die in der
Bundesverfassung festgelegten Aufgaben der Landwirtschaft erfüllen.
Vorliegend sei jedoch klar, dass der Beschwerdeführer zwei seiner
Parzellen nicht auf eigene Rechnung bewirtschaftet habe.
D.
Mit Stellungnahme vom 30. April 2010 erklärte das als Fachbehörde in
das Verfahren einbezogene BLW, es könne sich der betriebs-
wirtschaftlichen Auslegung des Betriebsbegriffs durch die Vorinstanz
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anschliessen. Eine solche Interpretation decke sich mit der von der
landwirtschaftlichen Lehrmittelzentrale herausgegebenen Sammlung
"Betriebswirtschaftliche Begriffe im Agrarrecht". Es sei nicht Ziel der
Landwirtschaftspolitik, die ausschliesslich hobbymässige Haltung von
Pferden mit Direktzahlungen zu unterstützen. Des Weiteren könne der
Erstinstanz darin gefolgt werden, dass der Beschwerdeführer die Par-
zellen Y._______ und Z._______ einem anderen Bewirtschafter zur
Nutzung bzw. Bewirtschaftung überlassen habe, weshalb es an der
Bewirtschaftung auf eigene Rechnung und Gefahr des Beschwerde-
führers fehle. Damit erreiche sein Betrieb den erforderlichen Grenz-
wert für den Mindest-Arbeitsbedarf nicht. Schliesslich stelle sich die
Frage, ob die Pferdehaltung des Beschwerdeführers explizit anzu-
erkennen sei bzw. ob ein formeller Widerruf der Anerkennung zu
erfolgen habe.
Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts führte das BLW mit
Stellungnahme vom 29. Juli 2010 aus, den gesetzlichen Grundlagen
sei nicht zu entnehmen, inwieweit die Direktzahlungsberechtigung eine
wirtschaftliche Verwertung der Erzeugnisse aus der Landwirtschaft
voraussetze. Im Bereich des Pflanzenbaus würden für gewisse land-
wirtschaftliche Nutzflächen Direktzahlungen ausgerichtet, wobei diese
Flächen jedoch nur einen Teil der gesamten landwirtschaftlichen
Tätigkeit umfassten und andere, den jeweiligen Betrieben an-
gegliederte Bereiche auf Produktion und landwirtschaftliche Ein-
kommenserzielung ausgerichtet seien. Ob es sich um einen unter-
stützungswürdigen bäuerlichen Betrieb im Sinne der landwirtschaft-
lichen Gesetzgebung handle, sei jeweils konkret zu prüfen. Beim Be-
schwerdeführer spreche die Tatsache, dass er seit der Übernahme des
Betriebs bzw. der Umstellung von Kuh- auf Pferdehaltung kein land-
wirtschaftliches Einkommen erzielt habe, gegen die Ausrichtung von
Direktzahlungen, deren Zweck es sei, das bäuerliche Einkommen zu
ergänzen. Es müsse davon ausgegangen werden, dass die Direkt-
zahlungen dem Beschwerdeführer einzig dazu dienten, sein Hobby
teilweise zu finanzieren, was dem Sinn der Direktzahlungen wider -
spreche.
E.
Mit Eingabe vom 6. September 2010 reichte der Beschwerdeführer auf
Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts Auszüge aus der Be-
triebsbuchhaltung und den Steuererklärungen der Jahre 2002 bis
2008, eine Auflistung des Pferdebestands sowie Verträge über den
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Verkauf seiner Pferde ein.
Mit Stellungnahme vom 29. September 2010, für die ihr das Bundes-
verwaltungsgericht auf Gesuch hin eine Frist angesetzt hatte, äusserte
sich die Erstinstanz zu den vom Beschwerdeführer eingereichten
Unterlagen und beantragte weiterhin die Abweisung der Beschwerde,
eventualiter die Rückweisung der Sache an sie. Hierzu nahm der Be-
schwerdeführer mit unaufgeforderter Eingabe vom 25. Oktober 2010
wiederum Stellung.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegen Entscheide i.S.v. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Ver-
waltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) kann
gestützt auf die Art. 31 und Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) in Verbindung mit
Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG,
SR 910.1) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt
werden.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung
i.S.v. Art. 5 Abs. 2 VwVG, die von einer letzten kantonalen Instanz
i.S.v. Art. 166 Abs. 2 LwG erlassen worden ist (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen
vom 16. Mai 1965 [VRP], SGS 951.1). Das Bundesverwaltungsgericht
ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
Nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG ist beschwerdeberechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die an-
gefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Voraus-
setzungen erfüllt der Beschwerdeführer und ist damit zur Beschwerde
berechtigt. Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Er-
füllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
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Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber hätte eine
davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen.
2.1 Der hier zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf Direkt-
zahlungen für die Jahre 2005 bis 2007, weshalb die jeweiligen, damals
geltenden Rechtssätze Anwendung finden (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts B-8363/2007 vom 18. Dezember 2008 E. 3.2). Die
Bestimmungen der LBV haben – soweit hier interessierend – keine
Änderungen erfahren. Auch die vom BLW erlassenen "Weisungen und
Erläuterungen zur Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und
die Anerkennung von Betriebsformen" aus den Jahren 2005 bis 2007
(nachfolgend: Weisungen) stimmen bezüglich der vorliegend
interessierenden Bestimmungen mit der aktuellen Version vom
Februar 2010 überein. Sofern sich die Bestimmungen der Direkt-
zahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (DZV, SR 910.13) ge-
ändert haben, wird in der Folge die zugehörige Fundstelle in der Amt-
lichen Sammlung des Bundesrechts (AS) zitiert, ansonsten die (un-
veränderte) Fassung der Systematischen Sammlung des Bundes-
rechts.
2.2 Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden – ge-
stützt auf Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) – die Art. 70 ff.
des LwG sowie die vom Bundesrat erlassene DZV. Der Vollzug der
Direktzahlungen obliegt nach Art. 178 LwG weitgehend den Kantonen.
Sie erheben die notwendigen Daten auf sämtlichen Landwirtschafts-
betrieben, berechnen die Direktzahlungen für jeden Betrieb und
zahlen die Beiträge aus. Darüber hinaus obliegt ihnen die Kontrolle der
Richtigkeit der Angaben sowie die Einhaltung der Bedingungen und
Auflagen (Art. 181 Abs. 3 LwG).
Gestützt auf Art. 70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern von
bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraus-
setzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direkt-
zahlungen aus. Gemäss Art. 4 Abs. 1 DZV berechtigt zu Direkt-
zahlungen die landwirtschaftliche Nutzfläche mit Ausnahme der
Flächen, die mit Baumschulen, Forstpflanzen, Zierpflanzen, Ge-
wächshäusern mit festem Fundament und mit Hanf belegt sind.
Direktzahlungen werden nur ausgerichtet, wenn auf dem Betrieb ein
Arbeitsbedarf für mindestens 0,25 Standardarbeitskräfte besteht
(Art. 18 Abs. 1 DZV). Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter, die u.a.
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einen Betrieb führen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a DZV). Als Bewirtschafter gilt
die natürliche oder juristische Person oder die Personengesellschaft,
die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt (Art. 2 Abs. 1
LBV).
2.3 Sind die Voraussetzungen, unter denen Direktzahlungen gewährt
wurden, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen oder Bedingungen
nicht eingehalten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurück-
gefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder
Vermögensvorteile sind unabhängig von der Anwendung der Strafbe-
stimmungen zurückzuerstatten oder zu verrechnen (Art. 171 Abs. 2
LwG).
Gemäss Art. 29a Abs. 1 LBV müssen Betriebe von der zuständigen
kantonalen Amtsstelle anerkannt sein. Die Kantone prüfen periodisch,
ob die Betriebe und Gemeinschaften die Voraussetzungen der An-
erkennung noch erfüllen. Ist dies nicht der Fall, so widerrufen sie die
ausdrückliche oder stillschweigende Anerkennung. Der Kanton ent-
scheidet, ab welchem Datum der Widerruf gilt (Art. 30a Abs. 1 LBV).
Gemäss Weisungen zu Art. 30 LBV, der das Anerkennungsverfahren
regelt, gilt für Betriebs- und Gemeinschaftsformen, welche vor dem
Inkrafttreten der LBV (1. Januar 1999) bestanden haben, die still -
schweigend gewährte Anerkennung, soweit diese nicht durch einen
kantonalen Entscheid aberkannt wurde.
Da der Betrieb des Beschwerdeführers vor dem Jahre 1999 bestanden
und er diesen im Jahre 2002 von seinem Vater übernommen hatte,
galt dafür die stillschweigende Anerkennung.
3.
Umstritten ist vorliegend die durch die Vorinstanzen gegenüber dem
Beschwerdeführer verfügte Rückforderung der Direktzahlungsbeiträge
für die Jahre 2005 bis 2007, insgesamt Fr. (...).
Im angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz den Rekurs des Be-
schwerdeführers mit einer gegenüber der Erstinstanz neuen Be-
gründung abgewiesen. Letztere war zum Schluss gelangt, dass der
Beschwerdeführer zwei seiner Parzellen nicht auf eigene Rechnung
und Gefahr bewirtschaftet habe, weil er sie einem anderen Bewirt -
schafter zur Nutzung überlassen hatte. Demgegenüber hat die Vor-
instanz im angefochtenen Entscheid festgestellt, dass die Pferde-
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haltung des Beschwerdeführers während der in Frage stehenden
Periode überhaupt kein Betrieb im Sinne der LBV gewesen sei. Die
von der Erstinstanz verneinte Frage, ob der Beschwerdeführer die
fraglichen beiden Parzellen selbst bewirtschaftet hat, hat die Vor-
instanz nicht mehr geprüft.
3.1 Die Vorinstanz gelangt im angefochtenen Entscheid zum Schluss,
die Pferdezucht des Beschwerdeführers sei in den Jahren 2005 bis
2007 kein landwirtschaftliches Unternehmen und damit kein Betrieb
i.S.v. Art. 6 LBV gewesen. Da weder in der DZV noch in der LBV oder
den dazugehörigen Materialien definiert sei, was unter der
Formulierung "als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen"
gemäss Art. 6 Abs. 1 LBV Einleitungssatz zu verstehen sei, sei auf die
in der Betriebswirtschaftlehre verwendete Terminologie abzustellen,
wonach der Begriff des Betriebs nur für vorwiegend produzierende und
nicht für vorwiegend konsumierende Wirtschaftseinheiten verwendet
werde. Der Beschwerdeführer habe in der fraglichen Periode aus
seiner Pferdehaltung keinerlei Erträge erwirtschaftet; es habe auch an
einer aktiven Teilnahme am Wirtschaftsverkehr durch Verkaufs-
bemühungen gefehlt. Zudem habe er das überschüssige Heu ver-
schenkt, was für einen Privathaushalt kennzeichnend sei. Ein
produzierendes landwirtschaftliches Unternehmen hätte das über-
schüssige Heu verkauft. Die Pferdehaltung sei Teil eines Privathaus-
halts und werde vom Beschwerdeführer als blosses Hobby betrieben.
In der Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, die Pferdehaltung des
Beschwerdeführers sei nicht wegen der fehlenden Gewinn-
maximierung nicht als Betrieb zu qualifizieren, sondern weil daraus in
den Jahren 2005 bis 2007 kein relevanter Ertrag erzielt worden sei,
der Beschwerdeführer in diesen Jahren also nicht als Anbieter von
Leistungen am Wirtschaftsverkehr teilgenommen habe. Daran ändere
auch der Umstand nichts, dass bei einer Betriebsumstellung während
einer gewissen Zeit keine oder lediglich geringe Erträge erwirtschaftet
würden. Es sei kein landwirtschaftlicher Betrieb vorstellbar, der sich
eine über fünfjährige Umstellungszeit ohne irgendwelche nennens-
werte Erträge leisten könne. Es genüge nicht, wenn der Beschwerde-
führer Tiere besitze, die er verkaufen könnte. Vielmehr sei ent-
scheidend, ob er laufend Verkaufsbemühungen mache, die eine aktive
Teilnahme am Wirtschaftsverkehr belegten. Ein Betrieb zeichne sich
dadurch aus, dass er die produzierten Güter regelmässig, laufend und
gezielt veräussere, was laufende Verkaufsbemühungen voraussetze.
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Weder behaupte noch belege der Beschwerdeführer solche. Selbst mit
der Geschäftsstrategie, keine jungen Fohlen, sondern grossgezogene
Pferde verkaufen zu wollen, hätte der Beschwerdeführer Verkaufs-
bemühungen vorweisen können, da sein Shettland-Pony aus dem Jahr
2006 und der Irish-Tinker aus dem Jahr 2005 seit längerem "verkaufs-
reif" seien.
3.2 Der Beschwerdeführer macht unter Berufung auf die Weisungen
des BLW demgegenüber geltend, die Direktzahlungsberechtigung
setze keine wirtschaftliche Verwertung der Produkte voraus. Er könne
bei Bedarf Belege für Inserate für den Verkauf seiner Tiere einreichen;
Kosten für Inserate seien im Übrigen auch in der Betriebsbuchhaltung
ersichtlich. Ferner mache er mit einem Aushang, der durch einen
Augenschein überprüft werden könne, laufend Verkaufsbemühungen.
Schliesslich sei festzuhalten, dass eine Zucht an sich "produzierend"
sei.
Vorliegend lautet die Kernfrage demnach dahin, ob der Vorinstanz
darin gefolgt werden kann, dass die Pferdezucht des Beschwerde-
führers in den Jahren 2005 bis 2007 die Voraussetzungen für den
Bezug von Direktzahlungen nicht erfüllt habe, weil der Beschwerde-
führer daraus keinen – nennenswerten – Ertrag erwirtschaftet hat.
3.2.1 Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern
von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraus-
setzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direkt-
zahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus.
Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter, die (a.) einen Betrieb führen,
(b.) ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz haben und (c.) über
eine berufliche Grundbildung mit einem Eidgenössischen Berufsattest
verfügen (Art. 2 Abs. 1 DZV).
Art. 6 Abs. 1 LBV lautet wie folgt:
"Als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen, das:
a. Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt;
b. eine oder mehrere Produktionsstätten umfasst;
c. rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie
unabhängig von anderen Betrieben ist;
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d. ein eigenes Betriebsergebnis ausweist; und
e. während des ganzen Jahres bewirtschaftet wird."
3.2.2 Art. 6 Abs. 1 LBV statuiert in den Buchstaben a bis e die
Voraussetzungen für den Betriebsbegriff, die kumulativ erfüllt sein
müssen. Diesen Kriterien wird im Einleitungssatz die Formulierung "als
Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen" vorangestellt.
Der Vorinstanz kann beigepflichtet werden, dass weder in der DZV
noch in der LBV definiert wird, was unter dem Begriff "landwirtschaft -
liches Unternehmen" gemäss Einleitungssatz zu verstehen ist. Auch
den als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der LBV dienenden
Weisungen des BLW ist mit Bezug auf den Einleitungssatz nichts zu
entnehmen.
Demgegenüber wird in den Weisungen mit Bezug auf Art. 6 Abs. 1
Bst. a LBV, wonach als Betrieb ein landwirtschaftliches Unternehmen
gilt, das Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige
betreibt, Folgendes festgehalten:
"Eine wirtschaftliche Verwertung der Produkte ist wohl die Regel, wird aber
nicht ausdrücklich verlangt."
3.3 Die Vorinstanz vertritt die Ansicht, dass für die Auslegung des
Begriffs "landwirtschaftliches Unternehmen" im Einleitungssatz von
Art. 6 Abs. 1 LBV auf die in der Betriebswirtschaftlehre verwendete
Terminologie abzustellen sei, wonach der Begriff des Betriebs nur für
vorwiegend produzierende und nicht für vorwiegend konsumierende
Wirtschaftseinheiten zu verwenden sei.
Indem die Vorinstanz den Einleitungssatz unter Anwendung betriebs-
wirtschaftlicher Kriterien auslegt, schafft sie zusätzlich zu den An-
forderungen von Bst. a bis e für den Betriebsbegriff eine neue
Voraussetzung, nämlich diejenige der Gewinn- bzw. Ertrags-
orientierung.
3.3.1 Betreffend diese Auslegung der Vorinstanz ergeben sich zu-
nächst die folgenden Einwände:
Einerseits widerspricht die Vorinstanz mit ihrer betriebswirtschaftlichen
Auslegung ohne jegliche Begründung den – für sie als Verwaltungs-
behörde – verbindlichen Weisungen des BLW zu Art. 6 Abs. 1 Bst. a
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LBV. Darin geht das Bundesamt zwar vom Grundsatz aus, dass Be-
triebe i.S. der LBV aus dem Pflanzenbau bzw. der Nutztierhaltung
Produkte erzeugen, die sie auch wirtschaftlich verwerten, d.h. ge-
winnbringend einsetzen. Es hält jedoch auch ausdrücklich fest, dass
eine wirtschaftliche Verwertung der Produkte nicht zwingend erforder-
lich sei. Diese Auslegung des BLW kann ohne Weiteres als mit dem
Wortlaut von Bst. a "Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Be-
triebszweige betreibt" vereinbar bezeichnet werden, der weder explizit
noch implizit eine Verwertung der Produkte voraussetzt. Da der Zweck
der Weisungen des Bundesamts zwar lediglich, aber immerhin, darin
besteht, eine einheitliche Verwaltungspraxis bezüglich der Auslegung
der LBV sicherzustellen, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht
ohne triftigen Grund von ihnen ab, wenn sie eine überzeugende
Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben beinhalten (vgl.
BGE 132 V 200 E. 5.1.2, m.w.H.).
Andererseits spricht gegen die Auslegung der Vorinstanz, dass nicht
ohne Weiteres erkennbar ist, welche Absicht der Verordnungsgeber
mit der Formulierung "als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unter-
nehmen" im Einleitungssatz von Art. 6 Abs. 1 LBV verfolgt hat: Wollte
er damit eine zusätzliche Anforderung für den Betriebsbegriff schaffen
oder sind die Voraussetzungen für den Betriebsbegriff in den Buch-
staben a bis e der Bestimmung bereits abschliessend geregelt, und
beinhaltet der Einleitungssatz nichts als eine umschreibende Gleich-
stellung der Begriffe "Betrieb" und "landwirtschaftliches
Unternehmen"?
3.3.2 Die Frage jedoch, ob der Vorinstanz gestützt auf eine ver-
fassungskonforme Auslegung von Art. 6 Abs. 1 dahingehend gefolgt
werden könnte, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb gewinnorientiert
handeln muss, braucht vorliegend jedoch nicht beantwortet zu werden.
Wie im Folgenden nämlich aufgezeigt wird, fehlt es für die Statuierung
des zusätzlichen Kriteriums der Gewinnorientierung in Art. 6 Abs. 1
LBV bzw. in dessen Einleitungssatz an der verfassungsrechtlich er-
forderlichen formellgesetzlichen Grundlage.
3.4 Verordnungen, die sich nicht direkt auf die BV abstützen und die
gesetzliche Regelungen ergänzen oder abändern (sog. unselb-
ständige, gesetzesvertretende Verordnungen), bedürfen nach Art. 164
Abs. 2 BV einer genügenden gesetzlichen Delegationsnorm. Bei
diesen ist zu untersuchen, ob sich der Verordnungsgeber an die ihm
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gesetzlich übertragenen Befugnisse gehalten hat (Art. 182 Abs. 2 BV;
PIERRE TSCHANNEN, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl.,
Zürich 2008, Rz. 33 ff. zu Art. 164).
Die Prüfung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei auf die Frage
beschränkt, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im
Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl. Urteile des
Bundesgerichts 2C_246/2009 vom 22. März 2010 E. 7.1,
2C_735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.2; BGE 133 V 42 E. 3.1, BGE
131 II 271 E. 4, BGE 129 II 160 E. 2.3, m.w.H.).
Wird im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle festgestellt,
dass ein Rechtssatz gegen übergeordnetes Recht verstösst, haben die
Behörden diesen für rechtswidrig zu erklären und nicht anzuwenden.
Indes ist die formelle Aufhebung bzw. Anpassung der rechtswidrigen
Norm ausschliesslich Sache des zuständigen Rechtsetzungsorgans
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3133/2009 vom
13. November 2009, E. 7.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 2076).
3.4.1 Die hier zu beurteilende LBV stützt sich im Ingress einzig auf
Art. 177 Abs. 1 LwG, wonach der Bundesrat die erforderlichen Aus-
führungsbestimmungen erlässt, wo das Gesetz die Zuständigkeit nicht
anders regelt. Diese Bestimmung ermächtigt den Bundesrat im Kapitel
über die Vollzugsbestimmungen (Art. 177 ff. LwG) nicht zum Erlass
ergänzender, d.h. gesetzesvertretender oder gar gesetzes-
derogierender Vorschriften (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-3133/2009 vom 13. November 2009, E. 7.2).
Der Bundesrat ist deshalb in der LBV nur ermächtigt, Ausführungs-
vorschriften zu erlassen, wie dies auch der massgebende Wortlaut von
Art. 177 Abs. 1 LwG nahelegt. Solchen Vollzugsverordnungen kommt
die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und
gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit dies für den
Gesetzesvollzug erforderlich ist. Die Ausführungsbestimmungen
müssen sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen
insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte
der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst
wenn diese Regeln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar wären.
Seite 14
B-1796/2009
Vollzugsbestimmungen sind zudem nur in dem Umfang zulässig, als
das Gesetz dafür Raum lässt und nicht bewusst auf eine präzisere
Regelung der betreffenden Frage verzichtet (vgl. BGE 134 I 313
E. 5.3, BGE 124 I 127 E. 3b f., BGE 122 II 411 E. 3d, m.w.H.; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts B-3133/2009 vom 13. November
2009, E. 7.2).
3.4.2 Gemäss Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b und
Art. 70 Abs. 1 LwG) unterstehen Direktzahlungen dem Prinzip der
Leistungsabgeltung, indem sie als leistungsorientierte Zahlungen
grundsätzlich nach dem Prinzip "Leistung-Gegenleistung" ausgerichtet
werden (vgl. Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik
[nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2002] BBl 1996 IV 201, 202; Bot-
schaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [nach-
folgend: Botschaft Agrarpolitik 2007], BBl 2002 4721, 4821 f.; PAUL
RICHLI, Agrarrecht, in: Richli [Hrsg.], Wirtschaftsstrukturrecht,
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Bd. XIII, Basel 2005,
Rz. 597). Rechtlich stellen Direktzahlungen Finanzhilfen im Sinne von
Art. 3 Abs. 1 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG,
SR 616.1) dar. Sie werden als geldwerte Vorteile Empfängern ausser-
halb der Bundesverwaltung gewährt, um die Erfüllung einer vom
Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (vgl. FABIAN
MÖLLER, Rechtsschutz bei Subventionen, Basel 2006, S. 25 ff.).
Insofern werden im heutigen Direktzahlungssystem alle Zahlungen an
leistungsbezogene Kriterien geknüpft (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-3133/2009 vom 13. November 2009, E. 4.3.3,
m.w.H.).
Zwar besteht nach dem Prinzip der Leistungsabgeltung ein grundsätz-
licher Anspruch auf Direktzahlungen, wenn gemeinwirtschaftliche
Leistungen von Bewirtschaftern von bodenbewirtschaftenden bäuer-
lichen Betrieben tatsächlich erbracht werden. Indessen hat der
Bundesgesetzgeber in Art. 70 Abs. 5 Bst. a bis f LwG in Abweichung
vom Leistungsabgeltungsprinzip sozialpolitisch motivierte Ein-
schränkungen vorgesehen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungs-
gerichts B-3133/2009 vom 13. November 2009, E. 4.3.3 und B-
1456/2007 vom 16. Januar 2008 E. 3; RICHLI, a.a.O., Rz. 600, 607, 625
ff.). Nach dieser Bestimmung bestimmt der Bundesrat für den Bezug
der allgemeinen Direktzahlungen, der Ökobeiträge und der Ethobei-
träge ein minimales Arbeitsaufkommen in Standardarbeitskräften, eine
Altersgrenze, Grenzwerte für die Summe der Beiträge pro Standard-
Seite 15
B-1796/2009
arbeitskraft, Grenzwerte bezüglich der Fläche oder Tierzahl, An-
forderungen an die landwirtschaftliche Ausbildung sowie Grenzwerte
bezüglich steuerbarem Einkommen und Vermögen, ab denen die
Summe der Beiträge gekürzt wird oder keine Beiträge ausgerichtet
werden. Diese sozialpolitischen Einschränkungen hat der Bundesrat in
den Art. 18 bis 26 DZV konkretisiert.
3.4.3 Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass Direkt-
zahlungen als Anspruchssubventionen dem Leistungsabgeltungs-
prinzip unterstehen und dieses Grundprinzip nur von den in Art. 70
Abs. 5 LwG – auf formellgesetzlicher Ebene (Art. 164 Abs. 1
BV) – vorgesehenen, sozialpolitisch motivierten Einschränkungen
durchbrochen wird.
Eine an Gewinnstrebigkeit bzw. den Bestand eines landwirtschaft-
lichen Ertrags anknüpfende Voraussetzung im Einleitungssatz von
Art. 6 Abs. 1 LBV liefe im Ergebnis auf die Statuierung einer weiteren
Ausnahme vom Leistungsabgeltungsprinzip hinaus, wie es in Art. 104
Abs. 3 Bst. a BV und Art. 70 Abs. 1 (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b LwG)
vorgesehen ist. Insofern würde ein solches Kriterium funktionell den in
Art. 70 Abs. 5 LwG abschliessend normierten, sozialpolitisch
motivierten Ausnahmekategorien, welche das Prinzip der Leistungs-
abgeltung durchbrechen, entsprechen. Ein solches Subventionsaus-
schlusskriterium, das erheblich in die Rechte der Finanzhilfe-
empfänger eingreift, müsste indessen, um im Sinne von Art. 164
Abs. 1 Bst. c BV rechtsbeständig zu sein, über eine ausreichende
gesetzliche Grundlage im Delegationsrahmen von Art. 70 LwG ver-
fügen.
In Abs. 5 Bst. f sieht Art. 70 LwG zwar vor, dass der Bundesrat
Grenzwerte bezüglich steuerbarem Einkommen und Vermögen der
Bewirtschafter bestimmt, ab denen die Summe der Beiträge gekürzt
wird oder keine Beiträge ausgerichtet werden. Diesen Grundsatz hat
der Bundesrat in Art. 22 Abs. 1 DZV konkretisiert, wonach die Summe
der Direktzahlungen ab einem massgebenden Einkommen von
Fr. 80'000.– Franken gekürzt wird. Damit sieht Art. 70 Abs. 5 LwG eine
einkommensabhängige Begrenzung der Direktzahlungen jedoch ledig-
lich nach oben vor. Nach unten ist die Höhe des landwirtschaftlichen
Einkommens nicht begrenzt. Demzufolge lässt sich das Ziel, nur Be-
triebe zu unterstützen, die einen Gewinn erwirtschaften, nicht auf
Art. 70 Abs. 5 LwG abstützen.
Seite 16
B-1796/2009
Somit ergibt sich, dass in Art. 70 LwG eine auf den Ertrag bzw. das
Einkommen aus der landwirtschaftlichen Nutzung bezogene Kate-
gorie, die eine Reduktion oder gar den Ausschluss von Anspruchs-
subventionen erlauben würde, nicht vorgesehen ist. Damit würde die
Statuierung des zusätzlichen Kriteriums der Gewinnstrebigkeit in Art. 6
Abs. 1 bzw. dessen Einleitungssatz nicht über die verfassungsrechtlich
erforderliche formellgesetzliche Basis für eine Derogation vom
Leistungsabgeltungsprinzip verfügen und könnte vorliegend ent-
sprechend auch nicht angewendet werden.
3.5 Damit gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass
die Vorinstanz den Direktzahlungsanspruch des Beschwerdeführers
für die Jahre 2005 bis 2007 zu Unrecht mit der Begründung verneint
hat, dass dessen Pferdezucht mangels Ertrags nicht als landwirt -
schaftlicher Betrieb i.S.v. Art. 6 LBV qualifiziert werden könne.
4.
Die Vorinstanz beantragt mit Eingabe vom 29. September 2010, sollte
das Bundesverwaltungsgericht die Pferdezucht des Beschwerde-
führers als landwirtschaftlichen Betrieb qualifizieren, sei die Sache an
sie zurückzuweisen, damit sie die von ihr noch nicht beurteilte Frage
der Bewirtschaftung der Parzellen Y._______ und Z._______ prüfe.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist der Entscheid der
Vorinstanz vom 20. Februar 2009, mit dem diese den Rekurs des Be-
schwerdeführers mit einer gegenüber der Erstinstanz neuen Be-
gründung abgewiesen hat. Streitgegenstand bildet vor Bundesver-
waltungsgericht das in der angefochtenen Verfügung geregelte
Rechtsverhältnis, soweit es im Beschwerdeverfahren streitig ist, vor-
liegend also die Rückforderung der Direktzahlungen für die Jahre 2005
bis 2007.
Gemäss Art. 54 VwVG geht die Behandlung der Sache, die Gegen-
stand der angefochtenen Verfügung bildet, mit Einreichung der Be-
schwerde grundsätzlich auf das Bundesverwaltungsgericht als
funktionell übergeordnete Rechtsmittelinstanz über (Devolutiveffekt).
Die erstinstanzliche Verfügung wurde durch den angefochtenen Be-
schwerdeentscheid ersetzt. Sie gilt daher als mitangefochten (vgl.
BGE 134 II 142 E. 1.4). Das Bundesverwaltungsgericht wird damit zu-
ständig, sich mit der Angelegenheit zu befassen. Auf der anderen
Seite 17
B-1796/2009
Seite verliert die Vorinstanz die Befugnis, sich weiterhin mit der Streit -
sache als Rechtspflegeinstanz auseinanderzusetzen.
Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid in
vollem Umfang überprüfen. Gerügt werden kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG), die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG)
sowie die Unangemessenheit (Art. 49 Bst. c VwVG). Im Beschwerde-
verfahren gelten die Untersuchungsmaxime, wonach der Sachverhalt
von Amtes wegen festzustellen ist, sowie der Grundsatz der Rechts-
anwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den festgestellten Sachverhalt
die richtige Rechtsnorm anzuwenden. Dies bedeutet, dass es eine
Beschwerde auch aus einem anderen als den geltend gemachten
Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis
mit einer Begründung bestätigen kann, die von jener der Vorinstanz
abweicht (sog. Motivsubstitution; vgl. BGE 132 II 112 E. 3.2, 131 II 205
E. 4.2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 21 Rz. 1.54).
Der Umstand, dass die Vorinstanz die Direktzahlungsberechtigung des
Beschwerdeführers mit Bezug auf die von der Erstinstanz verneinte
Frage der selbständigen Bewirtschaftung zweier Parzellen nicht be-
urteilt hat, entbindet das Bundesverwaltungsgericht nicht von der
Pflicht, den Streitgegenstand, d.h. die Rechtmässigkeit der Rück-
forderung der Direktzahlungen, auch mit Bezug auf diesen Teilaspekt
zu überprüfen, da dieser ebenfalls Voraussetzung für die Ausrichtung
von Direktzahlungen bildet.
Aus diesen Gründen ist der Eventualantrag der Vorinstanz auf Rück-
weisung der Sache zur Überprüfung der Frage der selbständigen Be-
wirtschaftung bestimmter Parzellen durch den Beschwerdeführer ab-
zuweisen.
5.
Die Erstinstanz hat dem Beschwerdeführer die Beitragsberechtigung
für Direktzahlungen mit der Begründung abgesprochen, dass die Par-
zellen Y._______ und Z._______ mangels Bewirtschaftung auf eigene
Rechnung und Gefahr nicht Bestandteil seines Betriebs seien. Zudem
sei bei diesen Parzellen auch die Unabhängigkeit von anderen Be-
Seite 18
B-1796/2009
trieben nicht gegeben. Die Parzelle Y._______ (932 a) habe der Be-
schwerdeführer, mit Ausnahme einer Teilfläche von etwa 50 a,
B._______, zur Nutzung überlassen. Dieser lasse diese Fläche im
Früh- sowie im Spätsommer durch seine Kühe und Rinder beweiden
und erledige im Sommer das Heuen und die Düngung. Die Parzelle
Z._______, die 141 a Magerwiese umfasse, habe der Beschwerde-
führer ebenfalls B._______ zur Nutzung überlassen. Für seine
Arbeiten entschädige er diesen mit jährlich Fr. 3'000.–.
Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, das Bewirtschafterrisiko für
die beiden Parzellen habe er stets selbst getragen. Es sei in der
Landwirtschaft üblich, einzelne Arbeiten durch Dritte ausführen zu
lassen. Um den ordentlichen Unterhalt und die nachhaltige Ertrags-
fähigkeit des Bodens sei er jedoch selber besorgt. Er bringe die nicht
maschinell bewirtschaftbaren Flächen von Hand ein, vernichte das
Unkraut, pflege die Hecken, Gehölze und Waldsäume und unterhalte
die Quellen, Wassergräben und Durchläufe. Ebenso kontrolliere er die
Gebäude, Zäune und Zufahrten und halte diese in Stand. B._______
werde für seine Arbeiten angemessen entschädigt; jener trage kein
Ertragsrisiko, die Erträge würden ihm unentgeltlich überlassen. Für ihn
handle es sich um ein willkommenes Nebeneinkommen, aber sein Be-
trieb sei auf die beiden Grundstücke nicht angewiesen. Es sei damit
nicht nachvollziehbar, inwiefern es bei seinem Betrieb an der ge-
forderten Unabhängigkeit fehlen solle.
5.1 Gemäss Art. 2 Abs. 1 LBV gilt als Bewirtschafter die natürliche
oder juristische Person, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und
Gefahr führt. Das Kriterium der Betriebsführung "auf eigene Rechnung
und Gefahr" in Art. 2 Abs. 1 LBV weist darauf hin, dass als Bewirt -
schafter nur gelten kann, wer einen Betrieb tatsächlich und un-
abhängig führt. Demgemäss ist derjenige als Bewirtschafter zu be-
trachten, der das wirtschaftliche Risiko trägt, im Betrieb eine mass-
gebende Funktion bei der Führung und Entscheidfällung einnimmt
sowie eine aktive Rolle im täglichen Geschehen ausübt und selber
Hand anlegt. Eine bloss gelegentliche Mithilfe genügt nicht, um als
Bewirtschafter bzw. als anspruchsberechtigte Person gelten zu können
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.237/1997 vom 13. Februar 1998
E. 2a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1055/2009 vom
30. April 2010 E. 3.4.1). Durch Direktzahlungen zu entschädigen ist
derjenige, der die Hauptarbeit leistet und dabei auch das geschäftliche
Risiko trägt. Die Bewirtschaftung umfasst sowohl die geistige Aus-
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einandersetzung mit dem betrieblichen Geschehen als auch die
praktische Ausführung (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-
2231/2006 vom 13. Juli 2007 E. 3.1).
Gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. c LBV ist ein Betrieb ein landwirtschaft-
liches Unternehmen, das rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und
finanziell selbständig sowie unabhängig von anderen Betrieben ist.
Nach Art. 6 Abs. 4 LBV ist die Anforderung von Abs. 1 Bst. c dieser
Bestimmung insbesondere nicht erfüllt, wenn a) der Bewirtschafter die
Entscheide zur Führung des Betriebes nicht unabhängig von Bewirt -
schaftern anderer Betriebe treffen kann, b) der Bewirtschafter eines
anderen Betriebs, oder deren Gesellschafter, Genossenschafter,
Aktionär oder Vertreter, zu 25 oder mehr Prozent am Kapital des Be-
triebes beteiligt ist, oder c) die auf dem Betrieb anfallenden Arbeiten
ohne anerkannte Gemeinschaftsform nach den Art. 10 oder 12 mehr-
heitlich von anderen Betrieben ausgeführt werden.
Gemäss den Weisungen des BLW bedeutet rechtlich, wirtschaftlich,
organisatorisch und finanziell selbständig und unabhängig i.S.v. Art. 6
Abs. 1 Bst. c LBV, dass der Bewirtschafter unabhängig von anderen
Bewirtschaftern alle Entscheidungen treffen und über den Betrieb ver-
fügen kann. Er ist immer Eigentümer oder Pächter des Betriebs.
Dieser ist organisatorisch selbständig und mit keinem anderen Betrieb
verbunden. Ohne diese Eigenständigkeit bzw. Selbständigkeit kann
eine Einheit von Land, Gebäuden und Inventar nicht als eigen-
ständiger Betrieb gelten. Es handelt sich dann lediglich um eine
Produktionsstätte, d.h. um einen Betriebsteil. Dem Betrieb müssen
grundsätzlich betriebseigene Arbeitskräfte zur Verfügung stehen. Als
betriebseigene Arbeitskräfte gelten familieneigene Arbeitskräfte und
Angestellte. Der Nachweis kann über die Lohn- oder AHV-Abrechnung
erbracht werden.
5.2 Auf Grund der Akten stellt sich der zu beurteilende – und un-
bestrittene – Sachverhalt wie folgt dar:
Gemäss mündlicher Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer
und B._______ brachte Letzterer wie folgt Kühe und Rinder im Früh-
sommer zum Etzen bzw. im Spätsommer zum Weiden auf das Nutz-
land Y._______:
20. Mai bis 7. Juni 2006: 20 Kühe
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18. Mai bis 4. Juni 2006: 4 Rinder
9. September bis 25. September 2006: 19 Kühe
22. Mai bis 8. Juni 2007: 22 Kühe
15. Mai bis 3. Juni 2007: 4 Rinder
Im Sommer hat B._______ die Heuernte und die Düngung erledigt. Er
war zudem berechtigt, das Heu, für das der Beschwerdeführer auf
seinem Betrieb keine Verwendung fand, mitzunehmen (vgl. Schreiben
des Beschwerdeführers vom 6. September 2007, von B._______
ebenfalls unterzeichnet).
Für die genannten Arbeiten hat der Beschwerdeführer B._______ in
den Jahren 2006 und 2007 mit einem jährlichen Pauschalbetrag von
Fr. 3'000.– entschädigt (vgl. Quittungen vom 6. Dezember 2006 und
1. September 2007).
5.2.1 Zunächst ist mit der Erstinstanz festzuhalten, dass es grund-
sätzlich zulässig ist, Teile von Betriebsflächen im Auftrag bewirt -
schaften zu lassen, ohne die Anspruchsberechtigung auf Direkt-
zahlungen einzubüssen. In die Beurteilung der Frage, wer Bewirt -
schafter einer (Teil-)Fläche ist, sind sämtliche auf der jeweiligen
Fläche anfallenden Arbeiten einzubeziehen.
Diesbezüglich ist vorliegend unbestritten, dass B._______ in den
Jahren 2005 bis 2007 nur einen Teil der Arbeit auf den Parzellen
Y._______ und Z._______ erledigt hat und der Beschwerdeführer
einen beachtlichen Aufwand, insbesondere an Handarbeit, selbst ge-
leistet hat. B._______ hat auf den Parzellen Y._______ und Z._______
nur auf denjenigen Flächen Arbeiten verrichtet, die maschinell gut be-
fahrbar waren. Der Beschwerdeführer erklärt, die Parzelle Y._______
bestehe aus viel maschinell unzugänglichem Gelände, wo er selbst
gemäht und das Heu eingebracht habe, wie an feuchten Stellen, wo es
mit grossem Aufwand an Handarbeit verbunden sei, das Gras den
Tieren zum Stall S._______ zur Verfügung zu stellen. Zudem habe er
die folgenden Arbeiten ebenfalls selbst erledigt: Kontrolle des Haupt-
zauns um die Parzelle und dessen Instandstellung; Unterhalt der
Wassergräben und Durchlässe, um das Land nutzbar zu halten; Pflege
der Hecken und Waldsäume, um den Lebensraum für Tiere und
Pflanzen zu erhalten; Entfernung der Unkräuter von Hand, und nicht
chemisch. Auf der Parzelle Z._______ hat der Beschwerdeführer die
Seite 21
B-1796/2009
folgenden Handarbeiten selbst ausgeführt: Pflege oder Rückschneiden
des Gehölzes; Erstellung einer neuen Zufahrt zum Stall mit Futter-
häuschen; Neueinfassung der Quelle und Erstellen einer Leitung zum
Stall.
Angesichts der geschilderten Verteilung der anfallenden Arbeiten kann
vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass es B._______ war,
der auf den Parzellen Y._______ und Z._______ die Hauptarbeit ge-
leistet hat. Dass B._______ auf Grund seiner Tätigkeit selbst ein Ge-
such zur Ausrichtung von Direktzahlungen für diese beiden Parzellen
gestellt hätte, macht die Erstinstanz im Übrigen auch nicht geltend.
5.2.2 Die Erstinstanz vertritt die Ansicht, die Tätigkeit von B._______
auf den Parzellen Y._______ und Z._______ könne nicht mit dem
eines Lohnunternehmers verglichen werden, der im Auftrag und mit
Abgeltung nach Aufwand gehandelt und kein Risiko am Ertrag gehabt
habe. Sie begründet die Bewirtschaftereigenschaft von B._______ im
Wesentlichen damit, dass er derjenige gewesen sei, der das Risiko für
den Ertrag der in Frage stehenden Parzellen getragen habe.
Es trifft diesbezüglich zwar zu, dass B._______ im Früh- und Spät-
sommer Tiere zum Weiden auf das Land des Beschwerdeführers
bringen durfte. Diese Tatsache allein genügt jedoch nicht, um davon
auszugehen, dass das wirtschaftliche Risiko für die Flächen auf
B._______ übergegangen sei. Die B._______ vom Beschwerdeführer
eingeräumte Nutzungsmöglichkeit kann nämlich angesichts der ver-
einbarten jährlichen Entschädigung von pauschal Fr. 3'000.– durchaus
als Teil des Entgelts für die Arbeitsleistung von B._______, der Heu-
ernte und der Düngung, angesehen werden.
An der Verteilung des wirtschaftlichen Risikos vermag auch die Tat-
sache nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführer B._______ das
für seine Pferdezucht überschüssige Heu unentgeltlich überlassen hat.
Zwar könnte davon ausgegangen werden, dass der Nutzen von
B._______, d.h. die Nutzung der Parzellen als Weide, grösser war als
derjenige des Beschwerdeführers, der das Heu teilweise verschenkt
hat. Dies ändert jedoch nichts an der Bewirtschaftereigenschaft des
Beschwerdeführers, bei dem die Verfügungsmacht lag und der den
Nutzen freiwillig B._______ überlassen hat, weil er selbst darauf nicht
angewiesen war. Dieser Umstand belegt gerade, dass es der Be-
schwerdeführer war, auf dessen Rechnung die Flächen bewirtschaftet
Seite 22
B-1796/2009
wurden, weshalb auch nur er allein den Entscheid treffen konnte, dass
sowie wem Heu unentgeltlich zu überlassen war. Der Beschwerde-
führer konnte sämtliche Entscheide bezüglich der in Frage stehenden
Parzellen unabhängig von B._______ treffen. Er hat denn auch allein
darüber entschieden, ob und wie lange er die Düngung und die Heu-
ernte durch B._______ erledigen lassen wollte – was sich darin ge-
zeigt hat, dass er den Vertrag mit diesem per 2008 aufgelöst hat.
Ob der Beschwerdeführer auf den Flächen jederzeit unabhängig von
B._______ agieren konnte, oder ob er auf den Weidebedarf von
dessen Tieren Rücksicht nehmen musste, ist unklar. Dieser Umstand
verliert jedoch angesichts der dargelegten Tatsachen an Bedeutung
und kann letztlich offen bleiben.
5.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich aus dem
unbestrittenen rechtserheblichen Sachverhalt nur wenige Anhalts-
punkte ergeben, die den Schluss zulassen könnten, dass das Aus-
mass von B._______s Tätigkeit auf den Parzellen Y._______ und
Z._______ diesen als Bewirtschafter der Flächen erscheinen liesse.
Eine Gesamtwürdigung der Sachverhaltselemente legt vielmehr nahe,
dass es der Beschwerdeführer war, bei dem die Verfügungsmacht lag
und auf dessen Rechnung und Gefahr die beiden Parzellen bewirt-
schaftet wurden.
Dafür, dass bei den Parzellen Y._______ und Z._______ die Un-
abhängigkeit von anderen Betrieben, insbesondere von demjenigen
von B._______, nicht gegeben gewesen sein soll, wie die Erstinstanz
ohne jede Begründung in den Raum stellt, bestehen keine Hinweise.
Damit ist die Erstinstanz zu Unrecht davon ausgegangen, dass der
Beschwerdeführer in den Jahren 2005 bis 2007 nicht Bewirtschafter
der Parzellen Y._______ und Z._______ und damit eines Betriebs mit
einem Mindestbedarf von mehr als 0,25 SAK gewesen sei.
6.
Insgesamt ergibt sich deshalb, dass dem Beschwerdeführer die
Direktzahlungen zu Recht ausgerichtet wurden, weshalb kein An-
spruch auf Rückerstattung besteht.
Die Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist gutzu-
heissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben.
Seite 23
B-1796/2009
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als ob-
siegende Partei, weshalb ihm keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen haben keine Verfahrenskosten zu tragen
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Der Beschwerdeführer liess sich weder anwaltlich vertreten noch sind
ihm weitere notwendige Auslagen i.S.v. Art. 13 des Reglements über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) entstanden. Er hat des-
halb keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 1 i.V.m.
Art. 8 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung
vom 20. Februar 2009 aufgehoben.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer
wird der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Seite 24
B-1796/2009
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-
formular);
- die Vorinstanz (Ref.-Nr. [...]; Gerichtsurkunde);
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD (Gerichts-
urkunde);
- das Bundesamt für Landwirtschaft BLW.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stephan Breitenmoser Kinga Jonas
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraus-
setzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts -
gesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende
Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 16. November 2010
Seite 25