B-1990/2009 - Abteilung II - Wirtschaftliche Landesversorgung - Landesversorgung (Pflichtlager)

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung II
B­1990/2009
U r t e i l   v om   6 .   F e b r u a r   2 0 1 2
Besetzung Richter Hans Urech (Vorsitz),
Richter Jean­Luc Baechler, Richter Philippe Weissenberger;   
Gerichtsschreiber Roger Mallepell.
Parteien A.______ AG,
vertreten durch (…),
,
Klägerin, 
gegen
B.______ Genossenschaft,
vertreten durch (…),
Beklagte, 
Gegenstand Landesversorgung (Pflichtlager).
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Sachverhalt:
A. 
A.a Die A.______ AG (nachfolgend: Klägerin)  ist eine Aktiengesellschaft 
mit  Sitz  in  (…),  welche  den  Import,  Export  von  und  den  Handel  mit 
Getreide,  Futtermitteln  sowie  von  chemischen  und  organischen 
Produkten wie Düngemitteln und Agrarprodukten bezweckt. Gestützt auf 
einen am (…) mit dem Bundesamt  für wirtschaftliche Landesversorgung 
(nachfolgend  auch:  BWL  oder  Bundesamt)  geschlossenen 
Pflichtlagervertrag  über  die  Pflichtlagerhaltung  von  Getreide  ist  die 
Klägerin (damals noch: A.______) u.a. verpflichtet, als zusätzliches Lager 
neben  ihren  freien  Betriebsvorräten  ein  in  ihrem  freien  Eigentum 
stehendes  Pflichtlager  innerhalb  des  schweizerischen  Zollgebietes  zu 
halten  und  die  Pflichtlagermengen  periodisch  an  die  vom 
Eidgenössischen  Volkswirtschaftsdepartement  (nachfolgend:  EVD) 
festgelegten  Lagerziele  sowie  an  ihre  veränderten  Verzollungsmengen 
anzupassen (vgl. kläg. act. 4; Art. 4). 
A.b Bei  der  B.______ Genossenschaft  (nachfolgend:  Beklagte)  handelt 
es  sich  um  eine  nicht  gewinnorientierte  Selbsthilfeorganisation  der 
Pflichtlagerhalter  in der Rechtsform einer Genossenschaft  im Sinne von 
Art.  828  ff.  des  Obligationenrechts  (zitiert  in  E.  4.8.5)  und  Art.  10  des 
Landesversorgungsgesetzes  (zitiert  in  E.  1.1)  mit  Sitz  in  (…).  Die 
Beklagte bezweckt, in Zusammenarbeit mit dem Bund und der Wirtschaft 
Aufgaben  im  Zusammenhang  mit  der  Pflichtlagerhaltung  an 
Lebensmitteln  und  Getreide  für  die  wirtschaftliche  Landesverteidigung 
und für schwere Mangellagen in Folge von Marktstörungen gemäss dem 
Landesversorgungsgesetz  durchzuführen.  Sie  erfüllt  die  ihr  durch 
Verordnung, Weisungen des EVD oder öffentlichen Vertrag vom Bund im 
Interesse der wirtschaftlichen Landesversorgung übertragenen Aufgaben 
(vgl.  Art.  2  der  am  (…)  vom EVD  genehmigten  Statuten  der  Beklagten 
vom  (…);  kläg.  act.  11).  Dazu  äufnet  sie  getrennt  für  die  einzelnen 
Gattungen  von Pflichtlagerwaren Garantiefonds.  Für  jede Warengattung 
besteht  eine  Fachkommission,  darunter  die  Fachkommission  Getreide 
(vgl. Art. 29 ff. der Statuten). 
A.c  Die  Klägerin  hält  gestützt  auf  den  Pflichtlagervertrag  mit  dem 
Bundesamt  ein  Pflichtlager  an  Hartweizen.  Sie  ist,  aufgrund  einer 
ebenfalls  eingegangenen  Verpflichtung,  Mitglied  bei  der  Beklagten.  Im 
Auftrag  des  Bundesamts  überwacht  die  Beklagte  die  Erfüllung  der  von 
der Klägerin übernommenen Pflichten (vgl. Pflichtlagervertrag Art. 2 und 
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13  Abs.  1). 
B. 
B.a  An  der  Sitzung  vom  20. Februar  2007  fasste  die  Fachkommission 
Getreide auf Antrag einer eingesetzten Arbeitsgruppe den Beschluss, die 
Pflichtlagermenge Hartweizen im Jahr 2008 je hälftig bei den Importeuren 
und  Verarbeitern  von  40'000  t  auf  35'000  t  zu  reduzieren.  Gleichzeitig 
beschloss  die  Fachkommission,  die  bisherigen  Modi  für  Revision  und 
Abbau beizubehalten (vgl. Protokollauszug zu Traktandum 5, bekl. act. 2; 
Pflichtlagerbericht 2007 des EVD für die Pflichtlagerpolitik 2008 – 2011 S. 
18, der bezüglich Hartweizen auf einen Anpassungsbedarf im Verlauf der 
Zielperiode  (2008  –  2011)  von  bisher  40'000t  auf  einen  neuen Bestand 
von  35'000  t  schliesst  [online  unter:  /themen/00527/ 
index.html?lang=de]). 
Wie bei den letzten Neuberechnungen der Getreidepflichtlager wurde als 
massgebliche  Abrechnungsqualität  somit  Weizen  der  Basisqualität 
"Canada  Western  Amber  Durum  1"  (nachfolgend:  CWAD)  in 
handelsüblicher  Qualität  festgelegt.  Zudem  sollte  der  Abrechnungspreis 
gegenüber  dem  Garantiefonds  auch  im  Jahr  2008  "aufgrund  des 
Durchschnittspreises  einer  rollenden  Referenzperiode  der  jeweils  drei 
letzten  Monate"  ermittelt  werden  (vgl.  Arbeitspapier  zu  Traktandum  5, 
bekl. act. 3). 
B.b  Mit  Zirkular  vom  23. Februar  2007  orientierte  die  Beklagte  die 
betroffenen  Pflichtlagerhalter,  darunter  die  Klägerin,  über  diese  Sitzung 
und die Beschlüsse der Fachkommission Getreide (vgl. bekl. act. 4). Das 
Schreiben  gab  namentlich  die  für  die  Reduktion  der  Hartweizen­
Pflichtlagermenge  um  5'000  t  im  Jahr  2008  dienende 
Abrechnungsqualität  bekannt,  und  hielt  auch  fest,  dass  der 
Abrechnungspreis  "monatlich  aufgrund  des  Durchschnittspreises  einer 
rollenden  Referenzperiode  der  jeweils  letzten  drei  Monate  ermittelt" 
werde.  Weiter  erwähnte  die  Beklagte,  dass  die  Beschlüsse  unter  dem 
Vorbehalt der behördlichen Genehmigung stünden und gegen Ende 2007 
in  einem  separaten  Zirkular  über  das  Vorgehen  bei  der  Revision  der 
Hartweizen­Pflichtlager orientiert werde (vgl. bekl. act. 4).
B.c  Im Sinne dieser Ankündigung gab die Beklagte den  lagerpflichtigen 
Hartweizenimporteuren  und  Hartweizenmüllern  in  der  Folge  mit 
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Schreiben  vom  30. Januar  2008  die  jeweils  firmenspezifische 
Berechnung  mit  den  entsprechenden  Zahlen  bekannt  und  machte 
Hinweise  zum Vorgehen  bei  einem Pflichtlagerabbau.  Gleichzeitig  teilte 
sie (u.a.) der Klägerin mit, dass die Anpassung der Pflichtlagermenge bis 
spätestens  31.  Dezember  2008  zu  erfolgen  habe.  Bezugnehmend  auf 
das  Schreiben  vom  23. Februar  2007  wurde  an  die  Beschlüsse  der 
Fachkommission  Getreide  erinnert,  insbesondere  an  die  von  ihr 
festgelegte  Abrechnungsqualität  und  den  Abrechnungsmodus.  Gemäss 
diesem  werde  mit  dem  so  genannten  "rollenden"  Tagespreis 
abgerechnet,  was  konkret  heisse,  "dass  der  Durchschnittspreis  dreier 
vorangegangener  Monate  den  Abrechnungspreis  des  jeweils 
nachfolgenden vierten Monats bildet" (vgl. kläg. act. 5). 
B.d Am 15. Februar 2008 sandte die Beklagte der Klägerin eine neue für 
sie geltende Berechnung der Anpassungsmenge, welche die Berechnung 
vom 30. Januar 2008 ersetzte. Die Klägerin wurde neu angehalten,  ihre 
Pflichtlagermenge Hartweizen bis zum 31. Dezember 2008 um 2'480 t auf 
2'350 t zu reduzieren (vgl. kläg. act. 6). 
C. 
C.a  Mit  Schreiben  vom  9. Dezember  2008  teilte  die  Klägerin  der 
Beklagten  sinngemäss  mit,  den  bis  Ende  Jahr  geforderten 
Pflichtlagerabbau erst  im Dezember 2008 zu vollziehen und beantragte, 
"den  Durchschnittspreis  des Monats  Dezember  2008  (nicht  September/ 
Oktober/  November)  ebenfalls  für  die  Abrechnung  einzubeziehen". 
Gleichzeitig  ersuchte  die  Klägerin  die  Beklagte  bzw.  deren 
Fachkommission,  das gemäss  ihrer Ansicht  nach  "nicht marktkonforme" 
Abrechnungssystem für Hart­ und Weichweizen zu überprüfen (vgl. kläg. 
act. 7). 
Zur  Begründung  listete  die  Klägerin  die  Entwicklung  der 
durchschnittlichen  Preise  von  Hartweizen  der  Qualität  CWAD  im  Jahr 
2008  auf  und  betonte,  diese  seien  –  nach  einer  vorübergehenden 
Steigerung von Fr. 97.70 / 100 kg (Januar 2008) auf Fr. 104.25 / 100 kg 
(März  2008)  –  kontinuierlich  auf  Fr. 55.00  /  100  kg  (Dezember  2008) 
gesunken.  Bei  sich  fast  halbierenden  Preisen  und  der  Errechnung  des 
Abrechnungspreises  aufgrund  eines  drei  monatigen  durchschnittlichen 
Referenzpreises  habe  zu  keinem  Zeitpunkt  zu  annähernd 
marktkonformen Preisen abgerechnet werden können. Die Klägerin habe 
mit dem Rückkauf  in der Hoffnung auf eine Stabilisierung der Preise mit 
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Beginn  der  Herbsteinkäufe  zugewartet.  Die  Preisstabilisierung  sei  aber 
nicht eingetroffen. Seit Jahresbeginn sei die Klägerin in dieser Sache mit 
der Geschäftsstelle der Beklagten in Kontakt. Da die Pflichtlager nun per 
Ende  Jahr  abgerechnet  werden  müssten,  seien  die  Verluste  der 
einzelnen Pflichtlagerhalter bei der Abrechnung absehbar  (vgl. kläg. act. 
7). 
C.b  Im  Verlauf  des  Monats  Dezember  2008  baute  die  Klägerin  ihr 
Pflichtlager  mit  einem  Teilverkauf  von  1'786'257  kg  Hartweizen  der 
Qualität  "US Nr. 1" an die C.______ AG zu einem Preis von Fr. 60.00  / 
100 kg teilweise ab, d.h. erzielte aus diesem Verkauf einen Gesamterlös 
von  Fr. 1'071'754.20  (ohne MWST  von  Fr.  25'722.10,  vgl.  die  als  kläg. 
act. 22 nachgereichte Rechnung vom 16. Januar 2009). 
Die  restliche  zu  reduzierende Pflichtlagermenge Hartweizen  im Umfang 
von 690 t (2480 t minus verkaufte 1'790 t) hat die Klägerin nach eigenen 
Angaben  noch  nicht  abgebaut  (vgl.  Klage  S.  6,  Ziff.  1.4.,  bei  der  dort 
angegebenen unverkauften Restmenge von 640 t muss es sich um einen 
Rechnungsfehler handeln). 
C.c  Am  12. Dezember  2008  sandte  die  Beklagte  der  Klägerin  für  den 
Pflichtlagerabbau  Hartweizen  im  Jahr  2008  eine  Rechnung  über 
insgesamt  Fr. 1'618'066.−  (zuzüglich  MWST  von  Fr.  122'973.− 
ausmachend  Fr. 1'741'039.−,  vgl.  kläg.  act.  9).  Der  Rechnungsbetrag 
basiert  auf  einer  Abbaumenge  von  2'476'000  kg  und  einem 
Abrechnungspreis  von  Fr. 65.35/100  kg  per  Dezember  2008.  Letzteren 
hatte  die  Beklagte  wie  angekündigt  aus  dem  Durchschnittspreis  von 
Hartweizen  der  Qualität  CWAD  der  drei  vorangegangenen  Monate 
September  (Fr. 73.00), Oktober  (64.85) und November 2008  (Fr. 58.25) 
berechnet  (vgl.  bekl.  act.  8  [Arbeitspapier  zu Traktandum 7, S. 2]  sowie 
die  von  der  Klägerin  im  Schreiben  vom  9.  Dezember  2008  aufgelistete 
Preisentwicklung [kläg. act. 7, oben unter C.a]). 
Nach übereinstimmenden Angaben beider Parteien hat die Klägerin den 
gesamten  in  Rechnung  gestellten  Betrag  fristgerecht  zugunsten  des 
Garantiefonds bezahlt (vgl. Klageantwort S. 11, ad Ziff. 1.6; Replik S. 6f., 
Ziff. 5).
C.d  Anlässlich  der  Sitzung  vom  24. Februar  2009  behandelte  die 
Fachkommission  Getreide  die  ihr  von  der  Klägerin  im  Schreiben  vom 
9. Dezember 2008 unterbreiteten Anträge (vgl. unter C.a) und sprach sich 
im Ergebnis mit fünf zu null Stimmen, bei vier Stimmenthaltungen, gegen 
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eine  nachträgliche  Berücksichtigung  des  Monats  Dezember  2008  im 
Berechnungsmodus  bei  Hartweizen  aus.  Die  Fachkommission  stellte 
dabei die ungewöhnliche Preiskonstellation im Jahr 2008 nicht in Abrede, 
hielt eine Abänderung der bekannt gewesenen Spielregeln im Nachhinein 
indessen  für  unangemessen  und  zudem  die  Gewährleistung  der 
Gleichstellung  aller  betroffenen  Firmen  für  problematisch  (vgl. 
Protokollauszug und Arbeitspapier zu Traktandum 7, bekl. act. 7, 8).
Mit Schreiben vom 25. Februar 2009 orientierte die Beklagte die Klägerin 
entsprechend  über  die  Abweisung  ihrer  Anträge  durch  die 
Fachkommission Getreide (vgl. kläg. act. 10).
D. 
D.a  Am  26. März  2009  reichte  die  Klägerin  beim 
Bundesverwaltungsgericht  eine  auf  Art.  39  Bst.  b  des 
Landesversorgungsgesetzes gestützte Klage gegen die Beklagte ein mit 
dem Rechtsbegehren, die Beklagte sei zu verpflichten, der Klägerin den 
Betrag von Fr. 130'060.00 zuzüglich Zins zu 5 % seit Klageeinreichung zu 
bezahlen. Durch die Bezahlung des am 12. Dezember 2008 in Rechnung 
gestellten  Betrages  habe  die  Klägerin  einen  Verlust  in  dieser  Höhe 
erlitten.  Die  erfolgte  Ermittlung  des  Abrechnungspreises  basierend  auf 
den  durchschnittlichen  Preisen  der  Monate  September  bis  November 
2008  sei  nicht  haltbar.  Stattdessen  hätte  die  Beklagte  ihrer  Rechnung 
aufgrund der relevanten Marktverhältnisse einen Basispreis von Fr. 60.00 
pro  100  kg  Abbaumenge  –  entsprechend  dem  von  der  C.______  AG 
beim  teilweisen  Abbau  des  Überbestandes  bezahlten  Kaufpreis – 
zugrunde  legen müssen.  Ein  solcher  Basispreis  sei  im Dezember  2008 
marktkonform gewesen. Dies zeige sich auch darin, dass unter Einbezug 
des  Dezembers  in  die  Abrechnungsperiode  ein  Abrechnungspreis  von 
Fr. 59.35 / 100 kg resultiere (Durchschnitt Oktober [Fr. 64.85], November 
[Fr. 58.25], Dezember  [Fr. 55.00]). Das von der Beklagten angewendete 
Berechnungssystem verstosse gegen ihre Statuten, den Zweckartikel des 
eigenen  Garantiefondsreglements,  das  Gleichbehandlungsprinzip  sowie 
das  Prinzip  der  Deckung  von  Preisrisiken.  Zudem  liege  eine 
Verweigerung  des  rechtlichen  Gehörs  und  ein  Verstoss  gegen  das 
Kartellrecht  in der Form einer unzulässigen horizontalen Preisabsprache 
vor. 
D.b Mit Klageantwort vom 11. Juni 2009 beantragte die Beklagte, die 
Klage sei mangels sachlicher Zuständigkeit des 
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Bundesverwaltungsgerichts bzw. mangels Zulässigkeit des von der 
Klägerin gewählten Rechtsweges zurückzuweisen. Eventualiter sei die 
Klage abzuweisen.
Beim eingeklagten Anspruch handle es sich um einen "gewöhnlichen" 
zivilrechtlichen Anspruch gegen die Beklagte, für dessen Beurteilung das 
sachlich zuständige Zivilgericht am Gerichtsstand (…) und nicht das 
Bundesverwaltungsgericht zuständig sei. Ein unmittelbarer Bezug zum 
vom öffentlichen Recht beherrschten Pflichtlagerrecht sei nicht ersichtlich. 
Auch unter den anderen angerufenen Titeln sei das 
Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig. Insbesondere komme dem 
Schreiben der Beklagten vom 25. Februar 2009 keine Verfügungsqualität 
zu, weshalb auch eine Weiterleitung der Klage an das Bundesamt 
scheitere.
Im Rahmen ihres Eventualstandpunkts hält die Beklagte 
zusammenfassend an der Rechtmässigkeit des bei der Herabsetzung der 
Pflichtlagermenge Hartweizen im Jahr 2008 angewendeten 
Abrechnungssystems fest. Die Klägerin bezwecke mit der vorliegenden 
Klage eine Änderung der frühzeitig angekündigten, transparenten, von ihr 
akzeptierten und auch gerechten Spielregeln während laufendem Spiel, 
was nicht angehen könne. Sämtliche gegen das Abrechnungssystem 
bzw. die Vorgehensweise der Beklagten vorgebrachte Kritik sei 
unberechtigt und unglaubwürdig. 
D.c Mit Replik vom 31. August 2009 und Duplik vom 27. Oktober 2009 
bestätigten beide Parteien ihre bisherigen Rechtsbegehren. 
D.d Am 24. März 2011 fand eine mündliche Vorbereitungsverhandlung 
unter der Leitung des Instruktionsrichters statt, an welcher beide Parteien 
an ihren Standpunkten festhielten. Die Klägerin reichte zusätzliche Akten 
ins Recht (kläg. act. 23 ­31), darunter eine von der (…) im Auftrag des 
(…) erstellte Studie "(…)". 
D.e In der Folge übermittelten die Parteien am 30. Mai 2011 und 30. Juni 
2011 je fristgerecht eine abschliessende Stellungnahme und hielten an 
ihren Rechtsbegehren fest.
D.f  Mit  Verfügung  vom  19. August  2011  sandte  das 
Bundesverwaltungsgericht  die  vollständigen  Akten  zur  Einsicht  an  das 
BWL  und  ersuchte  dieses,  dem  Bundesverwaltungsgericht  allfällige 
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begründete  Einwände  gegen  eine  Beurteilung  der  vorliegenden 
Streitsache durch das Bundesverwaltungsgericht im Klageverfahren nach 
Art.  39  Bst.  b  des  Landesversorgungsgesetzes mitzuteilen.  Gleichzeitig 
forderte  es  das  Bundesamt  auf,  sachdienliche  Ausführungen  zum 
Pflichtlagersystem  im  Hartweizenbereich  und  der  Bestimmung  des 
Abrechnungspreises beim Abbau der Pflichtlager zu machen. 
Die Klägerin und die Beklagte wurden darauf hingewiesen, dass gestützt 
auf  ihre  Ausführungen  anlässlich  der  mündlichen 
Vorbereitungsverhandlung  bzw.  ihren  abschliessenden  Eingaben  ohne 
ihren  fristgemässen  Gegenbericht  davon  ausgegangen  werde,  sie 
würden  auf  die  Durchführung  der  Hauptverhandlung  sowie  auf  weitere 
Beweisabnahmen vor Bundesverwaltungsgericht verzichten. 
D.g Gestützt darauf reichte das Bundesamt am 12. September 2011 eine 
Stellungnahme  ein.  Die  Klägerin  bestätigte  mit  Eingabe  vom 
19. September  2011,  auf  die  Durchführung  einer  mündlichen 
Hauptverhandlung zu verzichten. Gleichzeitig reichte sie ein Kurzprotokoll 
der  (…) als zusätzliches Beweismittel  ins Recht. Die Beklagte  liess sich 
auf die Verfügung vom 19. August 2011 nicht vernehmen. 
D.h In der Folge unterstützte die Beklagte mit Schreiben vom 7. Oktober 
2011 den  Inhalt der Eingabe des Bundesamts vom 12. September 2011 
und  widersprach  den  Ausführungen  der  Klägerin  in  der  Eingabe  vom 
19. September  2011.  Das  damit  eingereichte  Protokoll  richte  sich 
entgegen  der  Klägerin  nicht  gegen  den  beanstandeten  Beschluss  der 
Fachkommission  Getreide  vom  20. Februar  2007.  Gemäss  den  im 
Protokoll  genannten  Anträgen  bleibe  das  bewährte  System  der 
Abrechnung  aufgrund  einer  rollenden  Referenzperiode  abgesehen  von 
einer  Verkürzung  der  Referenzperiode  auf  einen  Monat  vielmehr 
unangetastet.  Dem  Protokoll  komme  zudem  keine  Relevanz  für  das 
vorliegende Verfahren zu, da es nicht den vorliegenden Streitgegenstand 
– den Pflichtlagerabbau des Jahres 2008 – betreffe.
D.i  Auf  die  Durchführung  einer  Hauptverhandlung  und  weitere 
Beweisabnahmen wurde in der Folge verzichtet. 
D.j Weitere  Ausführungen  der  Parteien  und  des  Bundesamts  werden, 
soweit  wesentlich,  im  Rahmen  der  nachfolgenden  Erwägungen 
dargestellt.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Gemäss  Art.  102  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999  (SR 101, BV)  stellt  der Bund die 
Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen 
sicher für den Fall machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie 
in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen 
vermag.  Er  trifft  vorsorgliche  Massnahmen  und  kann  nötigenfalls  vom 
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen. Der Gesetzgeber hat diesen 
Verfassungsauftrag (vgl. die damaligen Art. 31bis Abs. 3 Bst. e und Art. 32 
aBV)  im  Bundesgesetz  über  die  wirtschaftliche  Landesversorgung 
(Landesversorgungsgesetz  [LVG],  SR  531)  konkretisiert.  Gestützt  auf 
dessen  Art.  8  Abs.  1  hat  der  Bundesrat  u.a.  auch  Hartweizen  (zur 
menschlichen  Ernährung,  innerhalb  des  Zollkontingents  [K­Nr.26] 
eingeführt) als lebenswichtiges Gut zur Sicherstellung der Versorgung des 
Landes  der  obligatorischen  Pflichtlagerhaltung  unterstellt  (Art.  1  und 
Anhang 1 der Verordnung vom 25. April 2001 über die Pflichtlagerhaltung 
von Getreide, Spezialgetreide sowie von Energie­ und Proteinträgern zu 
Futterzwecken  [Getreidepflichtlagerverordnung,  SR  531.215.17];  Art.  5 
Abs. 1 der Verordnung vom 6. Juli 1983 über die allgemeinen Grundsätze 
der Vorratshaltung (Vorratshaltungsverordnung, SR 531.211). 
1.2. Vorliegend geht es um eine Streitigkeit zwischen der Klägerin und der 
Beklagten über das Abrechnungssystem, welches bei der Reduktion des 
Hartweizen­Pflichtlagers  der  Klägerin  im  Jahr  2008  zur  Anwendung  zu 
bringen  ist,  und  die  Höhe  des  gestützt  darauf  dem  entsprechenden 
Garantiefonds der Beklagten geschuldeten Abrechnungspreises. 
1.3. Das  Landesversorgungsgesetz  regelt  den  Rechtsschutz  im  fünften 
Titel (Art. 38 ­ Art. 41 LVG) wie folgt: 
Nach Art. 38 LVG kann gegen Verfügungen der so genannten Bereiche 
(im  Sinne  von  Art. 53  Abs.  2  LVG)  und  der  herangezogenen 
Organisationen  der  Wirtschaft  beim  Bundesamt  Beschwerde  geführt 
werden  (Abs.  1). Gegen Verfügungen  letzter  kantonaler  Instanzen  kann 
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Abs. 2). Im 
Übrigen  richtet  sich  das  Beschwerdeverfahren  nach  den  allgemeinen 
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (Abs. 3).
Nach Art.  39  LVG  entscheidet  das Bundesverwaltungsgericht  auf  Klage 
Streitigkeiten  zwischen  Parteien  von  Pflichtlagerverträgen  (Bst.  a), 
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Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen (Bst. b) sowie Bund und 
Pflichtlagerorganisationen (Bst. c). 
Gemäss  Art.  41  LVG  beurteilen  die  Zivilgerichte  Streitigkeiten  über  das 
Aussonderungsrecht,  das  Pfandrecht  des  Bundes  an  Pflichtlagern  und 
allfällige  Ersatzansprüche  des  Bundes  sowie  Anfechtungsklagen  (in 
Anwendung von Art. 13­15 LVG). 
1.4. Die  Klägerin macht  im Hauptstandpunkt  geltend,  vorliegend  handle 
es  sich  um  eine  vom  Bundesverwaltungsgericht  im  Klageverfahren  zu 
beurteilende  Pflichtlagerstreitigkeit  zwischen  Pflichtlagerhaltern  und 
Pflichtlagerorganisationen  gemäss  Art.  39  Bst.  b  LVG.  Die  Klägerin  sei 
eine  Pflichtlagerhalterin  und  die  Beklagte  als  Selbsthilfeorganisation  der 
Pflichtlagerhalter  eine  Pflichtlagerorganisation  im  Sinne  des 
Landesversorgungsgesetzes. Die Streitigkeit betreffe die Klägerin in ihrer 
Eigenschaft  als  Pflichtlagerhalterin,  da  Gegenstand  der 
Auseinandersetzung  die  Höhe  des  Abrechnungspreises  sei,  den  die 
Beklagte  respektive  der  von  ihr  getragene  Garantiefonds  als 
Entschädigung  für  die  Herabsetzung  der  Pflichtlagermenge  festgelegt 
habe. Namentlich sei  für die Beurteilung des Streites nicht die Ziviljustiz 
zuständig, obwohl es sich bei den Parteien um Subjekte des Privatrechts 
handle. Das Handeln der Parteien basiere, soweit Pflichtlager betreffend, 
auf  öffentlichem Recht und geschehe  in Erfüllung öffentlicher Aufgaben. 
Es  liege  auf  der  Hand,  dass  daraus  ergebende  Streitigkeiten  öffentlich­
rechtlicher  Natur  seien  und  durch  die  Verwaltungsjustizbehörden  zu 
beurteilen seien (vgl. Klageschrift S. 2f.). 
Mit Eventualantrag beantragt die Klägerin die Entgegennahme der Klage 
durch das Bundesverwaltungsgericht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
gegen  das  Schreiben  der  Beklagten  vom  25. Februar  2009  (vgl.  im 
Sachverhalt unter C.d), mit welchem diese das Gesuch der Klägerin vom 
9. Dezember  2008  um  Erhöhung  des  Abrechnungspreises  abgelehnt 
habe,  und  welches  u.U.  als  Verfügung  im  Sinne  von  Art.  5  des 
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren 
(VwVG,  SR  172.021)  zu  betrachten  sei.  Die  Zuständigkeit  des 
Bundesverwaltungsgerichts  sei  im  Beschwerdefall  gegeben,  weil  die 
Beklagte  weder  ein  sog.  "Bereich"  noch  eine  "herangezogene 
Organisation  der  Wirtschaft"  im  Sinne  des  Landesversorgungsgesetzes 
sei, womit eine Beschwerdemöglichkeit im Sinne von Art. 38 Abs. 1 LVG 
i.V.m. Art. 32 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über 
das  Bundesverwaltungsgericht  (Verwaltungsgerichtsgesetz,  VGG;  SR 
173.32) an das Bundesamt entfalle. 
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Subeventuell  beantragt  die  Klägerin  die  Weiterleitung  der  Klage  zur 
Beurteilung an das Bundesamt, sollte das Bundesverwaltungsgericht die 
Beklagte als "Bereich" oder "herangezogene Organisation der Wirtschaft" 
im  Sinne  von  Art.  38  Abs.  1  LVG  qualifizieren  und  seine  Zuständigkeit 
somit  auch  im  Beschwerdeverfahren  als  nicht  gegeben  erachten  (vgl. 
Klageschrift S. 3 ff.). 
1.5.  Das  von  der  Klägerin  als  mögliches  Anfechtungsobjekt  genannte 
Schreiben der Beklagten vom 25. Februar 2009 (vgl. im Sachverhalt unter 
C.d)  stammt  zunächst  offensichtlich  nicht  von  einer  letzten  kantonalen 
Instanz  im Sinne von Art. 38 Abs. 2 LVG. Ebenso wenig handelt es sich 
vorliegend  um  eine  Streitigkeit  zwischen  Parteien  von 
Pflichtlagerverträgen  oder  um  eine  Streitigkeit  zwischen  Bund  und 
Pflichtlagerorganisationen (Art. 39 Bst. a und c LVG; vgl. bezüglich einer 
Streitigkeit zwischen dem BWL und einer Pflichtlagerhalterin als Parteien 
eines Pflichtlagervertrages den Entscheid der Pflichtlagerkommission vom 
10. Dezember 1991 betreffend Konventionalstrafe  bei Unterschreitungen 
der Pflichtlagermenge, VPB 58 [1994] 17, S. 138 ff.).
Weiter  ist  zu  bestätigen,  dass  die Beklagte weder  als Bereich  im Sinne 
von  Art. 53  Abs.  2  LVG  noch  in  ihrer  Funktion  als 
Garantiefondsverwaltung als herangezogene Organisation der Wirtschaft 
gilt.  Pflichtlagerorganisationen  wie  die  Beklagte  sind  private 
Selbsthilfeorganisationen,  die  im  Rahmen  der  obligatorischen 
Pflichtlagerhaltung  in  erster  Linie  private  Zwecke  verfolgen  und  einen 
casus sui generis nach Art. 10 LVG darstellen (vgl. Bericht des EVD zur 
Strategie  der  wirtschaftlichen  Landesversorgung,  vom  Bundesrat  am 
15. Oktober  2003  zur Kenntnis  genommen, S.  71ff.,  S. 73;  online  unter: 
  >  Dokumentation  >  Grundlagenpapiere).  Die 
Getreidepflichtlagerverordnung  erklärt  die  Beklagte  entsprechend  einzig 
zur Erteilung der Generaleinfuhrbewilligung (im Auftrag des Bundesamts) 
für zuständig (Art. 2 Abs. 2 Getreidepflichtlagerverordnung). Zudem kann 
das  Bundesamt  die  Überprüfung  der  Voraussetzungen  der  Lagerpflicht 
sowie  die  damit  verbundenen  Befugnisse  der  Beklagten  oder  Dritten 
übertragen  (Art.  11  Abs.  2  Getreidepflichtlagerverordnung).  Ein 
Anwendungsfall von Art. 38 Abs. 1 LVG, und damit eine Veranlassung für 
eine  Weiterleitung  der  Klage  an  das  Bundesamt  im  Sinne  des 
Subeventualantrags der Klägerin, ergibt sich auch daraus nicht. 
Schliesslich  handelt  es  sich  bei  der  vorliegenden  Angelegenheit  auch 
nicht  um  eine  der  in  Art.  41  LVG  aufgezählten  Streitigkeiten  über  das 
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Aussonderungsrecht,  das  Pfandrecht  des  Bundes  an  Pflichtlagern  und 
allfällige  Ersatzansprüche  des  Bundes  sowie  Anfechtungsklagen.  Damit 
ist grundsätzlich auch nicht in Betracht zu ziehen, dass ein Zivilgericht für 
die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig ist. 
Hingegen ist es naheliegend, dass es sich vorliegend um eine durch das 
Bundesverwaltungsgericht  gestützt  auf  Art.  39  Bst.  b  LVG  im 
Klageverfahren  zu  beurteilende  Pflichtlagerstreitigkeit  zwischen  der 
Klägerin  als  Pflichtlagerhalterin  und  der  Beklagten  als 
Pflichtlagerorganisation handelt. 
Gleichwohl bleibt von Amtes wegen zu prüfen (Art. 7 Abs. 1 VwVG), ob im 
Sinne des klägerischen Eventualantrags gestützt auf Art. 38 Abs. 3 LVG 
nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege eine 
Beschwerdemöglichkeit  gegen  das  Schreiben  der  Beklagten  vom  25. 
Februar 2009 an das Bundesverwaltungsgericht offen steht, oder ob die 
Angelegenheit  –  wie  von  der  Beklagten  geltend  gemacht  (vgl.  im 
Sachverhalt unter D.b) – entgegen dem Wortlaut von Art. 41 LVG durch 
ein Zivilgericht zu beurteilen ist. Weil  die  Klage  im  öffentlichen 
Verfahrensrecht  grundsätzlich  hinter  die  Beschwerdemöglichkeit  zurück 
tritt,  und auch die Klage beim Bundesverwaltungsgericht  gegenüber  der 
Beschwerde  subsidiär  ist  (vgl.  BGE 135  II  38 E.  4.8, mit Hinweis), wird 
zuerst  geprüft,  ob  die  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht 
offen steht (vgl. E. 1.6), worauf sich allenfalls fragt, ob die Angelegenheit 
gestützt  auf  Art.  39  Bst.  b  LVG  vom  Bundesverwaltungsgericht  im 
Klageverfahren zu entscheiden ist, oder die Beurteilung dem zuständigen 
Zivilgericht obliegt (vgl. E. 1.7).
1.6. Objekt einer im Sinne von Art. 38 Abs. 3 LVG nach den allgemeinen 
Bestimmungen  über  die  Bundesrechtspflege  vom 
Bundesverwaltungsgericht  zu  beurteilenden  Beschwerde  kann  gemäss 
Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 31 VGG nur eine Verfügung nach Art. 5 VwVG 
sein,  welche  von  einer  der  in  Art.  33  VGG  genannten  Vorinstanzen 
stammt  (vgl.  UHLMANN/WÄLLE­BÄR  in:  Waldmann/Weissenberger, 
Praxiskommentar  VwVG,  Art.  44  N.  15).  Beim  Vorliegen  einer  der  in 
Art. 32  VGG  erwähnten  Ausnahmen  wäre  eine  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht unzulässig. 
1.6.1.  Von  einer  Ausnahme  nach  Art.  32  VGG  ist  vorliegend  nicht 
auszugehen. Namentlich die Ausnahmeregelung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a 
VGG  fällt  nicht  in Betracht,  da  die Voraussetzungen  von Art. 38 Abs.  1 
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LVG  für  eine  Beschwerdeführung  beim  Bundesamt  nach  dem 
Ausgeführten  nicht  erfüllt  sind.  Ein  Beschwerdeverfahren  beim 
Bundesverwaltungsgericht  setzt  konkret aber weiter  voraus,  (1) dass es 
sich  beim  Schreiben  der  Beklagten  vom  25. Februar  2009  um  eine 
anfechtbare  Verfügung  nach  Art. 5  VwVG  handelt,  und  dass  (2)  die 
Beklagte  gemäss  Art. 33  Bst.  h  VGG  als  Instanz  oder  Organisation 
ausserhalb  der  Bundesverwaltung  in  Erfüllung  von  ihr  übertragenen 
öffentlich­rechtlichen Aufgaben des Bundes verfügte.
1.6.2.  Bei  Verfügungen  handelt  es  sich  um  autoritative,  einseitige, 
individuell­konkrete  Anordnungen  der  Behörde,  die  in  Anwendung  von 
Verwaltungsrecht  ergangen,  auf  Rechtswirkungen  ausgerichtet  sowie 
verbindlich  und  erzwingbar  sind.  Als  staatliche  Hoheitsakte  ergehen 
Verfügungen  in  Ausübung  hoheitlicher  Funktionen.  Sie  gehen  in  der 
Regel  von  staatlichen  Organen  oder  Behörden  aus.  Privaten  bzw. 
dezentralisierten  Verwaltungsträgern  steht  hoheitliches  Handeln  nur 
ausnahmsweise  zu,  wenn  sie  in  gesetzmässiger  Weise  damit  betraut 
werden  (vgl.  BGE  135  II  38  E. 4.3  f.,  mit  Hinweisen).  Im  vorliegenden 
Kontext hat das Bundesgericht  in BGE 103  Ib 335  festgestellt, dass der 
damalige  Delegierte  für  Kriegsvorsorge  als  staatlicher  Hoheitsträger 
auftrat,  als  er  eine  Pflichtlagerhalterin  in  imperativer  Form  verpflichtete, 
ihr  bei  einem  Dritten  eingelagertes  Pflichtlager  aufzuheben.  Die 
entsprechende Weisung  qualifizierte  das  Bundesgericht  daher  nicht  als 
blosse "Meinungsäusserung einer Vertragspartei" sondern als Verfügung 
im  Sinne  von  Art.  5  VwVG,  deren  Überprüfung  im  Verfahren  der 
Verwaltungsbeschwerde zulässig sein müsse (vgl. BGE 103 Ib 335 E. 4). 
Im Entscheid  vom  2. Dezember  2008  i.S.  Carbura  gegen  das  BWL  hat 
das  Bundesgericht  u.a.  festgehalten,  die  zur  Durchführung  der 
Pflichtlagerhaltung  im  Bereich  der  flüssigen  Treib­  und  Brennstoffe 
gegründete Carbura – d.h. wie die Beklagte eine Selbsthilfeorganisation 
von  Pflichtlagerhaltern  –  zähle  nicht  zu  den  Verwaltungsträgern  mit 
Rechtsetzungsbefugnissen.  Es  seien  keine  rechtssetzenden  Befugnisse 
an  Carbura  delegiert  worden.  Einem  Reglement  der  Carbura  fehle  die 
Hoheitlichkeit (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.5). 
1.6.3. Ähnlich wie die Carbura erfüllt die Beklagte durch  ihre Mitwirkung 
am  Pflichtlagersystem  öffentliche  Aufgaben  des  Bundes.  Ebenso  kann 
die  Beklagte  in  gewissen  Bereichen  verfügen,  so  bei  der  Erteilung  von 
Einfuhrbewilligungen  sowie  –  nach  Massgabe  von  Art.  11  Abs.  2  der 
Getreidepflichtlagerverordnung – bei der Kontrolle von Pflichtlagern  (vgl. 
vorstehend  E.  1.5).  Da  die  Beklagte  als  private  Selbsthilfeorganisation 
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aber auch wesentliche Eigeninteressen verfolgt, ist sie für die Übernahme 
da­rüber  hinausgehender  öffentlicher  Vollzugsaufgaben  nur  beschränkt 
geeignet  (vgl.  in  diesem  Sinn  den  Bericht  des  EVD  zur  Strategie  der 
wirtschaftlichen  Landesversorgung,  S.  73;  a.a.O.).  Vor  diesem 
Hintergrund ist davon auszugehen, dass auch den vorliegend relevanten 
genossenschaftlichen  Bestimmungen  der  Beklagten  die  Hoheitlichkeit 
fehlt.
Diese  Bestimmungen  mögen  zwar  ein  Verfahren  vorsehen,  welches 
einem  Organ  der  Beklagten  das  Recht  einräumt,  bei  einem 
Pflichtlagerabbau das Abrechnungssystem zu wählen und gestützt darauf 
die Abrechnungspreise zu Gunsten des Garantiefonds zu berechnen (vgl. 
Ziff.  7.1  der  Durchführungsbestimmungen  zum  Garantiefondsreglement 
vom  1. Juli  2004  [bekl.  act.  9],  nachfolgend: 
Durchführungsbestimmungen;  Art. 29  der  Statuten  der  Beklagten  [kläg. 
act. 11] und nachfolgend E. 4.1). Einem entsprechenden Beschluss kann 
jedoch – wie der genossenschaftlichen Grundlage, auf die er sich stützt – 
ebenfalls kein hoheitlicher Charakter zuerkannt werden. 
Dass  die  Schaffung,  Änderung  und  Aufhebung  von 
Pflichtlagerorganisationen wie der Beklagten und Bestimmungen, welche 
die Rechte und Pflichten der Mitglieder näher  regeln, der Genehmigung 
durch  den  Bund  bedürfen  (Art.  10  Abs.  2  LVG,  Art.  11  Abs.  2 
Vorratshaltungsverordnung), vermag an dieser Einschätzung kaum etwas 
zu  ändern.  Jedenfalls  beinhaltet  eine  in  den  Rechtsgrundlagen  der 
Beklagten aufgeführte Kompetenz, über das bei einem Pflichtlagerabbau 
zur Anwendung kommende Abrechnungssystem zu beschliessen, selbst 
bei  einer  Bejahung  des  hoheitlichen  Charakters  der 
Kompetenzbestimmung  bzw.  des  gestützt  darauf  ergangenen 
Beschlusses  nicht,  dass  die  Beklagte  auch Meinungsverschiedenheiten 
wie die vorliegende gegenüber dem  jeweiligen Genossenschaftsmitglied 
einseitig,  verbindlich  und  erzwingbar  entscheiden  könnte.  Im  Gegenteil 
schreibt  das  Landesversorgungsgesetz  ausdrücklich  vor,  dass 
Streitigkeiten  zwischen Pflichtlagerhaltern  und Pflichtlagerorganisationen 
gerichtlich  geklärt  werden  müssen  (Art.  39  Bst.  b  LVG).  Damit 
übereinstimmend  besagt  auch  Ziff.  7.1.6  Abs.  4  der 
(genossenschaftlichen) Durchführungsbestimmungen,  dass  die Beklagte 
ihre  Forderungen  auf  dem  Rechtsweg  geltend  machen  kann,  falls  der 
Pflichtlagerhalter  seinen  finanziellen  Verpflichtungen  aufgrund  der 
Abrechnung  der  Beklagten  über  die  Preisdifferenz  bei  Pflichtlager­
Anlagen  oder  ­Freigaben  nicht  innerhalb  der  festgelegten  Frist 
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nachkommt. Unter dem Titel "Verhalten bei Meinungsverschiedenheiten" 
bestätigt Ziff. 7.1.5 der Durchführungsbestimmungen mit Verweis auf Art. 
39 LVG, dass der Pflichtlagerhalter gegen einen von der Geschäftsstelle 
der  Beklagten  ohne  seine  Zustimmung  festgesetzten  Abrechnungspreis 
bei  der  (damaligen)  Rekurskommission  EVD  Klage  einreichen  kann. 
Auch dies verdeutlicht, dass die Beklagte die vorliegende Streitigkeit – im 
Unterschied zur erwähnten Anordnung des Delegierten für wirtschaftliche 
Kriegsvorsorge  (BGE  103  Ib  335,  vgl.  vorstehend  E.  1.6.2)  –  nicht 
autoritativ bzw.  in Ausübung hoheitlicher Funktionen geregelt hat (vgl.  in 
diesem Zusammenhang auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
B­7895/2007  vom  23. Oktober  2009  betreffend  medizinische 
Weiterbildung).
1.6.4. Die Beklagte handelte daher nicht hoheitlich und ebensowenig als 
Vorinstanz  im  Sinne  von  Art.  33  Bst.  h  VGG,  als  sie  die  Klägerin  am 
25. Februar  2009  darüber  orientierte,  dass  sich  die  Fachkommission 
Getreide  anlässlich  ihrer  Sitzung  vom  24. Februar  2009  mehrheitlich 
gegen  die  beantragte  nachträgliche  Berücksichtigung  des  Monats 
Dezember  2008  im  Berechnungsmodus  bei  Hartweizen  ausgesprochen 
hatte  (vgl.  im  Sacherhalt  unter  C.d).  Auch  bei  der  Rechnung  der 
Beklagten  vom  12. Dezember  2008  handelte  es  sich  nicht  um  eine 
anfechtbare  Verfügung  im  Sinne  von  Art.  5  VwVG  (vgl.  im  Sachverhalt 
unter C.c). Das Bundesverwaltungsgericht kann die Klage vom 26. März 
2009 damit entgegen dem Eventualantrag der Klägerin nicht gestützt auf 
Art. 38 Abs. 3 LVG als Beschwerde entgegennehmen. Eine Weiterleitung 
an  das  Bundesamt  gestützt  auf  Art.  38  Abs.  1  LVG  kommt  nach  dem 
Ausgeführten  auch  (vgl.  E.  1.5)  mangels  Anfechtungsobjekt  nicht  in 
Betracht. 
1.7.  Zu  prüfen  bleibt,  ob  das  Bundesverwaltungsgericht  gestützt  auf 
Art. 39  Bst.  b  LVG  im  Klageverfahren  zu  entscheiden  hat,  oder  die 
Beurteilung im Sinne der Beklagten einem Zivilgericht obliegt. 
1.7.1.  Die  Beklagte  anerkennt,  dass  es  sich  bei  der  Klägerin  um  eine 
Pflichtlagerhalterin  und  bei  der  Beklagten  um  eine 
Pflichtlagerorganisation  im  Sinne  des  Gesetzes  handelt  (vgl. 
Klageantwort Ziff.  II. 2). Sie bringt  jedoch vor, der eingeklagte Anspruch 
beruhe  nicht  auf  dem  eidgenössischen  Pflichtlagerrecht  bzw.  auf  dem 
Recht der wirtschaftlichen Landesversorgung sondern auf dem Zivilrecht, 
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nämlich  als  zivilrechtlicher  Leistungsanspruch  zwischen  einer 
Genossenschafterin  (Klägerin)  und  der  Genossenschaft  (Beklagte) 
gestützt  auf  das  Mitgliedschaftsverhältnis  oder  als  zivilrechtliche 
Haftpflichtangelegenheit  (Schadenersatzanspruch),  entweder  von 
vertraglicher  oder  von  ausservertraglicher  Natur.  Mit  der 
Pflichtlagerhaltung  weise  der  zivilrechtliche  Anspruch  der  Klägerin 
gegenüber  der Beklagten  höchstens  indirekt  einen Zusammenhang auf. 
Die Rügepunkte der Klägerin liessen nicht zweifelsfrei erkennen, welches 
die  tatsächliche  und  rechtliche  Basis  des  Anspruchs  der  Klägerin 
gegenüber der Beklagten sein solle. Es könne nicht die Rede davon sein, 
dass  die  Klägerin  die  Anspruchsgrundlagen  zur  Bestimmung  der 
Zuständigkeit  gegenüber  dem  Gericht  plausibel  dargelegt  habe  (mit 
Hinweis  auf  BGE  133  III  295  ff.,  122  III  249  ff.,  Theorie  der 
doppeltrelevanten  Tatsachen).  Genossenschafts­  oder 
haftpflichtrechtliche  Streitigkeiten  seien  stets  vor  den  zuständigen 
Zivilgerichten auszutragen. Dies gelte unabhängig von Art. 41 LVG, dem 
bloss  ein  sehr  beschränkter  und  nicht  abschliessender 
Anwendungsbereich  zukomme,  und  auch,  wenn  die  Streitigkeiten 
Pflichtlagerhalter  und  Pflichtlagerorganisationen  betreffen  würden.  Das 
öffentliche  Recht  spiele  vorliegend  nur  zur  Absteckung  des  groben 
juristischen  Umfeldes  (Organisation  der  Pflichtlagerhaltung  als 
verfassungsmässige Bundesaufgabe)  eine  gewisse Rolle,  nicht  aber  für 
die  Beurteilung  des  Rechtsverhältnisses  zwischen  der  Genossenschaft 
(Beklagte)  und  einem  Genossenschaftsmitglied  (Klägerin).  Für  die 
Beurteilung  der  vorliegenden  Streitigkeit  sei  daher  nicht  das 
Bundesverwaltungsgericht  sondern  das  sachlich  zuständige  Zivilgericht 
am  Gerichtsstand  (…)  zuständig  (mit  Hinweis  auf  Art.  35  Abs.  3  der 
Statuten).
1.7.2.  Die  Klägerin  betont  demgegenüber,  dass  der  fünfte  Titel  des 
Landesversorgungsgesetzes  ein  in  sich  abgeschlossenes  System  von 
möglichen  Rechtsmitteln  beinhalte.  Die  von  der  Beklagten  propagierte 
Zuständigkeit der Zivilgerichte sei ausgeschlossen, da es sich vorliegend 
um keine der in Art. 41 LVG abschliessend aufgezählten Streitigkeiten im 
Zuständigkeitsbereich der Zivilgerichte handle. Unter dem Vorgänger des 
Landesversorgungsgesetzes,  dem  Kriegsversorgungsgesetz,  sei  die 
"Schiedskommission  für  Pflichtlager"  und  spätere 
"Pflichtlagerkommission"  eingeführt  worden,  da  Streitigkeiten  im 
Zusammenhang  mit  der  Pflichtlagerhaltung  spezifische  technische  und 
praktische  Kenntnisse  erforderten.  Die  meisten  Streitigkeiten,  welche 
dieser  Pflichtlagerkommission  zugewiesen  worden  seien,  würden 
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Auseinandersetzungen  über  Verträge,  Statuten  und  Reglemente 
darstellen.  Dem  Rechnung  tragend  habe  die  Pflichtlagerkommission 
gemäss Art. 38 Abs. 1 Bst. a des damaligen Kriegsversorgungsgesetzes 
auch  Streitigkeiten  zwischen  Pflichtlagerhaltern  und  ihren  Organen 
entschieden  (mit Verweis  auf BBl  1981  III  442  f.,  446).  Im Rahmen der 
Revision  der  Bundesrechtspflege  und  der  damit  verbundenen 
Zusammenführung  der  eidgenössischen  Rekurskommissionen  sei  auch 
die  Pflichtlagerkommission  ins  Bundesverwaltungsgericht  integriert 
worden.  Da  es  sich  vorliegend  anerkanntermassen  um  eine 
Pflichtlagerstreitigkeit  zwischen  Pflichtlagerhalter  und 
Pflichtlagerorganisation  handle  –  welche  ihre  Rechtsgrundlage  im 
Landesversorgungsgesetz und somit im öffentlichen Recht habe – sei die 
Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  gemäss  Art.  39  LVG 
offensichtlich.
1.7.3.  Das  Bundesamt  erklärte  mit  Stellungnahme  vom  12. September 
2011  (vgl.  im  Sachverhalt  unter  D.g),  keine  Gründe  zu  erkennen, 
vorliegende Streitigkeit nicht  im Rahmen eines Klageverfahrens gemäss 
Art.  39  Bst.  b  LVG  zu  beurteilen.  Namentlich  ergebe  sich  aus  dem 
Kontext der Rechtsordnung, dass das Klageverfahren für die Beurteilung 
von  inhaltlichen  Streitigkeiten  zwischen  Pflichtlagerhaltern  und 
Pflichtlagerorganisationen  im Zusammenhang mit der Pflichtlagerhaltung 
zugeschnitten  sei,  in  denen  sich  die  Parteien  auf  gleicher  Stufe 
gegenüberstehen. 
1.7.4.  Welchem  Standpunkt  zu  folgen  ist,  muss  grundsätzlich  durch 
Auslegung  der  gesetzlichen  Rechtsschutzbestimmungen  ermittelt 
werden.
1.7.4.1 Gesetzesbestimmungen sind  laut  ständiger Rechtsprechung des 
Bundesgerichts in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen 
klaren  und  unzweideutigen  Gesetzeswortlaut  ist  die  rechtsanwendende 
Behörde  grundsätzlich  gebunden.  Vom  klaren  Wortlaut  darf  nur 
ausnahmsweise  abgewichen  werden,  wenn  triftige  Gründe  dafür 
vorliegen,  dass  der  Wortlaut  nicht  den  wahren  Sinn  der  Bestimmung 
wiedergibt.  Solche  Gründe  können  sich  aus  den  übrigen 
Auslegungselementen,  d.h.  aus  der  grammatikalischen,  historischen, 
zeitgemässen,  systematischen  und  teleologischen  Auslegung,  ergeben. 
Das  Bundesgericht  befolgt  einen  pragmatischen  Methodenpluralismus 
und  lehnt  es  ab,  die  einzelnen  Auslegungselemente  einer 
Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 314 E. 2.2; BGE 136 III 
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373 E. 2.3; Urteil des Bundesgerichts 9C_65/2010 vom 17. Januar 2011 
E. 5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_415/2010 vom 2. Februar 2011 E. 
3.3.2;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B­3988/2010  vom  31. Mai 
2011 E. 3.2; Urteil  des Bundesverwaltungsgerichts A­5814/2010 vom 8. 
Juli  2011  E.  3;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­157/2011  vom 
21. Juli 2011 E. 8; teilweise m.w.H.).
1.7.4.2 Im vorliegenden Fall steht nach dem Ausgeführten fest, dass eine 
Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  nur  gestützt  auf  Art.  39 
Bst.  b  LVG  in  Frage  kommt  (vgl.  vorstehend  E.  1.5,  E.  1.6.4).  Der 
Wortlaut von Art. 39 Bst. b LVG umschreibt die Voraussetzungen, welche 
zur  Begründung  der  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  im 
Klageverfahren  erfüllt  sein  müssen,  eindeutig  und  klar. 
Interpretationsspielraum  besteht  weder  hinsichtlich  der  Bedeutung  des 
Begriffs  der  "Streitigkeit",  noch  bieten  die  Ausdrücke  "Pflichtlagerhalter" 
und  "Pflichtlagerorganisationen"  Anlass  für  Missverständnisse  oder 
Unklarheiten. Beide Parteien räumen denn auch diskussionslos ein, dass 
es  sich  bei  der  Klägerin  um  eine  "Pflichtlagerhalterin"  und  bei  der 
Beklagten  um  eine  "Pflichtlagerorganisation"  im  Sinne  des  Gesetzes 
handelt.  Spätestens  die  Einreichung  der  vorliegenden  Klage  macht 
offensichtlich,  dass  "zwischen"  den Parteien  eine  "Streitigkeit"  im Sinne 
des  klaren  Wortlauts  von  Art.  39  Bst.  b  LVG  besteht.  Stellt  man  auf 
diesen  ab,  sind  sämtliche  Voraussetzungen  für  die  Zuständigkeit  des 
Bundesverwaltungsgerichts erfüllt. 
1.7.4.3  Die  von  der  Beklagten  beanspruchte  Zuständigkeit  der 
Zivilgerichte  regelt  das  Landesversorgungsgesetz  in  Art.  41.  Die 
Bestimmung  zählt  die  von  den  Zivilgerichten  zu  beurteilenden 
Streitigkeiten einzeln auf. Da vorliegend unstrittig keiner der aufgezählten 
Fälle vorliegt (vgl. vorstehend E. 1.5), kann hier offengelassen werden, ob 
bezüglich  der  im  Gesetz  genannten  Fachbegriffe  allenfalls  spezifische 
Unklarheiten  bestehen  (vgl.  den  Wortlaut  von  Art.  41  LVG  in  E.1.3). 
Hinweise,  dass  neben  den  ausdrücklich  erwähnten  Fällen  weitere 
Streitigkeiten  von  den  Zivilgerichten  beurteilt  werden  sollen,  enthält  der 
Gesetzeswortlaut  von  Art.  41  LVG  keine.  Umschreibungen  wie 
"insbesondere"  oder  "namentlich",  welche  der  Gesetzgeber  gewöhnlich 
verwendet,  um  auf  eine  nicht  abschliessende  Aufzählung  hinzudeuten, 
fehlen  im Wortlaut  von  Art.  41  LVG. Dieser  listet  die  den  Zivilgerichten 
zugewiesenen  Streitigkeiten  insofern  unmissverständlich  abschliessend 
auf. 
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1.7.4.4  Vor  diesem  Hintergrund  verlangt  die  Beklagte,  dass  die 
vorliegende Streitigkeit entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 39 Bst. b 
LVG  und  Art.  41  LVG  durch  ein  Zivilgericht  zu  beurteilen  sei.  Mit  ihrer 
Argumentation, der eingeklagte Anspruch beruhe nicht auf dem Recht der 
wirtschaftlichen  Landesversorgung  sondern  auf  dem  Zivilrecht,  scheint 
die Beklagte jedoch auch grundlegend zu bestreiten, dass die (öffentlich­
rechtlichen)  Rechtsschutzbestimmungen  der  Art. 38ff.  LVG  auf  den 
vorliegenden  Fall  überhaupt  anwendbar  sind.  Darauf  deutet  auch  die 
Aussage der Beklagten, Art. 41 LVG komme bloss ein sehr beschränkter 
und nicht abschliessender Anwendungsbereich zu. 
Dem  kann  nicht  gefolgt  werden.  Zwar  stehen  sich  die  Klägerin  und  die 
Beklagte  hinsichtlich  der  vorliegenden  Meinungsverschiedenheit,  wie 
dargelegt, auf gleicher Stufe gegenüber  (vgl. E. 1.6.3). Gleichwohl steht 
der umstrittene Abrechnungspreis unmittelbar im Zusammenhang mit der 
Versorgung des Landes mit Hartweizen als lebenswichtigem Gut und der 
diesem  Zweck  dienenden  obligatorischen  Pflichtlagerhaltung  (vgl. 
vorstehend  E.  1.1,  Art.  1  und  Art.  8  Abs.  1  LVG).  Weil  gemäss  den 
Weisungen  des  EVD  mit  der  bestehenden  Lagermenge  eine 
Überdeckung  beim  Pflichtlager  bestanden  hatte,  entschied  sich  die 
Beklagte nach "sorgfältiger Abwägung verschiedenster Aspekte" wie u.a. 
der  "Versorgungssicherheit  mit  Teigwaren"  zur  Herabsetzung  der 
Pflichtlagerbestände an Hartweizen  im Jahr 2008  (vgl. Arbeitspapier zur 
Sitzung der Fachkommission Getreide vom 20. Februar 2007, Bekl. act. 
3).  Die  Streitigkeit  über  die  Bestimmung  des  Abrechnungspreises 
gegenüber  dem  Garantiefonds  weist  insofern  einen  klaren  Bezug  zur 
obligatorischen Pflichtlagerhaltung  im Hartweizenbereich und damit  zum 
öffentlichen Recht auf. 
Dieser Bezug besteht entgegen der Beklagten unabhängig davon, wie die 
Klägerin  ihre  angebliche  Geldforderung  gegen  die  Beklagte  begründet. 
Es  liegt  in der Natur der Sache, dass sich die Meinungsverschiedenheit 
zwischen  den  Parteien  –  wie  der  Zusammenschluss  zu  einer 
Pflichtlagerorganisation und die Schaffung eines Garantiefonds an sich – 
im  Grenzbereich  zwischen  Privatrecht  und  öffentlichem  Recht  bewegt 
(vgl.  in diesem Sinne die Botschaft  des Bundesrates vom 9. September 
1981  zum Landesversorgungsgesetz, BBl  1981  III  405,  426). Von einer 
rein  zivilrechtlichen  Streitigkeit  ohne  genügenden  Bezug  zur 
Pflichtlagerhaltung,  welche  von  vorneherein  nicht  unter  das 
Landesversorgungsgesetz  fallen  würde,  ist  nicht  auszugehen.  Fraglos 
erweist  sich  der  Bezug  der  Streitigkeit  zur  wirtschaftlichen 
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Landesversorgung  zumindest  als  hinreichend  dafür,  dass  das 
Landesversorgungsgesetz  zur  Anwendung  kommt  und  sich  das 
Rechtsschutzverfahren nach den Art. 38ff. LVG richtet. Die Beklagte geht 
daher  fehl, wenn sie die Zuständigkeit des ordentlichen Zivilgerichts aus 
einer  ausserhalb  der  Art.  38  ff.  LVG  liegenden  (privatrechtlichen) 
Regelung herzuleiten versucht.
1.7.4.5  Sind  die  Rechtsschutzbestimmungen  des 
Landesversorgungsgesetzes  aber  anwendbar,  vermag  das 
Bundesverwaltungsgericht  keine  triftigen  Gründe  auszumachen,  welche 
eine Abweichung vom klaren Wortlaut der Art. 39 LVG und Art. 41 LVG 
zulassen würden:
Die  Botschaft  des  Bundesrates  vom  9. September  1981  zum 
Landesversorgungsgesetz  (vgl. BBl 1981  III  405) weist darauf hin, dass 
die  Schaffung  eines  Garantiefonds  stets  nur  auf  Ersuchen  der 
Privatwirtschaft,  nie  auf  Initiative  des  Bundes  hin  in  den 
Pflichtlagerverträgen  vorgesehen  werde.  Erst  wenn  die  Mehrzahl  der 
Angehörigen  eines  Wirtschaftszweiges  erkläre,  einen  Garantiefonds 
schaffen  zu  wollen,  sei  der  Bund  bereit,  durch  eine  entsprechende 
Abrede  in den Pflichtlagerverträgen alle Lagerpflichtigen der betreffende 
Branche  zur  Beteiligung  am Garantiefonds  zu  verhalten.  Diese  an  sich 
privatrechtliche  Ordnung  müsse  wegen  der  gesetzlichen 
Lagerhaltungspflicht  in verschiedener Hinsicht durchbrochen werden. So 
sei namentlich zu beachten, "dass Streitigkeiten zwischen Garantiefonds 
und  ihren  Mitgliedern  nicht  von  den  Zivilgerichten,  sondern  von  einem 
besonderen  Organ,  der  Pflichtlagerkommission,  beurteilt  werden"  (vgl. 
BBl 1981  III 405, 425  f.).  Im Zusammenhang mit der Pflichtlagerhaltung 
zu  beurteilende  Streitigkeiten  würden  weiter  meistens  spezifische, 
technische  und  praktische  Kenntnisse  erfordern.  Da  sich  die  im 
damaligen Kriegsversorgungsgesetz eingeführte "Schiedskommission für 
Pflichtlager" bewährt habe, rechtfertige es sich, diese Institution unter der 
Bezeichnung  "Pflichtlagerkommission"  beizubehalten.  Bei  den  meisten 
der  Pflichtlagerkommission  zugewiesenen  Streitsachen  handle  es  sich 
um Auseinandersetzungen über Verträge, Statuten und Reglemente (vgl. 
BBl 1981 III 405, 442 f.).
Damit  übereinstimmend  verneinte  die  Pflichtlagerkommission  die 
Zuständigkeit der Zivilgerichtsbarkeit ausdrücklich und  trat mit Entscheid 
vom 14. April 1993 ohne Weiteres gestützt auf Art. 39 LVG auf die Klagen 
ein, welche verschiedene Heizölimportgesellschaften  im Zusammenhang 
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mit der Herabsetzung der Heizölpflichtlagermengen durch die Carbura bei 
ihr  anhängig  gemacht  hatten  (vgl.  VPB  58  [1994]  15,  S. 120).  Seit  der 
Totalrevision  der  Bundesrechtspflege  urteilt  das 
Bundesverwaltungsgericht in den Fällen von Art. 39 LVG als erste Instanz 
im Klageverfahren. Wie die Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 
2001  zur Totalrevision der Bundesrechtspflege  festhält  (BBl  2001 4202, 
4434), können diese Streitigkeiten –  im weiteren Sinne – als solche aus 
öffentlich­rechtlichen  Verträgen  angesehen  werden  (vgl.  Art.  35  Bst.  a 
VGG). Demnach blieb der Gesetzgeber im Rahmen der Totalrevision der 
Bundesrechtspflege  bei  seinem  Entscheid,  dass  die  in  Art. 39  LVG 
genannten  Streitigkeiten  am  zweckdienlichsten  nicht  von  einem 
Zivilgericht,  sondern weiterhin  von einer  Instanz beurteilt werden sollen, 
welche dem öffentlichen Recht nahesteht. 
Neben  der  historischen  Entwicklung  legt  auch  die  Gesetzessystematik 
nahe,  dass  der  Gesetzgeber  den  Rechtsschutz  im  Bereich  der 
wirtschaftlichen  Landesversorgung  in  den  Art.  38  –  41  LVG 
abschliessend  regeln  und  keine  nicht  ausdrücklich  erwähnten  weiteren 
Kategorien  bzw.  Einschränkungen  vorsehen  wollte.  Die  Klägerin  betont 
zu  Recht,  dass  der  fünfte  Titel  des  Landesversorgungsgesetzes  ein  in 
sich  abgeschlossenes  System  von  möglichen  Rechtsmitteln  enthält. 
Dieses  regelt  schlüssig  und  vollständig,  in  welchen  Fällen  der 
Rechtsschutz im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens beim Bundesamt 
bzw.  dem  Bundesverwaltungsgericht  (Art.  38  LVG),  im  Rahmen  eines 
Klageverfahrens  beim  Bundesverwaltungsgericht  (Art.  39  LVG)  oder 
eines Zivilprozesses vor einem Zivilgericht (Art. 41 LVG) gewährt wird.
Dass den Ausführungen der Beklagten nicht gefolgt werden kann, zeigen 
auch  ihre  eigenen  –  vom  BWL  am  15.  Juni  2004  genehmigten – 
Durchführungsbestimmungen  (vgl.  bekl.  act.  9).  Auch  diese  bestätigen 
den  Wortlaut  von  Art.  39  Bst.  b  LVG,  indem  Ziff.  7.1.5  der 
Durchführungsbestimmungen vorsieht, dass der Pflichtlagerhalter "gegen 
einen von der Geschäftsstelle der [B.______Genossenschaft] ohne seine 
Zustimmung  festgesetzten Abrechnungspreis bei der Rekurskommission 
EVD,  die  nach  Art.  39  LVG  als  Schiedskommission  in  Streitigkeiten 
zwischen  Pflichtlagerhaltern  und  Pflichtlagerorganisationen  entscheidet, 
innerhalb  der  angesetzten  Frist  Klage  einreichen"  kann  (vgl.  etwas 
weniger  deutlich  auch  die  bereits  erwähnte  Ziff.  7.1.6  der 
Durchführungsbestimmungen,  wonach  die  Beklagte  "ihre  Forderungen 
auf dem Rechtsweg geltend machen kann"). 
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Auch sonst ergeben sich keine Hinweise, dass der in Art. 39 Bst. b LVG 
und Art.  41 LVG verwendete Begriff  der  "Streitigkeit"  nach dem wahren 
Willen des Gesetzgebers in dem Sinne verstanden werden müsste, dass 
das  Bundesverwaltungsgericht  nur  bestimmte  (etwa  auf  eindeutig 
öffentlich­rechtliche  Anspruchsgrundlagen  gestützte)  Streitigkeiten 
zwischen  Pflichtlagerhaltern  und  Pflichtlagerorganisationen  beurteilen 
sollte, während anderseits die Zivilgerichte entgegen dem klaren Wortlaut 
für zusätzliche als die ausdrücklich aufgezählten Streitigkeiten zuständig 
sein  sollten.  Der  Klägerin  kann  im  Rahmen  der  Zuständigkeitsprüfung 
daher  nicht  vorgeworfen  werden,  sie  habe  einzig  das  Vorliegen  einer 
Streitigkeit  zwischen  Pflichtlagerhalter  und  Pflichtlagerorganisation 
dargelegt,  ohne  plausibel  aufzuzeigen,  mit  welchem  Rechtsgrund  der 
eingeklagte Anspruch in der Sache begründet wird. 
1.7.4.6  Das  Bundesverwaltungsgericht  gelangt  somit  auch  unter  dem 
Blickwinkel  des Geltungsbereichs des Landesversorungsgesetzes  sowie 
von  Systematik,  Entstehungsgeschichte  sowie  Sinn  und  Zweck  der 
Rechtsschutzbestimmungen  im  Landesversorgungsgesetz  zum Schluss, 
dass  es  zur  Beurteilung  der  vorliegenden Streitigkeit  im Klageverfahren 
nach Art. 39 Bst. b LVG (i.V.m. Art. 35 Bst. a VGG) zuständig ist. 
1.8. Ziff.  7.1.5  der  bereits  erwähnten Durchführungsbestimmungen  sieht 
vor,  dass  die  Beklagte  bei  Meinungsverschiedenheiten  hinsichtlich  der 
Festsetzung der Abrechnungspreise vor einer Klageeinreichung durch die 
Klägerin  "den  von  ihr  vorgeschlagenen  äussersten  Abrechnungspreis 
schriftlich"  bestätigt,  falls  der  Pflichtlagerhalter  –  wie  vorliegend  –  "mit 
dem  festgelegten Durchschnittspreis  nicht  einverstanden"  ist. Als  solche 
Bestätigung  kann  vorliegend  das  Schreiben  der  Beklagten  vom 
25. Februar  2009  qualifiziert  werden,  mit  welchem  die  Beklagte  der 
Klägerin bekannt gegeben hat, entgegen ihrem Gesuch um nachträgliche 
Berücksichtigung  des  Monats  Dezember  2008  bei  der  Berechnung  des 
Abrechnungspreises am bisherigen Abrechnungsmodus festzuhalten (vgl. 
im  Sachverhalt  unter  C.d).  Eine  Frist,  innerhalb  welcher  eine  allfällige 
Klage  gegen  diese  insofern  einseitige  Festsetzung  des 
Abrechnungspreises  einzureichen  wäre,  hat  die  Beklagte  der  Klägerin 
trotz  der  nach  dem  weiteren  Wortlaut  der  Regelung  gegebenen 
Möglichkeit  nicht  angesetzt  (vgl.  Ziff.  7.1.5  der 
Durchführungsbestimmungen,  vorstehend  unter  E.  1.7.4.5).  Die  am 
26. März  2009  (d.h.  innert  Monatsfrist)  erhobene  Klage  erfolgte  daher 
ohne Weiteres  rechtzeitig. Auch der Kostenvorschuss wurde  fristgerecht 
bezahlt.  Die  Anforderungen  an  Form  und  Inhalt  der  Klageschrift  sind 
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erfüllt (Art. 44 Abs. 1 VGG i.V.m. Art. 23 Bundesgesetz vom 4. Dezember 
1947 über den Bundeszivilprozess, BZP, SR 273).
Auf die Klage ist daher einzutreten. 
2. 
2.1.  Das  Klageverfahren  richtet  sich  gemäss  Art.  44  Abs.  1  VGG 
grundsätzlich  nach  den  Art.  3  ­  73  sowie  Art.  79  ­  85  BZP.  Vor 
Bundesverwaltungsgericht  gilt  der Grundsatz  der  Sachverhaltsabklärung 
von Amtes wegen  (Art.  44 Abs.  2 VGG),  obwohl  im Bundeszivilprozess 
der Richter sein Urteil grundsätzlich nur auf Tatsachen gründen darf, die 
im  Verfahren  geltend  gemacht  worden  sind  (Art.  3  Abs.  2  BZP).  Die 
klagende Partei umschreibt mit dem Rechtsbegehren die Rechtsfolge, die 
sie beurteilt haben will. Art. 3 Abs. 2 BZP bestimmt, dass der Richter nicht 
über  die  Rechtsbegehren  der  Parteien  hinausgehen  darf.  Die 
Dispositionsmaxime  hat  in  einem Klageverfahren  wie  dem  vorliegenden 
somit  grössere  Bedeutung  als  im  Beschwerdeverfahren  vor 
Bundesverwaltungsgericht.  Der  Streitgegenstand  wird  ausschliesslich 
durch  die  gestellten  Anträge  (und  allenfalls  der  entsprechenden 
Begründung)  definiert.  Einer  Partei  darf  nicht mehr  oder  nichts  anderes 
zugesprochen  werden,  als  sie  beantragt  hat  (vgl.  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts A­7040/2009 vom 30. März 2011 E. 2, E. 2.2, 
E. 3.2 mit diversen Hinweisen). 
2.2. Vorliegend stellt  die Klägerin das Rechtsbegehren, die Beklagte sei 
zu verpflichten, der Klägerin den Betrag von Fr. 130'060.00 zuzüglich Zins 
zu 5 % seit Klageeinreichung zu bezahlen. Wie aus der Klagebegründung 
hervorgeht,  handelt  es  sich  beim  eingeklagten  Betrag  um  die  Differenz 
des  für  die  Herabsetzung  der  Pflichtlagermenge  im  Jahr  2008  bereits 
bezahlten  Abrechnungspreises  in  der  Höhe  von  Fr. 1'618'066.00 
(2'476'000  kg  Abbaumenge,  Fr. 65.35  /  100  kg)  und  dem  nach  dem 
Dafürhalten der Klägerin richtigerweise geschuldeten Abrechnungspreis in 
der  Höhe  von  Fr. 1'488'000.00  (2'480'000  kg  Abbaumenge,  Fr. 60.00  / 
100  kg;  vgl.  im  Sacherhalt  unter  C.c  und  D.a).  Auf  Frage  des 
Instruktionsrichters  anlässlich  der  Vorbereitungsverhandlung  vom 
24. März  2011  (vgl.  im Sachverhalt  unter D.d)  erklärte  die  Klägerin,  auf 
eine  Berichtigung  eines  ihr  möglicherweise  unterlaufenen 
Rechnungsfehlers  zu  verzichten,  d.h.  den  eingeklagten  Betrag 
unverändert  auf  Fr. 130'060.−  zu  belassen  (keine  Erhöhung  auf 
Fr. 130'066.−, Fr. 1'618'066.− minus Fr. 1'488'000.−). 
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2.3.  Streitgegenstand  ist  somit,  ob  die  im  Zusammenhang  mit  dem 
Hartweizen­Pflichtlagerabbau  im  Jahr  2008  eingeklagte  Geldforderung 
der Klägerin gegen die Beklagte begründet ist. Für die Beurteilung dieser 
Forderung  hat  sich  das  Bundesverwaltungsgericht  u.a.  zum 
Abrechnungsmodus  zu  äussern,  der  bei  diesem  Pflichtlagerabbau 
aufgrund  der  gegebenen  Umstände  gegenüber  der  Klägerin  zur 
Anwendung gebracht werden muss.
2.4. Nicht Gegenstand des vorliegenden Klageverfahrens bildet einerseits 
die  Rechtmässigkeit  der  Abrechnungsbeträge,  welche  die  Beklagte  im 
Zusammenhang  mit  der  Pflichtlagerreduktion  Hartweizen  im  Jahr  2008 
gegenüber anderen Pflichtlagerhaltern als der Klägerin festgelegt hat. 
Andererseits ist auch die zukünftige Ausgestaltung der Pflichtlagerhaltung 
bzw.  die  Festlegung  des  massgeblichen  Abrechnungssystems  bei 
zukünftigen  Anpassungen  der  Hartweizen­Pflichtlager  nicht  Gegenstand 
des  vorliegenden  Prozesses.  Die  Vorbringen  und  Beweismittel  der 
Klägerin,  welche  darauf  abzielen,  für  die  Zukunft  eine  Systemänderung 
bei der Pflichtlagerabbauberechnung zu erwirken, haben im vorliegenden 
Verfahren  daher  als  ausserhalb  des  Streitgegenstands  liegend 
unberücksichtigt  zu  bleiben.  Dies  gilt  namentlich  hinsichtlich  der  Studie 
"(…)"  (vgl.  im  Sacherhalt  unter  D.d)  und  dem  nachgereichten 
Kurzprotokoll  der Sitzung der Arbeitsgruppe Hartweizen  vom 25. August 
2011. Auch dieses betrifft  nicht  den Pflichtlagerabbau 2008  sondern die 
Festlegung  des  Berechnungsmodus  für  den  Abrechnungspreis  der 
"nächsten Pflichtlageranpassung" (vgl. (…) im Sachverhalt unter D.g. und 
D.h.).
3. 
3.1.  Die  Klägerin  bringt  zur  Begründung  des  Rechtsbegehrens  in  der 
Sache  vor,  das  von  der  Beklagten  angewendete  Berechnungssystem 
verstosse  gegen  ihre  Statuten,  den  Zweckartikel  des  eigenen 
Garantiefondsreglements,  das  Gleichbehandlungsprinzip  sowie  das 
Prinzip der Deckung von Preisrisiken. Offenbar habe nur die Klägerin aus 
der  vorliegenden  Pflichtlagerherabsetzung  einen  hohen  Verlust  erlitten, 
während  die  anderen Marktteilnehmer  einen Gewinn  erzielt  hätten.  Das 
Abrechnungssystem Hartweizen sei in eigener Regie der Beklagten bzw. 
von ihrer Fachkommission eingeführt worden. Zu dieser Einführung hätten 
die betroffenen Pflichtlagerhalter wie die Klägerin keine Stellung nehmen 
können. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Handhabe bei Hartweizen 
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und  Futterweizen  unterschiedlich  sei  (insbesondere  Bestimmung  des 
Abrechnungspreises  bei  Futterweizen  basierend  auf  den  letzten  vier 
Wochen  vor  dem  Verkaufszeitpunkt  im  Unterschied  zum 
Durchschnittspreis  der  vergangenen  drei  Monate  bei  Hartweizen). 
Dasselbe  gelte  für  den  Umstand,  dass  für  Getreide  auf  ein  rollendes 
Durchschnittspreissystem  abgestellt  werde,  während  in  anderen 
Warengruppen (z.B. Kaffee, Reis, Öl) das System der Preisvereinbarung 
angewendet  werde.  Zudem  liege  eine  Verweigerung  des  rechtlichen 
Gehörs  vor,  da  (1)  die  Klägerin  nie  von  der  Fachkommission  der 
Beklagten  angehört  worden  sei  und  (2)  der  Klägerin  bezüglich  ihrer 
Begehren vom 9. Dezember 2008  (vgl.  im Sachverhalt unter C.a) weder 
die  Stellungnahme  der  Geschäftsstelle  noch  das  Protokoll  der 
Fachkommission  vorgelegt  worden  sei,  noch  ihr  Gelegenheit  zur 
Stellungnahme  dazu  gegeben  worden  sei.  Das  angewendete 
Berechnungssystem  verstosse  im  Übrigen  gegen  das  Kartellrecht.  Dies 
insofern, als eine unzulässige horizontale Preisabsprache gemäss Art. 5 
Abs.  3  des  Kartellgesetzes  vorliege.  Die  Handelbarkeit  der  durch  eine 
Herabsetzung  frei  werdenden  Pflichtlagermenge  an  Hartweizen  werde 
durch  die  kleine  Marktteilnehmerzahl  sowie  durch  die  von  der 
Fachkommission  der  Beklagten  festgesetzten  Abrechnungspreise 
bestimmt. In die Abrechnungspreisbildung flössen die Interessen der drei 
grossen Marktteilnehmer ein. Der Wettbewerb im Hartweizenmarkt sei im 
Sinne  der  gesetzlichen  Rechtsvermutung  von  Art.  5  Abs.  3  des 
Kartellgesetzes beseitigt.
Zudem  habe  die  Beklagte  die  –  ihr  gegenüber  ihren  Mitgliedern 
obliegenden  und  in  den  Statuten,  Reglementen  und  Weisungen 
geregelten – Aufsichts­ und Treuepflichten verletzt, wodurch der Klägerin 
ein Schaden entstanden sei. Die Beklagte verdränge die Tatsache, dass 
sich  die  Marktsituation  ab  2007  markant  verändert  und  die  Klägerin 
deswegen eine Anpassung des Preisbildungssystems verlangt habe. Die 
Behauptung, die Klägerin habe die "Spielregeln akzeptiert", sei falsch. Die 
Preise  im Hartweizenbereich seien über die Jahre bzw. bis Anfang 2007 
stabil gewesen (mit Hinweis auf kläg. act. 20a, 20b, 24, 31). Die Klägerin 
habe  daher  keinen  Anlass  gehabt,  die  Preise  und  deren 
zugrundeliegendes Preisbildungssystem zu hinterfragen. Das bis dahin im 
Hartweizenbereich  geltende  Abrechnungssystem  mit  seinem 
dreimonatigen Rückblick  habe  seinen Zweck erfüllt.  Im  Jahr  2007  seien 
die Preise  jedoch  innert kürzester Zeit so massiv angestiegen, dass das 
Preisbildungssystem  der  Beklagten  überfordert  worden  bzw.  den 
Marktereignissen  massiv  hinterher  gehinkt  sei,  worauf  die  Klägerin  die 
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Beklagte aufmerksam gemacht habe. Im 2. Quartal 2008 seien die Preise 
für  Hartweizen  rapide  abgesunken.  Das  immer  noch  nicht  angepasste 
Abrechnungssystem  Hartweizen  habe  mit  dieser  Situation  nicht  mehr 
mithalten  können.  Es  habe  bei  der  Anpassung  der  Pflichtlagerbestände 
von Hartweizen im Jahr 2008 versagt (mit Hinweis auf (…)).
Das  System  der  Beklagten  sei  bei  einer  abnormalen  Marktentwicklung 
unabhängig  von  einer  Preisentwicklung  nach  oben  oder  nach  unten  zu 
träge  und  unflexibel,  um  die  dadurch  entstehende  Preisschere 
aufzufangen.  Aus  den  Akten  ergebe  sich,  dass  die  Beklagte  die 
veränderte Marktlage ab 2007 erkannt habe (mit Hinweis auf kläg. act. 26 
Abs. 3 letzter Satz, kläg. act. 28 Ziff. 2 Punkt 3 und Ziff. 4.2, kläg. act. 29 
Ziff.  3).  Es  bleibe  unverständlich,  warum  sie  im  Jahr  2007,  als  die 
Ungleichbehandlung  bzw.  Verschiebung  des  Marktgleichgewichtes 
innerhalb  des  äusserst  beschränkten  Hartweizenmarktes  bereits 
offensichtlich gewesen sei, trotz mehrfachem Hinweis seitens der Klägerin 
nicht  reagiert  habe.  Aufgrund  ihrer  Aufsichtspflicht  hätte  sie  die 
Marktentwicklung  spätestens  ab  dem  2. Quartal  2007  laufend  und 
permanent  analysieren  und  die  Spielregeln  adäquat  anpassen müssen. 
Durch  ihre  beharrliche  Weigerung,  das  Preisbildungssystem  bzw.  die 
"Spielregeln" der stark veränderten Marktsituation anzupassen, übertrage 
die Beklagte wissentlich und willentlich das Preisrisiko (der vergangenen 
drei  Monate)  auf  den  zum  Abbau  verpflichteten  Pflichtlagerhalter.  Dazu 
gebe  es  keinen  objektiv  gerechtfertigten Grund. Brisant  erscheine,  dass 
die  zwei  grössten  Käufer  auf  dem  Markt  auch  Mitglieder  der 
Fachkommission  Getreide  seien,  welche  am  System  der  dreimonatigen 
rollenden Preisbildung festhalte. 
Die  Beklagte  habe  als  Genossenschaft  im  Interesse  ihrer  (Zwangs­) 
Mitglieder  zu  handeln.  Entstehe  einem  Mitglied  der  Beklagten  ein 
Schaden, basierend auf Abweichungen oder Verstössen gegen Gesetze, 
Verordnungen, Statuten, Reglemente oder Weisungen, so habe sich die 
Beklagte  dafür  zu  verantworten.  Es  treffe  entgegen  der  Beklagten  nicht 
zu, dass es dem klägerischen Rechtsbegehren an einer Rechtsgrundlage 
fehle.  Das  vorliegende  Klageverfahren  beurteile  sich  materiellrechtlich 
nicht  nach  privatrechtlichen  Grundsätzen  sondern  unterliege 
ausschliesslich  der  Anwendung  der  öffentlich­rechtlichen  Rechtssätze. 
Vorliegend  stelle  sich  nicht  die  Frage  nach  der  Rechtsgrundlage  im 
zivilrechtlichen Sinne, sondern diejenige nach den rechtlichen Grundlagen 
aus  dem  öffentlichen  Recht.  Die  einzelnen  Verstösse  der  Beklagten 
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gegen  das  Landesversorgungsgesetz,  das  Garantiefondsreglement  und 
gegen die Statuten habe die Klägerin ausführlich erläutert.
3.2. Die Beklagte vertritt dagegen den Standpunkt, dass die Klägerin eine 
plausible  rechtliche  Begründung  des  eingeklagten  Anspruchs  schuldig 
geblieben  sei.  Der  festgelegte  Abrechnungspreis  gegenüber  dem 
Garantiefonds von Fr. 65.35 pro 100 kg basiere auf den der Klägerin weit 
im  Voraus  bekannt  gewesenen  "Spielregeln".  Diese  hätten  ausdrücklich 
vorgesehen, dass der Abrechnungspreis  für  den Monat Dezember 2008 
gemäss  den  Durchschnittspreisen  der  drei  vorangegangenen  Monate 
(September,  Oktober  und  November  2008)  festgelegt  würde.  Es  sei 
höchst  unklar,  auf  welche  rechtliche  Grundlagen  die  Klägerin  ihren 
angeblichen  Anspruch  gegenüber  der  Beklagten  zu  stützen  glaube. 
Verstösse  gegen  Gesetze,  Verordnungen,  Statuten,  Reglemente  oder 
Weisungen  seitens  der  Beklagten  seien  keine  ersichtlich.  Die  Klägerin 
führe  nicht  aus,  inwiefern  die  angebliche  Verletzung  des 
Garantiefondsreglements  kausal  einen  "Verlust"  oder  gar  einen 
"Schaden" ausgelöst habe. 
Mit  der  vorliegenden  Klage  bezwecke  die  Klägerin  eine  "Änderung  der 
Spielregeln  während  laufendem  Spiel".  Dies  könne  nicht  angehen.  Seit 
dem Schreiben der Beklagten vom 23. Februar 2007 (vgl. im Sachverhalt 
unter  B.b)  sei  der  Klägerin  bekannt  gewesen,  dass  für  die 
Preisfestsetzung  für  einen  allfälligen  Pflichtlagerabbau  im  Monat 
Dezember  2008  gemäss  der  Abrechnungsmethode  mit  "rollendem" 
Durschnittspreis  auf  die  Durchschnittspreise  für  die  drei  Monate 
September, Oktober und November 2008 abgestellt würde. Dass sich die 
Klägerin  an  den  von  der  Fachkommission  Getreide  festgelegten 
Abrechnungspreisen  gegenüber  dem  Garantiefonds  störe,  mute  umso 
befremdlicher  an,  als  die  beiden  Schreiben  der  Beklagten  vom 
23. Februar 2007 und 30. Januar 2008 (vgl. im Sachverhalt unter B.b und 
B.c)  unwidersprochen  geblieben  seien.  Die  Klägerin  habe  die 
"Spielregeln" des Pflichtlagerabbaus damit ausdrücklich akzeptiert. Es sei 
erstellt,  dass  sich  die  Klägerin  anfänglich  am Pflichtlagerabbau  und  der 
gewählten Abrechnungsmethode überhaupt nicht gestört habe. Erst lange 
nachdem  sie  aufgrund  der  fallenden  Marktpreise  ihrer  Fehlspekulation 
gewahr  geworden  sei,  habe  sie  sämtliche  Hebel  in  Gang  gesetzt,  um 
ihren  angeblichen  "Verlust"  auf  den  Garantiefonds  der  Beklagten 
abzuwälzen.  Die  Klägerin  sei  im  hier  interessierenden  Bereich  des 
Hartweizens  weit  und  breit  die  einzige  Pflichtlagerhalterin  gewesen, 
welche nachträglich mit dem gewählten Abrechnungssystem unzufrieden 
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gewesen  sei.  Die  einmal  festgelegten  "Spielregeln"  während  laufendem 
"Spiel"  zu  ändern, würde nicht  in  der Kompetenz der Beklagten  stehen. 
Zuständig hierfür wäre die Fachkommission Getreide, welche sich aber an 
ihrer Sitzung vom 24. Februar 2009 (vgl.  im Sachverhalt unter C.d) ohne 
Gegenstimme  gegen  eine  Anpassung  der  "Spielregeln"  ausgesprochen 
und  dies  der  Klägerin  klar  kommuniziert  habe.  Verbindliche 
Fachkommissionsbeschlüsse wie  derjenige  vom 24. Februar  2009  seien 
zu  akzeptieren  und  nicht  nachträglich  durch  ein  haltloses 
Gerichtsverfahren zu bekämpfen. 
Ihrer  genossenschaftlichen  Verantwortung,  im  Interesse  sämtlicher 
Genossenschaftsmitglieder  zu  handeln,  sei  die  Beklagte  vorliegend 
dadurch  nachgekommen,  dass  sie  durch  ihre Fachkommission Getreide 
einen transparenten und gerechten Abrechnungsmodus für die Reduktion 
der Hartweizen­Pflichtlagermengen festgelegt und diesen den betroffenen 
Pflichtlagerhaltern  lange  im  Voraus  offen  kommuniziert habe. 
Das Abrechnungssystem  sei  genossenschaftsdemokratisch  beschlossen 
und umgesetzt worden sei. Die Vollzugsbeschlüsse der Beklagten würden 
den  Genossenschaftern  nicht  von  oben  aufoktroyiert,  sondern  ergäben 
sich  aus  den  festgelegten  genossenschaftsdemokratischen 
Entscheidfindungsprozessen unter Mitwirkung sämtlicher Beteiligter. Auch 
die für den vorliegenden Fall  relevanten Beschlüsse basierten auf einem 
statuten­  und  reglementskonformen  Entscheidungsprozess  der 
Fachkommission Getreide.  Die  Klägerin  sei  in  dieser  via  ihren  Verband 
(…) vertreten und könne  ihre Anliegen so einbringen. Abgesehen davon 
habe  der  Verwaltungsratspräsident  und  Mehrheitsaktionär  der  Klägerin 
sogar  im Verwaltungsrat der Beklagten Einsitz. Die Klägerin sei damit  in 
der  Lage,  auf  sämtlichen  Stufen  der  genossenschaftsinternen 
Entscheidfindung massgeblichen Einfluss  zu nehmen. Hinzu  komme die 
Tatsache, dass der Bund (BWL und EVD) die Aufsicht über die Tätigkeit 
der Beklagten als Pflichtlagerorganisation ausübe und  in dieser Funktion 
in sämtlichen Gremien der Beklagten einschliesslich der Fachkommission 
Getreide  vertreten  sei.  Die  Genehmigung  der  genossenschaftsinternen 
Rechtssätze  durch  den  Bund  und  die  Mitwirkung  der  Bundesvertreter 
(auch)  an  den  Beschlüssen  der  Fachkommission  Getreide  durch  ihren 
Einsitz  garantiere,  dass  die  Vollzugsbeschlüsse  die  massgebenden 
Bestimmungen  aus  Gesetz,  Statuten,  Reglementen  und 
Durchführungsbestimmungen  nicht  verletzten.  Die  einmal  im  Konsens 
aller  Beteiligten  beschlossenen  "Spielregeln"  könnten  nicht  während 
laufendem "Spiel" einseitig zugunsten einer sich verspekulierenden bzw. 
verkalkulierenden "Mitspielerin" abgeändert werden. 
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Einen  Anspruch  der  Klägerin  auf  rechtliches  Gehör  gebe  es  vorliegend 
nicht,  da  zwischen  der  Beklagten  und  der  Klägerin  kein  hoheitliches 
Verhältnis  bestehe.  Unabhängig  davon  habe  die  Klägerin  ihre  Haltung 
gegenüber der Beklagten ausreichend kommunizieren können. Von einer 
Verletzung des  rechtlichen Gehörs der Klägerin könne keine Rede sein. 
Der Vorwurf eines angeblichen Verstosses gegen das Kartellgesetz durch 
die  Beklagte  sei  absurd.  Die  Fachkommissionen  der  Beklagten  seien 
durch die Statuten der Beklagten explizit vorgesehen und Bestandteil des 
Systems der Pflichtlagerhaltung. Eine "unzulässigen Wettbewerbsabrede" 
liege nicht vor.
3.3. Das Bundesamt gibt in ihrer Stellungnahme vom 12. September 2011 
(vgl.  im  Sachverhalt  unter  D.g)  zu  bedenken,  dass  sich  die  konkrete 
Rechtsanwendung  im  Einzelfall  ihrem  Aufsichts­  bzw. 
Genehmigungsrecht  entziehe.  Da  der  Rechtsschutz  sowohl  des 
Pflichtlagerhalters als auch der Pflichtlagerorganisation über Art. 39 Bst. b 
LVG  im Klageverfahren vor Bundesverwaltungsgericht  gewährleistet  sei, 
stehe  es  dem  Bundesamt  nicht  zu,  das  Verhalten  der  Beklagten 
gegenüber der Klägerin rechtlich zu würdigen. Allgemein  weist  das 
Bundesamt  u.a.  darauf  hin,  dass  im  Rahmen  der  Pflichtlagerhaltung  in 
sämtlichen betroffenen Wirtschaftszweigen, die sich des  Instruments der 
Garantiefonds  bedienten,  seit  langem  das  Prinzip  der  Gewinn­  und 
Verlustlosigkeit gelte. Dieser Grundsatz habe nach wie vor Geltung, wobei 
weitergehende  Regelungen  bewusst  nicht  getroffen  worden  seien,  um 
den  Pflichtlagerorganisationen  die  Möglichkeit  zu  belassen,  ihre 
Regularien  optimal  auf  die  jeweiligen  branchenspezifischen  Bedürfnisse 
abzustimmen.  Auf  dem  Hartweizenmarkt  könnten  den  Marktgesetzen 
folgend –  unter Umständen gepaart mit  spekulativen Elementen –  recht 
leicht Entwicklungen entstehen,  die  zu ausserordentlichen Preishaussen 
führen  würden,  welche  sowohl  für  Unternehmungen  als  auch  für  die 
Garantiefonds schädlich seien. Ein Dreimonats­Durchschnittspreissystem 
auf Grund  einer Standardwarenqualität,  so wie  es  vom  verantwortlichen 
Organ  der  Beklagten  gewählt  worden  sei,  erweise  sich  daher  auch  aus 
Sicht des Bundesamts als sinnvoll und nachvollziehbar begründet. Dank 
dieses  Prinzips  könne  ein  geglätteter  Preisverlauf  erzielt  werden. 
Gleichzeitig  bleibe  allen  beteiligten  Firmen  ein  angemessenes Mass  an 
unternehmerischer Freiheit und Eigenverantwortung. 
4. 
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Seite 31
4.1.  Die  von  der  Beklagten  zur  Erfüllung  ihrer  Aufgaben  geäufneten 
Garantiefonds bilden eine Art "gemeinsame Kasse" aller Lagerpflichtigen 
einer Warengruppe (so die interne Wegleitung der Beklagten "Grundsätze 
zum […], nachfolgend: Wegleitung; kläg. act. 30). Zu den Einnahmen der 
Garantiefonds  zählen  neben  den  Beiträgen  auf  der  Einfuhr 
bewilligungspflichtiger  Waren  u.a.  auch  Preisdifferenzen  aus  der 
Abrechnung  von  Pflichtlagerveränderungen  (vgl.  Art.  8  Abs.  2  der 
Statuten  der  Beklagten  vom  (…),  nachfolgend:  Statuten,  kläg.  act.  11; 
Wegleitung, S.  3,  a.a.O.). Per  (…) erliess die Verwaltung der Beklagten 
gestützt auf ihre Statuten und in Anwendung von Weisungen des EVD ein 
(vom Bundesamt genehmigtes) Garantiefondsreglement mit Grundsätzen 
für  alle  finanziellen  Belange  in  Bezug  auf  die  Durchführung  der 
Pflichtlagerhaltung  (vgl.  kläg.  act.  12).  Art.  7.4  des 
Garantiefondsreglements  behandelt  die  Festsetzung  der 
Abrechnungspreise. Ergänzende Regelungen dazu sind  im Abschnitt 7.1 
der  Durchführungsbestimmungen  (vgl.  a.a.O.)  festgelegt,  welche 
ebenfalls  der  Genehmigung  durch  das  BWL  unterstanden.  Diese 
Regelungen  stellen  zwei  Systeme  zur  Auswahl,  nach  welchen  bei 
Pflichtlagerveränderungen  (d.h.  bei  Pflichtlageranlagen­  und 
Pflichtlagerfreigaben)  mit  dem  Garantiefonds  abgerechnet  werden  kann 
(vgl. Ziff. 7.1.1 und 7.1.2 der Durchführungsbestimmungen): 
Im  Rahmen  des  Systems  der  "Durchschnittspreise"  erfolgt  die 
Abrechnung  "auf  Grund  des  Durchschnittspreises  einer  rollenden 
Referenzperiode von einigen Wochen oder Monaten" (vgl. Ziff. 7.1.2.1 der 
Durchführungsbestimmungen).  Je  nach  dem  festgelegten Modus  ist  der 
Abrechnungspreis jeweils für eine Woche oder für einen Monat gültig und 
enthält  die  durchschnittlichen  Tagespreise  der  festgelegten 
Vergangenheitsperiode  (vgl.  Ziff.  7.1.2.1  der 
Durchführungsbestimmungen,  Wegleitung  S.  4,  a.a.O.).  Im  Gegensatz 
dazu  basiert  das  zweite  vorgesehene  Abrechnungssystem  auf  einer 
bilateralen  Preisvereinbarung  zwischen  dem  Pflichtlagerhalter  und  der 
Beklagten.  Dabei  hat  der  Pflichtlagerhalter  innerhalb  der  für  die 
Pflichtlageranlage  oder  Pflichtlagerfreigabe  festgelegten  Frist  der 
Beklagten zu einem von  ihm selbst bestimmten Zeitpunkt seinen Antrag 
für  die  Festsetzung  des  Abrechnungspreises  und  den  gewünschten 
Termin  zu  unterbreiten,  worauf  die  Geschäftsstelle  der  Beklagten  bei 
führenden Handels­  oder Verarbeitungsbetrieben der  betreffenden Ware 
Vergleichsofferten  einholt  und  gestützt  darauf  entscheidet,  ob  das 
Angebot des Pflichtlagerhalters angenommen werden kann, oder ob über 
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den Abrechnungspreis mit  ihm verhandelt werden muss (vgl. Ziff. 7.1.2.2 
der Durchführungsbestimmungen). 
Wie die Beklagte zu Recht betont (vgl. Klageantwort vom 11. Juni 2009 S. 
15),  regeln auch die Durchführungsbestimmungen den Pflichtlagerabbau 
nicht  im Detail. Die Festlegung der Einzelheiten obliegt  der  zuständigen 
Fachkommission.  Diese  muss  sich  für  eine  der  beiden  zur  Verfügung 
stehenden  Abrechnungsmethoden  entscheiden  und  –  im  Fall  einer 
Abrechnung  nach  dem  System  der  Durchschnittspreise  –  die 
massgebliche  "rollende  Referenzperiode  von  einigen  Wochen  oder 
Monaten"  sowie  neben  der  massgeblichen  Warenqualität  auch  den 
Zeitpunkt  des  Pflichtlagerabbaus  festlegen.  Die  Beklagte  wendet  das 
System  der  "Preisvereinbarungen"  in  der  Regel  bei  den  Lebensmitteln 
(Zucker,  Reis,  Speiseöl/­fett  und  Kaffee)  an,  während  sie  das 
Abrechnungssystem  der  "Durchschnittspreise"  bei  Getreide  zur 
Anwendung bringt (vgl. Wegleitung S. 4, a.a.O.). 
4.2. 
4.2.1. Vorliegend hat sich die Fachkommission Getreide an ihrer Sitzung 
vom  20. Februar  2007  dafür  entschieden,  den  Abrechnungspreis 
gegenüber  dem Garantiefonds  für  die  bis  spätestens  am 31. Dezember 
2008  vorzunehmenden  Pflichtlageranpassungen  "aufgrund  des 
Durchschnittspreises  einer  rollenden  Referenzperiode  der  jeweils  drei 
letzten Monate" zu ermitteln. Als massgebliche Abrechnungsqualität legte 
die  Beklagte  Weizen  der  Basisqualität  "CWAD"  in  handelsüblicher 
Qualität fest (vgl. im Sachverhalt unter B.a). 
4.2.2. Die  Funktionsweise  dieser  "Spielregeln"  ist  klar.  Auch wurde  das 
am  20. Februar  2007  bestimmte  Abrechnungssystem  der  Klägerin  und 
den  anderen  betroffenen  Pflichtlagerhaltern  mit  Schreiben  vom 
23. Februar  2007  und  30. Januar  2008  frühzeitig  bekannt  gegeben  und 
transparent  kommuniziert  (vgl.  im  Sachverhalt  unter  B.b  und  B.c).  Im 
Schreiben vom 30. Januar 2008 teilte die Beklagte den angeschriebenen 
Pflichtlagerhaltern  einschliesslich  der  Klägerin  zudem  mit,  ohne 
Gegenbericht bis zum 13. Februar 2008 davon auszugehen, diese seien 
"mit  der  Berechnung  und  der  Neufestsetzung  ihres  Pflichtlagers 
einverstanden"  (vgl.  kläg.  act.  5).  Dagegen  opponierte  die  Klägerin 
innerhalb  der  gesetzten  Frist  gemäss  eigenen  Angaben  nicht  (vgl. 
Klageschrift vom 26. März 2009, S. 6, Ziff. 1.3). Ebenso stellt sie nicht in 
Abrede,  dass  der  Abrechnungspreis  bei  einer  Pflichtlagerreduktion  im 
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Monat  Dezember  2008  unter  Anwendung  des  am  20. Februar  2007 
festgelegten  Berechnungssystems  basierend  auf  den 
Durchschnittspreisen  von Weizen der Qualität  "CWAD"  der  drei Monate 
September, Oktober und November 2008 festgelegt würde. 
4.2.3. Nach  dem  Teilverkauf  von  1'786'257  kg  Hartweizen  der  Qualität 
"US Nr.  1"  durch die Klägerin an die C.______ AG zu einem Preis  von 
Fr. 60.00  /  100  kg  im  Verlauf  des  Monats  Dezember  2008  (vgl.  im 
Sachverhalt  unter  C.b)  berechnete  die  Beklagte  den  der  Klägerin  am 
12. Dezember  2008  in  Rechnung  gestellten  Abrechnungsbetrag  über 
insgesamt  Fr. 1'618'066.−  in  Übereinstimmung mit  dem  am  20. Februar 
2007  festgelegten  Abrechnungssystem  (total  zu  reduzierende 
Abbaumenge von 2'476'000  kg; Abrechnungspreis  von Fr. 65.35/100  kg 
berechnet  aus  dem  Durchschnittspreis  von  Hartweizen  der  Qualität 
"CWAD"  der  drei  vorangegangenen  Monate  September  [Fr.  73.00], 
Oktober [64.85] und November 2008 [Fr. 58.25]; vgl. im Sachverhalt unter 
C.c). 
Mit der vorliegenden Klage beruft sich die Klägerin letztlich auch nicht auf 
Fehler  beim  Zustandekommen  des  Beschlusses  der  Klägerin  vom 
20. Februar  2007  oder  bei  der  darauf  gestützten  Berechnung  des 
Abrechnungspreises.  Die  Klägerin  beanstandet  vielmehr  hauptsächlich, 
dass sich die Beklagte trotz ihrer wiederholten Hinweise auf die sich seit 
2007  abzeichnende  abnormale  Marktentwicklung  und  das  damit 
angeblich einhergehende Versagen des Abrechnungssystems beharrlich 
geweigert habe, das Abrechnungssystem anzupassen. 
4.2.4. Der  Beklagten  ist  somit  zuzustimmen,  dass  die  Klägerin  mit  der 
vorliegenden  Klage  eine  Änderung  der  "frühzeitig  angekündigten", 
"transparenten" und von ihr – zunächst – auch "akzeptierten" Spielregeln 
während  laufendem Spiel" bezweckt  (vgl.  im Sachverhalt  unter D.b). Es 
stellt  sich  daher  nachfolgend  im  Wesentlichen  die  Rechtsfrage,  ob  die 
Beklagte  (handelnd  durch  die  Fachkommission  Getreide)  die 
nachträgliche Anpassung  der  "Spielregeln"  anlässlich  ihrer  Sitzung  vom 
24. Februar 2009 zu Recht abgelehnt hat (vgl. im Sachverhalt unter C.d), 
oder  ob  sie  aufgrund  der  seit  dem  Beschluss  vom  20. Februar  2007 
eingetretenen  Veränderungen  verpflichtet  gewesen  wäre,  den 
Abrechnungsmodus anzupassen. 
4.2.5.  Weitergehende  Ausführungen  dazu,  ob  die  ursprüngliche 
Festlegung des Abrechnungssystems am 20. Februar 2007  rechtmässig 
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erfolgte  bzw.  inwiefern  die Beklagte  bzw.  die  Fachkommission Getreide 
durch  die  damalige  Wahl  der  konkreten  Abrechnungsmethode 
reglementarische  Prinzipien  verletzt  haben  solle,  erübrigen  sich  damit 
grundsätzlich.  Aus  damaliger  Sicht  dürften  jedoch  –  wie  auch  das 
Bundesamt  andeutet  (vgl.  vorstehend  E.  3.3)  –  durchaus 
nachvollziehbare  Gründe  für  die  Wahl  eines  Dreimonats­
Durchschnittspreissystem  auf  Grund  der  Warenqualität  CWAD 
vorgelegen  haben  (vgl.  zu  den  Beweggründen,  welche  der  strittigen 
Abrechnungsmethode  zugrunde  liegen,  ergänzend nachfolgend E.  4.6.2 
ff.).
4.3. Die Argumentation der Klägerin  kann entgegen der Beklagten nicht 
von vorneherein mit dem Hinweis als unbegründet verworfen werden, die 
für  den  vorliegenden  Fall  relevanten  Beschlüsse  basierten  auf  einem 
statuten­  und  reglementskonformen  Entscheidungsprozess  der 
Fachkommission Getreide:  
Zwar  ist  nicht  anzuzweifeln,  dass  die  Beklagte,  handelnd  durch  das 
zuständige  Organ,  sowohl  zur  ursprünglichen  Festlegung  des 
Abrechnungssystems als auch zur Beschlussfassung über den förmlichen 
Antrag der Klägerin vom 9. Dezember 2008 auf nachträgliche Anpassung 
des Abrechnungssystems zuständig war  (vgl. dazu Art. 29 Abs. 2 Bst. k 
der  Statuten,  wonach  den  Fachkommissionen  auch  die  "Beratung  und 
Beschlussfassung  über  weitere  die  Warengattung  oder  den 
Wirtschaftszweig  betreffende  Fragen"  zusteht).  Dass  die  ablehnende 
Haltung  der  Fachkommission  Getreide  "statutenkonform"  bzw.  in  einem 
"genossenschaftsdemokratischen"  Prozess  zustande  gekommen  ist,  in 
welchem auch die Klägerin  ihre Meinung durch  ihre Verbandsvertretung 
bzw.  aufgrund  ihrer  Vertretung  im  Verwaltungsrat  der  Beklagten  hatte 
einbringen  können,  erweist  sich  jedoch als  unerheblich,  steht  nach dem 
Willen  des  Gesetzgebers  doch  –  wie  dargelegt  –  auch  der 
"genossenschaftsdemokratisch"  zustande  gekommene 
Fachkommissionsbeschluss  vom  24. Februar  2009  der  vorliegenden 
gerichtlichen  Überprüfung  offen  (vgl.  vorstehend  E. 1.7.4.5  und  E.  1.8). 
Die  Auffassung  der  Beklagten,  ein  Fachkommissionsbeschluss  wie 
derjenige vom 24. Februar 2009 sei zu akzeptieren und nicht nachträglich 
durch  ein  haltloses  Gerichtsverfahren  zu  bekämpfen,  ist  damit  nicht 
stichhaltig.  Auch  ist  nicht  einzusehen,  inwiefern  die  Mitwirkung  von 
Bundesvertretern  an  einem  Beschluss  der  Fachkommission 
ausschliessen sollte, dass eine Partei – welche die Rechtmässigkeit des 
Beschlusses  bestreitet  –  das Bundesverwaltungsgericht  um Klärung  der 
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Rechtslage ersucht. Die vorliegende Klage stellt nach dem Ausgeführten 
das  gesetzlich  vorgesehene  Rechtsmittel  zur  gerichtlichen  Klärung  der 
unterschiedlichen  Rechtsauffassung  zwischen  den  Parteien  dar,  ob  die 
Beklagte  den  Abrechnungsmodus  im  Sinne  der  genossenschaftsintern 
unterlegenen Auffassung  der  Klägerin  an  die  veränderten  Verhältnissen 
hätte anpassen müssen. 
4.4.  Wenn  die  Beklagte  weiter  argumentiert,  eine  nachträgliche 
Anpassung  des  Abrechnungssystems  gehe  nicht  an,  weil  sie  den 
Abrechnungsmodus für die Reduktion der Hartweizen­Pflichtlagermengen 
den  betroffenen  Pflichtlagerhaltern  lange  im  Voraus  offen  kommuniziert 
habe,  verkennt  sie,  dass  sich  die  tatsächlichen  Verhältnisse  im  Verlauf 
der Zeit derart verändern können, dass ein nachträgliches Zurückkommen 
auf  einen  Beschluss  rechtlich  durchaus  geboten  sein  kann.  Die 
Rechtsordnung  schliesst  eine  solche  Anpassung  einer  Regelung  an 
veränderte  Verhältnisse  entgegen  ihrem Dafürhalten  nicht  grundsätzlich 
aus,  dies  unabhängig  davon,  ob  der  fragliche  Beschluss  ursprünglich 
rechtmässig gefasst, kommuniziert und auch allseits akzeptiert worden ist. 
4.4.1.  So  gilt  nach  herrschender  Auffassung  für  privat­  wie  auch  für 
verwaltungsrechtliche  Verträge,  dass  der  Richter  unter  Anwendung  der 
Regeln der "clausula rebus sic stantibus" (nachfolgend: "clausula") einen 
Vertrag  abändern  oder  aufheben  kann,  wenn  sich  die  Verhältnisse  seit 
Vertragsschluss so stark geändert haben, dass die wortgetreue Erfüllung 
des  ursprünglich  Abgemachten  zu  ungerechten  Ergebnissen  führen 
würde  und  deshalb  die  Vertragsgerechtigkeit  gegenüber  der 
Rechtssicherheit  vorgehen  muss  (vgl.  BERNHARD  WALDMANN,  Der 
verwaltungsrechtliche Vertrag ­ Eine Einführung, S. 18, in: Isabelle Häner, 
Bernhard  Waldmann  [Hrsg.],  Der  verwaltungsrechtliche  Vertrag  in  der 
Praxis, 2007 mit Hinweis u.a. auf BGE 103  Ia 31, 37 E. 3b, BGE 122  I 
328,  341  E.  7b  und  342  E.  7c).  Die  erfolgreiche  Berufung  auf  die 
"clausula  rebus  sic  stantibus"  führt  gewöhnlich  zur  Anpassung  des 
Vertrags an die veränderten Verhältnisse bzw. zur Korrektur einer bereits 
vorhandenen Regel (STEFAN VOGEL, Die "clausula rebus sic stantibus" als 
Mittel  zur  Anpassung  und  Aufhebung  von  verwaltungsrechtlichen 
Verträgen,  in:  Schweizerisches  Zentralblatt  für  Staats­  und 
Verwaltungsrecht  109  /  2008,  S.  309  f.  mit  Hinweisen).  Es  ist  nicht 
einzusehen,  warum  die  "clausula"  als  allgemeiner  Rechtsgrundsatz  bei 
der  vorliegenden  Streitigkeit  –  die  im  weiteren  Sinn  als  Streitigkeit  aus 
öffentlich­rechtlichem  Vertrag  im  Sinne  von  Art.  35  Bst.  a  VGG 
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angesehen  werden  kann  und  sich  zudem  im  Grenzbereich  zum 
Privatrecht bewegt (vgl. vorstehend E. 1.7.4.5) – nicht gelten sollte. 
4.4.2.  Dass  sich  die  Klägerin  anfänglich  an  der  gewählten 
Abrechnungsmethode  nicht  gestört  und  die  selbe Methode  bei  früheren 
Pflichtlagerreduktionen  offenbar  akzeptiert  hat,  vermag  ihrer 
Rechtsposition  jedenfalls  nicht  zu  schaden.  Eine  Verpflichtung  der 
Beklagten  zur  nachträglichen  Anpassung  des  Abrechnungssystems  bei 
der Pflichtlagerherabsetzung im Jahr 2008 könnte sich erst aufgrund der 
konkreten  Veränderung  der  Verhältnisse  seit  der  Festlegung  des 
Abrechnungssystems  am  20. Februar  2007  ergeben.  Zudem  kann  aus 
dem Umstand, dass die Schreiben der Beklagten vom 23. Februar 2007 
und 30. Januar 2008 seitens der Klägerin unwidersprochen blieben, nicht 
abgeleitet werden, dass die Klägerin damit auf ihr Recht verzichtete (oder 
dieses "verwirkte"), sich später auf eine Veränderung der Verhältnisse zu 
berufen  und  gestützt  darauf  eine  nachträgliche  Abänderung  des 
Berechnungssystems zu verlangen. Wie die Klägerin glaubwürdig darlegt, 
hat  sie  die  Beklagte  bereits  vor  ihrem  förmlichen  Antrag  vom 
9. Dezember 2009  (vgl.  im Sachverhalt  unter C.a) wiederholt  vergeblich 
auf  die  angeblich  nachteilige  Entwicklung  der  Verhältnisse  und 
Überforderung des gewählten Systems aufmerksam gemacht. Unter den 
gegebenen Umständen musste die Beklagte auch nach  ihrer Ablehnung 
des klägerischen Antrags am 24. Februar 2009 (vgl. im Sachverhalt unter 
C.d)  damit  rechnen,  dass  sich  die  Klägerin  (sinngemäss)  auf  einen 
Anwendungsfall der "clausula" berufen würde. 
4.4.3. Auf  die Regeln  der  "clausula"  ist  ferner  subsidiär  –  als  Ausdruck 
eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes – abzustellen, ohne dass dazu erst 
noch  eine  entsprechende  Norm  geschaffen  bzw.  die  Rechtsgrundlagen 
der  Beklagten  angepasst  werden  müssten.  Dass  in  den  geltenden 
genossenschaftsrechtlichen  Grundlagen  der  Beklagten  die  Möglichkeit 
einer  allfälligen  nachträglichen Anpassung  des Abrechnungssystems an 
veränderte  Verhältnisse  derzeit  nicht  vorhanden  ist  und  angeblich  auch 
keine  Bestimmung  vorliegt,  welche  die  Pflichtlagerhalter  beim 
Pflichtlagerabbau ausdrücklich vor Marktverlusten schützen würde, steht 
einer  Anwendung  der  "clausula"  daher  nicht  entgegen.  Der 
entsprechenden  Auffassung  des  Bundesamts  und  der  Beklagten  kann 
nicht  gefolgt  werden  (vgl.  Stellungnahme  des  Bundesamts  vom 
12. September 2011 S. 4). 
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4.4.4.  Auch  die  Gewährleistung  der  Gleichbehandlung  der  übrigen 
Pflichtlagerhalter  spricht  nicht  gegen  die  Anwendung  und  Prüfung  der 
"clausula"  im Verhältnis  zur Klägerin. Die Beklagte  und das Bundesamt 
sind daran  zu erinnern,  dass das  vorliegende Klageverfahren einzig die 
Beurteilung  der  angeblichen Geldforderung  der  Klägerin  gegenüber  der 
Beklagten  und nicht  auch die Rechtmässigkeit  der Abrechnungsbeträge 
zum  Gegenstand  hat,  welche  andere  Pflichtlagerhalter  im 
Zusammenhang  mit  der  Pflichtlagerreduktion  Hartweizen  im  Jahr  2008 
bezahlt haben (vgl. vorstehend E. 2.3 f., Stellungnahme Bundesamt vom 
12. September  2011  S.  4).  Der  Ausgang  des  vorliegenden 
Klageverfahrens steht einer  (aussergerichtlichen oder allenfalls  in einem 
separaten  Gerichtsverfahren  zu  klärenden)  Gleichbehandlung  der 
anderen Pflichtlagerhalter durch die Beklagte nicht  im Weg. Dass einzig 
die Klägerin das Prozessrisiko auf sich genommen hat, ihren Standpunkt 
auf  dem  Klageweg  gerichtlich  überprüfen  zu  lassen,  führt  unabhängig 
vom  Ausgang  des  vorliegenden  Verfahrens  nicht  zu  einer  bewussten 
Ungleichbehandlung der anderen Pflichtlagerhalter. 
4.4.5.  Nicht  nachvollziehbar  ist  der  Hinweis  der  Beklagten,  die  einmal 
festgelegten Spielregeln während laufendem Spiel zu ändern, würde nicht 
in  der  Kompetenz  der  Beklagten  stehen;  zuständig  hierfür  wäre  ihre 
Fachkommission  Getreide,  welche  sich  aber  an  ihrer  Sitzung  vom 
24. Februar 2009 gegen eine Anpassung der Spielregeln ausgesprochen 
habe. 
4.4.6.  Es  ist  daher  sachgerecht,  für  die  Beurteilung  der  vorliegenden 
Streitigkeit  auf  die  Rechtsfigur  der  "clausula"  als  Ausdruck  eines 
allgemeinen  Rechtsgrundsatzes  abzustellen.  Nachfolgend  bleibt  zu 
prüfen,  unter  welchen  konkreten  Voraussetzungen  sich  eine 
nachträgliche Anpassung des ursprünglich Festgelegten im vorliegenden 
Zusammenhang  rechtfertigt  (vgl.  E.  4.6),  ob  diese  Voraussetzungen 
erfüllt  sind  (vgl.  E.  4.7)  und  wie  die  vorliegende  Abrechnungsregel 
gegebenenfalls zu korrigieren ist (vgl. E. 4.8). 
4.5.  Die  Beklagte  lehnt  eine  nachträgliche  Abänderung  des 
Berechnungsmodus  gegenüber  der  Klägerin weiter mit  im Wesentlichen 
folgender Begründung ab: 
Die beim Pflichtlagerabbau vorzunehmende Abrechnung zu Marktpreisen 
gegenüber dem Garantiefonds der Beklagten beinhalte naturgemäss das 
Risiko  von  Preisschwankungen,  da  der  Markt  für  Hartweizen  gewissen 
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Schwankungen  ausgesetzt  sei.  Als  zivilrechtliche  Eigentümerin  ihres 
Pflichtlagers und dem darin gelagerten Hartweizen trage einzig und allein 
die  Klägerin  das  Risiko  für  die  Marktpreisschwankungen  ("casum  sentit 
dominus").  Der  gewählte  und  von  allem  Anfang  an  transparent 
kommunizierte  Berechnungsmodus  trage  den  Risikosphären  der 
Beteiligten  ausreichend Rechnung. Es  sei  offensichtlich  transparent  und 
gerecht,  dass  bei  einer  Preissteigerung  im  Abrechnungsmonat  der 
Pflichtlagerhalter  profitiere,  im Gegenzug  das Risiko  einer Preissenkung 
im Abrechnungsmonat aber bei den Pflichtlagerhaltern  liege. Sämtlichen 
zum  Pflichtlagerabbau  verpflichteten  Pflichtlagerhaltern  sei  bekannt 
gewesen, dass das Risiko  für  eine Preissenkung  im Abrechnungsmonat 
bei  ihnen  und  nicht  beim  Garantiefonds  der  Beklagten  liegt.  Bei  der 
Klägerin  herrsche  offenbar  die  Auffassung  vor,  dass  das 
Abrechnungssystem  solange  "gerecht"  sei,  als  man  damit  Gewinne 
erzielen  könne. Erziele man hingegen einen angeblichen Verlust, werde 
das wenige Jahre zuvor noch vorbehaltlos akzeptierte System auf einmal 
als  ungerecht  und  falsch  tituliert.  Wenn  die  Klägerin  einen  angeblichen 
Verstoss  gegen  ein  "Prinzip  der  Deckung  von  Preisrisiken"  geltend 
mache,  vergesse  sie  zu  erwähnen,  dass  Art.  7.4  Abs.  2  des 
Garantiefondsreglements  ausdrücklich  vorsehe,  dass  der 
Abrechnungspreis  je  nach Warengruppen  und Marktverhältnissen  "auch 
auf  Grund  eines  Preisdurchschnitts  während  einer  zu  bestimmenden 
Zeitperiode ermittelt werden" könne. Genau dies habe die Beklagte bzw. 
die  Fachkommission  Getreide  vorliegend  getan,  indem  sie  als 
massgeblichen  Abrechnungspreis  den  Durchschnittspreis  der  drei 
vorangegangenen Monate festgelegt habe.
Zudem sei das Versagen auf Seiten der Klägerin zu suchen.  Statt  die 
reduzierte  Pflichtlagermenge  so  rasch  wie  möglich  auf  dem  Markt  zu 
verkaufen,  habe  die  Klägerin  auf  steigende  Marktpreise  spekuliert,  und 
sich  dabei  offenbar  verspekuliert.  Weder  die  Beklagte  noch  das 
festgelegte  Abrechnungssystem  würden  an  der  Fehlspekulation  der 
Klägerin  irgendeine  Verantwortung  tragen.  Darüber  hinaus  habe  die 
Klägerin  den  angeblichen  "Verlust"  ihrer  eigenen  minderwertigen 
Pflichtlagerzusammensetzung  zuzuschreiben.  Gemäss  den  bekannt 
gewesenen  "Spielregeln"  sei  für  das  vorliegende  Preisbildungssystem 
ausschliesslich  der  Importpreis  für  Hartweizen  der  Basisqualität  "CWAD 
1" massgeblich.  Der  durch  die  Klägerin  am Markt  verkaufte  Hartweizen 
der  Qualität  "US  Nr.  1"  (vgl.  im  Sachverhalt  unter  C.b)  habe  dieser 
Basisqualität nicht entsprochen.  Auch  mit  ihrer  Argumentation, 
dass die Beklagte angebliche "umfassende Aufsichts­ und Treuepflichten" 
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gegenüber  den  Genossenschaftern  verletzt  habe,  woraus  der  Klägerin 
"ein  Schaden"  entstanden  sei,  gelinge  es  der  Klägerin  nicht  im  Ansatz, 
eine  stichhaltige Begründung  für  ihren behaupteten Anspruch zu  liefern. 
Vor  dem  Hintergrund,  dass  die  "Spielregeln"  der  vorliegenden 
Pflichtlagerreduktion  der  Klägerin  rechtzeitig  bekanntgegeben  worden 
seien,  und  sich  die  Klägerin  durch  ihr  übermässig  langes  Zuwarten mit 
dem  Pflichtlagerabbau  letztlich  selbst  verspekuliert  habe,  sei  es  ein 
ziemlich  durchsichtiges  Spiel,  die  eigene  Fehlspekulation  jetzt  der 
Beklagten in die Schuhe zu schieben. 
4.6. 
4.6.1. Die Anwendung der Rechtsfigur der "clausula rebus sic stantibus" 
setzt ausserordentliche Veränderungen voraus (WALDMANN, a.a.O., S. 18; 
VOGEL,  a.a.O.,  S.  305  mit  Hinweisen).  Damit  sich  im  Privatrecht  eine 
Partei  auf  die  "clausula  rebus  sic  stantibus"  berufen  kann,  muss  eine 
Situation eintreten, welche ein weiteres Festhalten am Vertrag nach Treu 
und Glauben  unzumutbar macht.  Im  öffentlichen  Recht  soll  das  Prinzip 
nach herrschender  Lehre weniger  restriktiv  angewendet werden,  da der 
Staat  neben  der  Vertragstreue  auch  weiteren  wichtigen  Prinzipien 
verpflichtet  ist,  gegenüber  denen  die  Vertragstreue  keinen  absoluten 
Vorrang beanspruchen kann (VOGEL, a.a.O., S. 307 mit Hinweisen). Dies 
lässt es angezeigt erscheinen, dass im Folgenden auf die Beweggründe, 
welche der strittigen Abrechnungsmethode zugrunde liegen, eingegangen 
und  gestützt  darauf  eine  Interessenabwägung  vorgenommen  wird  (vgl. 
VOGEL,  a.a.O.,  S.  307;  FRANK KLEIN,  Die  Rechtsfolgen  des  fehlerhaften 
verwaltungsrechtlichen Vertrags, in: ZStöR 2003 Nr. 156 S. 210 f.). 
4.6.2. Die Rechtsgrundlagen der Beklagten  geben einzig  vor,  dass  sich 
die  massgebliche  Referenzperiode  bei  einem  Abrechnungssystem  auf 
Grund  des  Durchschnittspreises  einer  rollenden  Vergangenheitsperiode 
zwischen  "einigen  Wochen  oder  Monaten"  bewegen  muss.  Die 
Bestimmung  der  konkreten  Dauer  der  Referenzperiode  liegt  im 
pflichtgemässen  Ermessen  der  Beklagten  (vgl.  vorstehend  E.  4.1).  Das 
am  20. Februar  2007  festgelegte  Abrechnungssystem  basiert  auf  der 
Grundidee, dass die Wahl einer Vergangenheitsperiode von drei Monaten 
gewöhnlich  eine  ausgleichende  Wirkung  auf  den  Abrechnungspreis 
gewährleistet,  während  den  beteiligten  Firmen  gleichzeitig  ein 
angemessenes  Mass  an  unternehmerischer  Freiheit  und 
Eigenverantwortung  verbleibt  (vgl.  in  diesem  Sinne  die  Stellungnahme 
des  Bundesamts,  vorstehend  E.  3.3).  Die  Beklagte  scheint  diese 
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Einschätzung  zu  teilen:  In  ihrem  Arbeitspapier  zur  Sitzung  der 
Fachkommission Getreide vom 24. Februar 2009 gibt sie als Gründe  für 
die  Wahl  einer  Vergangenheitsperiode  von  mehreren  Monaten  bei 
Hartweizen  neben  der  "Rücksicht  auf  Verschiffungstermine, 
Ernteperioden,  Durchschnittsbetrachtungen"  ausdrücklich  auch 
"Risikominderungen  sowohl  für  Pflichtlagerhalter  und  Garantiefonds 
u.s.w." an(vgl. bekl. act. 8, Ziff. 3, nachfolgend: Arbeitspapier). 
4.6.3.  Mit  Blick  auf  die  ebenfalls  angestrebte  Aufrechterhaltung  einer 
gewissen  unternehmerischen  Eigenverantwortung  kalkuliert  die 
Abrechnungsregel  vom  20. Februar  2007  durchaus  mit  ein,  dass  die 
Pflichtlagerhalter  dem  Garantiefonds  bei  einer  Preissteigerung  im 
Verkaufsmonat  über  den  Durchschnittspreis  der  drei  vorangegangen 
Monate  angemessen  weniger  als  den  durchschnittlichen  Preis  der 
Basisqualität CWAD im Verkaufsmonat abliefern müssen und damit –  je 
nach  dem  gewählten  Verkaufsmonat  und  konkret  vereinbarten 
Verkaufspreis –  einen gewissen Gewinn erzielen. Gleichzeitig betont die 
Beklagte durchaus zu Recht, dass die Pflichtlagerhalter  im umgekehrten 
Fall  eines  Preisabfalls  im  Verkaufsmonat  grundsätzlich  auch  die 
Bezahlung eines Abrechnungspreises an den Garantiefonds hinnehmen 
müssen, welcher den durchschnittlichen Preis der Basisqualität CWAD im 
Verkaufsmonat  –  respektive  den  effektiven  Verkaufserlös  –  in  gewisser 
Hinsicht übersteigt. 
Wie die Beklagte ebenfalls erkannt hat, gilt es dabei jedoch zu beachten, 
dass  der  gleichzeitig  angestrebte  "geglättete  Preisverlauf"  bzw.  die 
"Ausgleichswirkung der rollenden Referenzperiode" nur eintritt, wenn die 
relevanten  Abrechnungspreise  von  Weizen  der  Basisqualität  CWAD 
während  der  Abbaufrist  wechselnd  steigen  und  sinken  (sog.  "volatiler" 
Marktpreisverlauf):  Je  länger  der  Verlauf  dieser  Preise  in  die  gleiche 
Richtung  zielt  (nur  Auf  oder  nur  Ab),  desto  mehr  entfernt  sich  der 
Abrechnungspreis gegenüber dem Garantiefonds vom durchschnittlichen 
Preis  der  Basisqualität  CWAD  im  Verkaufsmonat  "und  verliert  sich  die 
ausgleichende  Wirkung"  (so  ausdrücklich  das  Arbeitspapier  Ziff.  3, 
a.a.O.). 
4.6.4.  Davon  ausgehend  muss  die  Fachkommission  Getreide  dem  am 
20. Februar  2007  gewählten  Abrechnungsmodus  in  guten  Treuen  die 
Prognose zugrunde gelegt haben, dass sich die Preise von Weizen der 
Basisqualität  CWAD  während  der  Abbaufrist  im  Jahr  2008  wie  üblich 
derart "volatil" entwickeln würden, dass die Preisausschläge – welche auf 
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dem  Hartweizenmarkt  offenbar  recht  leicht  entstehen  –  dank  der Wahl 
einer  relativ  langen  Vergangenheitsperiode  von  drei  Monaten  bei  der 
Abrechnung mit  dem Garantiefonds  angemessen  ausgeglichen werden. 
Eine  nachträgliche  Korrektur  der  Abrechnungsregel  vom  20. Februar 
2007  nach Massgabe  der  "clausula"  wäre  daher  in  Betracht  zu  ziehen, 
falls  sich  die  Preise  von Weizen  der  Basisqualität  CWAD  während  der 
Abbaufrist  entgegen  dieser  Prognose  in  der  Weise  ausserordentlich 
entwickelten,  dass  eine  Berechnung  des  Abrechnungspreises  gemäss 
dem Durchschnittspreis der drei  letzten Monate vor dem Verkaufsmonat 
zu keinem angemessenen Ausgleich der Preisschwankungen sondern zu 
einem ungerechten Ergebnis führen würde. 
4.6.5. Dies wäre im Sinne des Ausgeführten zwingend dann der Fall, falls 
die Preise  von Weizen der Basisqualität CWAD während der  gesamten 
Dauer der dreimonatigen Referenzperiode  inklusive dem Verkaufsmonat 
konstant  und  deutlich  ansteigen  oder  abfallen  (vgl.  nachfolgend 
E. 4.7.1 f.)  und den Pflichtlagerhalter  zudem kein Eigenverschulden  trifft 
(vgl. nachfolgend E. 4.7.3 f.): 
Ein  solcher  ausserordentlicher  längerer  Preisanstieg  würde  nämlich 
bedeuten,  dass  der  Pflichtlagerhalter  aus  der  Pflichtlagerreduktion 
verglichen  mit  seiner  Einzahlung  in  die  gemeinsame  Kasse  des 
Garantiefonds  einen  übermässigen  Gewinn  erzielen  würde,  ohne  dass 
auch  der  Garantiefonds  und  damit  die  übrigen  Pflichtlagerhalter  und 
letztlich die Konsumenten davon profitieren könnten. 
Im  anderen  Fall  eines  ausserordentlichen  Preisabfalls  während  der 
gesamten dreimonatigen Referenzperiode  inklusive  dem Verkaufsmonat 
hätte ein Pflichtlagerhalter  dagegen eine erheblich grössere Summe als 
den durchschnittlichen Preis der Basisqualität CWAD  im Verkaufsmonat 
an den Garantiefonds abzuliefern. Gelingt es dem Pflichtlagerhalter beim 
tatsächlichen Verkauf der abzubauenden Pflichtlagerware nicht, sich mit 
dem  Abnehmer  auf  einen  Kaufpreis  zu  einigen,  welcher  den 
durchschnittlichen CWAD­Preis im Verkaufsmonat deutlich übersteigt, hat 
er einen massgeblichen finanziellen Verlust aus der Pflichtlagerhaltung zu 
tragen.  Gleichzeitig  würde  der  Garantiefonds  zu  seinen  Lasten 
entsprechende Mehreinnahmen generieren.
Beide  Situationen  würden  dem  zentralen  Abrechnungsgrundsatz  der 
Gewinn­  und  Verlustlosigkeit  widersprechen  (vgl.  Stellungnahme  des 
Bundesamts,  vorstehend  E.  3.3).  Zwar  hat  die  Beklagte  bzw.  ihr 
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Garantiefonds  durchaus  auch  ein  wirtschaftliches  Interesse  am  Zufluss 
entsprechender Mehreinnahmen  bei  einem ausserordentlichen  längeren 
Preisabfall. Dem Garantiefonds fliessen aber selbst bei einer Abgleichung 
des  Abrechnungspreises  mit  dem  durchschnittlichen  Preis  der 
Basisqualität CWAD  im Verkaufsmonat noch Einnahmen zu, welche mit 
den  aktuellen  durchschnittlichen Marktverhältnissen  übereinstimmen.  Im 
Gegensatz dazu hätte der Pflichtlagerhalter bei einem ausserordentlichen 
längeren Preisabfall und einem Festhalten am Durchschnittspreis der drei 
letzten Monate  vor  dem Verkaufsmonat  einen  übermässigen Verlust  zu 
verkraften, dies insofern, als er dem Garantiefonds deutlich mehr als den 
durchschnittlichen  Preis  der  Basisqualität  CWAD  im  Verkaufsmonat 
abliefern müsste. 
Das  Interesse  der  Beklagten,  bei  einem  ausserordentlichen  Preisabfall 
Mehreinnahmen zu generieren, ist daher kleiner zu werten als jenes des 
Pflichtlagerhalters,  aus  der  Pflichtlagerherabsetzung  keinen 
übermässigen  Verlust  zu  erleiden.  Anhaltspunkte  dafür,  dass  ein 
Wegfallen  entsprechender  Mehreinnahmen  die  Aufgabenerfüllung  der 
Beklagten  gefährden  könnte,  liegen  nicht  vor.  Allfälligen 
Finanzierungslücken  wäre  mit  geeigneteren  Massnahmen 
entgegenzutreten. 
Abgesehen  davon  ist  zu  beachten,  dass  die  Beklagte  als 
Selbsthilfeorganisation  der  Pflichtlagerhalter  keinen  Gewinn  bezweckt 
(Art. 2 Abs. 5 Statuten) und dass die Garantiefonds gemäss Art. 8 Abs. 1 
der  Statuten  ausdrücklich  dem  Schutz  der  Mitglieder  gegen  finanzielle 
Verluste aus der Pflichtlagerhaltung dienen. Dies bekräftigend hält Ziff. 2 
des Garantiefondsreglements fest, dass die Errichtung von Garantiefonds 
"die Deckung der Lagerkosten und des Preisrisikos auf den Pflichtlagern 
und  den  Schutz  der  Mitglieder  gegen  finanzielle  Verluste  aus  der 
Pflichtlagerhaltung"  bezwecke.  Im  7. Abschnitt  des 
Garantiefondsreglements wird der Zweck der "Deckung der Preisrisiken" 
(und  die  "Reduktion  der  Finanzierungskosten")  konkretisiert,  wobei  Ziff. 
7.4 des Garantiefondsreglements ausführt, dass der "Abrechnungspreis" 
"nach  Anhören  des  Pflichtlagerhalters  durch  die  Geschäftsstelle 
festgesetzt"  werde,  wobei  "dem  Pflichtlagerhalter  im  Moment  der 
Preisfestsetzung im Vergleich zum Kauf einer Ware gleicher Provenienz, 
Sorte und Qualität auf dem  freien Markt und auf den gleichen Zeitpunkt 
hin weder ein Gewinn noch ein Verlust entstehen" dürfe. 
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4.6.6. All  dies  zeigt,  dass  der  vereinfachten Sichtweise  der Beklagten – 
als zivilrechtliche Eigentümerin  ihres Pflichtlagers  trage einzig und allein 
die  Klägerin  das  Risiko  der  Marktpreisschwankungen  –  nicht  gefolgt 
werden  kann.  Beim  Vorliegen  einer  der  beschriebenen 
ausserordentlichen  Preisentwicklungen  –  und  falls  die  Klägerin  zudem 
kein  Eigenverschulden  trifft  (vgl.  nachfolgend  E.  4.7.3  f.)  –  müsste 
vielmehr  mit  der  Klägerin  von  einem  "Versagen"  des 
Abrechnungssystems vom 20. Februar 2007 gegenüber der Klägerin und 
damit  davon  ausgegangen  werden,  dass  die  Beklagte  aufgrund  des 
Grundsatzes  der  "clausula"  verpflichtet  gewesen  wäre,  den 
Abrechnungsmodus nachträglich anzupassen. 
Diese  Schlussfolgerung  rechtfertigt  sich  erst  recht,  da  die  Beklagte  bei 
der Festlegung der konkreten Dauer der "rollenden Referenzperiode von 
einigen  Wochen  oder  Monaten"  über  einen  erheblichen 
Ermessensspielraum  verfügte.  Auch  mit  Blick  darauf  darf  von  der 
Beklagten  erwartet  werden,  dass  sie  die  Entwicklung  der  dem 
Abrechnungsmodus  zugrunde  gelegten  Preise  während  der  Abbaufrist 
beobachtet  und  im  Fall  einer  ausserordentlichen  Preisentwicklung  im 
beschriebenen  Sinne  dafür  sorgt,  dass  der  angestrebte  angemessene 
Ausgleich  der  Preisschwankungen  bei  der  Pflichtlagerabrechnung  auch 
tatsächlich erreicht wird. 
4.7. 
4.7.1. Aus den Akten ergibt sich, dass sich die durchschnittlichen Preise 
von Weizen  der  Basisqualität  CWAD  im  Zeitraum  ab Oktober  2007  bis 
Dezember 2008 wie  folgt entwickelt haben (vgl. bekl. act. 6, bekl. act. 8 
S. 2 Ziff. 4, kläg. act. 7 S. 1 und 5): 
Monat übereinstimmende 
Angabe
Fr. /100 Kg
Angabe Beklagte
Fr. /100 Kg
Angabe Klägerin
Fr. /100 Kg
Oktober 2007 77.25 74.88
November 2007 86.50 84.14
Dezember 2007 89.30 86.93
Januar 2008 97.65 97.70
Februar 2008 102.80
März 2008 104.25
April 2008 98.15
Mai 2008 91.10
Juni 2008 88.55
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Juli 2008 86.70
August 2008 82.20
September 2008 73.00
Oktober 2008 64.85
November 2008 58.25
Dezember 2008 55.00
4.7.2. Die Auflistung zeigt, dass die durchschnittlichen Preise von CWAD­
Weizen anfänglich während  sechs Monaten  kontinuierlich  von Fr.  77.25 
(bzw.  Fr.  74.88)  /  100  kg  auf  Fr.  104.25  /  100  kg  anstiegen.  Darauf 
sackten  sie  ab  März  2008  während  neun  Monaten  kontinuierlich  von 
Fr. 104.25  / 100 kg auf Fr. 55.00  / 100 kg  im Dezember 2008 ab. Diese 
Preisentwicklung  zeichnet  sich  entgegen  der  ursprünglichen  Prognose 
(vgl. vorstehend E. 4.6, insbes. E. 4.6.4) nicht durch ein wechselndes Auf 
und  Ab  aus,  sondern  durch  zwei  anhaltende  und  ausgeprägte 
Preisverläufe  in  die  gleiche  Richtung  aus.  Sie  stellt  eine 
ausserordentliche  Preisentwicklung  im  Sinne  der  vorstehenden 
Ausführungen dar: 
Die  Beurteilung  dieser  Preisentwicklung  hat  dabei  im  ersten  Monat 
anzusetzen,  welcher  sich  beim  vorliegenden  Pflichtlagerabbau  im 
Rahmen der Anwendung einer dreimonatigen Vergangenheitsperiode auf 
die  Berechnung  des  Abrechnungspreises  auswirken  kann,  d.h.  im 
Oktober  2007.  Der  Preisanstieg  ab  diesem  Zeitpunkt  bis  März  2008 
beträgt  (je  nach  Ausgangswert)  35  %  bzw.  39  %,  worauf  ein 
kontinuierlicher Preisabfall um 47 % auf Fr. 55.00 / 100 kg im Dezember 
2008  folgte.  Die  Preisausschläge  in  beide  Richtungen  sind  erheblich. 
Im  vorliegenden  Verkaufsmonat  Dezember  2008  betrug  der 
durchschnittliche Preis von CWAD­Weizen mit Fr. 55.00 / 100 kg 24.7 % 
weniger  als  im  ersten  Monat  der  dreimonatigen  Referenzperiode 
(September 2008: Fr. 73.00 / 100 kg). Weil sich der Preisabfall während 
der gesamten Referenzperiode  inklusive dem Verkaufsmonat Dezember 
2008  fortsetzte,  entfernte  sich  der  für  die  Abrechnung  mit  dem 
Garantiefonds  grundsätzlich  massgebliche  Durchschnitt  der  Monate 
September bis November 2008 (Fr. 65.35 / 100 kg) im Ergebnis um 15.9 
%  vom durchschnittlichen Preis  von CWAD­Weizen  im Dezember  2008 
(Fr.  55.00  /  100  kg).  Dies  stellt  eine  erhebliche  Abweichung  vom 
dreimonatigen  Durchschnittswert  der  Referenzperiode  dar,  welche  dem 
angestrebten Ziel eines "geglätteten Preisverlaufs" klar widerspricht. Wie 
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Seite 45
die Beklagte selber festhält, blieb die angestrebte Ausgleichswirkung der 
dreimonatigen  rollenden  Referenzperiode  beim  beschriebenen 
Marktpreisverlauf  im  Jahr  2008  aus  und  waren  "die  Nachteile  des 
angewendeten  Modus  (…)  gerade  im  Monat  Dezember  2008  (…) 
verhältnismässig ausgeprägt" (vgl. Arbeitspapier Ziff. 3, a.a.O., bekl. act. 
8). 
4.7.3.  Unter  diesen  Umständen  ist  eine  nachträgliche  Korrektur  der 
Abrechnungsregel  nach Massgabe  der  "clausula"  angezeigt,  sofern  der 
Klägerin  zudem  kein  Eigenverschulden  vorzuwerfen  ist.  Diesbezüglich 
fragt  sich  zunächst,  ob  die  Klägerin  den  für  sie  nachteiligen 
Abrechnungspreis durch ein allzu  langes Zuwarten mit dem Verkauf der 
Pflichtlager­Mehrmenge selbstverschuldet hat. 
4.7.3.1  Die  Beklagte  macht  in  diesem  Zusammenhang  geltend,  der 
Klägerin  sei  durch  die  Bekanntgabe  der  Pflichtlagerherabsetzung  am 
23. Februar  2007  und  erneut  am  30. Januar  2008  (vgl.  im  Sachverhalt 
unter B.b und B.c) genügend Zeit eingeräumt worden, um das Pflichtlager 
wirtschaftlich  sinnvoll  abzubauen.  Anfangs  des  Jahres  2008  wäre  die 
Marktlage  für  einen  Verkauf  der  herabgesetzten  Pflichtlagermenge 
Hartweizen  optimal  gewesen  (Höchststand  des 
Durchschnittsmarktpreises  im März 2008: Fr.  104.25). Weil  die Klägerin 
auf eigenes Risiko zu lange mit dem Pflichtlagerabbau zugewartet habe, 
habe sie schliesslich nicht mehr anders können, als den pflichtgelagerten 
Hartweizen  zu  tieferen  Marktpreisen  mit  dem  Garantiefonds 
abzurechnen. Warum es der Klägerin erst  im Dezember 2008 gelungen 
sei,  durch  einen  "Teilverkauf"  das  Pflichtlager  abzubauen,  lege  die 
Klägerin nicht plausibel dar.
4.7.3.2 Nach dem Dafürhalten der Klägerin habe es demgegenüber in der 
1. Jahreshälfte 2008 in Erwartung eines Preiszerfalls keine wesentlichen 
Einkäufe  der  Verarbeiter  mehr  gegeben.  Die  drei  im  relevanten 
schweizerischen Hartweizenmarkt faktisch vorhandenen Käufer seien bis 
Mitte Dezember 2008 nicht bereit gewesen, Hartweizen zu kaufen. Da die 
Klägerin  den  ursprünglich  im  Ausland  gekauften  Hartweizen  aus 
zollrechtlichen Gründen (Einfuhr zum Kontingentansatz) ferner nicht ohne 
Verlust der Zollabgaben ins Ausland habe re­exportieren bzw. verkaufen 
können,  sei  sie  gezwungen  gewesen,  bis  Mitte  Dezember  2008 
zuzuwarten, bis  sich einer der Käufer anerboten habe,  zum  tiefen Preis 
von Fr. 60.00 pro 100 Kg zu kaufen. 
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Seite 46
4.7.3.3  Dazu  ist  Folgendes  anzumerken:  Da  der  Klägerin  die 
firmenspezifische  Berechnung  erst  mit  Schreiben  der  Beklagten  vom 
30. Januar  2008  bekanntgegeben worden  ist  (vgl.  im  Sachverhalt  unter 
B.c), konnte sie einen Verkauf der abzubauenden Mehrmenge bis dahin 
noch nicht in Betracht ziehen. Der unterbliebene Verkauf im Februar 2008 
kann  der  Klägerin  grundsätzlich  bereits  deshalb  nicht  vorgeworfen 
werden, da ihr die verbindliche Anpassungsmenge erst mit Schreiben der 
Beklagten  vom  15. Februar  2008  mitgeteilt  wurde,  welches  die 
Berechnung  vom  30. Januar  2008  ersetzte  (vgl.  im  Sachverhalt  unter 
B.c). Abgesehen davon waren die durchschnittlichen Preise von CWAD­
Weizen  im Februar 2008 bereits über Monate kontinuierlich am Steigen, 
wobei  sich  die  Preissteigerung  auch  im März  2008  noch  fortsetzte.  Bei 
einem  Verkauf  im  Februar  oder  März  2008  wäre  die  angestrebte 
Ausgleichswirkung  der  dreimonatigen  Referenzperiode  daher  kaum 
eingetreten.  Stattdessen  hätte  ein Verkauf  zu  diesem Zeitpunkt  je  nach 
tatsächlich  vereinbartem Verkaufspreis  zu  einem  übermässigen Gewinn 
der  Klägerin  aus  der  Pflichtlagerhaltung  geführt,  was  nach  dem 
Ausgeführten  ebenfalls  nicht  mit  den  Beweggründen  des  gewählten 
Abrechnungssystems  zu  vereinbaren  gewesen  wäre  (Abweichung  des 
Dreimonatsdurchschnitts  um  13  %  bzw.  8 %  vom  durchschnittlichen 
CWAD­Preis  im  Februar  bzw.  März  2008).  Dass  die  Klägerin  diese 
Situation in den eineinhalb Monaten ab Mitte Februar bis Ende März 2008 
nicht für ihren einseitigen Nutzen verwertet hat, darf sich vorliegend nicht 
zu ihren Lasten auswirken. 
Bei  einem  Verkauf  im  Folgemonat  April  2008  wäre  die  gewünschte 
Ausgleichswirkung  der  dreimonatigen  Referenzperiode  gewährleistet 
gewesen. Die Abweichung des Dreimonatsdurchschnitts vom relevanten 
CWAD­Preis  im  April  2008  betrug  nur  3.4  %.  Da  die  entsprechende 
Abweichung in allen anderen möglichen Verkaufsmonaten bis Ende 2008 
deutlich grösser war, hätte es sich beim April 2008 aus heutiger Sicht um 
den  idealen  Zeitpunkt  für  den  Verkauf  der  überschüssigen 
Pflichtlagerware  unter  dem  Regime  einer  dreimonatigen  rollenden 
Referenzperiode  gehandelt.  Der  Vorwurf  des  "Selbstverschuldens"  ist 
jedoch nicht nach heutigem Kenntnisstand, sondern aus damaliger Sicht 
der Klägerin  zu beurteilen. Da dieser die Preisentwicklung  im  restlichen 
Verlauf  der  Abbaufrist  damals  noch  nicht  bekannt  war,  ist  von  einem 
"Verspekulieren" der Klägerin nicht leichtfertig auszugehen. Zudem gilt es 
zu beachten, dass neben der Klägerin naturgemäss auch die möglichen 
Abnehmer  der  überschüssigen  Pflichtlagerware  spekulative 
Überlegungen  anstellten.  Es  liegt  nahe,  dass  sich  die  Bereitschaft  der 
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Seite 47
wenigen  in  Frage  kommenden  Käufer  für  eine  Übernahme  der 
abzubauenden Pflichtlagermenge gerade  im April 2008  in Grenzen hielt, 
weil  sie  aus  nachvollziehbaren  Gründen  darauf  setzten,  dass  sich  die 
erstmalige  Preissenkung  nach  einem  monatelangen  Preisanstieg  im 
Sinne einer für sie günstigen Trendwende fortsetzen könnte. Unter diesen 
Umständen  kann  der  Klägerin  auch  der  unterbliebene  Verkauf  im  April 
2008 nicht als selbstverschuldet angelastet werden.
Bei einem Verkauf der Pflichtlagerware  im Mai oder Juni 2008 hätte die 
Abrechnung  gegenüber  dem  Garantiefonds  ebenfalls  noch  auf  einer 
"variablen"  Preisentwicklung  innerhalb  der  jeweils  relevanten 
dreimonatigen Vergangenheitsperiode beruht. Aufgrund des anhaltenden 
Preiszerfalls  ab  April  2008  hätte  die  Klägerin  dem  Garantiefonds 
allerdings  einen  im  Vergleich  zum  durchschnittlichen  Preis  von  CWAD­
Weizen  um  10.5  %  (Mai  2008)  bzw.  9.5  %  (Juni  2008)  höheren 
Abrechnungspreis  geschuldet.  Dass  sie  den  Pflichtlagerabbau  unter 
diesen Voraussetzungen aufschob, ist ihr nicht vorzuwerfen. Dasselbe gilt 
hinsichtlich den darauf  folgenden Monaten bis zum Ende der Abbaufrist, 
in  welchen  sich  der  bereits  viermonatige  Preiszerfall  entgegen  der 
Prognose,  auf  welcher  die  rollende  Vergangenheitsperiode  von  drei 
Monaten  beruht,  kontinuierlich  fortsetzte.  Die  Klägerin  durfte  auch  in 
dieser  Periode  auf  die  dem  Abrechnungsmodus  zugrunde  liegende 
variable Preisentwicklung oder aber darauf vertrauen, dass die Beklagte 
bei einer ausserordentlichen Preisentwicklung wie der vorliegenden durch 
eine  nachträgliche  Anpassung  des  ungeeigneten  Abrechnungsmodus 
einen  angemessenen  Ausgleich  gewährleisten  würde.  Der  Vorwurf  der 
Beklagten, die Klägerin treffe bezüglich der Wahl des Verkaufsmonats ein 
Eigenverschulden, ist daher unbegründet.
4.7.4. 
4.7.4.1  Die  Beklagte  gibt  unter  dem  Titel  des  vorgeworfenen 
Eigenverschuldens  der  Klägerin  weiter  zu  bedenken,  dass  in  den 
Hartweizenlagerbeständen  der  Klägerin  in  der  fraglichen  Zeitperiode 
bloss etwa 12 % der Ware der Basisqualität CWAD 1 entsprochen hätten, 
weshalb die Klägerin gar nicht  in der Lage gewesen sei, auf dem Markt 
den  massgeblichen  Abrechnungspreis  für  den  Pflichtlagerabbau  zu 
erzielen.  Den  Pflichtlagerhaltern  sei  durchaus  erlaubt,  minderwertige 
Ware an Pflichtlager zu nehmen. Im Gegenzug müssten sie jedoch auch 
die entsprechenden Verluste bei einem allfälligen Pflichtlagerabbau selbst 
tragen. Als  zivilrechtliche Eigentümer  der Pflichtlagerbestände  seien  die 
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Seite 48
Pflichtlagerhalter  alleine  dafür  verantwortlich,  dass  ihre  Bestände  eine 
genügende Qualität aufweisen und bei einem allfälligen Pflichtlagerabbau 
sinnvoll  und  ohne Verlust  am Markt  verkauft werden  könnten. Dass  die 
Klägerin  mit  dem  Teilverkauf  im  Dezember  2008  von  Hartweizen  der 
Qualität  "US Nr. 1" an die C.______ AG (vgl.  im Sachverhalt unter C.b) 
offensichtlich minderwertige Ware haben verkaufen müssen und dadurch 
einen  behaupteten  "Verlust"  erzielt  habe,  sei  der  missglückten 
Pflichtlagerstrategie  der  Klägerin  zuzuschreiben  und  brauche  die 
Beklagte  nicht  zu  kümmern  (mit  Hinweis  auf  Ziff.  6  des 
Garantiefondsreglements  und  Ziff.  7.1.1  der 
Durchführungsbestimmungen).
4.7.4.2 Diese Darstellung hält einer vertieften Betrachtung nicht stand. So 
hat die Klägerin mit dem Verkauf von Hartweizen der Qualität "US Nr. 1" 
im  Dezember  2008  zu  einem  Preis  von  Fr.  60.00  /  100  kg  einen 
tatsächlichen  Verkaufspreis  erzielt,  der  Fr.  5.−  /  100  kg  oder  9 % über 
dem damaligen durchschnittlichen Preis von CWAD­Weizen von noch Fr. 
55.00  /  100  kg  lag.  Der  Klägerin  gelang  es  somit,  den  übermässigen 
Mehrbetrag  massgeblich  zu  verringern,  welchen  sie  bei  einem  Verkauf 
der  massgeblichen  Basisqualität  CWAD  zum  damals  grundsätzlich 
erzielbaren  Preis  im  Bereich  von  plus  /  minus  Fr.  55.−  /  100  kg  im 
Vergleich  zum  Durchschnitt  der  dreimonatigen  Referenzperiode 
voraussichtlich hätte selber tragen müssen. Der Grund, dass die Klägerin 
nicht  in  der  Lage  war,  auf  dem  Markt  den  nach  der  dreimonatigen 
Referenzperiode massgeblichen Abrechnungspreis von Fr. 65.35 / 100 kg 
zu  erzielen,  ist  daher  entgegen  der  Beklagten  nicht  im  Umstand  zu 
suchen,  dass  die  Klägerin  im  Dezember  2008  Hartweizen  der  Qualität 
"US  Nr.  1"  statt  CWAD­Weizen  abbaute,  sondern  darin,  dass  der 
vorliegend  ungeeignete  dreimonatige  Durchschnittswert  mit  15.9  % 
übermässig  vom  im  Verkaufsmonat  noch  verbleibenden 
durchschnittlichen Preis von CWAD­Weizen abweicht. 
Der Verkauf von angeblich  "minderwertiger" Ware  ist  für die Beurteilung 
der Begründetheit  des  eingeklagten Betrages  insofern  nicht  von Belang 
(vgl.  ergänzend  nachfolgend  E.  4.8.4).  Ein  Selbstverschulden  der 
Klägerin lässt sich auch daraus nicht ableiten.
4.7.5.  Damit  sind  die  Voraussetzungen  der  "clausula"  für  eine 
nachträgliche  Anpassung  der  Abrechnungsregel  vom  20. Februar  2007 
erfüllt.  Diese  –  nun  gerichtliche  –  Korrektur  der  gescheiterten 
Abrechnungsregel  und  die  gestützt  darauf  vorzunehmende  neue 
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Seite 49
Berechnung  des  der  Beklagten  aus  dem  Pflichtlagerabbau  2008 
geschuldeten Abrechnungsbetrages werden zeigen,  in welchem Umfang 
der eingeklagte Betrag begründet ist.
4.8. 
4.8.1. Leitlinie  für die Regelkorrektur hat einerseits die Vorgabe zu sein, 
dass die  schädlichen Auswirkungen des ausserordentlichen Preisabfalls 
während  der  gesamten  Dauer  der  dreimonatigen  Referenzperiode 
inklusive  dem  Verkaufsmonat  auf  den  Abrechnungspreis  der  Klägerin 
beseitigt werden. Andererseits sollte die angepasste Regelung auch den 
Grundgedanken respektieren, dass beim Pflichtlagerabbau eine gewisse 
unternehmerische Eigenverantwortung aufrechterhalten werden soll. Wie 
ebenfalls  bereits  angesprochen  (vgl.  vorstehend  E.  4.6.3),  beinhaltet 
diese  Eigenverantwortung  grundsätzlich  auch,  dass  sich  aus  der 
Abrechnung des Pflichtlagerabbaus  je nach Preisentwicklung, Wahl  des 
Verkaufsmonats  und  konkret  erzieltem  Verkaufspreis  gewisse 
Schwankungen zu Gunsten oder Lasten der Parteien ergeben. Weil  die 
Garantiefonds  aber  ausdrücklich  dem  Schutz  der  Mitglieder  gegen 
finanzielle  Verluste  aus  der Pflichtlagerhaltung  dienen  und  die Beklagte 
als  Selbsthilfeorganisation  der  Pflichtlagerhalter  zudem  keinen  Gewinn 
bezweckt (vgl. Art. 2 Abs. 5 und Art. 8 Abs. 1 der Statuten, Ziff. 2 und Ziff. 
7.4  des  Garantiefondsreglements;  vorstehend  E.  4.6.5),  ist  die 
Überwälzung  eines  den  effektiven  Verkaufserlös  übersteigenden 
Betrages  auf  einen  Pflichtlagerhalter  –  wenn  überhaupt  –  nur  in  sehr 
engen Grenzen zulässig. 
4.8.2. Davon  ausgehend  und  in  Erwägung  der  Aufrechterhaltung  einer 
gewissen  unternehmerischen  Eigenverantwortung  hält  es  das 
Bundesverwaltungsgericht  für  angemessen,  die  Abrechnungsregel  vom 
20. Februar  2007  derart  an  die  veränderten  Verhältnisse  anzupassen, 
dass  die  zulässige  Abweichung  des  dem  Garantiefonds  geschuldeten 
Abrechnungsbetrages  vom  effektiven  Erlös  des  Pflichtlagerhalters  aus 
dem  Verkauf  der  massgeblichen  Abrechnungsqualität  (CWAD­Weizen) 
auf maximal 5% zulasten des Pflichtlagerhalters beschränkt wird. 
4.8.3. Aufgrund des Teilverkaufs von Hartweizen der Qualität "US Nr. 1" 
durch  die Klägerin  (vgl.  im Sachverhalt  unter C.b)  liegt  im  vorliegenden 
Fall ein konkreter Verkaufspreis der massgeblichen Abrechnungsqualität 
(CWAD­Weizen)  nicht  vor.  Es  erscheint  dem Bundesverwaltungsgericht 
unter  den  gegebenen  Umständen  aber  grundsätzlich  sachgerecht,  vom 
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Seite 50
bekannten  durchschnittlichen  Preis  der  massgeblichen 
Abrechnungsqualität  im  Dezember  2008  von  Fr.  55.00  /  100  kg 
auszugehen.  Dies  würde  bei  einer  Anwendung  des  vorstehend 
genannten  Grundsatzes  bedeuten,  dass  es  der  Klägerin  maximal 
zumutbar war, dem Garantiefonds einen Abrechnungspreis von Fr. 57.75 
/ 100 kg zu bezahlen (Fr. 55.00 plus 5 %). Die Klägerin  ist gemäss ihrer 
eigenen  Berechnung  aber  bereit,  dem  Garantiefonds  einen 
Abrechnungspreis  von  Fr.  60.00  /  100  kg  zu  bezahlen,  was  das 
Bundesverwaltungsgericht  aufgrund  der  Dispositionsmaxime  ohne 
Weiteres zu akzeptieren hat (vgl. vorstehend E. 2.1). 
4.8.4.  Unabhängig  davon  ist  der  von  der  Klägerin  vorgeschlagene 
angepasste Abrechnungspreis von Fr. 60.00  / 100 kg auch mit Blick auf 
die Interessen der Beklagten und die Unsicherheit, welche sich aus dem 
unbekannten  Erlös  bei  einem  Verkauf  der  massgeblichen 
Abrechnungsqualität ergibt, nicht zu beanstanden: 
Er  übersteigt  den  durchschnittlichen  Preis  von  CWAD­Weizen  von 
Fr. 55.00  /  100  kg  im  Dezember  2008 mit  Fr.  5.00  /  100  kg  oder  9 % 
deutlich,  wobei  immer  noch  eine  erhebliche  Abweichung  von  Fr.  5.35  / 
100  kg  bzw.  6.9  %  zum  in  Rechnung  gestellten  Durchschnitt  der 
dreimonatigen  Referenzperiode  verbleibt.  Diese  Abweichung  trägt  dem 
Grundgedanken  des  gewählten  Abrechnungsmodus,  dass  die 
Pflichtlagerhalter bei einem Preisabfall  im Verkaufsmonat die Bezahlung 
eines  Abrechnungspreises  hinnehmen  müssen,  welcher  den 
durchschnittlichen Preis der relevanten Basisqualität im Verkaufsmonat in 
gewisser Hinsicht  übersteigt,  hinreichend Rechnung. Daran  vermag  der 
Umstand  nichts  zu  ändern,  dass  die  Klägerin  bei  geschickter 
Vorgehensweise  möglicherweise  auch  bei  einem  Verkauf  von  CWAD­
Weizen  im  Dezember  2008  einen  vergleichbaren  Preis  wie  den 
tatsächlich  erzielten  hätte  erwirtschaften  können.  Der  auf  die  Klägerin 
durch  die  ungeeignete Durchschnittsbetrachtung  überwälzte Mehrbetrag 
hätte  sich dadurch nicht  verringert. Davon,  dass die Klägerin  bei  einem 
Verkauf von CWAD­Weizen statt von Hartweizen der Qualität "US Nr. 1" 
im  Dezember  2008  in  der  Lage  gewesen  wäre,  einen  Mehrerlös  zu 
erzielen,  welcher  auch  die  verbleibende  (eingeklagte)  Abweichung  zum 
Durchschnitt  der  dreimonatigen  Referenzperiode  hätte  ausgleichen 
können, ist nicht auszugehen. 
4.8.5.  Somit  schuldete  die  Klägerin  der  Beklagten  aus  der 
Pflichtlagerherabsetzung des Jahres 2008 einzig einen Abrechnungspreis 
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in der Höhe von Fr. 60.00 / 100 kg respektive Fr. 1'488'000.− (2'480'000 
kg  Abbaumenge  [vgl.  im  Sachverhalt  unter  B.d]).  Nach 
übereinstimmender  Darstellung  beider  Parteien  berechnet  sich  der 
Abrechnungspreis  auf  der  Basis  der  gesamten  abzubauenden 
Pflichtlagermenge,  obwohl  die  Klägerin  bisher  erst  einen  Teil  dieser 
Menge  abgebaut  hat.  Die  auf  einem  Abrechnungspreis  von  Fr. 65.35  / 
100  kg  basierende  Rechnung  der  Beklagten  vom  12.  Dezember  2008 
über  insgesamt  Fr.  1'618'066.−  erweist  sich  als  überhöht.  Die  Beklagte 
hat  der  Klägerin  den  zu  viel  bezahlten  Betrag  von  Fr.  130'060.− 
[grundsätzlich:  Fr.  130'066.−,  aber  keine  Berichtigung  des 
Rechtsbegehrens,  vgl.  vorstehend  E.  2.2]  zuzüglich  Zins  zu  5  %  seit 
Klageeinreichung  (vgl. Art.  102  ff.  des Obligationenrechts, OR; SR 220) 
zurück zu erstatten. 
5. 
Im  Ergebnis  ist  das  klägerische  Rechtsbegehren  gutzuheissen  und  die 
Beklagte  zu  verpflichten,  der  Klägerin  den  Betrag  von  Fr.  130'060.00 
zuzüglich Zins zu 5 % seit 26. März 2009 zu bezahlen. Ausführungen zu 
den weiteren Rügen der Klägerin bzw. Vorbringen der Parteien erübrigen 
sich.
6. 
Gemäss  Art. 69  Abs. 1  BZP  entscheidet  das  Gericht  über  die 
Prozesskosten  von  Amtes  wegen  nach  den  Art. 65,  66  und  68  des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). 
6.1. Die Gerichtskosten bestehen  in der Gerichtsgebühr, der Gebühr  für 
das  Kopieren  von  Rechtsschriften,  den  Auslagen  für  Übersetzungen, 
ausgenommen  solche  zwischen  Amtssprachen,  und  den 
Entschädigungen  für Sachverständige sowie  für Zeugen und Zeuginnen. 
Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit 
der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie 
beträgt  in  Streitigkeiten  mit  Vermögensinteresse  in  der  Regel  zwischen 
200 – 100'000 Franken (Art. 65 Abs. 1 bis 3 Bst. a BGG). 
Nach  Art. 66  BGG  werden  die  Gerichtskosten  in  der  Regel  der 
unterliegenden  Partei  auferlegt.  Vorliegend  besteht  kein  Anlass,  von 
dieser  Regel  abzuweichen.  Die  Verfahrenskosten,  die  auf  Fr. 5'000.− 
bestimmt  werden,  sind  daher  vollumfänglich  von  der  unterliegenden 
Beklagten zu tragen. Die Beklagte hat unter diesem Titel nach Eintritt der 
Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils  Fr. 5'000.−  an  die  Klägerin  zu 
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bezahlen.  Dieser  Betrag  entspricht  dem  von  der  Klägerin  geleisteten 
Kostenvorschuss. 
6.2.  Gemäss  Art. 68  Abs. 2  BGG  wird  die  unterliegende  Partei  in  der 
Regel  verpflichtet,  der  obsiegenden  Partei  alle  durch  den  Rechtsstreit 
verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. 
Angesichts  des  Aufwands  und  der  Komplexität  der  Streitsache  ist  es 
angemessen,  der  obsiegenden  Klägerin  zulasten  der  Beklagten  eine 
Parteientschädigung  von  insgesamt  Fr.  9'000.−  (inkl.  MWST) 
zuzusprechen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Klage wird  gutgeheissen und die Beklagte  verpflichtet,  der Klägerin 
den Betrag von Fr. 130'060.00 zuzüglich Zins zu 5 % seit 26. März 2009 
zu bezahlen.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr. 5'000.−  werden  der  Beklagten  auferlegt. 
Sie hat der Klägerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
Fr. 5'000.−,  entsprechend  dem  von  der  Klägerin  geleisteten 
Kostenvorschuss, zu bezahlen. 
3. 
Der Klägerin wird  zulasten  der Beklagten  eine Parteientschädigung  von 
Fr. 9'000.− (inkl. MWST) zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Klägerin (Gerichtsurkunde)
– die Beklagte (Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Hans Urech Roger Mallepell
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  BGG).  Die 
Frist steht gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG still vom siebenten Tag vor 
Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern. Die Rechtsschrift ist 
in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die  Begehren,  deren 
Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 8. Februar 2012