B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 05.10.2015 (2C_1004/2014)
Abteilung II
B-202/2013
Ur t e i l vom 2 2 . S e p t embe r 2 0 1 4
Besetzung
Richter David Aschmann (Vorsitz),
Richterin Maria Amgwerd, Richter Francesco Brentani,
Gerichtsschreiber Adrian Gautschi.
Parteien
X._______,
Käserei Jaun, Jaunpassstrasse 4, 1656 Jaun,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Andreas Jost,
Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Interprofession du Gruyère,
La Maison du Gruyère, Postfach 12, 1663 Pringy,
vertreten durch Maître Jean-Pierre Huguenin-Dezot,
Passage Max.-Meuron 1, Case postale 3132, 2001 Neuchâ-
tel,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Interkantonale Zertifizierungsstelle OIC,
Avenue d'Ouchy 66, Postfach 1080, 1000 Lausanne 6,
Erstinstanz.
Gegenstand
Verfügung vom 28. November 2012 betreffend die
Herstellung von Käse mit der Geschützten
Ursprungsbezeichnung "Gruyère" (AOC).
B-202/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 4. August 2010 stellte die Erstinstanz anlässlich einer Kontrolle in der
Käserei des Beschwerdeführers im freiburgischen Jaun fest, dass Milch
aus der bernischen Nachbargemeinde Abländschen zur Herstellung von
"Gruyère AOC"-Käse verwendet worden war.
B.
Mit Schreiben vom 13. September 2010 teilte sie dem Beschwerdeführer
mit, die festgestellte Verwendung von Milch aus Abländschen stelle einen
Verstoss gegen die Vorschriften des Pflichtenhefts für die geschützte Ur-
sprungsbezeichnung "Gruyère" dar, weshalb die damit hergestellten
84 Käselaibe, sowie 99 Käselaibe aus anderen Gründen, deklassiert wür-
den. Insgesamt 183 Laibe würden nicht zum Verkauf als Gruyère AOC zu-
gelassen.
C.
Der Beschwerdeführer rekurrierte gegen diese Verfügung mit Schreiben
vom 13. Oktober 2010 an die Rekurskommission der Erstinstanz und be-
antragte die Aufhebung der Deklassierung. Diese wies den Rekurs mit Ent-
scheid vom 13. Dezember 2010 ab.
D.
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2010 beantragte der Beschwerdeführer
die Aufhebung der Deklassierung der fraglichen Käselaibe beim Kantona-
len Laboratorium des Kantons Freiburg. Zusätzlich beantragte er, es sei
festzustellen, dass zur Herstellung von Gruyère AOC auch in Zukunft Milch
aus Abländschen verwendet werden dürfe.
E.
Das Kantonale Laboratorium des Kantons Freiburg trat mit Verfügung vom
3. März 2011 nicht auf dieses Gesuch ein. Dabei führte es aus, die Fest-
stellung, ob ein Produkt der vom Pflichtenheft geforderten Qualität entspre-
che, obliege der Erstinstanz.
F.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 14. März 2011
sowohl Einsprache beim Kantonalen Laboratorium des Kantons Freiburg
als auch Beschwerde bei der Direktion der Institutionen und der Land- und
Forstwirtschaft des Kantons Freiburg (ILFD).
B-202/2013
Seite 3
G.
Die ILFD wies die Beschwerde mit Entscheid vom 17. Mai 2011 ab. Sie
begründete dies damit, dass Massnahmen der Erstinstanz bei der Vo-
rinstanz anzufechten seien.
H.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 17. Juni 2011
Beschwerde ans Kantonsgericht Freiburg mit dem Antrag, sein Gesuch
materiell zu behandeln. Der Antrag um Aufhebung der Deklassierung falle
jedoch dahin, da der fragliche Käse als Schmelzware veräussert werde.
I.
Die ILFD wies das Kantonsgericht Freiburg am 17. April 2012 darauf hin,
dass das soeben ergangene Urteil des Bundesgerichts BGE 138 II 134 die
Vorinstanz für Beschwerden gegen Sanktionen der Erstinstanz als zustän-
dig bezeichne.
J.
Mit Schreiben vom 7. Mai 2012 beantragte der Beschwerdeführer beim
Kantonsgericht Freiburg, die Beschwerde an die Vorinstanz zu überwei-
sen.
K.
Zugleich erhob der Beschwerdeführer am 14. Mai 2012 Beschwerde an die
Vorinstanz mit dem Antrag, den Entscheid der Rekurskommission der Erst-
instanz aufzuheben und so zu ändern, dass auch Käse, der mit Milch aus
Abländschen produziert worden ist, als Gruyère AOC bezeichnet werden
dürfe.
L.
Das Kantonsgericht Freiburg fragte die Vorinstanz mit Schreiben vom
4. Juni 2012 an, ob sie ihre Zuständigkeit akzeptiere, was jene mit Schrei-
ben vom 7. Juni 2012 bejahte. Daraufhin erklärte das Kantonsgericht Frei-
burg mit Verfügung vom 11. Juni 2012 sein Nichteintreten und überwies die
Beschwerde an die Vorinstanz.
M.
Die Vorinstanz trat mit Entscheid vom 28. November 2012 auf die Be-
schwerde ein, obwohl der Käse inzwischen eingeschmolzen worden war,
ausser soweit der Beschwerdeführer sinngemäss beantragt hatte, das
Pflichtenheft zu ändern respektive ihm in Zukunft zu erlauben, Käse, den
B-202/2013
Seite 4
er unter Mitverwendung von Milch aus Abländschen produziert, als Gru-
yère zu bezeichnen. Beschränkt auf die Frage der Verwendung der Be-
zeichnung Gruyère AOC für die strittigen, mit Milch aus Abländschen pro-
duzierten Käselaibe, welche Rechtsfrage sich jederzeit wieder neu stellen
könne, wies sie die Beschwerde ab und begründete, im Eintragungsver-
fahren einer Geschützten Ursprungsbezeichnung (GUB) sei das geografi-
sche Herkunftsgebiet abzugrenzen. Dafür würden vorhandene politische
Grenzen verwendet. Abländschen liege weder im bezeichneten Gebiet,
noch weise es eine Tradition der Herstellung von Gruyère auf. Jede Ge-
bietsgrenze erscheine naturgemäss unbefriedigend für jene, welche die
Voraussetzungen knapp nicht erfüllten. Doch gehörten Zonen und Grenzen
zum Wesen der Planung. Die Nichtaufnahme von Abländschen ins Produk-
tionsgebiet von Gruyère sei sachlich nachvollziehbar, und es sei system-
immanent, dass Käsereien ausserhalb des Kerngebiets der GUB ein klei-
neres Milcheinzugsgebiet hätten als innerhalb.
N.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 14. Januar 2013
Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen:
Der Entscheid des Bundesamts für Landwirtschaft vom 28. November
2012 sei aufzuheben, und es sei dem Beschwerdeführer unter Abände-
rung des Entscheids der OIC-Rekurskommission vom 13. Dezember 2010
zu gestatten, dass er auch solchen Greyerzerkäse, den er unter Mitverar-
beitung von Milch aus Abländschen fabrizieren will, als Gruyère AOC be-
zeichnen darf.
Eventualiter sei der Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft aufzu-
heben und mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückzuwei-
sen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Er begründete dies damit, dass die Vorinstanz die vor den kantonalen In-
stanzen gestellten Begehren zu Unrecht ignoriert habe. Die Kantonsgrenze
sei vorliegend eine unzulässige Gebietsabgrenzung. In Abländschen be-
stehe eine Tradition zur Herstellung von Gruyère AOC, denn es sei auf-
grund seiner Lage seit jeher auf Jaun ausgerichtet, das viel näher als Saa-
nen liege. Der Ausschluss von Milch aus Abländschen für die Herstellung
von Gruyère AOC verletze die Wirtschaftsfreiheit und das Gebot rechtsglei-
cher Behandlung.
B-202/2013
Seite 5
O.
Mit Schreiben vom 21. Februar 2013 verzichtete die Erstinstanz auf eigene
Anträge.
P.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2013 die
Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. Sie führte aus, Beschwer-
degegenstand sei der Entscheid der Rekurskommission der Erstinstanz. In
der Praxis sei die Gebietsabgrenzung nach politischen Grenzen die Regel.
Andere Abgrenzungskriterien wie die Höhe über Meer seien vorliegend
nicht sachlich angebracht. Die Einlieferung von Milch aus Abländschen
während eines Zeitraums in der Vergangenheit begründe noch keine Tra-
dition. Der Beschwerdeführer sei weder in seiner Wirtschaftsfreiheit einge-
schränkt, noch sei die Wettbewerbsneutralität verletzt. Die Abgrenzung der
Einzugsgebiete im Landwirtschaftsrecht sei mit der Zoneneinteilung im
Planungsrecht vergleichbar. Wenn ein AOC-Käse Milch von ausserhalb
des Einzugsgebiets enthalte, bestehe für die Verbraucher eine Täu-
schungsgefahr.
Q.
Am 18. März 2013 nahm die Beschwerdegegnerin Stellung und bean-
tragte, die Beschwerde abzuweisen. Beim Gruyère handle es sich um eine
AOC, weshalb eine genaue Bestimmung des Einzugsgebiets zentral sei.
Änderungen des Pflichtenhefts hätten von der Sortenorganisation auszu-
gehen und könnten nicht aufgrund privater Interessen des Beschwerdefüh-
rers erfolgen. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb er erst zehn Jahre nach
Registrierung der AOC dagegen angehe. Die Wirtschaftsfreiheit des Be-
schwerdeführers sei nicht betroffen, weil es ihm unbenommen bleibe, an-
dere Käsesorten als Gruyère AOC herzustellen.
R.
Mit Replik vom 5. Juni 2013 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen
fest. Das Rechtsbegehren, auch in Zukunft mit Milch aus Abländschen Gru-
yère AOC herstellen zu dürfen, habe er bereits vor allen bisher angerufe-
nen Instanzen gestellt. Die Erstinstanz habe neu die Organisationsform ei-
ner GmbH, weshalb sie mutmasslich nicht mehr akkreditiert sei; aufgrund
des Urteils BGE 138 II 134 sei auch deren interne Rekurskommission nicht
mehr zulässig. Die Bestimmungen des Pflichtenhefts unterlägen einer ak-
zessorischen Normenkontrolle. Die Konsumenten von Gruyère-Käse hät-
ten keine Erwartungen bezüglich des Herkunftsgebiets, sondern nur solche
bezüglich des Geschmacks. Bei der Umschreibung der Einzugsgebiete
B-202/2013
Seite 6
seien natürliche Faktoren, nicht politische Grenzen massgebend. Es be-
stehe eine sehr lange Tradition der Einlieferung von Milch aus Abländschen
für die Produktion von Gruyère AOC und deren Trennung von der übrigen
Milch verursache viele unnötige Umtriebe. Die Grenzziehung vor Abländ-
schen stelle deshalb eine sachwidrige Ermessensüberschreitung bei der
Festlegung des Pflichtenhefts dar. Wenn Milch aus Abländschen, das glei-
che natürliche Gegebenheiten wie Jaun aufweise, nicht verwendet werden
dürfe, jedoch Milch aus anderen Ortschaften, die weniger günstige natürli-
che Gegebenheiten hätten, sei die Wirtschaftsfreiheit verletzt.
S.
Die Vorinstanz wiederholte mit Duplik vom 4. Juli 2013 ihre Standpunkte.
T.
Innert zweimal erstreckter Frist liess die Beschwerdegegnerin am 13. Sep-
tember 2013 verlauten, dass sie an ihren Anträgen festhalte. Die geografi-
sche Abgrenzung des Einzugsgebiets einer AOC sei vom Gesetz vorgese-
hen. Seit Inkrafttreten des Pflichtenhefts Gruyère AOC sei keine Milch mehr
aus Abländschen verarbeitet worden, weshalb keine Tradition bestehe. Der
Konsument habe nicht nur Erwartungen bezüglich der Qualität, sondern
auch der Herkunft von Produkten. Die detaillierten Gebietsumschreibun-
gen des Pflichtenhefts liessen keinen Raum für Interpretationen.
U.
Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung haben die Parteien
stillschweigend verzichtet.
V.
Auf die weiteren Vorbringen ist, soweit erforderlich, in den folgenden Erwä-
gungen einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz ist eine Verfügung im Sin-
ne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das Bundesgericht be-
fand in einem neueren Urteil, die Beziehung zwischen der Erstinstanz und
den Produzenten sei öffentlich-rechtlicher Natur (BGE 138 II 157 E. 4.6
B-202/2013
Seite 7
"Gruyère"). Administrativmassnahmen und Sanktionen der Erstinstanz
können mit Beschwerde an die Vorinstanz weitergezogen werden (BGE
138 II 160 E. 5.3 "Gruyère"). Gegen deren Entscheid ist die Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht gegeben (Art. 166 Abs. 2 des Landwirt-
schaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]; Art. 33 Bst. d des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]) Der
Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Verfügung und durch
diese berührt. Er hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung o-
der Änderung und ist zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Bst. a
VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50, 52 Abs. 1 VwVG), der
Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), und
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
1.2 Die Vorinstanz ist nur mit Bezug auf die Deklassierung der 84 Kä-
selaibe auf die Vorbringen des Beschwerdeführers eingetreten. Auf das
weitergehende Begehren, dem Beschwerdeführer die Produktion von Gru-
yère AOC-Käse mit Milch aus Abländschen für die Zukunft zu erlauben, trat
sie nicht ein. Um die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz zu wahren,
kann nur Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sein, was schon Gegen-
stand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Auslegung
hätte werden sollen (BGE 136 II 462 f. E. 4.2; 133 II 38 E. 2; Urteil des
BVGer B-4337/2012 vom 20. August 2013 E. 5.1 "Raclette du Valais" mit
Hinweisen). Da die angefochtene Verfügung insoweit den Gegenstand der
Beschwerde begrenzt, ist nur mit Bezug auf die Eintretensfrage und damit
im Hinblick auf eine allfällige Rückweisung zur materiellen Prüfung im
Sinne des Eventualantrags auf diese zweite Frage einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe seinen Rechtsschutz ver-
kürzt, indem sie den Streitgegenstand fälschlicherweise auf den Wortlaut
seines an die Erstinstanz und auf denjenigen des ans kantonale Labor ge-
stellten Begehrens beschränkt habe. Er übersieht, dass nicht nur seine Be-
gehren und, wie erwähnt, die angefochtene Verfügung, sondern auch die
Ausgangsverfügung der Erstinstanz vom 13. September 2010 den Streit-
gegenstand begrenzen (BGE 136 II 462 f. E. 4.2; RENÉ RHINOW/HEINRICH
KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öf-
fentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, Rz. 1514). Gegenstand jener Aus-
gangsverfügung war nicht die Frage nach der Zulässigkeit der Produktion
von Gruyère AOC-Käse mit Milch aus Abländschen, sondern eine schwer-
wiegende Non-Konformität im Kontrollrapport vom 4. August 2010, die nur
vorfrageweise und fallbezogen nach der rechtmässigen Verwendung jener
B-202/2013
Seite 8
Milch fragt. Wie die Vorinstanz richtig feststellt, kann der Streitgegenstand
im Instanzenzug gegen diese Verfügung nicht nachträglich um die allge-
meine Frage erweitert werden. Zwar pflegt das Bundesgericht seine Prü-
fung in versicherungsrechtlichen Streitigkeiten vereinzelt auf zusätzliche,
spruchreife Streitfragen auszuweiten, wenn diese mit dem bisherigen
Streitgegenstand derart eng zusammenhängen, dass von einer "Tatbe-
standsgemeinschaft" gesprochen werden kann, und sich die Verwaltung
dazu mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat (BGE 106
V 25 E. 3.a mit Hinweisen). Für eine über die Bedürfnisse des Einzelfalls
hinausreichende Normenkontrolle, wie der Beschwerdeführer sie verlangt,
besteht vorliegend aber so wenig Anlass wie für eine solche prozessöko-
nomische Ausnahme. Dass die Vorinstanz beschränkt auf die beanstan-
dete Non-Konformität auf die Beschwerde eintrat und die Norm vorfrage-
weise geprüft hat – wobei sie keine Prozesserklärung zur beantragten
Feststellung geäussert hat –, gewährt dem Beschwerdeführer den benö-
tigten Rechtsschutz vorliegend vielmehr hinreichend, zumal er darüber hin-
aus von der Erstinstanz eine Feststellungsverfügung über sein Begehren
verlangen kann (vgl. E. 4.6). Der vorinstanzliche Entscheid, auf die Be-
schwerde nicht vollumfänglich einzutreten, ist deshalb nicht zu beanstan-
den.
Aus denselben Gründen ist auch auf die Zweifel des Beschwerdeführers
an der Legitimation der Erstinstanz als Prüfungsinstanz mit Bezug auf ihre
seit 2013 geänderte Gesellschaftsform nicht einzugehen, zumal der von
der Vorinstanz geprüfte Entscheid lange vor jener Änderung ergangen war
und auch die Vorinstanz keinen Anlass hatte, sich mit diesen Fragen zu
befassen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt als Verfahrensmangel, die Vorinstanz habe
den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig und unvollständig erhoben.
Eine Sachverhaltsfeststellung ist unvollständig, wenn nicht alle entscheid-
relevanten Tatsachen eruiert und berücksichtigt wurden
(RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, a.a.O., Rz. 1596). Im
vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer jedoch nicht weiter ausgeführt,
welche Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz unrichtig oder gar nicht
erfolgt seien. Auch der Vorwurf, dass die Vorinstanz ihre eigene Kognition
zu Unrecht beschränkt habe, wurde nicht weiter substantiiert. Die Rügen
der unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellung sowie der
Beschränkung der eigenen Kognition sind deshalb unbegründet.
B-202/2013
Seite 9
3.2 Weiter macht der Beschwerdeführer in formeller Hinsicht geltend, dass
das in der Beschwerdeschrift vom 21. Dezember 2010 an das Kantonale
Laboratorium des Kantons Freiburg vorgebrachte Rechtsbegehren:
2. Es sei festzustellen, dass der Gesuchsteller Gruyère Käse, den er unter
Mitverarbeitung von Milch aus Abländschen fabriziert, als Gruyère AOC
bezeichnen darf.
von der Vorinstanz nicht beachtet worden sei.
3.3 Die Vorinstanz hat zwar das aktuelle Interesse des Beschwerdeführers
an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids verneint (angefochtener
Entscheid Ziff. 1.3.1), jedoch ein öffentliches Interesse an der Frage, aus
welcher Milch "Gruyère" hergestellt werden darf, bejaht. In Ziff. 4 des an-
gefochtenen Entscheids hat die Vorinstanz diese Frage ausführlich behan-
delt, wobei sie zu folgendem Ergebnis gelangt:
Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass die Gebietsabgrenzung
zwischen Jaun und Abländschen sowohl sachlich als auch historisch be-
gründet ist und im Rahmen des Einspracheverfahrens unbestritten war.
Da die Vorinstanz das fragliche Rechtsbegehren des Beschwerdeführers
materiell behandelt hat, erweist sich die Rüge, es sei nicht beachtet wor-
den, als unbegründet.
4.
4.1 Der Bundesrat kann im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förde-
rung von Qualität und Absatz Vorschriften über die Kennzeichnung von
landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten er-
lassen, die sich insbesondere aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen (Art. 14
Abs. 1 Bst. d LwG). Er erstellt dafür ein Register für Geschützte Ursprungs-
bezeichnungen ("GUB") und Geschützte Geographische Angaben
("GGA"), regelt die Eintragungsberechtigung, die Voraussetzungen für die
Registrierung, die Anforderungen an das Pflichtenheft, das Einsprache-
und das Registrierungsverfahren sowie die Kontrolle (Art. 16 Abs. 1, 2
LwG). Gestützt auf diese Vorschriften hat der Bundesrat die Verordnung
über den Schutz von Ursprungsbezeichnungen und geographischen Anga-
ben für landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftli-
che Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung, SR 910.12)
erlassen.
B-202/2013
Seite 10
4.2 Der Unterschied zwischen GUB und GGA liegt in den Aufnahmebedin-
gungen ins Register. GGA eignen sich für diejenigen Produkte, deren Ver-
bindung mit dem geografischen Gebiet in einem bestimmten Schritt des
Produktionsprozesses stark, in den anderen aber schwach oder nicht vor-
handen ist, beispielsweise weil der Rohstoff aus einem anderen Teil der
Schweiz stammt (Art. 3 Abs. 1 Bst. c GUB/GGA-Verordnung;
STÉPHANE BOISSEAUX/DOMINIQUE BARJOLLE, Geschützte Ursprungsbe-
zeichnungen bei Lebensmitteln, 2006, S. 30; SIMON HOLZER, Geschützte
Ursprungsbezeichnungen [GUB] und geschützte geographische Angaben
[GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse: ihre Stellung im globalen, europä-
ischen und schweizerischen Recht zum Schutz geographischer Herkunfts-
angaben, Abhandlungen zum schweizerischen Recht [ASR] Heft 709,
2005, S. 279). Demgegenüber garantiert eine GUB, dass der gesamte Pro-
duktionsprozess, nämlich Erzeugung, Verarbeitung und Veredelung, in ei-
nem begrenzten geografischen Gebiet stattfindet (Art. 2 Abs. 1 Bst. c
GUB/GGA-Verordnung). Traditionelle Bezeichnungen ohne direkten Be-
zug zu geografischen Namen können nur als GUB registriert werden (HOL-
ZER, a.a.O., S. 255 f.).
4.3 GUB und GGA für landwirtschaftliche und verarbeitete landwirtschaftli-
che Erzeugnisse können nur im eidgenössischen Register eingetragen
werden, wenn das damit bezeichnete Produkt eine Geschichte und Repu-
tation besitzt und seine Eigenschaften von herkunftsspezifischen natürli-
chen und menschlichen Faktoren bestimmt werden (ISABELLE PASCHE, La
déclaration volontaire des produits agricoles, Blätter für Agrarrecht [BlAR]
2001, S. 151; LORENZ HIRT, Der Schutz schweizerischer Herkunftsanga-
ben, ASR Heft 679, 2003, S. 133). GUB und GGA dürfen nur unter Beach-
tung der in der GUB/GGA-Verordnung und dem jeweiligen Pflichtenheft
festgehaltenen Bedingungen verwendet werden (Art. 16 Abs. 6 Satz 1 LwG
i.V.m. Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung; LUKAS FANKHAUSER, Die ge-
schützte Ursprungsbezeichnung [GUB] und die geschützte geografische
Angabe [GGA]. Schutz und Durchsetzung nach schweizerischem und in-
ternationalem Recht, BlAR 2001, S. 91 ff.) und sind gegen ihre kommerzi-
elle Verwendung für andere Erzeugnisse und jede Anmassung, Nachma-
chung und Nachahmung geschützt (Art. 16 Abs. 7 LwG; Art. 17 GUB/GGA-
Verordnung).
4.4 Das Pflichtenheft hat den Namen des Erzeugnisses, die Abgrenzung
des geografischen Gebiets, die Beschreibung des Erzeugnisses, insbe-
sondere seiner Rohstoffe und seiner physischen, chemischen, mikrobiolo-
gischen und organoleptischen Haupteigenschaften, die Beschreibung der
B-202/2013
Seite 11
Herstellungsmethode und die Bezeichnung einer oder mehrerer Zertifizie-
rungsstellen zu enthalten (Art. 7 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung). Es können
aber auch zusätzliche Anforderungen hinzugefügt werden (Art. 7 Abs. 2
GUB/GGA-Verordnung).
4.5 Die Formulierung der Pflichtenhefte obliegt der antragstellenden Grup-
pierung beziehungsweise Sortenorganisation. Diese muss repräsentativ
für das entsprechende Produkt sein und die Mehrheit der Produzenten,
Verarbeiter und Veredler des Erzeugnisses vertreten (Art. 5
Abs. 1bis GUB/GGA-Verordnung; HOLZER, a.a.O., S. 287 ff.). Zunächst hat
sie im Gesuch den historischen "lien au terroir", nämlich alle geografisch
bedingten, natürlichen und menschlichen Faktoren, welche die typischen
Eigenschaften des Erzeugnisses bewirken, nachzuweisen (Art. 6 Abs. 2
Bst. e GUB/GGA-Verordnung; HOLZER, a.a.O., S. 269 ff.). Im Pflichtenheft
hat sie sodann die zu verwendenden Rohstoffe und die erforderlichen phy-
sischen, chemischen, mikrobiologischen und organoleptischen (wahrneh-
mungsbezogenen) Eigenschaften der Erzeugnisse zu nennen (Art. 7
Abs. 1 Bst. c GUB/GGA-Verordnung), welche unter der geschützten Be-
zeichnung angeboten werden dürfen. Das Gesuch mit Einschluss des
Pflichtenhefts muss schliesslich von der Vorinstanz genehmigt werden
(Art. 9 Abs. 1 GUB-/GGA-Verordnung).
4.6 Durch die Genehmigung erhält das Pflichtenheft den öffentlich-rechtli-
chen Charakter einer Verordnung (BGE 134 III 280 E. 3.2 "Gruyère"; 138 II
142 E. 4.3.2 "Gruyère"). Die Gerichte können es akzessorisch auf seine
Konformität mit übergeordnetem Verfassungs-, Gesetzes- und Verord-
nungsrecht überprüfen (BGE 133 V 570 E. 5.1; 127 II 190 E. 5.a; 106 Ib
134 E. 4.b), dürfen aber ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der
Genehmigungsbehörde setzen. Sie haben nicht zu erörtern, ob die in der
Verordnung getroffene Lösung die zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks
am besten geeignete sei, sondern den der Vorinstanz eingeräumten Beur-
teilungsspielraum zu wahren, wie er namentlich in unbestimmten Rechts-
begriffen zum Ausdruck kommt (BGE 133 V 571 E. 5.1; 131 II 276 E. 4;
106 Ib 134 E. 4.b). In ständiger Praxis beschränkt das Bundesverwaltungs-
gericht zudem seine Prüfung, wo die Entscheidbehörde den örtlichen, tech-
nischen oder persönlichen Verhältnissen des zu beurteilenden Sachver-
halts näher steht als die Beschwerdeinstanz (BGE 119 Ib 254 E. 2.b; Urteile
des BVGer B-208/2014 vom 16. Juli 2014 E. 3.5; B-6815/2013 vom
10. Juni 2014 E. 6.1 mit Hinweisen). Das Pflichtenheft darf deshalb zum
Beispiel die anwendbaren Lebensmittel- und landwirtschaftsrechtlichen
B-202/2013
Seite 12
Vorschriften übertreffen (BGE 134 II 282 E. 4.4 "Gruyère"), aber seine Best-
immungen dürfen nicht sinn- und zwecklos und somit willkürlich sein (vgl.
BGE 134 II 282 f. E. 4.4 "Gruyère" mit Hinweisen), namentlich nicht dafür
missbraucht werden können, eine missliebige Gruppe von Produzenten zu
benachteiligen oder aus dem Markt zu drängen (Urteil des BVGer
B-6101/2011 vom 1. Juni 2012 E. 5.1; vgl. HOLZER, a.a.O., S. 315). Als
öffentlich-rechtliche Normen haben die Vorschriften des Pflichtenhefts das
Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), die Wirt-
schaftsfreiheit (Art. 27 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Prinzip der
offenen Tür (Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung), die Grundsätze der de-
mokratischen Willensbildung (Art. 5 Abs. 1 Bst. c GUB/GGA-Verordnung)
und das Prinzip der Freiwilligkeit (Art. 14 Abs. 2 LwG) zu beachten (vgl.
E. 4.7).
Während für Änderungen des Pflichtenhefts dasselbe Verfahren wie für
Eintragungen Anwendung findet (Art. 14 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung),
können Begehren auf Nichtanwendung von nicht grundrechtskonformen
Bestimmungen des Pflichtenhefts auch von einzelnen Produzenten gestellt
werden, welchen eine Sanktion aufgrund einer Verletzung dieser Bestim-
mungen droht. Sie können ihre Rechte einredeweise oder mittels einer ne-
gativen Feststellungsklage geltend machen (HIRT, a.a.O., S. 163) oder im
Sinne von Art. 25 Abs. 1 VwVG eine Feststellungsverfügung über den Be-
stand oder Nichtbestand von in einem Pflichtenheft geregelten Bestimmun-
gen verlangen. Auch im Rahmen eines Sanktionsverfahrens, wie im vorlie-
genden Fall, kann das Pflichtenheft vorfrageweise überprüft werden (BGE
134 II 280 f. E. 3.2 ff. "Gruyère"), was aber nicht zu dessen Anpassung,
sondern im besten Fall zu dessen Nichtanwendbarkeit im Einzelfall und in
casu wegen fehlender Anwendbarkeit des Pflichtenhefts zur Aufhebung der
angefochtenen Massnahme führen könnte.
4.7
4.7.1 Soweit die Grundrechtskonformität der Bestimmungen des Pflichten-
hefts einer geschützten geografischen Bezeichnung in Frage steht, ist sie
im Lichte der gesetzgeberischen Ziele der GUB/GGA-Verordnung zu prü-
fen. Zweck einer GUB oder GGA ist es, den Abnehmern zu garantieren,
dass sie ein Erzeugnis mit genau definierter Herkunft und besonderen Ei-
genschaften erwerben, die sich auf die geografische Herkunft des Erzeug-
nisses zurückführen lassen (Art. 14 Abs. 1 Bst. a, d LwG; Art. 2,
3 GUB/GGA-Verordnung). Bestimmungen, die nicht der Sicherung dieses
B-202/2013
Seite 13
Zusammenhangs dienen, stellen keine rechtlich geschützten Funktionen
dar und vermögen einen Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen. Die her-
kunftsbezogenen Eigenschaften einer GUB werden allerdings weit ausge-
legt. So hat der Europäische Gerichtshof in den Urteilen C-469/00 "Grana
Padano" und C-108/01 "Parmaschinken" vom 20. Mai 2003 festgestellt,
dass das Verpacken und das Reiben des Käses beziehungsweise das Auf-
schneiden des Schinkens wichtige Vorgänge darstellen, die die Qualität,
Echtheit und das Ansehen der geschützten Ursprungsbezeichnung beein-
trächtigen können, wenn sie ausserhalb der Ursprungsregion erfolgen.
Auch wenn diese Urteile keine unmittelbaren Rechtsfolgen für die Schweiz
zeitigen, orientiert sich die schweizerische Gesetzgebung doch bewusst an
der diesen Urteilen zugrunde liegenden Verordnung (EWG) Nr. 2081/92
(HOLZER, a.a.O., S. 137), weshalb daraus abgeleitet werden kann, dass
auch in der Schweiz die Sortenorganisation einen weiten Bereich mit Best-
immungen abdecken kann, solange diese der Garantie einer klar definier-
ten Herkunft und der Sicherung der herkunftsbezogenen Eigenschaften
dienen. Wird diese Grenze jedoch durch unsinnige und diskriminierende
weitergehende Vorschriften überschritten, können sich die betroffenen Pro-
duzenten gegen deren Anwendung zur Wehr setzen (BGE 134 II 283 E. 4.4
"Gruyère"; HOLZER, a.a.O., S. 319 f.).
4.7.2 Wirtschaftssubjekte, die zueinander in einem direkten Konkurrenz-
verhältnis stehen, haben Anspruch auf Gleichbehandlung durch das Ge-
meinwesen. Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurren-
ten verzerren oder nicht wettbewerbsneutral sind, sind unzulässig (BGE
123 II 401 E. 11; 123 II 35 E. 10; RENÉ A. RHINOW/GERHARD SCHMID/GIO-
VANNI BIAGGINI/FELIX UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011,
S. 90 Rz. 41; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte
Staatsverantwortung: Grundzüge des Wirtschaftsverfassungs- und Wirt-
schaftsverwaltungsrechts, 4. Aufl. 2006, § 5 Rz. 69). Jede Ungleich- oder
Gleichbehandlung muss sich sachlich begründen lassen. Der Grundsatz
der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) gilt umfassend; er ist in Rechtsset-
zung und Rechtsanwendung auf allen Ebenen der Staatstätigkeit zu be-
achten. Insbesondere kommt ihm Bedeutung bei der verfassungskonfor-
men Auslegung von verwaltungsrechtlichen Normen zu (BGE 131 II 703 E.
4.1; 130 II E. 4.2; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, Rz. 489; GIOVANNI BIAGGINI, Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2007, Art. 8
N. 12). Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist verletzt, wenn ein
Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unter-
B-202/2013
Seite 14
scheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Ver-
hältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, und in der Rechtsanwen-
dung, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder
Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird (BGE 138 I 324 E. 3.2; 117 Ia 259 E. 3.b; 102 Ia 44 E. 3.d; 90 I 162
E. 2). Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann je nach den
herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen zu verschiedenen Zei-
ten unterschiedlich beantwortet werden (BGE 134 I 42 f. E. 9.1). Mit Bezug
auf Bestimmungen von Pflichtenheften äussert sich der Grundsatz der
Rechtsgleichheit insbesondere im Verbot der Diskriminierung von Konkur-
renten. Die Anforderungen an die Rechtfertigung einer Diskriminierung
sind umso strenger, je stärker diese den Einzelnen in seinen Grundrechten
trifft. Besonders streng sind sie im Bereich der Gleichbehandlung von di-
rekten Konkurrenten in der wirtschaftlichen Tätigkeit, wo auch sachlich be-
gründete Ungleichbehandlungen unzulässig sind, wenn sie im Ergebnis
den Wettbewerb verzerren (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grund-
rechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und
der UNO-Pakte, 4. Aufl. 2008, S. 663, 665).
4.7.3 Auch aus dem verfassungsmässigen Recht der Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV) kann sich ein Anspruch auf Gleichbehandlung direkter Konkur-
renten ergeben, weshalb auch Massnahmen unzulässig sein können, die
zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, aber einzelne Konkur-
renten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich gere-
gelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen
(Urteil des BGer 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 4.2 "Heidi-Alpen-
Bergkäse"). Art. 27 BV ergänzt in diesem Sinne das allgemeine Gleichbe-
handlungsgebot (BGE 121 I 285 E. 4.a; 126 I 140 E. 4.d; KLAUS A. VALLEN-
DER, in: Ehrenzeller et alii [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. Aufl. 2008, Art. 27 N. 28; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN,
Grundrechte, 2007, S. 309 f.).
5.
5.1 Die Käseherstellung lässt sich im Greyerzerland bis in das Jahr 1113
zurückverfolgen. Der Gebrauch des Namens Gruyère als Bezeichnung für
eine Käsesorte, die dem heutigen Greyerzer ähnlich gewesen sein dürfte,
ist im Jahr 1602 erstmals urkundlich belegt. Heute ist die Bezeichnung "Le
B-202/2013
Seite 15
Gruyère AOC" als GUB in der Schweiz geschützt (/wiki/Greyerzer >, besucht am 22. Januar 2014). 1832 wird in einem
Dokument bezeugt, dass "der ausgezeichnete Gruyèrekäse, der zu Recht
in ganz Europa berühmt ist, in einer Bergkette produziert wird, die sich von
der Sense bis zum Vivisbachbezirk erstreckt und an den Kanton Waadt
grenzt" (Zusammenfassung des Eintragungsgesuchs für Gruyère vom
24. September 1999 [nachfolgend: Eintragungsgesuch], Ziff. 7). Die Um-
risse der Produktionszone wurden in der Charta von 1992 ein erstes Mal
festgelegt und umfassten die Gesamtheit der Kantone Freiburg, Waadt,
Neuenburg und Jura sowie den Berner Jura und die Berner Enklave Villars-
les-Moines (BOISSEAUX/BARJOLLE, a.a.O., S. 59). Die Sortenorganisation
"Interprofession du Gruyère" (IPG) wurde am 2. Juni 1997 von den Milch-
produzenten, Käsern und Affineuren gegründet und sollte die Schweizeri-
sche Käseunion ersetzen. Ihr Aufgabenbereich umfasst die Koordination
der Produktion, der Kontrollen und der Verkäufe (/de/geschichte-183.html >, besucht am 22. Januar 2014; BOISSE-
AUX/BARJOLLE, a.a.O., S. 78). Bei der Abfassung des Pflichtenhefts wurde
die Produktionszone der Charta von 1992 übernommen. Weil aus histori-
schen und politischen Gründen 5 % des in der Schweiz hergestellten Gru-
yères in 24 Käsereien in der Deutschschweiz hergestellt werden, nahm
man diese nach langen Verhandlungen auch in das Einzugsgebiet der
GUB auf. Dazu wurden kleine "Satelliten-Gebiete" bezeichnet, die das zu-
lässige Milcheinzugsgebiet ergänzen und von welchen die lokalen, zertifi-
zierten Käsereien ihre Milch beziehen, während die Käsereien im Haupt-
gebiet ihre Milch aus einem Umkreis von maximal 20 Kilometern beziehen
dürfen (Art. 21 Abs. 2 des Pflichtenhefts für die geschützte Ursprungsbe-
zeichnung Gruyère [nachfolgend: Pflichtenheft]; BOISSEAUX/BARJOLLE,
a.a.O., S. 59 f.). Am 6. Juli 2001 wurde die GUB "Gruyère AOC" in das
Bundesregister eingetragen (Pflichtenheft, vor Art. 1).
5.2 Die aus dem "Terroir" hergeleiteten typischen Eigenschaften von Gru-
yère AOC ergeben sich aus der wild wachsenden Flora, mit der die Milch
ausgehend von Rauhfutter des Herkunftsgebietes produziert wird, und der
Verwendung von Betriebskulturen in den Käsereien. Dank der Verarbei-
tung mit Rohmilch bleibt ein Teil dieser Flora erhalten und kommt nach fünf
Monaten Reifung im typischen Aroma des Gruyère zum Ausdruck (Eintra-
gungsgesuch, Ziff. 8).
5.3 Der Beschwerdeführer will Milch aus Abländschen verarbeiten, obwohl
dieses Gebiet nicht zum geografischen Gebiet des Gruyère von Art. 3
Abs. 1 des Pflichtenhefts gehört, weil es ausserhalb der Kantone Freiburg,
B-202/2013
Seite 16
Waadt, Neuenburg und Jura sowie der Bezirke Courtelary, La Neuveville,
Moutier und der bernischen Gemeinden Ferenbalm, Guggisberg, Mühle-
berg, Münchenwiler, Rüschegg und Wahlern liegt. Es liegt auch nicht im
Milcheinzugsgebiet der in Art. 3 Abs. 2 und Anhang II des Pflichtenhefts
festgelegten bernischen Käsereien Berken, Fritzenhaus, Häuslenbach,
Höfen, Niederstocken, Trubschachen, Vorderfultigen und Werdthof. Auf der
Karte 1:25'000 des Geodatenviewers der Vorinstanz ( >, besucht am 7. Januar 2014) stellt sich das Milcheinzugsgebiet
des Gruyère AOC, soweit es hier massgeblich ist, rot schraffiert wie folgt
dar:
(, besucht am 7. Januar 2014). Die Karte zeigt,
dass Abländschen direkt an der Grenze zum Milcheinzugsgebiet liegt und
mit einer Strasse mit Jaun verbunden ist.
6.
Vorab rügt der Beschwerdeführer, bei der Festlegung des geografischen
Gebiets sei Art. 2 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung nicht richtig ausgelegt wor-
den, weil die Vorinstanz es unterlassen habe, Buchstabe c dieses Absatzes
mit den Buchstaben a und b zusammen auszulegen.
Art. 2 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Verordnung verlangt, dass das mit einer Ur-
sprungsbezeichnung versehene landwirtschaftliche Erzeugnis aus der ent-
sprechenden Gegend, dem entsprechenden Ort oder dem entsprechenden
Land stammt, und garantiert somit die Herkunft der Ware. Art. 2 Abs. 1
Bst. b GUB/GGA-Verordnung setzt einen "lien au terroir" und die Tradition
B-202/2013
Seite 17
als Bezug zwischen Gebiet und Erzeugnis voraus. Schliesslich grenzt Art. 2
Abs. 1 Bst. c GUB/GGA-Verordnung die GUB von der GGA ab, indem die
im Gebiet zu erfolgenden Schritte des Produktionsprozesses festgelegt
werden. Nachdem die Vorinstanz in Ziff. 4.2 des angefochtenen Entscheids
sowohl das geografische Gebiet als auch die Tradition geprüft hat, kann ihr
– auch wenn sie zu einem anderen Ergebnis als der Beschwerdeführer
gekommen ist – nicht vorgeworfen werden, dass sie die Buchstaben a und
b von Art. 2 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung ausser Acht gelassen habe.
7.
7.1 Zentrales Element der geschützten Ursprungsbezeichnungen ist die
Bindung ans Terroir (lien au terroir). Die Registrierung einer geschützten
Ursprungsbezeichnung bedeutet nämlich nicht, dass die angesprochenen
Abnehmer die qualitativen Eigenschaften des Produkts besser einstufen
als die Qualität substituierbarer Konkurrenzprodukte. Sie garantiert jedoch,
dass es sich beim betreffenden Erzeugnis um ein Produkt mit klar definier-
ter Herkunft handelt (HOLZER, a.a.O., S. 270).
7.2 Das abzugrenzende Terroir ist darum kein von der anmeldenden Grup-
pierung und der Vorinstanz in freier Auslegung des Normzwecks konkreti-
sierbarer, unbestimmter Rechtsbegriff (vgl. E. 4.5). Indem das Terroir un-
mittelbar das zulässige vom unzulässigen Ursprungsgebiet trennt und die
Ungleichbehandlung der innerhalb und ausserhalb des Terroirs tätigen
Landwirtinnen und Landwirten herbeiführt, muss es vielmehr sachlich be-
gründet sein. Die eingeschränkte Prüfungsbefugnis des Bundesverwal-
tungsgerichts gegenüber den Beschwerdeführern greift dabei umso weni-
ger Platz, je individueller die antragstellende Gruppierung und die Vo-
rinstanz, wie im vorliegenden Fall, bereits selbst im Pflichtenheft über die
vom geschützten Begriff nahegelegten Kantons- und Gemeindegrenzen
hinausgegangen sind und sogar Höfe in entfernten Landesregionen ins
Terroir einbezogen haben. Denn die Abgrenzung des geografischen Ge-
biets im Pflichtenheft muss eng an den im Gesuch beschriebenen lien au
terroir angelehnt werden, der sie rechtfertigt (Art. 2 Abs. 1 Bst. c GUB/GGA-
Verordnung). Der lien au terroir muss dabei zwar im ganzen Gebiet vor-
handen sein, er kann aber innerhalb desselben variieren; es muss sich um
ein kohärentes, nicht aber um ein homogenes Gebiet handeln. Die Abgren-
zung sollte überdies unter Berücksichtigung der Regeln von Art. 48 MSchG
festgelegt werden, die auf die Verkehrsauffassung verweisen. Dies muss
selbst dann gelten, wenn die Produzenten ausserhalb des Kerngebiets das
Produkt bisweilen auch schon hergestellt haben (HIRT, a.a.O., S. 139 f.).
B-202/2013
Seite 18
7.3 HOLZER postuliert, dass eine geschützte geografische Bezeichnung für
alle Erzeugnisse zur Verfügung stehen müsse, welche über die spezifi-
schen herkunftsabhängigen Eigenschaften verfügten. Das im Pflichtenheft
festgehaltene Herkunftsgebiet dürfe sich deshalb nicht nur auf die Region
beschränken, in welcher das betreffende Erzeugnis im Zeitpunkt der Ge-
suchseinreichung hergestellt wurde, sondern müsse alle Gegenden erfas-
sen, in welchen das Produkt ebenso gut hergestellt werden könnte (HOL-
ZER, a.a.O., S. 331). Mit der Festlegung der Satellitengebiete dürfte dies
vorliegend weitgehend erfolgt sein.
7.4 Die Festlegung des Terroirs hat überdies eine traditionelle Kompo-
nente. Art. 6 Abs. 2 Bst. d GUB/GGA-Verordnung legt fest, dass das Ge-
such Angaben enthalten muss, aus welchen sich ergibt, dass das Erzeug-
nis aus dem geografischen Gebiet stammt, und nennt als Beispiel hierfür
die geschichtliche Entwicklung und die Rückverfolgbarkeit. Dafür müssen
unter anderem Hinweise, welche die historische Verankerung im Terroir
nachweisen, angegeben werden (HIRT, a.a.O., S. 133). Bereits im Jahre
1935 schrieb BERNARD DE GOTTRAU:
A notre sens, il est indéniable que les us et coutumes sont un précieux
élément d'appréciation pour le juge appelé à déterminer l'étendue territo-
riale d'une indication de provenance. S'il est constant que les habitants
d'une région avoisinant la localité livrent leurs produits sous l'indication de
provenance de la localité selon les usages locaux et loyaux, le juge ne fait
que reconnaître un droit existant en déboutant le plaignant. En s'attachant
à ce critère, le juge n'a donc pas à craindre de tomber dans l'arbitraire, et
d'attribuer un droit sur une indication de provenance à des régions qui ne
possédaient pas strictement" (BERNARD DE GOTTRAU, Indications de
Provenance et spécialement à l'Appellation "Gruyère", 1935, S. 67).
Die GUB/GGA müssen im Ursprungsgebiet somit traditionell verankert sein
und können durch ihre Unterschutzstellung nicht in ein zum Beispiel für die
Landwirtschaft, die Verarbeitung oder den Vertrieb günstigeres Gebiet ver-
legt werden (ANDREA FLURY, Grundprobleme des Rechts der geografi-
schen Herkunftsbezeichnung, St. Galler Studien Privat-, Handels- und
Wirtschaftsrecht Bd. 72, 2003, S. 118).
7.5 Allerdings hat die Gruyère-Produktion in Satellitenkäsereien bis in den
Kanton St. Gallen, bei gleichzeitiger Abgrenzung des Haupt-Produktions-
gebiets in der Westschweiz, nicht gerade zur Glaubwürdigkeit der ge-
schützten Ursprungsbezeichnung Gruyère beigetragen (HIRT, a.a.O.,
S. 141). Es erscheint fraglich, ob bei der Abgrenzung des Herstellungsge-
biets der GUB Gruyère den massgebenden Verkehrskreisen bekannt war,
B-202/2013
Seite 19
dass der fragliche Käse nach geltendem Pflichtenheft in fast der gesamten
Westschweiz und in zahlreichen Gebieten der deutschen Schweiz herge-
stellt werden darf, und welche besonderen geografischen Verhältnisse ein
derart weit verteiltes Herstellungsgebiet noch auszeichnen, die ausserhalb
des Herstellungsgebiets nicht ebenfalls anzutreffen sind (HOLZER, a.a.O.,
S. 277). Hinzu kommt, dass auch in Frankreich Gruyère produziert wird.
Der französische Gruyère ist zwar nicht als GUB, sondern als GGA regis-
triert und weist Löcher auf (,
besucht am 22. Januar 2014). Bei einem Kerngebiet von vier Kantonen
und 17 Satellitengebieten in der ganzen Schweiz ohne Verbindung zu je-
nem Kerngebiet, verbunden mit derart naher ausländischer Konkurrenz er-
scheint es in der Tat kaum transparent, wie die topografisch unterschiedli-
chen Herkunftsgebiete gemeinsam spezifische, herkunftsabhängige Ei-
genschaften hervorrufen können (vgl. HOLZER, a.a.O., S. 277).
7.6 Der lien au terroir des Gruyère AOC kommt deshalb vor allem in den
menschlichen Faktoren, den Käsereien, und weniger ausgeprägt bei den
geografischen, natürlichen Faktoren wie der Milcheinlieferung zum Aus-
druck (Art. 6 Abs. 2 Bst. e GUB/GGA-Verordnung). Wie erwähnt, wurden
auch die Milcheinzugsgebiete des Gruyère AOC weniger aufgrund ihrer
Gemeinsamkeit einer wild wachsenden Flora, sondern aus Gründen der
Tradition festgelegt. Grundsätzlich ist es damit möglich, weitere Gebiete,
die hierfür eine Tradition der Herstellung oder Milcheinlieferung vorweisen
können, ins Pflichtenheft als Einzugsgebiete aufzunehmen. Kann eine ent-
sprechende Tradition nachgewiesen werden, muss auch die Verarbeitung
dieser Milch zu Gruyère AOC Käse erlaubt werden.
8.
8.1 Keinem anderen Zweck dient die vom Beschwerdeführer angerufene
Bestimmung von Art. 21 Abs. 2 des Pflichtenhefts. Sie legt fest, die für die
Produktion von Gruyère verwendete Milch dürfe ausschliesslich von Pro-
duzenten stammen, die der jeweiligen Käserei angeschlossen sind. Das
Einzugsgebiet einer solchen Käserei dürfe höchstens 20 km betragen. Die-
ser Umkreis mag sich ursprünglich unmittelbar aus qualitativen Notwendig-
keiten ergeben haben, weil schon logistische Gründe die Milcheinlieferung
früher auf einen engen Umkreis begrenzten. Milch musste damals oft mit
Holzgefässen (Milchbrenten, Tansen) auf dem Rücken getragen und vom
Melkort in das Käsereigebäude gebracht werden (rungsschutz.ad > Themen > Kulturgüterschutz > Merkblätter > Land-
B-202/2013
Seite 20
wirtschaftliche Geräte I–V, Merkblatt Landwirtschaftliche Geräte I, Milch-
wirtschaft, besucht am 6. Februar 2014). Die sachlich bedingte Limite des
Milcheinzugsgebiets hat sich somit erst später zu einer traditionellen Kom-
ponente gewandelt, dient aber als lien au terroir nach wie vor einem quali-
tativen Zweck.
8.2 Überschriften und Systematik des Pflichtenhefts schliessen es nämlich
aus, Art. 21 Abs. 2 als Erweiterung des Herkunftsgebiets auszulegen, die
über die abschliessend definierten Grenzen von Art. 3 und Anhang II hin-
ausreicht. Absatz 2 konkretisiert vielmehr den allgemeinen Traditions-
grundsatz seines vorangehenden Abs. 1, der lautet: "Der Gruyère wird
nach den lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfahren hergestellt".
Im Lichte dieser Bestimmung und der Überschriften zu Art. 21 ("B. Herstel-
lung von Gruyère/Allgemeine Grundsätze") verbietet Abs. 2 bloss einen
über einen begrenzten Umkreis hinausgehenden Wechsel zu anderen Kä-
sereien, ohne dabei in dem vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Sinn
gleichzeitig auf neue Milcheinzugsgebiete, die ausserhalb vom in Art. 3 be-
stimmten, geografischen Gebiet des Gruyère AOC liegen, Anwendung zu
finden. Auch nach dieser Bestimmung ist mithin eine Tradition der Gruyère-
Herstellung mit Bezug auf das verlangte Gebiet vorauszusetzen.
8.3 Auch aus seiner vertraglichen Stellung als Stammlieferant gemäss
Art. 11.2 des Kontrollhandbuchs Gruyère AOC der Erstinstanz (Art. 49
Abs. 1 des Pflichtenhefts) vermag der Beschwerdeführer sodann nichts ab-
zuleiten, was das Erfordernis einer traditionellen Käseproduktion mit Milch
aus Abländschen relativiert, zumal jene Bestimmung Art. 4 des Ausfüh-
rungsreglements zur Mengenbeschränkung von Gruyère wiederholt, wo-
nach die produzierte Milch traditionell zu Gruyère verarbeitet worden sein
muss.
9.
9.1 Damit ist zu prüfen, ob in Abländschen ehemals eine Tradition der Her-
stellung von Gruyère bestanden hat, die bei der Formulierung des Pflich-
tenhefts irrtümlicherweise nicht aufgenommen wurde.
9.2 Die Landschaft Saanen, zu welcher auch Abländschen gehört, war im
Mittelalter ein Besitz der Grafen von Greyerz. Sie wurde erst 1555, nach
dem Konkurs des letzten Grafen von Greyerz, bernisches Untertanenge-
biet ( Gemeinde Saanen > Geschichte > Ge-
schichte, besucht am 22. Januar 2014). Wann genau die Strasse von Jaun
B-202/2013
Seite 21
nach Abländschen gebaut wurde, lässt sich nicht mehr zweifelsfrei eruie-
ren. Auf jeden Fall wird in der Geschichte der Pfarrei Abländschen von
1952 erwähnt, dass eine fahrbare Strasse nach Jaun bestehe (ROBERT
MARTI-WEHREN, Aus der Geschichte der Pfarrei Abländschen, Berner Zeit-
schrift für Geschichte und Heimatkunde, 1952, S. 82), während SCHUWEY
den Bau von Bergstrassen im Jahr 1963 für den Abtransport von Fallholz
in Jaun und Abländschen erwähnt (GABRIEL SCHUWEY, Die Entwicklung der
Landwirtschaft im Jauntal des 20. Jahrhunderts, zum Anlass des 50. Milch-
kaufvertrages zwischen der Käsereigesellschaft Jaun und der Familie
Schuwey, Jaun 1982, S. 31). In den sechziger Jahren begannen die Milch-
einlieferungen von Abländschen nach Jaun, die 1966-1968 mit jährlich
rund 20'000 Kilogramm ihren Höhepunkt erreichten. Der hohen Trans-
portspesen, der Anforderungen an die pünktliche Ablieferung und Qualität
der Milch sowie der Tatsache wegen, dass Abländschen in der Silozone
lag, nahmen die Lieferungen aus dieser Gegend später aber wieder lang-
sam ab. Seit 1979 ist aus diesem Weiler keine Milch mehr in Jaun einge-
gangen (SCHUWEY, a.a.O., 1982, S. 34).
9.3 Für die Herstellung von Gruyère AOC Käse ist der Qualitätssicherung
wegen die Verwendung von Silomilch verboten (Art. 7 Pflichtenheft;
vgl. auch Urteil des BVGer B-6101/2011 vom 1. Juni 2012 E. 3.4 "Vacherin
Mont d'Or" mit Hinweisen). Zwar sind Verfahren bekannt, die auch die Ver-
arbeitung von Silomilch zu fehlerfreiem Hartkäse erlauben
(s.a. UELI WYSS/DANIEL GAY, Sporengehalte an Buttersäurebakterien in Si-
lagen und Feuchtheu unter der Lupe, Agrarforschung Schweiz 2012,
S. 544 f.). Die entsprechenden Methoden wurden allerdings im vorliegend
relevanten Zeitraum nicht angewendet. Nachdem in Ziff. 9 des Eintra-
gungsgesuchs das Silofutterverbot zudem als ein Merkmal des lokalen,
redlichen und gleich bleibenden Verfahrens festgehalten wurde, kann da-
von ausgegangen werden, dass die Käseherstellung schon vor Erlass der
GUB ausschliesslich ohne Silomilch erfolgte, umso mehr, als die Aufberei-
tung von Silomilch in den sechziger und siebziger Jahren noch in den Kin-
derschuhen steckte. Auch wenn nicht alle Landwirte in Abländschen aus-
schliesslich Silomilch herstellen müssen, ist die Zuordnung jenes Gebiets
zur Silozone und die explizite Erwähnung in der Festschrift
SCHUWEY ein deutlicher Anhaltspunkt dafür, dass zumindest Milch mit ei-
nem Anteil an Silomilch eingeliefert wurde, die sich nicht zur Herstellung
von Hartkäse eignet. Mit Milch aus Abländschen besteht somit keine Tra-
dition der Gruyère-Herstellung und damit kein Anhaltspunkt für eine nicht
rechtsgleiche Behandlung.
B-202/2013
Seite 22
9.4 Auch wenn sich die Milch aus Abländschen damals zur Herstellung von
Hartkäse geeignet hätte, wäre der Zeitraum von maximal 19 Jahren (1960–
1978), während welcher sie in geringen Mengen nach Jaun geliefert wor-
den wäre, zu kurz gewesen, um eine Tradition begründen zu können. Im
Kerngebiet wird seit rund 900 Jahren Gruyère-Käse hergestellt, auch wenn
nicht bekannt ist, ob die ursprünglichen Eigenschaften dem heutigen Gru-
yère entsprochen haben. In einem vergleichbaren Fall hat das Bundesver-
waltungsgericht entschieden, dass eine nur 11 Jahre umfassende Zeit-
spanne offensichtlich zu kurz war, um die erforderliche Tradition nachzu-
weisen (Urteil des BVGer B-6251/2007 vom 1. Oktober 2008 E. 5.2 "Da-
massine"). Auch im Vergleich zur 78-jährigen Tradition der Gruyèreherstel-
lung in Jaun (SCHUWEY, a.a.O., S. 19) wären 19 Jahre nicht genug.
Es ist darum keine Tradition der Milcheinlieferung aus Abländschen nach
Jaun für die Herstellung von Gruyère-Käse festzustellen.
10.
10.1 Zusammenfassend ist zugunsten des Beschwerdeführers festzuhal-
ten, dass der lien au terroir beim Gruyère verhältnismässig schwach ist.
Die über die ganze Schweiz verstreuten und eher wenig repräsentativen
Einzugsgebiete bilden offenbar die Tradition im Zeitpunkt des Erlasses des
Pflichtenhefts ab, also die Gebiete, in welchen zu diesem Zeitpunkt Gru-
yère hergestellt und an Käsereien, die Gruyère herstellten, Milch eingelie-
fert worden ist. Ein "lien" des Gruyère besteht damit vor allem zu den Kä-
sereien von 1999. Nur so ist auch die eher erläuternde als regelnde Be-
stimmung von Art. 3 Abs. 3 des Pflichtenhefts zu erklären, wonach das Ein-
zugsgebiet alle Betriebe umfasse, die ihre Milch am 30. April 1999 an die
genannten Käsereien lieferten. Man war sich der Schwäche oder Jugend-
lichkeit des lien au terroir bei Erlass des Pflichtenhefts bewusst und einigte
sich auf eine pragmatische Abgrenzung, die aber trotzdem so weit als mög-
lich der Tradition der Gruyère-Herstellung gefolgt ist (E. 4.5).
10.2 Dass am 30. April 1999 noch Milch aus Abländschen zu Gruyère ver-
arbeitet worden wäre, hat der Beschwerdeführer nun allerdings weder be-
hauptet, noch geht solches aus den Unterlagen hervor. Die Einlieferungen
von zur Hartkäseherstellung ungeeigneter Milch aus Abländschen hatten
bereits 20 Jahre früher, 1979, geendet. Es gibt keine Indizien, dass nach-
her noch Gruyère-Käse mit Milch aus Abländschen auf den Markt gebracht
wurde. Weil keine Tradition der Milcheinlieferung bestand, ist Abländschen
zu Recht nicht in das relevante Terroir aufgenommen worden. Trotz der
B-202/2013
Seite 23
unmittelbaren Nähe von Abländschen zum Gruyère-Haupteinzugsgebiet,
durch die diese Region viele zugelassene Gebiete aus anderen Kantonen
übertrifft, verletzt die Zurückweisung der Milch aus diesem Gebiet damit
auch nicht das Gebot der Rechtsgleichheit (E. 4.7).
11.
Im Übrigen entspricht die Sanktion der Deklassierung der 84 Käselaibe
auch dem Gebot der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns. Die ange-
ordnete Massnahme war geeignet, den betreffenden Käse nicht als Gru-
yère AOC auf den Markt gelangen zu lassen; zudem war sie sowohl ange-
messen wie auch zumutbar, konnten die 84 Laibe doch noch immer einge-
schmolzen und anderweitig – wenn wohl auch zu einem tieferen Preis –
als Schmelzkäse verkauft werden.
Damit hat die Vorinstanz zu Recht entschieden, dass die 84 Käselaibe des
Beschwerdeführers rechtmässig deklassiert worden sind, da Käse, der un-
ter Mitverarbeitung von Milch aus Abländschen fabriziert wird, nicht als
Gruyère AOC bezeichnet werden darf. Die Beschwerde erweist sich somit
als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
12.
12.1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Ver-
fahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt der Beschwerde-
führer, weshalb ihm die Verfahrenskosten vollumfänglich aufzuerlegen sind
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsge-
bühr sowie den Auslagen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Auslagen sind
keine angefallen. Die Gerichtsgebühr ist damit auf Fr. 4'000.– festzusetzen.
Nach Rechtskraft dieses Urteils ist sie mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss von Fr. 4'000.– zu bezahlen.
12.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist eine Parteientschädi-
gung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Dabei sind die Aufwendungen
eines vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens zu berücksichtigen (Urteil
des BVGer B-6198/2008 vom 13. November 2009 E. 6.2; ANDRÉ MO-
SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.87). Zu entschädigen sind nur
tatsächlich erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten.
B-202/2013
Seite 24
Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige
weitere Auslagen der Partei, inklusive Mehrwertsteuer. Das Gericht setzt
die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennoten oder,
mangels Einreichung einer solchen, aufgrund der Akten fest. Das Anwalts-
honorar wird dabei nach dem notwendigen Zeitaufwand bemessen, wobei
der Stundenansatz mindestens Fr. 200.– und höchstens Fr. 400.– beträgt
(Art. 7 ff. VGKE). Nachdem die Beschwerdegegnerin keine Kostennote ein-
gereicht hat, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten zu bestimmen.
Angesichts dieser erscheint hier eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.–
(inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen) als angemessen. Diese Parteient-
schädigung hat der unterliegende Beschwerdeführer nach Rechtskraft die-
ses Urteils der Beschwerdegegnerin zu entrichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Dem Beschwerdeführer werden die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.– auf-
erlegt. Diese werden nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils mit dem
geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4'000.– bezahlt.
3.
Der Beschwerdegegnerin wird zu Lasten des Beschwerdeführers eine Par-
teientschädigung von Fr. 2'000.– zugesprochen, welche nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zu entrichten ist.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 310.5/2012/00216; Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung
(Gerichtsurkunde)
B-202/2013
Seite 25
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
David Aschmann Adrian Gautschi
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).
Versand: 29. September 2014