Abtei lung II
B-2140/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 12. März 2007
Mitwirkung: Richter Frank Seethaler; Richter Philippe Weissenberger;
Richterin Eva Schneeberger; Gerichtsschreiberin Kinga
Jonas.
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Administrationsstelle Milchkontingentierung der Thurgauer
Milchproduzenten,
Erstinstanz,
2. Regionale Rekurskommission Nr. 4 für die Milchkontingentierung,
Vorinstanz,
betreffend
Milchkontingentierung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Mit Verfügung vom 16. Juni 2004 teilten die Thurgauer Milchproduzenten
(Erstinstanz) A._______ mit, dass ihm sein stillgelegtes Milchkontingent
von 62'969 kg per 1. Mai 2004 entzogen werde. Zur Begründung wurde auf
die Bestimmung in der Milchkontingentierungsverordnung hingewiesen,
nach welcher die am 30. April 2004 noch stillgelegten Milchkontingente
entzogen werden müssten.
Hiergegen führte A._______ mit Eingabe vom 6. Juli 2004 Beschwerde bei
der Regionalen Rekurskommission Nr. 4 in Sachen Milchkontingentierung.
Er beantragte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
Zur Begründung machte er geltend, er sei über den drohenden Entzug sei-
nes stillgelegten Kontingents nicht informiert worden. Dieser Entzug erfol-
ge gegen Treu und Glauben und verletze seine Eigentumsrechte.
Mit Entscheid vom 18. März 2005 (Versand am 3. Mai 2005) wies die Regi-
onale Rekurskommission Nr. 4 in Sachen Milchkontingentierung (Vorins-
tanz) die Beschwerde von A._______ ab. Sie erwog, gemäss den ein-
schlägigen Vorschriften hätten die am 1. Mai 2004 noch stillgelegten Milch-
kontingente entzogen werden müssen. A._______ räume ausdrücklich ein,
vor dem 30. April 2004 keine Anstalten zur Aktivierung seines Milchkontin-
gents getroffen zu haben. Die Informationspolitik der zuständigen Stellen
betreffend Entzug stillgelegter Milchkontingente müsse zwar als unglück-
lich bezeichnet werden, sei aus rechtlicher Sicht indessen korrekt. Es sei
grundsätzlich Pflicht des Kontingentsinhabers, sich über die geltenden
Rechtsgrundlagen zu informieren. Mittels Publikationen im Schweizer Bau-
er und der Bauernzeitung seien die Informationen einem breiten Publikum
zugänglich gemacht worden. Dem Beschwerdeführer wäre es daher ohne
Weiteres möglich gewesen, sich über die aktuellen Rechtsgrundlagen zu
informieren. Da es sich bei Milchkontingenten um Produktionsrechte hand-
le, die den Produzenten vom Bund unentgeltlich zugeteilt würden, könnten
diese ebenfalls unentgeltlich entzogen werden. Daher habe A._______
auch keinen Anspruch auf Schadenersatz.
B. Hiergegen führte A._______ mit Eingabe vom 1. Juni 2005, welche er am
24. Juni und 12. August 2005 aufforderungsgemäss nachbesserte, Verwal-
tungsbeschwerde bei der Rekurskommission EVD. Erneut bringt er im We-
sentlichen vor, durch den umstrittenen Entzug seines stillgelegten Milch-
kontingents unzulässig in seinen Eigentumsrechten tangiert zu werden. Er
wolle seinen Hof zu gegebener Zeit samt Milchkontingent einem jüngeren
Nachfolger übergeben können. Werde ihm sein Milchkontingent entzogen,
habe er zumindest Anspruch auf Schadenersatz.
In verschiedenen unverlangten Eingaben, die den übrigen Verfahrensbe-
teiligten zur Kenntnis gebracht wurden, bekräftigte der Beschwerdeführer
seinen Standpunkt und wies auf ökonomisch und politisch bedeutsame
Entwicklungen im Agrar- und Milchrecht der letzten Jahre hin, welche er
kritisch würdigte.
3C. Am 31. August 2005 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um Gewäh-
rung unentgeltlicher Rechtspflege, welches der Präsident der Rekurskom-
mission EVD mit Zwischenverfügung vom 14. September 2005 abwies.
D. Vorinstanz und Erstinstanz schliessen mit Eingaben vom 6. Oktober und
1. November 2005 auf Abweisung der Beschwerde.
E. Mit Verfügung vom 10. August 2006 teilte die Rekurskommission EVD dem
Beschwerdeführer mit, er habe Anspruch auf die Durchführung einer öf-
fentlichen Verhandlung im Sinne der Europäischen Menschenrechtskon-
vention. Mit Schreiben vom 24. August 2006 verzichtete der Beschwerde-
führer auf die Durchführung einer Verhandlung.
F. Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD den Parteien mit,
dass die Rekurskommission EVD am 1. Januar 2007 durch das Bundes-
verwaltungsgericht ersetzt werde, das die Beurteilung der bisher bei der
Rekurskommission EVD hängigen Rechtsmittel übernehme. In der Folge
überwies die Rekurskommission EVD die Akten an das Bundesverwal-
tungsgericht. Dieses teilte dem Beschwerdeführer die neue Zusammenset-
zung des Spruchkörpers mit und setzte eine Frist zur Geltendmachung von
allfälligen Ablehnungsgründen, worauf der Beschwerdeführer stillschwei-
gend verzichtete.
Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird - soweit sie
sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen - in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die entscheidende Instanz hat von Amtes wegen und mit freier Kognition
zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E.1; 129 I 173 E.1, FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f., je mit Hinweisen.)
1.1 Der Beschwerdeentscheid der Regionalen Rekurskommission Nr. 4 in Sa-
chen Milchkontingentierung vom 18. März 2005 (Versand am 3. Mai 2005)
stellt eine Verfügung im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR
172.021).
Diese Verfügung wurde am 1. Juni 2005 bei der Rekurskommission EVD
angefochten, welche bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17.
Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsge-
setz, VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur-
teilung vorliegender Streitsache sachlich und funktionell zuständig war
(vgl. Art. 167 Abs. 1 LwG œ[zitiert in E. 3] in der bis zum 31. Dezember
2006 gültigen Fassung, AS 1998 3075; aufgehoben gemäss Anhang
Ziff. 125 zum VGG, AS 2006 2283).
Mit Inkrafttreten des VGG beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungsge-
richt Beschwerden gegen Entscheide der Regionalen Rekurskommissio-
nen in Sachen Milchkontingentierung, und zwar auch dann, wenn sie noch
vor dem 1. Januar 2007 bei der Rekurskommission EVD eingereicht wur-
4den (vgl. Art. 31 VGG i. V. m. Art. 53 Abs. 2 VGG und Art. 167 Abs. 1 LwG
in der ab 1. Januar 2007 gültigen Fassung, SR 910.1).
1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen,
ist als Adressat der angefochtenen Verfügung durch diese besonders be-
rührt und hat deshalb ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48
Abs. 1 VwVG).
1.3 Der vorinstanzliche Entscheid vom 18. März 2005 ist am 3. Mai 2005 ver-
sandt worden. Mit Einreichung der Beschwerde vom 1. Juni 2005 gilt die
Beschwerdefrist als eingehalten (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Die Anforderungen
an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1
VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 32 ff.
VGG i. V. m. Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Verwaltungsbeschwerde ist daher einzutreten.
2. Gegenstand des angefochtenen Beschwerdeentscheids ist die Frage, ob
die Erstinstanz das Milchkontingent des Beschwerdeführers in der Höhe
von 62'969 kg per 1. Mai 2004 zu Recht entzogen hat.
Die Vorinstanz begründet ihren abweisenden Entscheid damit, dass nach
der Milchkontingentierungsverordnung am 1. Mai 2004 noch stillgelegte
Kontingente zu entziehen seien. Soweit der Beschwerdeführer geltend ma-
che, über diese Rechtslage nicht informiert worden zu sein, sei ihm entge-
gen zu halten, dass es Pflicht der Kontingentsinhaber sei, sich über die
geltenden Rechtsgrundlagen zu informieren. Ein Anspruch auf Schadener-
satz infolge Kontingentsentzug bestehe nicht, da Milchkontingente unent-
geltlich zugeteilte Produktionsrechte seien, die auch unentgeltlich entzo-
gen werden könnten.
Demgegenüber bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, der Ent-
zug seines Milchkontingents verletze seine Eigentumsrechte und verstosse
gegen Treu und Glauben. Sollte ihm das Kontingent entzogen werden,
habe er Anspruch auf Entschädigung.
3. Nach Artikel 30 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die
Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) beschränkt der
Bundesrat die Produktion von Verkehrsmilch, indem er für die einzelnen
Produzenten und Produzentinnen Kontingente vorsieht. Der Bundesrat re-
gelt, wieweit Kontingente veränderten Betriebsverhältnissen angepasst
werden können. Er kann vorsehen, dass Kontingente unter Produzenten
und Produzentinnen übertragen werden können. Er legt die Voraussetzun-
gen fest. Er kann Kontingente, die nicht genutzt werden, von der Übertra-
gung ausschliessen und für die übertragenen Kontingente Kürzungen vor-
sehen (vgl. Art. 32 Abs. 1 und 2 LwG).
Gestützt auf Artikel 177 Absatz 1 LwG hat der Bundesrat die Verordnung
vom 7. Dezember 1998 über die Kontingentierung der Milchproduktion
(Milchkontingentierungsverordnung, MKV, SR 916.350.1) erlassen, welche
am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist. Den Übergang zur neuen milchwirt-
schaftlichen Ordnung regelte die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über
5die Aufhebung von Verordnungen im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten
des (neuen) Landwirtschaftsgesetzes (AS 1999 295, 296).
Nach Artikel 33 Absatz 1 der Milchkontingentierungsverordnung können
Produzentinnen und Produzenten von Betrieben oder Sömmerungsbetrie-
ben mit stillgelegtem Kontingent die Milchproduktion im Laufe eines Milch-
jahres jederzeit wieder aufnehmen und verlangen, dass ihnen die Adminis-
trationsstelle das Kontingent zu diesem Zweck wieder zuteilt. Die Rück-
nahme stillgelegter Kontingente ist bis zum 30. April 2004 möglich. Die am
1. Mai 2004 noch stillgelegten Kontingente werden entzogen (vgl. Art. 33
Abs. 8 MKV).
4. Zunächst stellt sich die Frage nach der Rechtmässigkeit des Entzugs des
Milchkontingents des Beschwerdeführers per 1. Mai 2004.
4.1 Die Rechtsgrundlage für den Entzug stillgelegter Milchkontingente per
1. Mai 2004 findet sich, wie erwähnt, in Artikel 33 Absatz 8 der Milchkon-
tingentierungsverordnung. Es handelt sich dabei um eine klare Regelung,
welche den Behörden keinen Ermessensspielraum einräumt. Diese Rege-
lung stützt sich auf Artikel 32 Absatz 1 des Landwirtschaftsgesetzes, worin
dem Bundesrat die Befugnis eingeräumt wird zu regeln, wieweit Milchkon-
tingente an veränderte Betriebsverhältnisse angepasst werden können. Als
eine Veränderung der Betriebsverhältnisse ist unter anderem die Aufgabe
der Milchproduktion und die Stilllegung eines Milchkontingents während ei-
niger Zeit zu betrachten. Ebenso ist vom Sinn und Wortlaut dieser Bestim-
mung erfasst, wenn die Anpassung an veränderte Verhältnisse durch die
Rücknahme von Milchkontingenten erfolgt.
Aus dem Schreiben der Erstinstanz vom 10. März 2005 an die Vorinstanz,
welches unwidersprochen blieb, geht hervor, dass das streitbezogene
Kontingent des Beschwerdeführers spätestens seit dem Jahre 1986 stillge-
legt war. Eine Anpassung der veränderten Betriebsverhältnisse auf den
1. Mai 2004 durch den Entzug dieses Kontingents steht dabei im Einklang
mit den zitierten Rechtsnormen.
Damit stützt sich der Entzug des Kontingents des Beschwerdeführers auf
eine genügende Rechtsgrundlage, die von den Behörden richtig angewen-
det wurde.
4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Entzug seines Kontingents ver-
stosse gegen "Treu und Glauben". Er sei über den drohenden Kontin-
gentsentzug nicht informiert worden.
Die Vorinstanz erklärt, die Informationspolitik der zuständigen Stellen be-
treffend Entzug stillgelegter Milchkontingente müsse zwar als unglücklich
bezeichnet werden. Aus rechtlicher Sicht sei sie indessen korrekt. Es sei
Pflicht des Kontingentsinhabers, sich über die geltenden Rechtsgrundla-
gen zu informieren. Mittels Veröffentlichungen im Schweizer Bauer und der
Bauernzeitung seien die Informationen einem breiten Publikum zugänglich
gemacht worden. Dem Beschwerdeführer wäre es daher ohne Weiteres
möglich gewesen, sich über die aktuellen Rechtsgrundlagen zu informie-
ren.
64.2.1 Der Bürger hat keinen Anspruch darauf, über den Inhalt neuer Erlasse in-
dividuell orientiert zu werden. Der Inhalt publizierter Erlasse wird vielmehr
als den Betroffenen bekannt vorausgesetzt. Die Milchkontingentierungs-
verordnung, die am 1. Mai 1999 in Kraft trat, wurde am 23. März 1999 gül-
tig publiziert (vgl. AS 1999 1209 ff.).
Eine Rechtspflicht der Behörden zur individuellen Information der Kontin-
gentsinhaber über den Entzug stillgelegter Kontingente per 1. Mai 2004
sehen zudem weder Gesetz noch Verordnung vor.
Aus den Akten geht weiter hervor und ist unbestritten, dass das Thema
stillgelegter Kontingente in den Jahren 1999 bis 2004 verschiedentlich Ge-
genstand von Veröffentlichungen in der landwirtschaftlichen Fachpresse
war, womit der Inhalt der Milchkontingentierungsverordnung dem breiten
Publikum auch auf diese Weise zugänglich gemacht wurde.
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdeführer über die
neue Regelung nicht individuell informiert wurde. Vielmehr ist davon aus-
zugehen, dass er seit der Publikation der Milchkontingentierungsverord-
nung Kenntnis davon hatte - oder hätte haben müssen -, dass die Rück-
nahme seines stillgelegten Kontingents nur bis zum 30. April 2004 möglich
war.
4.2.2 Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, die neue Regelung
habe ihn unvorbereitet getroffen und überrascht, so dass er in seinem Ver-
trauen in den Bestand der bisherigen Ordnung verletzt worden sei.
Dem ist entgegenzuhalten, dass zwischen Inkraftreten der Milchkontingen-
tierungsverordnung am 1. Mai 1999 und dem darin vorgesehenen Kontin-
gentsentzug mit dem Stichtag 1. Mai 2004 eine fünfjährige Übergangsfrist
bestand, innert welcher Inhaber stillgelegter Kontingente sich auf die neue
Rechtslage einstellen und ihre Kontingente aktivieren konnten. Insofern
kann nicht von einem "überfallartigen" Entzug des Kontingents des Be-
schwerdeführers gesprochen werden (vgl. hierzu auch PAUL RICHLI, Rechts-
fragen der Milchkontingentierung, Blätter für Agrarrecht, 1985, Heft 1, S. 8 f.
und VPB 53.53 E. 2.3). Der Entzug ist infolgedessen auch im Lichte des
Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit nicht zu beanstanden.
4.2.3 Aus alledem ergibt sich, dass der Beschwerdeführer mit der Rüge, er sei
über den drohenden Entzug seines Kontingents nicht rechtsgenüglich in-
formiert und in seinem Vertrauen verletzt worden, nicht durchzudringen
vermag.
4.3 Der Beschwerdeführer rügt weiter, der Entzug seines Milchkontingents
stelle einen unzulässigen Eingriff in seine Eigentumsrechte dar.
Nach Lehre und Rechtsprechung stellt die Milchkontingentierung eine
rechtmässige, im öffentlichen Interesse liegende, verhältnismässige
(land-)wirtschaftspolitische Lenkungsmassnahme des Bundes dar. Nach Ar-
tikel 1 Absatz 1 der Milchkontingentierungsverordnung werden Milchkon-
tingente jeweils für ein Jahr zugesprochen. Sie fallen demnach dahin,
wenn sie nicht erneuert werden. Einen Rechtsanspruch auf Erneuerung
der Zuteilung von Milchkontingenten gibt es prinzipiell nicht; die Unerläss-
lichkeit einer Zusprache kann sich allenfalls aus den Grundsätzen des Ver-
7trauensschutzes und der Rechtssicherheit ergeben, was vorliegend indes-
sen nicht der Fall ist (vgl. oben E. 4.2).
Vielmehr sind vorliegend folgende Grundsätze anwendbar: Durch die Ge-
währung eines Kontingents können keine eigentumsrechtlich verfestigten
Positionen entstehen, da Milchkontingente zeitlich beschränkt erteilt wer-
den. Wenn überhaupt, so könnte sich die Frage, ob ein Kontingent ein
wohlerworbenes Recht darstelle, nur für die jeweilige Kontingentsperiode
stellen. Aufgrund der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV, SR 101)
kann weder die Zuteilung eines Milchkontingents verlangt werden, noch
wird dieser Verfassungsgrundsatz durch die Beschränkung oder gar den
Entzug eines Milchkontingents nach Ablauf der Kontingentsperiode tan-
giert (vgl. zum Ganzen: PAUL RICHLI, Öffentlich-rechtliche Fragen im Umfeld
der Aufhebung der Milchkontingentierung, Blätter für Agrarrecht, 2005,
Heft 2, S. 99 ff.; VPB 53.53 E. 2.2).
4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich der Entzug des Milchkontin-
gents des Beschwerdeführers in der Höhe von 62'969 kg, das am 1. Mai
2004 stillgelegt war, auf eine genügende Rechtsgrundlage stützt, die
Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit beachtet
und keine Eigentumsrechte des Beschwerdeführers verletzt. Er erweist
sich damit als rechtmässig und ist nicht zu beanstanden.
5. Mit Blick auf die von ihm behauptete Verletzung seiner Eigentumsrechte
verlangt der Beschwerdeführer in seinem Eventualstandpunkt eine Ent-
schädigung für den Entzug seines Kontingents.
Wie dargelegt, erfolgt durch den Entzug des stillgelegten Milchkontingents
kein Eingriff in Eigentumsrechte des Beschwerdeführers. Infolgedessen
steht dem Beschwerdeführer gestützt auf die Eigentumsgarantie kein An-
spruch auf Entschädigung zu. Damit könnte sich ein Entschädigungsan-
spruch nur noch Kraft spezieller gesetzlicher Vorschriften ergeben, die vor-
liegend indessen nicht ersichtlich sind und vom Beschwerdeführer auch
nicht angerufen werden.
Daher erweist sich die Beschwerde auch unter diesem Gesichtspunkt als
unbegründet.
6. Die Beschwerde gegen den Beschwerdeentscheid der Regionalen Rekurs-
kommission Nr. 4 in Sachen Milchkontingentierung vom 18. März 2005 ist
demnach abzuweisen.
7. Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer als unterliegende
Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Diese werden mit dem am 29. September 2005 geleisteten Kostenvor-
schuss verrechnet (Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 10. September 1969
über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren [VwKV, SR
172.041.0] i. V. m. Art. 3 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006
über Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]).
Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
88. Dieser Entscheid kann nicht an das Schweizerische Bundesgericht weiter-
gezogen werden; er ist somit endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesge-
setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz,
BGG, SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird auf Fr. 500.-- festgesetzt und dem
Beschwerdeführer auferlegt.
Die Verfahrenskosten von Fr. 500.-- werden mit dem am 29. September
2005 geleisteteten Kostenvorschuss von Fr. 900.-- verrechnet, und dem
Beschwerdeführer ist der Betrag von Fr. 400.-- aus der Gerichtskasse
zurückzuerstatten.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (eingeschrieben)
- der Vorinstanz, Ref-Nr. 7/2004 (eingeschrieben)
- der Erstinstanz (eingeschrieben)
- dem Bundesamt für Landwirtschaft (zur Kenntnis, mit A-Post)
Der Instruktionsrichter: Die Gerichtsschreiberin:
Frank Seethaler Kinga Jonas
Versand am: 15. März 2007