B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-2093/2018
Ar r ê t d u 11 j u i n 2 0 1 9
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Christian Winiger, Maria Amgwerd, juges,
Yann Grandjean, greffier.
Parties
X._______,
représenté par BianchiSchwald Sàrl,
recourant,
contre
Département fédéral des affaires étrangères DFAE,
Direction du droit international public DDIP,
autorité inférieure.
Objet
Demande de radiation de l'annexe de l'ordonnance du
25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le
contexte de la Tunisie (O-Tunisie, RS 196.127.58).
B-2093/2018
Page 2
Faits :
A.
Sur le fondement de l'art. 184 al. 3 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), le Conseil fédéral a
adopté l'ordonnance du 19 janvier 2011 instituant des mesures à l'encontre
de certaines personnes originaires de la Tunisie (aO-Tunisie, RO 2011
461). Selon l'art. 1 al. 1 aO-Tunisie, les avoirs et les ressources
économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques,
entreprises et entités citées dans l'annexe sont gelés. Le nom de
X._______ (ci-après : l'intéressé ou le recourant) figure dans ladite annexe.
B.
Sur le fondement des art. 3 et 30 de la loi fédérale du 18 décembre 2015
sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de
personnes politiquement exposées à l'étranger (loi sur les valeurs
patrimoniales d'origine illicite, LVP, RS 196.1), le Conseil fédéral a adopté
l'ordonnance du 25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le
contexte de la Tunisie (O-Tunisie, RS 196.127.58). Selon l'art. 1 O-Tunisie,
les valeurs patrimoniales des personnes politiquement exposées à
l'étranger et de leurs proches cités dans l'annexe sont bloquées. Le nom
de l'intéressé figure dans ladite annexe.
C.
C.a Le 9 février 2017, l'intéressé a déposé auprès du Département fédéral
des affaires étrangères DFAE (ci-après : l'autorité inférieure) une requête
de radiation de son nom au sens de l'art. 20 al. 1 LVP.
C.b A la suite d'un échange d'écritures et faisant suite à un courrier du
28 septembre 2017 de l'autorité inférieure, l'intéressé s'est déterminé sur
les différentes pièces du dossier le 31 octobre 2017, en persistant dans sa
requête.
C.c Invité à se déterminer par le courrier du 23 novembre 2017 sur la
réponse des autorités tunisiennes sur l'état des procédures en cours dans
ce pays, l'intéressé s'est prononcé le 22 décembre 2017.
C.d Par décision du 22 février 2018, l'autorité inférieure a rejeté la requête
en radiation, sans percevoir de frais.
D.
Par acte du 9 avril 2018, l'intéressé a déposé un recours contre cette
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Page 3
décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou
le TAF). Il conclut à l'annulation de la décision précitée et à sa radiation de
l'annexe de l'O-Tunisie, avec suite de frais et dépens.
E.
E.a Par décision incidente du 19 avril 2018, le Tribunal a invité le recourant
à payer une avance sur les frais de procédure présumés de 50'000 francs
jusqu'au 22 mai 2018.
E.b Le 24 avril 2018, le recourant s'est adressé au Tribunal en vue de
suspendre la procédure jusqu'à ce que le Ministère public de la
Confédération MPC statue sur une demande visant à autoriser le paiement
de ladite avance, subsidiairement à prolonger le délai pour la verser.
E.c Par décision incidente du 7 mai 2018, le Tribunal a invité le recourant,
au vu de la teneur de son dernier courrier, à indiquer s'il déposait une
demande d'assistance judiciaire et l'a invité à remplir la formule idoine
jusqu'au 5 juin 2018.
E.d Le 5 juin 2018, le recourant a formellement déposé une demande
d'assistance judiciaire, respectivement de réduction de la demande
d'avance de frais, accompagnée de différentes pièces.
E.e Par ordonnance du 11 juin 2018, le Tribunal a invité le recourant à
exposer clairement l'état de ses ressources et de ses biens, preuves à
l'appui, sous peine de rejet de sa demande d'assistance judiciaire.
E.f Le 20 juillet 2018, le recourant a complété sa demande d'assistance
judiciaire en produisant de nouvelles pièces.
F.
Par réponse du 6 juillet 2018, l'autorité inférieure a conclu au rejet du
recours dans la mesure de sa recevabilité, avec suite de frais.
G.
Le recourant a persisté dans l'intégralité de ses conclusions précédentes
à l'occasion de sa réplique du 10 septembre 2018.
H.
L'autorité inférieure a fait de même dans sa duplique du 11 octobre 2018.
B-2093/2018
Page 4
I.
Le recourant s'est encore spontanément adressé au Tribunal le 22 octobre
2018.
J.
J.a Par ordonnance du 15 avril 2019, le Tribunal a invité le recourant à lui
faire savoir si son arrestation en France et sa possible extradition vers la
Tunisie avaient, de son point de vue, des incidences sur le fond ou la
procédure du dossier.
J.b Par courrier du 28 mai 2019, le recourant a fait savoir au Tribunal que
son incarcération, laquelle a d'ailleurs pris fin dans l'intervalle, n'avait
aucune influence sur les questions juridiques à trancher.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui
lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Sous réserve des exceptions, non réalisées en l'espèce, prévues à
l'art. 32 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît, en vertu de l'art. 31 LTAF, des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021),
prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF, ce à quoi renvoie
l'art. 21 al. 1 LVP.
L'acte attaqué, pris sur le fondement de l'art. 20 al. 2 LVP, constitue une
décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA émanant d'une unité de
l'administration fédérale visée à l'art. 33 let. d LTAF. Le Tribunal est donc
compétent pour statuer sur le présent recours.
1.3 Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est
spécialement atteint par l'acte attaqué et a un intérêt digne de protection à
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son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors
lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA).
1.4 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la
forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 22a al. 1 let. a, 50, 52
al. 1 PA) sont respectées. Le recourant a par ailleurs déposé une demande
d'assistance judiciaire le dispensant de verser jusqu'ici une avance sur les
frais de procédure présumés (art. 65 PA ; consid. 6.1).
1.5 Le recours est ainsi recevable.
2.
2.1 La LVP règle le blocage, la confiscation et la restitution de valeurs
patrimoniales de personnes politiquement exposées à l'étranger ou de
leurs proches lorsqu'il y a lieu de supposer que ces valeurs ont été
acquises par des actes de corruption ou de gestion déloyale ou par d'autres
crimes (art. 1 LVP).
2.2 L'art. 3 LVP se lit ainsi :
Art. 3 Blocage en vue de l'entraide judiciaire
1 En vue de soutenir une éventuelle coopération dans le cadre de l'entraide
judiciaire avec l'Etat d'origine, le Conseil fédéral peut ordonner le blocage en
Suisse de valeurs patrimoniales :
a. sur lesquelles des personnes politiquement exposées à l'étranger ou
leurs proches ont un pouvoir de disposition ;
b. dont des personnes politiquement exposées à l'étranger ou leurs
proches sont les ayants droits économiques, ou
c. qui appartiennent à une personne morale :
1. au travers de laquelle des personnes politiquement exposées à
l'étranger ou leurs proches exercent un pouvoir de disposition direct
ou indirect sur ces valeurs, ou
2. dont des personnes politiquement exposées à l'étranger ou leurs
proches sont les ayants droits économiques.
2 Le blocage n'est admissible qu'aux conditions suivantes :
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a. le gouvernement ou certains membres du gouvernement de l'Etat
d'origine ont perdu le pouvoir ou un changement de celui-ci apparaît
inexorable ;
b. le degré de corruption dans l'Etat d'origine est notoirement élevé ;
c. il apparaît vraisemblable que les valeurs patrimoniales ont été acquises
par des actes de corruption ou de gestion déloyale ou par d'autres
crimes ;
d. la sauvegarde des intérêts de la Suisse exige le blocage de ces valeurs
patrimoniales.
3 Avant d'ordonner le blocage et sauf s'il y a péril en la demeure, le Conseil
fédéral se renseigne sur la position des principaux Etats partenaires et
organisations internationales concernant les mesures de blocage. En règle
générale, il coordonne son action du point de vue temporel et matériel avec
l'action de ces Etats et organisations.
2.3 L'art. 20 LVP est ainsi libellé :
Art. 20 Demande de radiation
1 Les personnes physiques et morales dont le nom figure en annexe d'une
ordonnance de blocage peuvent déposer une requête motivée de radiation de
leur nom auprès du DFAE.
2 Le DFAE statue sur la demande.
2.4 La LVP est entrée en vigueur le 1er juillet 2016. Les valeurs
patrimoniales bloquées, comme en l'espèce, au moment de l'entrée en
vigueur de cette loi sont restées bloquées (art. 32 al. 1 LVP). La durée de
validité de l'O-Tunisie, entrée en vigueur le 1er juillet 2016 (art. 4 al. 1) et
prolongée d'année en année, est fixée au 18 janvier 2020 (art. 4 al. 4
O-Tunisie, introduit par le chiffre I de l'ordonnance du 19 décembre 2018,
en vigueur depuis le 19 janvier 2019 [RO 2019 11]).
2.5 En la matière, la jurisprudence comme la doctrine reconnaissent au
Conseil fédéral, au vu des implications politiques et diplomatiques, une
importante marge d'appréciation, justifiant de ne procéder à un contrôle
judiciaire qu'avec une grande réserve (ATF 141 I 20 consid. 5.2 et 132 I
229 consid. 10.3 ; arrêt du TAF B-3901/2018 du 13 mai 2019 consid. 2.5 ;
ALAIN CHABLAIS, La nouvelle loi sur les valeurs patrimoniales d'origine
illicite, Jusletter 11 janvier 2016, no 39).
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Page 7
3.
Le recourant estime que les conditions prévues aux art. 3 et 6 LVP ne sont
pas remplies (recours p. 11 et 15 ss). Il mobilise plusieurs arguments pour
ce faire. Le Tribunal va examiner d'abord les arguments qui sont
strictement en lien avec l'art. 4 LVP, puis ceux qui doivent s'analyser sous
l'angle de l'art. 36 Cst. (consid. 4).
3.1 Selon la jurisprudence, lorsqu'un intéressé demande sa radiation selon
l'art. 20 LVP, l'autorité inférieure, puis les autorités judiciaires, contrôlent si
les conditions cumulatives de l'art. 3 LVP sont remplies (arrêts du TAF
B-3901/2018 du 13 mai 2019 consid. 3.1 et B-2682/2015 du 7 avril 2017
consid. 3.2).
3.2 En l'espèce, le recourant ne conteste pas que le blocage porte sur des
valeurs patrimoniales (art. 3 al. 1 LVP). Il ne dément pas non plus
appartenir au cercle des PPE (i.e. personnes politiquement exposées) à
l'étranger ayant un pouvoir de disposition ou étant les ayants droits
économiques sur ces valeurs (art. 3 al. 1 let. a ou b LVP). Il est par ailleurs
notoire que le président Ben Ali, dont le recourant est le beau-frère, a quitté
le pouvoir en janvier 2011 (art. 3 al. 2 let. a LVP). Par ailleurs, le degré de
corruption en Tunisie peut être qualifié d'élevé, ce que le recourant ne
conteste jamais (art. 3 al. 2 let. b LVP). Le Tribunal pénal fédéral a entre
autres retenu que la Police judiciaire fédérale avait conclu dans son
Rapport d'analyse sur les relations privées et d'affaires de neuf personnes
de l'entourage de l'ancien président tunisien, daté du 8 octobre 2012, que
"le clan [de l'ancien président] s'est caractérisé en particulier par une
corruption massive, le népotisme, l'évasion fiscale et l'expropriation forcée"
(arrêt du TPF BB.2018.86 du 26 juillet 2018 consid. 4 ; voir aussi entre
autres : Office fédéral de la justice OFJ, Rapport d'activité 2017 – Entraide
judiciaire internationale, 2018, p. 13). La condition tirée de la sauvegarde
des intérêts de la Suisse relève pour l'essentiel d'une appréciation
politique, à laquelle le Tribunal fédéral n'a jusqu'ici rien trouvé à redire
(art. 3 al. 2 let. d LVP ; ATF 141 I 20 consid. 5.2 dans le contexte des
événements du "Printemps arabe").
3.3
3.3.1 Sous l'angle de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, le Tribunal a retenu, dans les
arrêts B-3901/2018 du 13 mai 2019 consid. 4.1.1 et B-2682/2015 du 7 avril
2017 consid. 3.2.2, que la loi ne précisait pas le degré de vraisemblance
requis au sens de cette disposition en ce qui concerne l'origine
éventuellement illicite des avoirs. Selon le message du Conseil fédéral du
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Page 8
21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales d’origine illicite, le
soupçon que les valeurs patrimoniales proviennent d'un crime suffit (FF
2014 5121 ss, 5147). Compte tenu de l'objectif poursuivi par le blocage
prononcé en vertu de l'art. 3 LVP, qui est d'éviter la fuite de capitaux
susceptibles de faire l'objet d'une demande d'entraide (FF 2014 5152), il
convient de ne pas poser des exigences trop élevées, du moins dans une
première étape, et de se contenter d'indices laissant entrevoir une origine
illicite des valeurs concernées. Ainsi, conformément au but conservatoire
du blocage, la culpabilité effective de la personne concernée et l'origine
illicite des valeurs patrimoniales qui lui sont liées n'ont pas à être établies
juridiquement pour que les premières mesures provisionnelles au sens de
la LVP puissent être prises par le biais d'un blocage (FF 2014 5154).
3.3.2 Au dossier figurent en particulier les documents suivants transmis à
l'autorité inférieure par le ministère tunisien des affaires étrangères avec
une note du 2 novembre 2017 (pces 29a ss du dossier de l'autorité
inférieure) :
– une note non datée de l'Avocat général adjoint concernant le cas du
recourant résumant succinctement les accusations portées contre lui
par la justice tunisienne ;
– sept attestations datées du 16 octobre 2017 et émanant du greffe du
premier juge d'instruction du Tribunal de première instance de Tunis
rapportant que, dans autant de procédures d'instruction, le recourant
était poursuivi entre autres chefs d'accusation pour abus d'influence
auprès d'un fonctionnaire public ou assimilé, complicité dans l'abus de
qualité par un fonctionnaire public, complicité dans le détournement par
un fonctionnaire public de deniers publics, blanchiment d'argent en
utilisant des facilités que lui procure l'exercice de sa fonction ou de son
activité professionnelle ou sociale dans le cadre d'un groupe organisé,
c'est-à-dire des infractions caractérisées par la législation tunisienne
en vigueur ;
– cinq attestations du contenu d'un jugement datées du 18 octobre 2017
et émanant du greffe du Tribunal de première instance de Tunis
rapportant que, dans autant d'affaires criminelles, le recourant a été
condamné par défaut entre le 21 novembre 2016 et le 15 juin 2017 pour
divers chefs de condamnation en lien avec des abus de pouvoir et du
blanchiment d'argent à de multiples peines de deux à dix ans
d'emprisonnement à des amendes allant de 3 à plus de 9 millions de
dinars tunisiens, ainsi qu'à la restitution de fonds ; une affaire a été
renvoyée devant le ministère public pour défaut de compétence ;
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Page 9
– un tableau de 20 pages non daté émanant de la direction générale des
affaires pénales du ministère tunisien de la justice relatant les actes
d'instruction menés jusqu'en juin 2017 par la justice tunisienne dans les
affaires concernant le recourant.
3.3.3 En l'espèce, au regard des éléments de nature pénale exposés
ci-dessus, le Tribunal estime que les condamnations déjà prononcées en
Tunisie et les procédures encore en cours devant les tribunaux de ce pays
sont des indices largement suffisants pour penser à une origine illicite des
fonds bloqués. S'agissant des procédures en Tunisie, le recourant allègue
que ses droits procéduraux y seraient constamment violés (recours no 37),
sans toutefois apporter d'éléments concrets dans ce sens.
3.4 Enfin, dans le contexte de l'art. 3 al. 3 LVP sur la coordination
internationale des mesures de blocage, le Tribunal relève que le nom du
recourant figure sur les listes de blocage de l'Union européenne et du
Canada. La décision […] du Conseil de l'Union européenne du […]
concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes
et entités au regard de la situation en Tunisie a été prorogée la dernière
fois le […] 2019 par la décision […] jusqu'au […] 2020 (JOUE du […]).
Par jugement du […] 2017, la Cour fédérale de Y._______ (Canada) a
rejeté une demande de contrôle judiciaire (i.e. un recours) de la décision
rendue le […] 2017 par la ministre des affaires étrangères refusant de
recommander au gouverneur en conseil la radiation notamment du nom du
recourant de la liste canadienne des blocages figurant dans le Règlement
du 23 mars 2011 sur le blocage des biens de dirigeants étrangers
corrompus (Tunisie ; DORS/2011-78).
3.5
3.5.1 Le recourant reproche également au Conseil fédéral d'avoir violé la
séparation des pouvoirs en prolongeant le blocage des fonds en décembre
2017. Selon lui, le Conseil fédéral aurait usurpé la prérogative consistant à
bloquer provisoirement des avoirs en attendant l'issue d'une procédure
pénale au fond, qui reviendrait au ministère public par le biais du séquestre
pénal et à nulle autre autorité (recours p. 17 s.).
3.5.2 Outre que le recourant ne saurait s'en prendre directement à une
ordonnance de blocage du Conseil fédéral (art. 21 al. 3 LVP ; ATF 139 II
384 consid. 2.3 ; FF 2014 5190) ou à sa prolongation prononcée sous la
même forme, son argumentaire ne peut aucunement être suivi.
En prononçant le blocage des valeurs patrimoniales du recourant,
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Page 10
respectivement en refusant de radier son nom de l'annexe de l'O-Tunisie,
le pouvoir exécutif n'a pas empiété sur les attributions du pouvoir judiciaire.
En effet, comme le rappelle le Tribunal fédéral, le blocage administratif et
le séquestre pénal ont des natures et des finalités différentes. Un blocage
administratif vise l'intégralité des avoirs et des ressources économiques de
la PPE et intervient dans le but préventif de faciliter une éventuelle future
exécution du droit pénal et de l'entraide. Il concerne aussi des fonds qui
seraient cachés ou inconnus et dont l'existence ne serait révélée
qu'ultérieurement. Par contre, un séquestre concerne des biens
limitativement énumérés et obéit à des règles strictes et objectifs
spécifiques de l'entraide pénale internationale (ATF 141 I 20 consid. 6.1.2).
3.6 Enfin, le recourant estime que la durée du blocage autorisée par l'art. 6
LVP serait clairement passée (recours p. 16). Cette question sera, selon la
pratique du Tribunal fédéral, examinée sous l'angle de la proportionnalité
de la mesure (consid. 4.5-4.7).
3.7 Sous réserve des points qui restent à examiner, le recourant ne saurait
donc pas se plaindre d'une violation des art. 3 et 6 LVP.
4.
Le recourant tire un grief d'une prétendue violation de l'art. 36 Cst. en lien
avec la garantie de la propriété telle qu'elle résulte de l'art. 26 Cst.
4.1 D'une manière générale, la jurisprudence a déjà jugé que le refus de
radier le nom d'un administré de la liste figurant à l'annexe d'une
ordonnance de blocage, en tant qu'il a pour conséquence de l'empêcher
de disposer de ses avoirs, porte atteinte à ses droits fondamentaux, en
particulier à la garantie de la propriété (ATF 141 I 20 consid. 4 et 132 I 229
consid. 11.2 ; arrêt du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.3, non
publié in : ATF 139 II 384). Pour être admissible, cette restriction suppose
que l'art. 36 Cst. soit respecté.
4.2 Selon l'art. 36 Cst., une restriction apportée à un droit fondamental doit
reposer sur une base légale – une loi au sens formel est exigée si la
restriction est grave – être justifiée par un intérêt public et respecter le
principe de la proportionnalité.
4.3 Le recourant ne conteste pas l'existence d'une base légale formelle, à
savoir en l'espèce l'art. 3 LVP.
B-2093/2018
Page 11
4.4
4.4.1 Sous l'angle de l'intérêt public suffisant, sans apporter d'éléments
parlant en faveur du séquestre de l'intégralité de ses valeurs patrimoniales,
le recourant soutient que les avoirs dont il est l'ayant droit économique font
l'objet de trois séquestres distincts prononcés par le Ministère public de la
Confédération MPC dans le cadre de la procédure d'entraide ouverte à la
demande des autorités tunisiennes. Selon le recourant, aucun élément ne
laisserait encore penser que la place financière suisse pourrait abriter
d'autres avoirs lui appartenant que ceux séquestrés auprès de la banque
Z._______ (recours p. 15 ss). Il en déduit, sous l'angle de l'art. 36 Cst., que
le blocage administratif serait dérisoire et ne poursuivrait manifestement
pas un intérêt public suffisant (recours p. 23).
4.4.2 Cet argument ne convainc aucunement le Tribunal dans la mesure
où l'on ne saurait être absolument certain que toutes les valeurs
patrimoniales du recourant ont réellement été bloquées, en dépit du devoir
d'annonce (art. 7 LVP). Il s'agit d'éviter que des avoirs jusqu'à présent
inconnus, qui ne seraient pas visés par un séquestre pénal, puissent quitter
la Suisse. Il en va de l'image internationale de la Suisse ainsi que de sa
volonté de coopérer en vue de lutter contre la corruption et le blanchiment
d'argent (ATF 141 I 20 consid. 6.1.2 et arrêt du TAF B-3901/2018 du 13 mai
2019 consid. 5.5.2). De plus, comme le rappelle le Tribunal fédéral, les
régimes corrompus utilisent des montages financiers complexes et il n'est
d'emblée pas évident de faire le tri entre les avoirs de provenance licite et
illicite (ATF 141 I 20 consid. 6.1.3).
4.5
4.5.1 En matière de restrictions aux droits fondamentaux, le principe de la
proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les
résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité).
En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts ; ATF 141 I 20 consid. 6.2.1, 140 I 168 consid. 4.2.1,
136 IV 97 consid. 5.2.2 et 135 I 169 consid. 5.6).
4.5.2 En l'espèce, le refus de libérer la créance bloquée s'avère tant apte
que nécessaire aux fins poursuivies par la mesure, à savoir préserver
l'image de la Suisse, tout comme les fonds eux-mêmes dans l'attente d'une
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Page 12
demande d'entraide qui porterait sur les avoirs du recourant (arrêts du TAF
B-3901/2018 du 13 mai 2019 consid. 5.4 et B-2682/2015 du 7 avril 2017
consid. 8.2.3 ; voir aussi : ATF 141 I 20 consid. 6.2.2-6.2.3).
4.6
4.6.1 Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, il faut d'abord
rappeler la teneur de l'art. 6 al. 1 LVP :
La durée du blocage de valeurs patrimoniales prononcé en vertu de l'art. 3
[LVP] est de quatre ans au plus. Le Conseil fédéral peut prolonger le blocage
d'un an renouvelable si l'Etat d'origine a exprimé sa volonté de coopérer dans
le cadre de l'entraide judiciaire. La durée maximale du blocage est de dix ans.
4.6.2 Le principal argument du recourant en lien avec le principe de
proportionnalité est le laps de temps qui s'est écoulé entre l'inscription de
son nom dans la liste en janvier 2011, dénonçant à cette occasion un
soi-disant manque de diligence dans les enquêtes pénales (recours
p. 18 ss et 23 s.). Concrètement, le recourant reproche au MPC de n'avoir
entrepris aucun acte d'instruction le concernant entre février 2014 et début
2016 et de n'avoir fait traduire les pièces produites par les autorités
tunisiennes qu'au "compte-goutte" (recours no 23 ss [faits]).
4.6.3 D'une manière générale, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
préciser que la simple possibilité abstraite que des valeurs patrimoniales
non encore découvertes puissent être dissimulées en Suisse ne saurait
justifier un blocage administratif illimité ou pour une durée indéterminée
des avoirs du recourant. Une fois la mesure de blocage prise, il convient
en principe de s'assurer que l'Etat ou l'entité dont les biens sont
soupçonnés d'avoir été détournés formule dès qu'il est en mesure de le
faire une demande d'entraide ou s'adresse à la Confédération dans le
cadre d'une procédure analogue. En outre, les autorités helvétiques
chargées de l'enquête pénale ou de la procédure d'entraide doivent
avancer avec soin et diligence dans leurs enquêtes respectives ; à ce
défaut, soit en cas de retards injustifiés imputables aux autorités suisses,
la levée de la mesure administrative de blocage devra être envisagée. De
surcroît, plus la durée de la mesure précitée s'avère ou s'annonce longue,
plus les exigences pour pouvoir justifier son maintien seront importantes ;
en cas de contestation à cet égard, les autorités concernées doivent être
en mesure d'établir les efforts concrets entrepris – sans désemparer – en
vue de découvrir les éventuelles valeurs patrimoniales dissimulées en
Suisse ou d'énoncer les éventuels obstacles à une conclusion plus rapide
des enquêtes. Passé un tel délai raisonnable, seuls des indices concrets
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laissant penser que la place financière suisse abriterait encore d'autres
avoirs inconnus, appartenant vraisemblablement au recourant, pourront en
principe justifier une prolongation du gel administratif des avoirs (ATF 141
I 20 consid. 6.2.4 ; voir aussi les arrêts du TAF B-3901/2018 du 13 mai
2019 consid. 5.6.3 et B-2682/2015 du 7 avril 2017 consid. 8.2.3).
A cela s'ajoute que la découverte de valeurs patrimoniales d'origine
douteuse par les autorités suisses, le cas échéant en collaboration étroite
avec celles de l'Etat requérant dont le système politique demeure
cependant encore fragile, peut requérir des enquêtes approfondies
préalables, lesquelles prennent par définition du temps (ATF 141 I 20
consid. 6.2.4 ; arrêt du TAF B-3901/2018 du 13 mai 2019 consid. 5.6.3).
4.7
4.7.1 En l'espèce, à ce jour, plus de huit années se sont écoulées depuis
le blocage des valeurs patrimoniales du recourant.
Lorsque le Conseil fédéral a prolongé pour la dernière fois l'O-Tunisie
(consid. 2.4), il a déclaré que plusieurs procédures ont été ouvertes contre
les principaux protagonistes et les autorités de ces pays ont activement
progressé dans le traitement des cas sur le plan judiciaire. Cependant, des
jugements étaient encore nécessaires pour déterminer si les avoirs
bloqués sont d'origine illicite. Les blocages préventifs du Conseil fédéral
n'ayant pas encore pleinement atteint leur objectif et les conditions légales
d'un renouvellement étant remplies, il se justifiait de les reconduire. Un
renouvellement d'une année devait permettre de favoriser les perspectives
de possibles restitutions (communiqué de presse du 19 décembre 2018,
disponible à l'adresse
communiques.msg-id-73490.html, consulté le 11 avril 2019).
4.7.2 Le Tribunal constate que la demande d'entraide émanant de la
Tunisie et datant du 10 septembre 2011 a abouti à une décision positive du
MPC du 9 avril 2014 concernant la remise de valeurs patrimoniales,
elle-même annulée par le Tribunal pénal fédéral pour violation du droit
d'être entendu (arrêt du TPF RR.2014.150-152 du 9 décembre 2014).
Invité par l'autorité inférieure le 21 février 2017, à la suite de la demande
de radiation du recourant, à se prononcer sur l'état de la procédure, le MPC
a indiqué, en date du 12 avril 2017, avoir adressé une demande d'entraide
judiciaire complémentaire datée du 15 juillet 2016 aux autorités
tunisiennes. Le but de cette demande était notamment d'obtenir une
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actualisation de l'état des procédures pénales conduites par les autorités
tunisiennes et relatives aux personnes prévenues dans la procédure
suisse, dont le recourant. Dans ce contexte, il était précisé qu'une
délégation du MPC s'était déplacée en Tunisie au début du mois de
novembre 2016. Les informations et pièces topiques devaient alors être
prochainement transmises par les autorités tunisiennes (consid. 3.3.2). Le
MPC garantissait encore que, dans l'intervalle, les investigations suisses
se poursuivaient (pce 7).
De plus, l'autorité inférieure a noté dans sa duplique que les procédures au
pénal et en entraide sont poursuivies activement. Une délégation
tunisienne composée de représentants des ministères de la justice, des
affaires étrangères et des domaines de l'Etat et des affaires foncières est
venue en Suisse le 23 juillet 2018 dans le but de faire progresser les
procédures en cours, y compris en ce qui concerne le recourant.
La délégation tunisienne a notamment évoqué avec les autorités suisses
des jugements par défaut qui ont été rendus en Tunisie, dont certains
concernent le recourant (consid. 3.3.2). A l'égard de ce dernier, les
autorités tunisiennes avaient d'ailleurs peu avant adressé aux autorités
suisses une demande d'entraide complémentaire en lien avec des avoirs
du recourant en Suisse, que l'OFJ a transmise au MPC pour exécution. En
outre, le MPC poursuit les investigations à l'encontre du recourant (no 10).
En date du 5 octobre 2018, l'OFJ a d'ailleurs informé l'autorité inférieure
qu'il avait reçu le 17 août 2018 via l'ambassade de Tunis une commission
rogatoire internationale datée du 20 février 2018 concernant le recourant.
L'OFJ a délégué le dossier au MPC le 5 septembre 2018 en précisant que
la procédure tunisienne à la base de cette commission rogatoire était
dirigée contre le recourant et d'autres (pce 35).
4.7.3 Le Tribunal accorde suffisamment de crédit à ces autorités pour s'en
tenir à leur compte-rendu des procédures en cours. Il ressort quoi qu'il en
soit de ce qui précède que des actions concrètes sont menées, que la
situation a évolué favorablement et que des décisions concrètes peuvent
être attendues dans un délai raisonnable. Certes, huit années se sont
écoulées depuis le blocage et l'art. 6 al. 1 3e phrase LVP prévoit une durée
maximale du blocage de dix ans. Si le Tribunal doit se montrer d'autant
plus exigeant envers les autorités compétentes quant aux efforts entrepris
pour faire avancer les procédures en cours que le délai maximal prévu par
la loi est proche (consid. 4.6.3), il ne peut pas non plus faire abstraction de
la complexité de la situation patrimoniale du recourant, des implications
qu'a cette procédure pour les autorités concernées et de la réalité du
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système politique et judiciaire tunisien, qui explique que des actes de
procédure s'accomplissent encore en 2018.
Le Tribunal constate qu'en dépit de cette situation précaire quoiqu'en voie
d'amélioration, après le dépôt de la demande de radiation par le recourant,
les autorités suisses ont donné suffisamment d'éléments, compte tenu de
la confidentialité nécessaire devant entourer leurs activités (ATF 141 I 20
consid. 6.2.2 in fine), pour permettre d'exclure tout manque de diligence de
leur part. Il faut rappeler ici que la LVP est parfaitement complémentaire au
droit pénal et à l'entraide judiciaire en vue d'établir l'origine éventuellement
illicite des valeurs déposées en Suisse (FF 2014 5134 ; CHABLAIS, op. cit.,
no 12).
Avec l'autorité inférieure, le Tribunal relève que le recourant a quitté la
Tunisie pour le Canada, sans prendre part aux actes d'instruction – en
témoignent les jugements par défaut rendus à son encontre – de sorte qu'il
a d'une certaine manière nui à la célérité des procédures menées contre
lui. Aussi, le recourant ne saurait de bonne foi reprocher aux autorités
suisses ou tunisiennes le temps pris pour mener à bien sa cause.
Il s'ensuit que le Tribunal ne saurait aucunement conclure à des retards
injustifiés que ce soit de la part des autorités suisses ou de celle des
autorités tunisiennes dans la mesure où il leur revient encore d'agir.
4.7.4 Il faut encore ajouter qu'en vue de l'ouverture d'une procédure de
confiscation, le Conseil fédéral peut décider du blocage en Suisse de
valeurs patrimoniales (art. 4 LVP). En effet, l'un des buts de la LVP était
d'offrir une issue en cas d'échec de l'entraide judiciaire ou de défaillance
d'un Etat (CHABLAIS, op. cit., no 20 ss). Autrement dit, même si les
procédures pénales ou d'entraide judiciaire en cours devaient ne pas
aboutir, la LVP ne garantit nullement que les fonds du recourant puissent
être débloqués (arrêt du TAF B-3901/2018 du 13 mai 2019 consid. 5.7.5).
4.8 Il découle de ce qui précède que l'atteinte à la garantie de la propriété
du recourant intervient dans des conditions conformes aux exigences
posées par l'art. 36 Cst. Ce grief doit donc être écarté.
5.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que, mal
fondé, le recours doit être rejeté.
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Page 16
6.
Il reste encore à statuer sur les frais et dépens de la cause.
6.1 En l'espèce, le recourant a déposé une demande d'assistance
judiciaire le 5 juin 2018 complétée le 20 juillet 2018.
6.1.1 Afin de respecter le droit du recourant à accéder à la justice, le
Tribunal n'a pas perçu d'avance sur les frais judiciaires présumés. Il reste
cependant à trancher cette demande d'assistance judiciaire.
6.1.2 Applicable à la procédure portant sur l'octroi ou le refus de
l'assistance judiciaire, la maxime inquisitoire est limitée par le devoir de
collaborer des parties (art. 13 PA ; arrêts du TF 5A_327/2017 du 2 août
2017 consid. 4.3 et 4A_114/2013 du 20 juin 2013 consid. 4.3.1 et les
références citées). Selon le Tribunal fédéral, il appartient au requérant
d'exposer sa situation financière, revenus et fortune, dans son ensemble
et de produire les pièces propres à établir sa situation (ATF 135 I 221
consid. 5.1 et 120 Ia 179 consid. 3a ; arrêt du TF 5A_327/2017 du 2 août
2017 consid. 4.3). Par ailleurs, plus la situation financière est complexe,
plus sa présentation doit être claire et complète (ATF 125 IV 161
consid. 4a ; arrêts du TF 2C_448/2017 du 24 octobre 2017 consid. 4.3 et
5A_380/2015 du 1er juillet 2015 consid. 3.2.2 et les références citées).
Lorsque le requérant refuse ou ne satisfait pas à son obligation de produire
les informations et preuves nécessaires à l'évaluation de sa situation
actuelle, l'autorité peut nier l'indigence sans violer le droit constitutionnel à
l'assistance judiciaire et, partant, rejeter la demande (ATF 125 IV 161
consid. 4a et 120 Ia 179 consid. 3a ; arrêts du TF 2C_448/2017 du
24 octobre 2017, 5A_761/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2,
2C_683/2014 du 24 octobre 2014 consid. 3.1.1 et 2C_894/2010 du
20 décembre 2010 consid. 2.1).
En matière d'assistance judiciaire, les tribunaux sont en principe libres
d'exiger qu'un questionnaire dûment rempli au sujet de la situation
financière du requérant leur soit retourné (arrêts du TF 2C_448/2017 du
24 octobre 2017 consid. 4.4, 8C_58/2014 du 24 septembre 2014
consid. 7.3 et 9C_606/2013 du 7 mars 2014 consid. 2.1.3). L'autorité ne
peut toutefois pas restreindre de manière formaliste les moyens de preuves
propres à établir la situation économique du requérant, en n'acceptant par
exemple que des pièces justificatives officielles, étant précisé qu'une telle
exigence peut relever du formalisme excessif lorsque l'indigence résulte
déjà des pièces du dossier (ATF 120 Ia 179 consid. 3a et 119 III 28
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consid. 3b ; arrêts du TF 2C_448/2017 du 24 octobre 2017 consid. 4.4 et
5A_761/2014 du 26 février 2015 consid. 3.3 et 3.4).
L'autorité saisie de la requête d'assistance judiciaire n'a pas à faire de
recherches approfondies pour établir les faits ni à instruire d'office tous les
moyens de preuves produits ; elle ne doit instruire la cause de manière
approfondie que sur les points où des incertitudes et des imprécisions
demeurent, peu importe à cet égard que celles-ci aient été mises en
évidence par les parties ou qu'elle les ait elle-même constatées (arrêts du
TF 5A_327/2017 du 2 août 2017 consid. 4.3, 5A_536/2016 du
19 décembre 2016 consid. 4.1.1 et 5A_380/2015 du 1er juillet 2015
consid. 3.2.2 et les références citées)
6.1.3 En l'espèce, le recourant a déposé sa demande d'assistance
judiciaire le 5 juin 2018. Dans le formulaire idoine, le recourant avait alors
biffé toutes les rubriques relatives à sa situation financière, hormis celles
relatives à ses comptes bancaires, indiquant là les fonds bloqués auprès
de la banque Z._______.
Invité à compléter sa demande par ordonnance du 11 juin 2018, jusqu'au
3 juillet suivant, à exposer clairement et complètement l'état de ses
ressources et de ses biens, preuves à l'appui (chiffre 1), dans le même
délai, à retourner au Tribunal le formulaire "Demande d'assistance
judiciaire", entièrement complété et accompagné de toutes les annexes
nécessaires (chiffre 2) et avisé que, s'il manquait un justificatif ou une
information, le Tribunal statuera sur la base du dossier (art. 23 PA) et, le
cas échéant, rejettera sa demande d'assistance judiciaire et demandera
une avance de frais (chiffre 3), le recourant a déposé un complément à sa
demande le 20 juillet 2018. Il ne s'agissait d'ailleurs que d'une réitération
des demandes et avertissements formulés par le Tribunal dans la décision
incidente du 7 mai 2018.
Selon ce complément, le recourant ne disposerait d'aucun compte hors de
Suisse ou de Tunisie et les seuls comptes en Suisse seraient ceux bloqués
par le séquestre pénal. Il n'aurait pas de domicile fixe, ni de frais fixe, ni de
revenus non plus. Il n'assurerait pas l'entretien de sa famille, demeurée au
Canada (ou ailleurs), qui n'aurait par ailleurs pas le droit de procéder à
quelque opération financière que ce soit, au vu des mesures de blocage
prises dans ce pays. Cela expliquerait qu'il n'ait pas rempli le formulaire
idoine d'une manière usuelle. Au surplus, il produit des factures libellées
au nom de son avocat canadien.
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Invité à se prononcer à la suite de son incarcération – qui a pris d'ailleurs
fin depuis lors – le recourant a fait savoir que cet évènement ne jouait
aucun rôle dans cet examen. Il n'a pas davantage produit de pièces sur sa
situation financière.
6.1.4 En dépit de ses explications, le Tribunal constate qu'au dossier ne
figure à ce jour aucune pièce relative à la situation financière actuelle du
recourant (ATF 125 IV 161 consid. 4a). Celui-ci ne fournit aucune
explication crédible et documentée sur son mode de vie au Canada (ou
ailleurs), sur ses moyens de subsistance et la manière dont vit sa famille.
Le recourant n'a fourni aucun autre document relatif à ses revenus, à ses
dépenses, à sa situation fiscale et aux autres éléments de sa fortune (biens
matériels et éventuellement immatériels), pas plus qu'il n'a fourni de pièces
justificatives, alors même que ces documents lui ont été expressément
demandés par la décision incidente du 7 mai 2018 (chiffre 7 du dispositif)
et l'ordonnance du 11 juin 2018. D'une manière plus générale, il est
invraisemblable que le recourant n'ait aucun moyen pour assurer son
entretien et celui de sa famille (une femme et quatre enfants), compte tenu
de ses activités et de sa position dans le passé en Tunisie.
Par ailleurs, vu les montants bloqués en Suisse et la situation patrimoniale
du recourant, sa situation présente manifestement un degré de complexité
telle que son obligation de collaboration est accrue au sens de la
jurisprudence précitée (consid. 6.1.2).
Il s'ensuit qu'en l'espèce le recourant a failli à son devoir de collaboration,
en dépit de deux avertissements formels, ce qui, au vu de la jurisprudence
précitée et de l'avertissement contenu dans l'ordonnance du 11 juin 2018
(consid. 6.1.3), conduit le Tribunal à rejeter sa demande d'assistance
judiciaire.
Quoi qu'il en soit, étant rappelé que la demande d'assistance judiciaire ne
rétroagit pas au-delà du jour de la requête (ATF 122 I 203 consid. 2c et 2f),
celle-ci, en l'espèce, n'aurait en aucune manière été accordée pour le
dépôt de l'acte de recours.
6.1.5 Partant, la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée.
6.2 Il convient donc de fixer les frais et dépens de l'espèce selon le droit
ordinaire.
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6.2.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et
art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase
FITAF).
6.2.2 En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses
conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à
50'000 francs, notamment au vu de la valeur litigieuse, doivent être
intégralement mis à sa charge. Ce montant devra être versé sur le compte
du Tribunal après l'entrée en force du présent arrêt. Le délai de paiement
sera de 30 jours à compter de la date de facturation.
6.3 Vu l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à des dépens
(art. 64 al. 1 a contrario PA).
Le dispositif se trouve à la page suivante.
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Page 20
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
3.
Les frais de procédure de 50'000 francs sont mis à la charge du recourant.
Ce montant doit être versé sur le compte du Tribunal après l'entrée en force
du présent arrêt. Le délai de paiement est de 30 jours à compter de la date
de facturation.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire)
– au Département fédéral des affaires étrangères (acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 13 juin 2019