B-2141/2006 - Abteilung II - Milch, Milchprodukte, Speiseöle und -fette - Milchkontingentierung

Abtei lung II
B-2141/2006
B-2142/2006
B-1697/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 . A p r i l 2 0 0 8
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Hans Urech,
Richter Claude Morvant,
Gerichtsschreiberin Beatrice Brügger.
im Beschwerdeverfahren 1 (B-2141/2006 und B-
2142/2006)
H._______,
vertreten durch Fürsprecher Lorenz Strebel,
Hermann Suter-Strasse 8, Postfach 134,
5080 Laufenburg,
Beschwerdeführer 1,
Bundesamt für Landwirtschaft (BLW),
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Beschwerdeführer 2,
gegen
R._______,
vertreten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen,
c/o Luginbühl Wernli & Partner,
Länggassstrasse 7, Postfach 7161, 3001 Bern,
Beschwerdegegner 1,
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
B-2141/2006
B-2142/2006
B-1697/2007
im Beschwerdeverfahren 2 (B-1697/2007)
R._______,
vertreten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen,
c/o Luginbühl Wernli & Partner,
Länggassstrasse 7, Postfach 7161, 3001 Bern,
Beschwerdeführer 3,
gegen
H._______,
vertreten durch Fürsprecher Lorenz Strebel,
Hermann Suter-Strasse 8, Postfach 134,
5080 Laufenburg,
Beschwerdegegner 2,
in den Beschwerdeverfahren 1 und 2
Administrationsstelle Milchkontingentierung der
LOBAG, Forelstrasse 1, Postfach,
3072 Ostermundigen 1,
Erstinstanz,
Regionale Rekurskommission Nr. 1 für die
Milchkontingentierung, Herrn Peter Leiser-Moser,
Niederriedstrasse 51, 3282 Bargen BE,
Vorinstanz.
Milchkontingentierung
Seite 2
Gegenstand
B-2141/2006
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Sachverhalt:
A.
A.a R._______ und H._______ schlossen am 27. November 1997 ei-
nen Vertrag über die Errichtung einer Betriebszweiggemeinschaft. Das
Amt für Landwirtschaft des Kantons Bern anerkannte mit Entscheid
vom 19. Januar 1998 den Zusammenschluss der Betriebe von
R._______ und H._______ auf den 1. Mai 1998 als Betriebszweigge-
meinschaft. R._______ brachte ein Milchkontingent von 64'328 kg,
H._______ ein solches von 87'128 kg ein. Diese Kontingente wurden
mit Entscheiden der Lobag Management AG vom 4. September 1998
rückwirkend auf den 1. Mai 1998 der Betriebszweiggemeinschaft über-
tragen.
Mit Verfügungen vom 16. November 1999 löste die Administrationsstel-
le Milchkontingentierung der Lobag Management AG (Administrations-
stelle) die Betriebszweiggemeinschaft auf den 30. April 1999 auf be-
ziehungsweise wandelte sie in ein sogenanntes "Mietverhältnis" um.
H._______ erhielt sein in die Betriebszweiggemeinschaft eingebrach-
tes Kontingent von 87'128 kg zurück sowie ein Zusatzkontingent für
die aktuelle Periode von 3'000 kg. Weiter wurde ihm "gemäss einge-
reichtem Vertrag über die nicht endgültige Übertragung von Milchkon-
tingentsmengen (Miete)" das Milchkontingent von R._______ von
64'328 kg übertragen.
A.b Am 24. Februar 2005 kündigte R._______ den "Mietvertrag" für
sein Milchkontingent von 64'328 kg rückwirkend auf den 30. April 2004
beziehungsweise auf den frühestmöglichen Termin. Gleichzeitig forder-
te er H._______ auf, das Formular für die Rückübertragung des Milch-
kontingentes unterzeichnet und fristgerecht (bis 28. Februar 2005) der
Administrationsstelle zu übergeben. Dieser Aufforderung kam
H._______ nicht nach.
A.c Mit Eingabe vom 21. Dezember 2005 ersuchte R._______, vertre-
ten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen, die Administrationsstelle
um Rückübertragung des Milchkontingentes von 64'328 kg per 1. Mai
2006. Eventualiter beantragte er, es sei festzustellen, was mit dem
nicht endgültig übertragenen Milchkontingent bei einem vorzeitigen
Ausstieg aus der Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2006 durch
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H._______ geschehe. In der Begründung verwies er auf die am 24. Fe-
bruar 2005 aus wichtigen Gründen erfolgte Kündigung des Vertrags.
Aufgrund von mündlichen Äusserungen gehe er davon aus, dass
H._______ auf den 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkontingentie-
rung aussteigen wolle.
Mit Verfügung vom 17. Februar 2006 wies die Administrationsstelle
das Gesuch von R._______ um Rückübertragung einer Kontingents-
menge von 64'328 kg ab. In der Begründung wurde ausgeführt, die
Administrationsstelle passe ein Kontingent nur an, wenn ein entspre-
chendes Gesuch des Kontingentsinhabers vorliege. Dies gelte auch
nach einer Beendigung einer "Miete". Der Kontingentsinhaber
H._______ habe kein entsprechendes Gesuch eingereicht. Ein Aus-
nahmefall im Sinne von Art. 5 der Verordnung über die Kontingentie-
rung der Milchproduktion vom 7. Dezember 1998 (Milchkontingentie-
rungsverordnung, MKV, SR 916.350.1) liege nicht vor. Auf das Eventu-
albegehren, es sei festzustellen, was mit dem nicht endgültig übertra-
genen Milchkontingent bei einem vorzeitigen Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung durch H._______ geschehe, trat die Administrations-
stelle nicht ein, mit der Begründung, es bestünde hierfür kein schüt-
zenswertes Interesse.
Mit Eingaben an die Administrationsstelle vom 6. Februar 2006 sowie
27. Februar 2006 bestätigte R._______, dass er nicht aus der staatli-
chen Milchkontingentierung aussteigen und das Kontingent wieder sel-
ber nutzen wolle und dieses spätestens per 1. Mai 2008 auf ihn zurück
zu übertragen sei. Als Mitglied einer Betriebszweiggemeinschaft gelte
er rechtlich als aktiver Milchproduzent.
In der Verfügung vom 6. März 2006 stellte die Administrationsstelle
fest, der Betrieb von R._______ sei nicht als aktiver Milchproduzenten-
betrieb registriert. Die Frage nach einem Verbleib in der staatlichen
Milchkontingentierung oder betreffend vorzeitigem Ausstieg erübrige
sich demnach. Da eine Rechtsgrundlage fehle, könne R._______ auch
keine Bestätigung für eine Zuteilung eines Milchkontingentes per 1.
Mai 2008 ausgestellt werden. Im Weiteren verwies die Administrations-
stelle auf ihre Verfügung vom 17. Februar 2006.
A.d R._______ erhob mit Eingabe vom 20. März 2006 bei der regiona-
len Rekurskommission Nr. 1 in Sachen Milchkontingentierung (regio-
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nale Rekurskommission Nr. 1) Beschwerde und beantragte die Aufhe-
bung der Verfügungen vom 17. Februar 2006 und 6. März 2006 und die
Rückübertragung des nicht endgültig übertragenen Milchkontingentes
von 64'328 kg auf den 1. Mai 2006. Weiter beantragte er die Anord-
nung von vorsorglichen Massnahmen zur Verhinderung eines allfälli-
gen vorzeitigen Ausstieges des Kontingentmieters aus der Milchkontin-
gentierung.
A.e Die regionale Rekurskommission Nr.1 hiess die Beschwerde mit
Entscheid vom 22. Mai 2006 (Versand am 19. Juni 2006) gut, hob die
Verfügungen der Administrationsstelle vom 6. März 2006 und 17. Feb-
ruar 2006 auf und entschied, auf den 1. Mai 2006 sei das Milchkontin-
gent von 64'328 kg an R._______ zurückzuübertragen und das Milch-
kontingent von H._______ um diese Menge zu kürzen. Der vorzeitige
Ausstieg des Mieters aus der Milchkontingentierung stelle einen wichti-
gen Grund dar, der zur vorzeitigen Kündigung des Vertrages berechti-
ge. Mit dem vorzeitigen Ausstieg habe H._______ konkludent erklärt,
dass er den Vertrag mit R._______ nicht mehr weiterführen wolle. Vor-
liegend hätten beide Parteien den Vertrag gekündigt. Die Vorinstanz
habe im Übertragungsentscheid vom 16. November 1999 festgehalten,
das Kontingent sei an H._______ vermietet. Sie dürfe sich nun nicht
widersprüchlich verhalten. Die Weigerung der Vorinstanz, das Milch-
kontingent nach Ablauf des Vertrages auf den Beschwerdeführer zu-
rückzuübertragen, verstosse somit gegen das Vertrauensschutzprinzip.
Der Anspruch auf Rückübertragung bestehe auch dann, wenn der Mie-
ter des Kontingentes vorzeitig aus der Milchkontingentierung ausstei-
ge.
A.f Gegen diesen Entscheid erhob H._______, vertreten durch Für-
sprecher Lorenz Strebel, am 18. Juli 2006 Beschwerde bei der Rekurs-
kommission EVD. Er beantragt, der Entscheid der regionalen Rekurs-
kommission vom 22. Mai 2006 sei aufzuheben und die Sache an die
Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen, eventualiter in Bestäti-
gung der Verfügungen der Administrationsstelle vom 17. Februar 2006
und 6. März 2006. Sollte das Bundesamt ebenfalls Beschwerde einrei-
chen, seien die Verfahren zu vereinigen. Er rügt zunächst, die Vorins-
tanz habe das rechtliche Gehör verletzt, indem sie ihm die Beschwer-
de von R._______ nicht zur Stellungnahme zugestellt habe. Er bestrei-
tet des Weiteren die Umwandlung der Betriebszweiggemeinschaft in
ein "Mietverhältnis" und macht zudem geltend, die Kündigung auf 1.
Mai 2004 sei wirkungslos, allenfalls gültig auf den 1. Mai 2008. Ferner
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beruft er sich auf Art. 3 Milchkontingentierungsverordnung, wonach
der Kontingentsinhaber ein entsprechendes Gesuch um Kontingents-
übertragung stellen müsse. Falls ein Dritter der Ansicht sei, der Kontin-
gentsinhaber sei verpflichtet, das Kontingent zu übertragen, habe er
dies im Streitfall zivilgerichtlich feststellen zu lassen.
Am 15. August 2006 erhob das Bundesamt ebenfalls Beschwerde ge-
gen den Entscheid der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom
22. Mai 2006 und beantragt die Aufhebung dieses Entscheids. Es führt
aus, ein Milchkontingent könne nur übertragen werden, wenn der aktu-
elle Kontingentsinhaber die Übertragung beantrage. Dies gelte auch
für die Rückgabe eines nicht endgültig übertragenen Kontingentes
nach Beendigung einer "Miete". Im vorliegenden Fall habe der Kontin-
gentsinhaber, H._______, kein solches Gesuch eingereicht.
Die regionale Rekurskommission Nr. 1 nahm mit Eingabe vom 31. Au-
gust 2006 Stellung zu den Beschwerden und verweist auf die Ausfüh-
rungen in ihrem Entscheid vom 22. Mai 2006.
H._______ beantragt mit Stellungnahme vom 1. September 2006 die
Gutheissung der Beschwerde des Bundesamtes sowie die Vereinigung
oder Koordination mit der von ihm eingereichten Beschwerde. Er ver-
weist auf die Ausführungen in seiner Beschwerde vom 18. Juli 2006
und erklärt diese zum integralen Bestandteil der Beschwerdeantwort.
R._______ reichte am 2. und 3. Oktober 2006 Beschwerdeantworten –
sowie am 6. Oktober 2006 einen Nachtrag – zu den beiden Beschwer-
den ein und beantragt die Abweisung dieser Beschwerden. Er macht
geltend, die Betriebszweiggemeinschaft sei von der Administrations-
stelle aufgehoben und in ein Mietverhältnis umgewandelt worden. Ein
schriftlicher Mietvertrag sei nie abgeschlossen worden. Aus dem Ver-
trag der Betriebszweiggemeinschaft gehe hervor, dass das Milchkon-
tingent nach Ablauf des Vertrags oder einer Kündigung wieder an ihn
zurück gehe. Daran habe auch die Umwandlung in ein Mietverhältnis
nichts geändert. Die Kündigung sei vorzeitig aus wichtigen Gründen –
dem geplanten Ausstieg des Kontingentmieters aus der Milchkontin-
gentierung – erfolgt. Die Rückübertragung der vermieteten Kontingen-
te sei vorrangig, da er aufgrund neuer Gegebenheiten wieder in die
Milchproduktion einsteigen werde.
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H._______ beantragt am 25. Oktober 2006 die Beschwerdeantwort
von R._______ vom 3. Oktober 2006 sei, da verspätet, nicht zu beach-
ten. In seiner Eingabe vom 12. Dezember 2006 hält er – nachdem ihm
Einsicht in die vorinstanzlichen Akten gewährt worden war – an den
Ausführungen in seiner Beschwerde vom 18. Juli 2006 fest.
R._______ verweist in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2007 auf
die Ausführungen in der Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2006.
H._______ lässt sich hiezu am 21. Februar 2007 vernehmen.
Am 27. Februar 2007 macht R._______ geltend, die Eingabe von
H._______ vom 21. Februar 2007 sei uneinverlangt und somit nicht
rechtzeitig eingereicht worden. Es handle sich nicht um erhebliche Vor-
bringen im Sinne von Art. 32 Verwaltungsverfahrensgesetz. Er bestrei-
te diese Vorbringen vorsorglicherweise, soweit er sie nicht ausdrück-
lich als richtig anerkannt habe.
B.
B.a Am 26. Juli 2005 unterzeichnete H._______ das Formular "Bestä-
tigung des vorzeitigen Ausstiegs aus der Milchkontingentierung" wo-
nach er als Mitglied der Produzentenorganisation (PO) Lobag per
1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkontingentierung aussteigen will.
B.b Mit Verfügung vom 9. Juni 2006 nahm die Administrationsstelle –
gestützt auf den Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft vom
15. März 2006 – H._______ per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milch-
kontingentierung aus. Sie verfügte, das Milchkontingent von 163'464
kg, das H._______ im Milchjahr 2005/2006 zugeteilt war, werde aufge-
hoben und die entsprechende Menge werde der Basismenge der PO
Lobag angerechnet.
B.c Gegen diese Verfügung erhob R._______, vertreten durch Für-
sprecher Andreas Wasserfallen, am 7. Juli 2006 Beschwerde bei der
regionalen Rekurskommission Nr. 1. Er beantragte die Aufhebung der
Verfügung der Administrationsstelle vom 9. Juni 2006, eventuell die
Feststellung der Nichtigkeit dieser Verfügung. Er habe das Milchkontin-
gent von 64'328 kg H._______ "nicht endgültig" übertragen. Die regio-
nale Rekurskommission Nr. 1 habe mit Entscheid vom 22. Mai 2006
verfügt, dass diese Kontingentsmenge ihm per 1. Mai 2006 zurückzu-
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übertragen sei. Diese Kontingentsmenge sei Teil der mit der angefoch-
tenen Verfügung aus der Milchkontingentierung ausgenommenen Kon-
tingentsmenge.
B.d Die regionale Rekurskommission Nr. 1 wies mit Entscheid vom
7. November 2006 (Versand am 30. Januar 2007) die Beschwerde ab.
Sie erwog, dass es im vorliegenden Fall um die gleichen Parteien und
das gleiche Anliegen wie in ihrem Entscheid vom 22. Mai 2006, näm-
lich um die Frage der Rückübertragung des vermieteten Milchkontin-
gentes an R._______ gehe. Aufgrund der gegen diesen Entscheid
beim Bundesverwaltungsgericht hängigen Beschwerden sehe sie sich
nicht befugt, noch erachte sie es als nötig, durch eine allfällige Gut-
heissung der Beschwerde in jenes Verfahren einzugreifen.
B.e Am 14. Februar 2007 teilte H._______, vertreten durch Fürspre-
cher Lorenz Strebel, der regionalen Rekurskommission mit, er habe
den Entscheid am 1. Februar 2007 erhalten, sei jedoch über das Ver-
fahren weder orientiert noch angehört worden. Dieses Vorgehen wider-
spreche fundamentalen Rechtsprinzipien.
B.f R._______ erhob am 1. März 2007 Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung des Entscheids der regio-
nalen Rekurskommission vom 7. November 2006 und die Rückweisung
an die Erstinstanz zur Neubeurteilung der Sache, eventualiter die
Feststellung, es sei ihm trotz der Anrechnung der von ihm vermieteten
Milchmenge an die Basismenge der PO Lobag, eine Milchkontingents-
menge von 64'328 kg zu übertragen. Er rügt Rechtsverweigerung und
Verletzung des rechtlichen Gehörs, da sich die Vorinstanz mit den vor-
gebrachten Beschwerdegründen nicht auseinandergesetzt habe. In
materieller Hinsicht begründet er seinen Anspruch auf Rückübertra-
gung des nicht endgültig übertragenen Milchkontingentes. Bei der
Rückübertragungspflicht gemäss Art. 3 Abs. 5 MKV handle es sich um
öffentliches Recht, welches nicht nur das privatrechtliche Verhältnis
zwischen Vermieter und Mieter betreffe.
B.g Mit Eingabe vom 25. April 2007 ersuchte H._______ um Einsicht-
nahme in die Verfahrensakten inklusive der Vorakten. Er führte – mit
Verweis auf sein Schreiben vom 14. Februar 2007 an die regionale Re-
kurskommission Nr. 1 – aus, dass er erst durch die Zustellung des nun
von R._______ angefochtenen Entscheides Kenntnis vom bei der Vor-
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instanz hängigen Verfahren erhalten habe. Dementsprechend habe er
seinen Anspruch auf rechtliches Gehör nicht wahrnehmen können.
B.h Mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2007 weist die regionale Re-
kurskommission Nr. 1 die Vorwürfe der Verletzung des rechtlichen Ge-
hörs und der Rechtsverweigerung zurück.
Mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2007 beantragt H._______ die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. R._______
habe kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Anfechtung des
Entscheides der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 9. Juni 2006.
Er macht geltend, die Kündigung vom 24. Februar 2005 durch
R._______ sei lediglich ein Antrag auf vorzeitige Beendigung des Ver-
trags. Der privatrechtliche Vertrag laufe erst 2008 aus. Ohne Einwilli-
gung des aktuellen Kontingentsinhabers könne die Administrations-
stelle das Kontingent nicht übertragen. Das Recht zur Erklärung des
vorzeitigen Ausstiegs stehe dem Produzenten jederzeit zu.
R._______ reichte am 8. August 2007 weitere Unterlagen ein, unter
anderem die Baubewilligung der Gemeinde Rapperswil BE vom 2. Au-
gust 2007 betreffend des am 22. Dezember 2006 publizierten Bauge-
suches für einen Neubau Milchviehstall inkl. Aufzucht und Milchraum.
Mit Stellungnahme vom 14. August 2007 beantragt das Bundesamt die
Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zum Entscheid in den Be-
schwerdeverfahren B-2141/2006 und B-2142/2006.
R._______ nimmt dazu mit Eingabe vom 12. September 2007 Stel-
lung. Er widersetzt sich einer Sistierung.
C.
Auf die dargelegten und weiteren Eingaben und Vorbringen der Partei-
en wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegan-
gen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegen den Beschwerdeentscheid der regionalen Rekurskommission
Nr. 1 vom 22. Mai 2006 haben sowohl H._______ als auch das Bun-
desamt für Landwirtschaft Beschwerde erhoben. Beide Beschwerden
betreffen denselben Sachverhalt, richten sich gegen den nämlichen
vorinstanzlichen Entscheid und beinhalten die gleichen Rechtsfragen.
Die Beschwerde von R._______ richtet sich gegen den Beschwerde-
entscheid der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 7. November
2006. Diese Beschwerde und die beiden zuvor erwähnten Beschwer-
den betreffen die gleichen Parteien und hängen sachlich eng zusam-
men. Es rechtfertigt sich daher, die drei Verfahren zu vereinigen und in
einem gemeinsamen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 24 des Bundesgeset-
zes vom 4. Dezember 1947 über den Zivilprozess [BZP, SR 273] i.V.m.
Art. 4 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren [VwVG, SR 172.021]; BGE 128 V 124 E. 1 S. 126 mit
Hinweisen, BGE 113 Ia 390 E. 1). Damit wird der Antrag des Bundes-
amtes auf Sistierung des Beschwerdeverfahrens (betreffend vorzeiti-
ger Ausstieg des Kontingentsinhabers) hinfällig.
2.
Die entscheidende Instanz hat von Amtes wegen und mit freier Kogni-
tion zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf
eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle-
ge des Bundes, Zürich 1998, Rz. 410).
2.1 Die Beschwerdeentscheide der Regionalen Rekurskommission
Nr. 1 vom 22. Mai 2006 (Versand am 19. Juni 2006) und 7. November
2006 (Versand am 30. Januar 2007) stellen Verfügungen im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 VwVG dar. Diese Verfügungen wurden bei der Rekurs-
kommission EVD beziehungsweise beim Bundesverwaltungsgericht
angefochten.
Die Rekurskommission EVD war bis zum Inkrafttreten des Bundesge-
setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwal-
tungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS
2006 1069) zur Beurteilung vorliegender Streitsache sachlich und
funktionell zuständig (vgl. Art. 167 Abs. 1 LwG œ[zitiert in E. 6.1] in der
bis zum 31. Dezember 2006 gültigen Fassung, AS 1998 3075; aufge-
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hoben gemäss Anhang Ziff. 125 zum VGG, AS 2006 2283). Mit Inkraft-
treten des VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Entscheide der regionalen Rekurskommissionen in Sachen
Milchkontingentierung, und zwar auch dann, wenn sie vor dem 1. Ja-
nuar 2007 bei der Rekurskommission EVD eingereicht wurden (vgl.
Art. 31 VGG i.V.m. Art. 53 Abs. 2 VGG und Art. 167 Abs. 1 LwG in der
ab 1. Januar 2007 gültigen Fassung, SR 910.1). Die Beurteilung erfolgt
somit nach neuem Verfahrensrecht.
2.2 Zur Beschwerdeführung ist berechtigt, wer am Verfahren vor der
Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhal-
ten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). H._______ als Kontingentsinhaber und
R._______ als Kontingentsvermieter sind durch die angefochtenen
Verfügungen berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung oder Änderung. Sie sind daher zur Beschwerdeführung
legitimiert.
Das Bundesamt ist gemäss Art. 167 Abs. 2 LwG zur Beschwerdefüh-
rung berechtigt.
2.3 Die Eingabefristen sowie die Anforderungen an Form und Inhalt
der Beschwerdeschriften sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG),
die Vertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG),
die Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 47
ff. VwVG).
Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3.
H._______ beantragt, die Beschwerdeantwort von R._______ vom 3.
Oktober 2006 sei, da verspätet eingereicht, nicht zu beachten. Nach
Art. 32 Abs. 2 VwVG kann die Behörde verspätete Parteivorbringen,
die ausschlaggebend erscheinen, trotz der Verspätung berücksichti-
gen. Gleiches gilt für die (unaufgefordert) eingereichte Stellungnahme
von H._______ vom 21. Februar 2007. Auch sie kann im Rahmen von
Art. 32 Abs. 2 VwVG berücksichtigt werden (VPB 68.148 E. 6a, VPB
65.94 E. 1d).
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4.
H._______ sowie R._______ machen eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs in den vorinstanzlichen Verfahren geltend.
4.1 H._______ rügt in seiner Beschwerde vom 18. Juli 2006, dass er
sich im vorinstanzlichen Verfahren (Rückübertragung des Kontingen-
tes) nicht beteiligen konnte. Die regionale Rekurskommission Nr. 1
habe die Beschwerde von R._______ gutgeheissen und die Kürzung
seines Milchkontingentes um 64'328 kg angeordnet, ohne dass ihm
die Beschwerde zur Stellungnahme zugestellt worden sei. Auch be-
züglich des Entscheides der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom
7. November 2006 (vorzeitiger Ausstieg des Kontingentinhabers) wen-
det er ein, dass er im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren weder
angehört noch orientiert worden sei. Dieses Vorgehen widerspreche
fundamentalen Rechtsprinzipien.
R._______ rügt, die regionale Rekurskommission Nr. 1 habe sich im
Entscheid vom 7. November 2006 mit den von ihm vorgebrachten Be-
schwerdegründen nicht auseinandergesetzt. Dies stelle eine Rechts-
verweigerung und eine Verletzung der Begründungspflicht dar.
4.2 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999, BV, SR 101) kommt gemäss Art. 29 VwVG den
Parteien zu und dient einerseits der Sachverhaltsabklärung und stellt
andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Par-
teien dar. Er beinhaltet eine ganze Reihe von Verfahrensgarantien, die
in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert worden sind. So umfasst der Anspruch
auf rechtliches Gehör die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Ver-
fahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung.
Bevor die Behörde einen Entscheid trifft, der in die Rechtsstellung des
Einzelnen eingreift, hat sie ihn davon in Kenntnis zu setzen und ihm
Gelegenheit zu geben, sich vorgängig zu äussern (Art. 30 VwVG; BGE
126 V 130 E. 2b, BGE 120 IB 379 E. 3b mit Hinweisen).
Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet das Bundesgericht
in ständiger Rechtsprechung auch die Pflicht der Behörden ab, ihre
Verfügungen und Entscheide zu begründen. Der Grundsatz des rechtli-
chen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt,
dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechts-
stellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft
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prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die
grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen.
Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag
entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so
abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht
anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild
machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überle-
gungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und
auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2 mit Hinwei-
sen).
4.2.1 Vorliegend kam H._______ Parteistellung in den beiden vorins-
tanzlichen Beschwerdeverfahren zu. Dies wird von keiner Seite bestrit-
ten und die regionale Rekurskommission Nr. 1 hat H._______ denn
auch ihre Entscheide vom 22. Mai 2006 und 7. November 2006 mitge-
teilt. Sie hat es aber unterlassen, H._______ vor Erlass ihrer Entschei-
de anzuhören und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen.
Dieses Vorgehen der Vorinstanz wird den obgenannten Anforderungen
an das Anhörungsverfahren gemäss Art. 29 und Art. 30 Abs. 1 VwVG
nicht gerecht.
4.2.2 Was den Beschwerdeentscheid der regionalen Rekurskommis-
sion Nr. 1 vom 7. November 2006 (Entscheid betreffend vorzeitiger
Ausstieg aus der Milchkontingentierung) angeht, bestreitet H._______
die Parteistellung (die Beschwerdelegitimation) von R._______ im vor-
instanzlichen Verfahren. Er macht geltend, R._______ habe nicht über
ein schutzwürdiges Interesse verfügt, denn er sei nicht Adressat der
Verfügung der Administrationsstelle betreffend Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung und in den einschlägigen Verordnungen sei nicht vor-
gesehen, dass der Entscheid über den vorzeitigen Ausstieg auch dem
Kontingentsvermieter eröffnet werden müsse.
Als schutzwürdiges Interesse im legitimationsrechtlichen Sinne gilt je-
des praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von einer Verfü-
gung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend
machen kann. Ein Dritter ist neben dem Verfügungsadressaten dann
zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Ent-
scheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen,
beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht und selber
unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen Nachteil erleidet (BGE
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133 V 188 E. 4.3.1, BGE 131 II 361 E. 1.2, BGE 127 II 264 E. 2c).
R._______ als Kontigentsvermieter verfügt über die geforderte Bezie-
hungsnähe, da der Entscheid der Administrationsstelle betreffend Aus-
stieg aus der Milchkontingentierung und Zuteilung dieser Menge an
die Basismenge der PO Lobag auch das von ihm an H._______ "ver-
mietete" Kontingent umfasst. Die regionale Rekurskommission Nr. 1
hat daher zu Recht die Beschwerdelegitimation von R._______ bejaht
und ist auf seine Beschwerde eingetreten.
Die regionale Rekurskommission Nr. 1 hat die Abweisung der Be-
schwerde einzig damit begründet, dass es im vorliegenden Beschwer-
deverfahren um die gleichen Parteien und dieselben Anliegen gehe
wie im Beschwerdeentscheid vom 22. Mai 2006 und dieses Verfahren
beim Bundesverwaltungsgericht hängig sei. Daher sei sie "nicht befugt
in das laufende Verfahren durch eine allfällige Gutheissung der vorlie-
genden Beschwerde einzugreifen". Damit erfüllt der vorinstanzliche
Beschwerdeentscheid vom 7. November 2006 die vorgenannten Anfor-
derungen an eine rechtsgenügliche Begründung nicht. Zu Recht wen-
det R._______ ein, dass die Vorinstanz die vorgebrachten Beschwer-
degründe nicht geprüft und gewürdigt hat und damit ihrer Begrün-
dungspflicht nicht nachgekommen ist.
4.3 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung
des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be-
schwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung
im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung
von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entschei-
des veranlasst wird oder nicht (BGE 127 V 431 E. 3d, BGE 126 V 132
E. 2b mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts kann eine –
nicht besonders schwer wiegende – Gehörsverletzung geheilt werden,
wenn die Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich vor einer Be-
schwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die
Rechtslage frei überprüfen kann. Die Heilung eines – allfälligen – Man-
gels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 127 V 431 E. 3d, BGE 126
V 132 E. 2b mit Hinweisen; kritisch: ULRICH HÄFELIN/ GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, N.
1711 mit Hinweisen). Von einer Rückweisung der Sache zur Gewäh-
rung des rechtlichen Gehörs ist im Sinne einer Heilung des Mangels
allerdings selbst bei einer schwer wiegenden Verletzung des rechtli-
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chen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu
einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen
führen würde, die mit dem gleichgestellten Interesse der betroffenen
Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu verein-
baren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1 mit Verweis auf BGE 116 V 187 E.
3d).
Dem Bundesverwaltungsgericht kommt in den vorliegenden Beschwer-
deverfahren volle Überprüfungsbefugnis zu (Art. 49 VwVG). Es verfügt
damit über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz. Das Bundesverwal-
tungsgericht beziehungsweise die Rekurskommission EVD hat alle
Parteien in das Verfahren einbezogen, H._______ wurde Einsicht in
alle Verfahrensakten gewährt und es wurde ein zweifacher Schriften-
wechsel durchgeführt. Damit konnten H._______ und R._______ in
den vorliegenden Beschwerdeverfahren ihren Standpunkt umfassend
darlegen. Eine Rückweisung an die Vorinstanz würde folglich einem
formalistischen Leerlauf gleichkommen.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Verletzung des
rechtlichen Gehörs in den vorinstanzlichen Verfahren im Rahmen der
vorliegenden Beschwerdeverfahren als geheilt zu betrachten ist.
5.
Die Milchkontingentierung ist eine Massnahme zur Beschränkung der
Produktion von Verkehrsmilch, die dadurch erfolgt, dass für die einzel-
nen Produzenten Kontingente vorgesehen werden (Art. 30 Abs. 1 LwG,
zitiert in E. 6). Ein Kontingent ist eine wirtschaftspolitische Bewilligung
(PAUL RICHLI, Rechtsfragen der Milchkontingentierung, in: Blätter für Ag-
rarrecht 1985, S. 1 ff, Ziff. 2.2). Mit der Zuteilung eines Milchkontingen-
tes wird dem Bewirtschafter eines Betriebes das Recht erteilt, Milch zu
produzieren und zu vermarkten (Weisungen zur MKV [zitiert in E. 6.1]
zu Art. 1 MKV). Das Kontingent ist demzufolge ein "Produktionsrecht"
oder "Vermarktungsrecht" (MANUEL MÜLLER, Milchkontingent und Grund-
eigentum, in: Blätter für Agrarrecht 2002, S. 176, ANDREAS WASSERFALLEN,
Aktuelles zur Milchkontingentierung, in : Der bernische Notar, Septem-
ber 2006, S. 268). Es handelt sich nicht um ein wohlerworbenes Recht
(RICHLI, a.a.O., Ziff. 2.3, Bundesamt für Justiz, 24. Februar 1988,
in:VPB 53.53 E. 2.2, PHILIPP SPÖRRI, Milchkontingentierung – die Ge-
schichte der Einschränkung der Milchproduktion in der Schweiz, in:
Blätter für Agrarrecht 2002 S. 169 f.) Seine Existenz hängt eng zu-
sammen mit der Steuerungsmassnahme, der es sein Entstehen ver-
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dankt. Das Kontingent verliert jede Bedeutung, wenn die Produktions-
beschränkung, aufgrund derer es entstanden ist, dahinfällt. Es kann
deshalb von den Behörden ohne Entschädigung entzogen oder aufge-
hoben werden. Mit der Aufhebung der Milchkontingentierung auf den
1. Mai 2009 entfällt die staatliche Produktionsbeschränkung und mit
ihr fallen auch die Bestimmungen zur Übertragung von Kontingenten
dahin (Weisungen zur VAMK [zitiert in E. 8.3] zu Art. 2).
6.
6.1 Nach Art. 30 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über
die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) be-
schränkt der Bundesrat die Produktion von Verkehrsmilch, indem er für
die einzelnen Produzenten und Produzentinnen Kontingente vorsieht.
Der Bundesrat regelt, wieweit Kontingente veränderten Betriebsver-
hältnissen angepasst werden können. Er kann vorsehen, dass Kontin-
gente unter Produzenten und Produzentinnen übertragen werden kön-
nen. Er legt die Voraussetzungen fest. Er kann Kontingente, die nicht
genutzt werden, von der Übertragung ausschliessen und für die über-
tragenen Kontingente Kürzungen vorsehen (Art. 32 Abs. 1 und 2 LwG).
Für flächenunabhängige Kontingentsübertragungen gelten gemäss
Art. 32 Abs. 3 LwG folgende Einschränkungen: Wer ein Kontingent
übernimmt, muss den ökologischen Leistungsnachweis nach Art. 70
Abs. 2 erbringen (Bst. a). Es dürfen keine Kontingente vom Berggebiet
ins Talgebiet übertragen werden; der Bundesrat kann Ausnahmen vor-
sehen (Bst. b).
Gestützt auf diese Bestimmungen und Art. 177 Abs. 1 LwG hat der
Bundesrat die Verordnung über die Kontingentierung der Milchproduk-
tion vom 7. Dezember 1998 (Milchkontingentierungsverordnung, MKV,
SR 916.350.1), die am 1. Mai 1999 in Kraft trat, erlassen. Im Gegen-
satz zu der Regelung, die bis 30. April 1999 galt, in dessen Rahmen
die Milchverbände über die Kontingentsübertragung entschieden, wer-
den nun die Kontingente von verwaltungsexternen Stellen (Administra-
tionsstellen) verwaltet (Art. 2 MKV). Das Bundesamt legt die Aufgaben
der Administrationsstelle in einem Leistungsauftrag fest: es regelt dar-
in Umfang, Bedingungen und Abgeltung der verlangten Leistungen so-
wie die Verfahren (Art. 24 Abs. 1 MKV).
Abschnitt 2 der MKV behandelt die Anpassung der Kontingente. Art. 3
MKV mit der Überschrift "Kontingentsübertragung" regelt die Übertra-
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gung von endgültigen und nicht endgültig übertragenen Kontingenten.
Als nicht endgültig übertragen gilt diejenige Menge, die mit der Ver-
pflichtung übertragen wird, dass sie der Kontingentsabgeberin oder
dem Kontingentsabgeber rückübertragen werden muss. Im Gesuch ist
anzugeben, welche Menge nicht endgültig übertragen wird (Art. 3 Abs.
5 MKV). Für endgültig und nicht endgültig übertragene Kontingente
werden in der Praxis vereinfachend die Begriffe "Kauf" (endgültige
Übertragung) und "Miete" (nicht endgültige Übertragung) verwendet
(vgl. Weisungen und Erläuterungen des BLW vom 15. Juli 2005 zur
MKV [Weisungen zur MKV]). Nach Art. 3 Abs. 1 und 2 MKV muss, wer
ein Kontingent auf einen andern Produzenten übertragen will, die zu-
ständige Administrationsstelle ersuchen, sein Kontingent um die Men-
ge, die übertragen werden soll, zu kürzen und das andere Kontingent
entsprechend zu erhöhen. Die Kontingente werden angepasst, wenn
die Kontingentsübernehmerin oder der Kontingentsübernehmer: einen
Betrieb bewirtschaftet und den ökologischen Leistungsnachweis nach
Art. 16 der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (SR
910.13) erbringt; oder einen Sömmerungsbetrieb bewirtschaftet und
die Voraussetzungen nach Art. 10 der Sömmerungsbeitragsverord-
nung vom 29. März 2000 (SR 910.133) erfüllt. Die Änderung, der Ent-
zug oder die Neuzuteilung von Kontingenten werden von der zuständi-
gen Administrationsstelle verfügt (Art. 10 Abs. 1 MKV).
Aus den vorstehenden Bestimmungen folgt, dass ein Produzent (Kon-
tingentsabgeber) ein Kontingent für eine bestimmte Dauer einem an-
dern Produzenten "vermieten" kann (Art. 3 Abs. 1 MKV, Weisungen zur
MKV zu Art. 3) und dieses Kontingent mit der Verpflichtung übertragen
wird, dass es dem Kontingentsabgeber rückübertragen werden muss
(Art. 3 Abs. 5 MKV). Sämtliche Kontingentsanpassungen sind durch
die Administrationsstelle zu verfügen. Erst durch diesen Entscheid er-
hält die im Mietvertrag vereinbarte Mengenübertragung ihre Rechts-
wirkung (Art. 3 Abs. 1 MKV). Diese "Mietverträge" gliedern sich in ei-
nen öffentlich-rechtlichen und einen privatrechtlichen Teil. Im öffentlich-
rechtlichen Teil vereinbaren die Parteien die zu übertragende Kontin-
gentsmenge sowie den Zeitpunkt der Übertragung. Der privatrechtliche
Teil enthält Vereinbarungen zum Preis, zu den Konditionen sowie wei-
teren, allenfalls mit der Übertragung verbundenen Leistungen (ANDREAS
WASSERFALLEN, Aktuelles zur Milchkontingentierung, in: Der bernische
Notar, September 2006, S. 270).
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6.2 H._______ und R._______ haben mit Vertrag vom 27. November
1997 (mit Wirkung ab 1. Mai 1998) die Errichtung einer Betriebszweig-
gemeinschaft vereinbart. Dieser Vertrag legt eine Vertragsdauer von
10 Jahren fest und die jeweilige stillschweigende Verlängerung um 2
Jahre, sofern nicht unter Einhaltung der Kündigungsfrist von einem
Jahr auf Ende der laufenden Periode eine Kündigung erfolgt (Ziff. 2).
Der Vertrag sieht im weitern vor, dass bei dessen Auflösung jeder
Partner sein ursprüngliches Einzelkontigent zurück erhält, es sei denn,
das Gesamtkontingent sei aufgrund von Flächenänderungen des Be-
triebes oder bewirtschaftsunabhängigen Faktoren (z.B. allgemeine
Kontingentskürzung) angepasst worden (Ziff. 3.4). Er regelt die Ent-
schädigung, die der Kontingentsübernehmer dem Kontingentsabgeber
entrichten muss (Ziff. 3.2). Bezüglich der Regelung von Streitigkeiten
sieht der Vertrag folgendes vor (Ziff. 8): "Entstehen aus diesem Vertrag
Streitigkeiten zwischen den Parteien, so ist vorerst die landwirtschaftli-
che Beratungsstelle als Schlichtungsstelle anzurufen. Streitigkeiten,
die von der Schlichtungsstelle nicht bereinigt werden können, sind vor
dem ordentlichen Gericht geltend zu machen."
Seit Inkraftreten der neuen Milchkontingentierungsverordnung am
1. Mai 1999 können Kontingentsübertragungen auch flächenunabhän-
gig erfolgen. Infolgedessen wurde bezüglich der bestehenden Be-
triebszweiggemeinschaften Art. 30 MKV (AS 1999 1209) eingeführt,
der wie folgt lautet:
"
1Die bestehenden Verträge zur Zusammenlegung der Milchkontingente
im Rahmen einer Betreibszweiggemeinschaft (...) werden als Vereinba-
rung zur nicht endgültigen Übertragung des Milchkontingents (Art. 3) aner-
kannt.
2Sofern nicht bereits ein Gesuch für eine Übertragung eingereicht wurde,
erhebt die Administrationsstelle die erforderlichen Angaben, um die Über-
tragung nach Absatz 1 verfügen zu können.
3Die Administrationsstelle verfügt die Übertragung des Kontingents rück-
wirkend auf den 1. Mai 1999."
Gestützt auf Artikel 30 MKV und Artikel 3 MKV verfügte die Administ-
rationsstelle am 16. November 1999 gegenüber H._______ und
R._______, dass die Betriebszweiggemeinschaft auf den 30. April
1999 aufgelöst beziehungsweise in ein Mietverhältnis umgewandelt
werde und die vertraglich festgelegte Kontingentsmenge von 64 238
kg an H._______ "nicht endgültig" übertragen werde.
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6.3 Im vorliegenden Fall hat der Kontingentsabgeber, H._______, mit
eingeschriebenem Brief vom 24. Februar 2005 den Mietvertrag für sein
Milchkontingent von 64'328 kg rückwirkend auf den 30. April 2004 be-
ziehungsweise auf den frühest möglichen Termin gekündigt und bei
der Administrationsstelle ein Gesuch um Rückübertragung des Milch-
kontingentes auf 1. Mai 2006 beantragt. Im Weiteren ist aktenkundig,
dass R._______ wieder die Milchproduktion aufnehmen wird (vgl. auch
Baubewilligung Neubau Milchviehstall vom 2. August 2007).
H._______, der "Mieter" des Kontingentes, macht im Beschwerdever-
fahren geltend, die (vorzeitige) Kündigung auf 1. Mai 2006 verletze die
im Vertrag vereinbarte Kündigungsregelung und sei daher unwirksam,
allenfalls könnte sie als Kündigung auf Ende April 2008 gelten. Diesem
Einwand entgegnet R._______, dass im vorliegenden Fall der vorzeiti-
ge Ausstieg des Mieters aus der Milchkontingentierung einen wichti-
gen Grund darstelle, der zur vorzeitigen Kündigung des Vertrages be-
rechtige.
6.3.1 Die Frage, ob das "vermietete Kontingent" vorzeitig gekündigt
werden konnte, wird durch das Privatrecht geregelt und ist grundsätz-
lich im Zivilprozess zu beurteilen. Nach Art. 266g des Bundesgesetzes
vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zi-
vilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) (Obligationenrecht,
OR, SR 220) können die Parteien das Mietverhältnis aus wichtigen
Gründen, welche die Vertragserfüllung für sie unzumutbar machen, mit
der gesetzlichen Frist auf einen beliebigen Zeitpunkt kündigen (Abs.
1). Die berechtigte Partei ist somit weder an einen gesetzlichen noch
an einen vertraglichen Kündigungstermin gebunden (vgl. Schweizeri-
sches Mietrecht, Kommentar, hrsg. vom Schweizerischen Verband der
Immobilien-Treuhänder SVIT, Zürich 1998, Rz. 1ff. zu Art. 266g OR).
Will eine Partei die Kündigung anfechten, so muss sie das Begehren
innert 30 Tagen nach Empfang der Kündigung der Schlichtungsbehör-
de einreichen (Art. 271 Ziff. 1 Abs. 1 und Art. 273 Abs. 1 OR). Liegt ein
solches Begehren nicht vor oder ist es nicht rechtzeitig (innert der 30-
tägigen Verwirkungsfrist nach Art. 273 Abs. 1 OR) erhoben worden, so
ist die Kündigung als gültig zu erachten. Auch eine offensichtlich
rechtsmissbräuchliche Kündigung muss innerhalb der Verwirkungsfrist
von 30 Tagen angefochten werden (Kommentar Mietrecht, a.a.O., Vor-
bemerkungen zu Art. 266-266o OR, Rz. 23 ff.; PETER HIGI, das Obligati-
onenrecht, Zürcher Kommentar, V2b, 1995, Rz. 162 f. der Vorbemer-
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kung zu Art. 266-266o OR, Rz. 63 ff. der Vorbemerkung zu Art.
271-273c OR und Rz. 13 zu Art. 271 OR; BGE 133 III 175 E. 3.3.4,
BGE 121 III 156 E. 1c/bb).
6.3.2 Es ist unbestritten, dass H._______ die (vorzeitige) Kündigung
des gemieteten Kontingentes beim Zivilrichter nicht angefochten hat
und diese daher mit Wirkung auf 1. Mai 2006 zustande gekommen ist.
7.
Aktenkundig ist, dass H._______, der Kontingentsinhaber, bei der Ad-
ministrationsstelle kein Gesuch um Rückübertragung des nicht endgül-
tig übertragenen Kontingentes an R._______, wie dies Art. 3 Abs. 1
MKV vorsieht, eingereicht hat. Vielmehr wurde die Administrationsstel-
le von R._______ über die Kündigung des Vertrags informiert. Es stellt
sich zunächst die Frage, ob die Rückübertragung des Kontingentes
aufgrund des Gesuches durch den "Vermieter" des Kontingentes erfol-
gen kann oder ob ein Antrag des "Mieters" vorliegen muss.
Art. 3 Abs. 1 MKV hält fest, dass, wer ein Kontingent auf einen ande-
ren Produzenten übertragen will, die zuständige Administrationsstelle
ersuchen muss, sein Kontingent um die Menge, die übertragen werden
soll, zu kürzen und das andere Kontingent entsprechend zu erhöhen.
Diese Bestimmung regelt die Rückübertragung eines Kontingentes
nach Ablauf des "Mietvertrages" nicht ausdrücklich. Es könnte deshalb
geschlossen werden, die gleiche Regelung wie im Falle der Vermie-
tung sei anwendbar, d.h. nur der aktuelle Inhaber des Kontingentes,
der Kontingentsübernehmer bzw. "Mieter", könne die Administrations-
stelle um Rückübertragung ersuchen.
7.1 Die Kontingentsübertragung erfährt dahingehend eine Einschrän-
kung, als ein nicht endgültig übertragenes Kontingent, das nach dem
1. Mai 2004 dem Kontingentsabgeber zurückübertragen wird, grund-
sätzlich nicht weiterübertragen werden kann (Art. 3a Abs. 1 MKV).
Eine Weiterübertragung ist in diesen Fällen nur möglich, wenn die
Kontingentsinhaberin oder der Kontingentsinhaber den Übertragungs-
vertrag gekündigt hat oder wenn das Kontingent nur für die Dauer ei-
ner Kontingentierungsperiode übertragen wurde (Art. 3a Abs. 2 Bst. a
und b MKV).
7.2 Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich in einem Grundsatzurteil
vom 5. September 2007 (BVGE B-335/2007) mit der Problematik der
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Rückübertragung "vermieteter" Kontingente beim vorzeitigen Ausstieg
des Kontingentsmieters aus der Milchkontingentierung auseinanderzu-
setzen. In diesem Fall hatten die Vertragspartner einen Formularver-
trag unterschrieben. Dieser enthielt eine Klausel, wonach eine Kopie
der Kündigung der Administrationsstelle zuzustellen ist und diese als
Gesuch zur Rückübertragung des Milchkontingentes an den ursprüng-
lichen Abgeber gilt. Dabei stellte sich die Frage, ob mit dieser Klausel
der Vermieter des Kontingentes ermächtigt wurde, in Vertretung des
Mieters den Antrag an die Administrationsstelle zu stellen. Das Bun-
desverwaltungsgericht kam in Bestätigung seiner Rechtsprechung
(vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-2149/2006 und
B-2150/2006 vom 7. Mai 2007 jeweils E. 5.3) zum Schluss, diese Klau-
sel stelle einen Vertrag mit direkter Vertretungsmacht zugunsten des
Vermieters dar. Wenn der Vermieter der Administrationsstelle eine Ko-
pie der Kündigung des Vertrags über die nicht endgültige Übertragung
des Kontingent zustelle, könne diese dem Vermieter das Kontingent
zurückübertragen, ohne dass ein schriftlicher Antrag des Mieters um
Rückübertragung vorliege (BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007
E. 3.2.1 ff.).
7.3 Nicht anders verhält es sich im vorliegenden Fall. Der zu beurtei-
lende Sachverhalt ist weitgehend identisch. Auch hier beantragte der
Vermieter des Milchkontingentes die Rückübertragung des Kontingen-
tes, weil er selber die Milchproduktion wieder aufnehmen will. Zwar
enthält der Vertrag über die Betriebszweiggemeinschaft – anders als
im obzitierten Grundsatzentscheid des Bundesverwaltungsgerichtes –
keine Klausel, wonach die der Administrationsstelle zugestellte Kopie
der Kündigung als Gesuch zur Rückübertragung des Milchkontingen-
tes an den ursprünglichen Kontingentsabgeber gilt. Jedoch haben die
Parteien im vorliegenden Fall im Vertrag über die Errichtung einer Be-
triebszweiggemeinschaft eine Rückübertragung des Kontingentes an
den Vermieter bei Auflösung des Vertrages vereinbart (vgl. Ziff. 3.3.
des Vertrages). Die bestehenden Verträge zur Zusammenlegung der
Milchkontingente im Rahmen einer Betriebszweiggemeinschaft wurden
mit Inkraftreten der neuen Milchkontingentierungsverordnung am
1. Mai 1999 von Gesetzes wegen als Vereinbarung zur nicht endgülti-
gen Übertragung des Milchkontingentes anerkannt (vgl. Art. 30 Abs. 1
MKV, AS 1999 1209). Hätten die Parteien zu diesem Zeitpunkt aber ei-
nen neuen Mietvertrag abgeschlossen – was möglich gewesen wäre,
aber aktenkundig nicht der Fall war – hätten sie, gleich wie im erwähn-
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ten Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes, das Standardformular des
Verbandes der Schweizer Milchproduzenten für die Miete von Kontin-
genten benutzen können, welches eine Klausel enthält, wonach eine
Vertragskündigung für die Administrationsstelle als Gesuch zur Rück-
übertragung des Kontingentes auf den Vermieter gilt.
Es ist kein Grund ersichtlich, den vorliegenden Sachverhalt anders zu
beurteilen als die Vertragsklausel im erwähnten Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts vom 5. September 2007. Der zwischen den Parteien
vereinbarte Vertrag über die Errichtung einer Betriebszweiggemein-
schaft, welcher weiterhin seine Gültigkeit behält, beinhaltet nämlich
eine Verpflichtung zur Rückübertragung des Kontingentes bei Auflö-
sung des Vertrages. Nebst der vertraglichen Verpflichtung sieht Art. 3
Abs. 5 MKV auch eine gesetzliche Verpflichtung auf Rückübertragung
des Kontingentes vor. Demnach ist im Gesuch anzugeben, welche
Menge nicht endgültig übertragen werden soll und diese Menge wird
mit der Verpflichtung übertragen, dass sie dem Kontingentsabgeber
rückübertragen werden muss (vgl. Verfügungen der Lobag vom
16.11.1999 an H._______ und R._______, welche den Hinweis aus
"nicht endgültige Kontingentsübertragung" im Sinne von Art. 3 MKV
enthalten). Damit wird der Anspruch auf Rückübertragung auch durch
das öffentliche Recht verliehen. In Anbetracht dieser Gegebenheiten
zu verlangen, dass bei Auflösung des Vertrages ein Gesuch um Rück-
übertragung des Kontingentes ausschliesslich durch den Kontingents-
inhaber erfolgen kann, verstösst gegen das aus Art. 29 Abs. 1 BV flie-
ssende Verbot des überspitzten Formalismus. Dieses wendet sich ge-
gen prozessuale Formstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein
schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, und die Verwirklichung des
materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert
(vgl. BGE 128 II 139 E. 2a, BGE 127 I 31 E. 2a/bb mit weiteren Hinwei-
sen). Infolgedessen konnte im konkreten Fall auch der Vermieter des
Kontingentes mit dem Hinweis auf die erfolgte Kündigung bei der Ad-
ministrationsstelle einen gültigen Antrag auf Rückübertragung des
Kontingentes stellen.
Daraus folgt, dass aufgrund der Bestimmungen der Milchkontingentie-
rungsverordnung und der vertraglichen Vereinbarungen das vermietete
Milchkontingent von 64'328 kg im Prinzip auf R._______ mit Wirkung
per 1. Mai 2006 zurückzuübertragen gewesen wäre, wie dies die regio-
nale Rekurskommission Nr. 1 zu Recht festgestellt hat.
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8.
8.1 Im vorliegenden Fall hat die Administrationsstelle mit Verfügung
vom 9. Juni 2006 in Anwendung von Art. 6 VAMK H._______ per 1.
Mai 2006 vorzeitig von der Milchkontingentierung ausgenommen, sein
gesamtes Milchkontingent von 163'464 kg – inklusive des "gemieteten"
Kontingentes von 64'328 kg – aufgehoben und diese Menge der Basis-
menge der Organisation PO Lobag angerechnet.
Die regionale Rekurskommission Nr. 1 hingegen verfügte mit Ent-
scheid vom 22. Mai 2006, das nicht endgültig übertragene Milchkontin-
gent von 64'328 kg sei per 1. Mai 2006 an R._______ zurück zu über-
tragen.
H._______ macht sinngemäss geltend, er sei auf den 1. Mai 2006 vor-
zeitig aus der Milchkontingentierung ausgestiegen. Dadurch sei das
von ihm "gemietete" Kontingent untergegangen. Es stellt sich daher
die Frage, ob die (vertragliche und öffentlich-rechtliche) Rückgabever-
pflichtung aufgehoben wird durch die Bestimmungen im Zusammen-
hang mit dem vorzeitigen Ausstieg.
8.2 Im Rahmen der Agrarpolitik 2007 strebte der Bundesrat eine Flexi-
bilisierung der Milchmarktordnung an. In diesem Kontext unterbreitete
der Bundesrat u. a. ein Konzept für eine schrittweise Aufhebung der
Milchkontingentierung (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrar-
politik [Agrarpolitik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff.). Am
20. Juni 2003 wurde Art. 36a LWG erlassen, welcher auf den 1. Janu-
ar 2004 in Kraft gesetzt wurde. In Abs. 1 ist der Grundsatz verankert,
dass die Milchkontingentierung am 30. April 2009 aufgehoben wird. Mit
Abs. 2 wird der schrittweise Ausstieg aus der Milchkontingentierung
geregelt. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten,
die Mitglied einer Produzenten- oder Branchenorganisation
(Art. 8 LWG) sind oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen
Milchverwerter in einer Organisation zusammengeschlossen sind, frü-
hestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausneh-
men, wenn die Organisation eine Mengenregelung auf Stufe der Milch-
produktion beschlossen hat (Bst. a), Sanktionen für den Fall festgelegt
hat, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten werden
(Bst. b) und Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzier-
ten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der
hergestellten Produkte (Bst. c). Abs. 3 sieht unter gewissen Bedingun-
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gen eine Möglichkeit der Verschiebung der in Abs. 1 und 2 festgeleg-
ten Termine um höchstens zwei Jahre vor. In Ergänzung zu den ge-
nannten Bestimmungen regelt Art. 36b LwG die Milchkaufverträge. Der
vorzeitige Ausstieg aus der Milchkontingentierung erfolgt somit unter
der Bedingung, dass die Produzenten Mitglied einer Organisation sind,
die eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion hat, d.h. er er-
folgt nicht ohne den Übergang in eine private Mengenregelung.
8.3 Gestützt auf Art. 36a und 177 LwG erliess der Bundesrat am
10. November 2004 die Verordnung über den Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung (VAMK, SR 916.350.4), welche am 1. Januar 2005 in
Kraft trat und bis 30. April 2009 gilt (Art. 23 VAMK).
Diese Verordnung regelt die Voraussetzungen, die eine Organisation
nach Artikel 36a LwG erfüllen muss, damit Produzenten, die Mitglied
dieser Organisation sind, von der Milchkontingentierung ausgenom-
men werden können sowie die Pflichten der Organisationen bis zur
Aufhebung der Milchkontingentierung (Art. 1 VAMK). Demnach können
Produzenten von der Milchkontingentierung ausgenommen werden,
wenn sie Mitglied einer Branchenorganisation, einer Produzentenorga-
nisation oder einer Produzenten-Milchverwerter-Organisation sind (Art.
2 Abs. 1 VAMK). Art. 2 Abs. 2 VAMK sieht vor, dass Produzenten auf
1. Mai 2006, 1. Mai 2007 oder 1. Mai 2008 von der Milchkontingentie-
rung ausgenommen werden können. Der zweite Abschnitt der Verord-
nung regelt die Anforderungen an die Organisationen, der dritte Ab-
schnitt die Milchmenge. Art. 6 Abs. 1 VAMK definiert die Basismenge
als Summe der Kontingente, welche den Produzenten im letzten Milch-
jahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren. Die Zusatzkontingente nach Art.
11 MKV werden dabei nicht angerechnet. Gemäss Art. 6 Abs. 2 VAMK
erhöht oder vermindert sich die Basismenge durch Anpassungen nach
den Artikeln 7-10 VAMK. Art. 7 VAMK regelt die Anpassung bei Zukauf
zusatzkontingentsberechtigter Tiere, Art. 8 VAMK bei Kontingentsüber-
tragung, Art. 9 VAMK beim Ablauf eines Aufzuchtvertrages und Art. 10
VAMK bei Austritt oder Ausschluss aus der Organisation. Die Vermark-
tung einer Zusatzmenge wird in Art. 12 VAMK geregelt.
In seinen Weisungen und Erläuterungen vom 1. Juli 2005 zur VAMK
(Weisungen zur VAMK, Stand 1. Juli 2006) hat das Bundesamt im Zu-
sammenhang mit Art. 2 VAMK unter dem Titel "Folgen des Entzugs
"gemieteter" Kontingente" folgendes festgehalten:
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"Für die Milchproduzenten stellt das Milchkontingent ein Produktionsrecht
dar, das ihnen der Bund ursprünglich gratis zur Verfügung gestellt hat.
Wollte ein Produzent dieses Produktionsrecht nicht mehr selber nutzen, so
konnte er es (seit dem 1. Mai 1999) einem anderen Produzenten "verkau-
fen" oder "vermieten". Weil die Kontingente keine wohlerworbenen Rechte
darstellen, handelt es sich bei den abgeschlossenen Übertragungsverein-
barungen nicht um Miet- und Kaufverträge im Sinne des Obligationen-
rechts (OR; SR 220). Der Bund kann den Produzenten die Kontingente je-
derzeit entschädigungslos entziehen. In den entzogenen Kontingenten
können auch gemietete Kontingente enthalten sein. Das Produktionsrecht,
für das der Mieter bis anhin eine Miete entrichtet hat, existiert nach dem
Ausstieg nicht mehr. Folglich schuldet er fortan auch keine Entschädigung
(Mietzins) mehr. Nach dem Entzug des Kontingentes kann der Mieter das
gemietete Kontingent nicht mehr zurückgeben.(...)"
Diesen Prinzipien entsprechend präzisieren die Weisungen zu Art. 6
VAMK, dass sich die Basismenge zusammensetzt aus den Grundkon-
tingenten, die den Produzenten am 30. April vor dem Ausstieg zuge-
teilt waren. Nebst dem ursprünglich zugeteilten Kontingent sind darin
die mit Flächen übernommenen, die gekauften und die gemieteten
Kontingente enthalten.
8.4 Wie bereits erwähnt, ergibt sich nach Art. 6 VAMK die Basismenge
einer Organisation, deren Produzenten von der Milchkontingentierung
ausgenommen sind, aus der Summe der Kontingente, welche diesen
Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, mit
Ausnahmen der Zusatzkontingente nach Art. 11 MKV. Die Weisungen
zu Art. 6 VAMK sehen eine "Umwandlung der Kontingente" vor. Die
von der Milchkontingentierung ausgenommen Kontingente scheiden
aus dem System der staatlichen Milchkontingentierung aus und gehen
über in ein privates Milchkontingentierungssystem, das von den Orga-
nisationen verwaltet wird. Art. 6 VAMK regelt somit nichts anderes als
die Zusammensetzung der Basismilchmenge der Organisationen.
Die VAMK regelt hauptsächlich die Übertragung der Milchmenge vom
staatlichen Kontingentierungssystem zum liberalisierten System. Mit
Ausnahme von Art. 9 VAMK, wonach nach Ablauf eines Aufzuchtver-
trags das entsprechende Kontingent an den Vermieter zurückgeht, un-
abhängig davon, ob dieser von der Milchkontingentierung ausgenom-
men ist oder nicht, enthält die VAMK keine Regelungen bezüglich der
Konsequenzen des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung auf die
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vermieteten Kontingente, ausser dass diese Kontingente in die Be-
rechnung der Milchmenge der Organisation einbezogen werden. Es
sind somit nur die Weisungen zur VAMK, die festhalten, dass für die in
der Basismenge enthaltenen vermieteten Kontingente keine Entschä-
digung (Miete) zu entrichten ist und diese nach Ablauf die Miete auch
nicht zurückerstattet werden können.
8.5 Das Bundesamt hat die Weisungen zur VAMK mit dem Ziel einer
einheitlichen Anwendung der Verordnungsbestimmungen erlassen.
Bei diesen Weisungen handelt es sich dem Inhalt nach, wie bei Merk-
blättern oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsverordnung. Verwal-
tungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane verbindlich, be-
gründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte
und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin,
eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis – vor allem im
Ermessensbereich – zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Aus-
druck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundes-
verwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Gerichtsinstanz
(Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, sondern
bei deren Überprüfung vielmehr frei. In der Rechtspraxis werden Ver-
waltungsverordnungen vom Richter bei der Entscheidfindung mitbe-
rücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen
zulassen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1.; PIERRE
TSCHANNEN /ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern
2005, § 41 Rz. 12 ff., RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 6. Aufl., Basel 1990,
Nr. 9; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 628).
Es ist zu prüfen, ob die Weisungen zur VAMK (insbesondere die Wei-
sungen zu Art. 2 VAMK) mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind
und die Auslegung zulassen, nämlich dass für die in der Basismenge
enthaltenen vermieteten Kontingente keine Entschädigung (Mietzins)
zu entrichten ist und nach dem Entzug des Kontingentes der Mieter
das gemietete Kontingent nicht mehr rückübertragen kann.
8.5.1 Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine
Gesetzesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen.
An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechts-
anwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn
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der Norm wiedergibt (BGE 125 III 57 E. 2b, BGE 120 II 112 E. 3a). Ist
eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren Wortlauts unklar, so ist
nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu suchen. Dieser ergibt
sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und dem Willen des
Gesetzgebers. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten
zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt,
sondern erst das an Sachverhalten angewandte und konkretisierte Ge-
setz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen
Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio le-
gis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (BGE 122
V 362 E. 4a; vgl. zur Auslegung allgemein: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 214 ff., mit weiteren Hinweisen; ERNST A. KRAMER, Juristische
Methodenlehre, 2. Auflage, Bern 2005, S. 47 ff.).
Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, zeitge-
mässe, systematische und teleologische Auslegung zur Anwendung.
Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmetho-
den ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundesge-
richt einen "pragmatischen Methodenpluralismus“. Die teleologische
Auslegungsmethode steht gemäss bundesgerichtlicher Praxis jedoch
im Vordergrund (BGE 128 I 34 E. 3b, BGE 125 II 206 E. 4a, BGE 124
III 266 E. 4, mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 214 ff., HANS PETER WALTER, Der Me-
thodenpluralismus des Bundesgerichts bei der Gesetzesauslegung,
recht 1999, S. 157 ff.).
Durch Auslegung ist vorab zu ermitteln, ob das Fehlen einer Anord-
nung eine bewusst negative Antwort des Gesetzgebers, ein sog. quali-
fiziertes Schweigen, darstellt. Kann dies verneint werden und erweist
sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig, da sie auf eine be-
stimmte Frage keine (befriedigende) Antwort gibt, so liegt eine Lücke
des Gesetzes vor. Die bisher herrschende Lehre und die bundesge-
richtliche Rechtsprechung unterscheiden echte und unechte Lücken
und behandeln sie unterschiedlich. Eine echte Gesetzeslücke liegt
dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was
er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut
noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift
entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen
Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Ant-
wort, aber keine befriedigende zu entnehmen ist, namentlich, wenn die
vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der
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Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken
zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren ist ihm
nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die
Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle
einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 128 I 34 E. 3b, BGE 121 III 219
E. 1d/aa, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 233 ff.).
Eine neuere Auffassung in der juristischen Methodenlehre verzichtet
auf eine Unterscheidung in echte und unechte Lücken und bezeichnet
eine Lücke in allgemeiner Weise als sog. planwidrige Unvollständigkeit
des Gesetzes, die von den rechtsanwendenden Organen behoben
werden darf (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 243, ULRICH HÄFELIN,
Die Lückenfüllung im öffentlichen Recht, in: Festschrift zum 70. Ge-
burtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 91-124, S. 108 f., 113 f.;
KRAMER, a.a.O., S. 162 ff.). Auch in der Praxis wird vermehrt von der
genannten Unterscheidung abgesehen und eine vom Gericht zu füllen-
de Lücke angenommen, wenn die gesetzliche Regelung aufgrund der
dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als un-
vollständig und daher ergänzungsbedürftig erachtet werden muss
(BGE 131 V 233 E. 4.1, BGE 129 II 438 E. 4.1.2, BGE 123 II 69
E. 3c.).
8.5.2 Aus dem Wortlaut von Art. 36a Abs. 1 LWG geht hervor, dass
der Gesetzgeber entschieden hat, die Milchkontingentierung bis am
30. April 2009 aufrechtzuerhalten und diese ab dem Milchjahr
2009/2010 aufzuheben unter Vorbehalt einer allfälligen Verschiebung
um zwei Jahre (Art. 36a Abs. 1 und 3 LwG). In Art. 36 Abs. 2 LwG hat
der Gesetzgeber die Möglichkeit eines freiwilligen vorzeitigen Aus-
stiegs aus der Milchkontingentierung vorgesehen für Produzenten, die
Mitglied einer Organisation sind. Das Gesetz enthält jedoch keine Re-
geln über das Verhältnis zwischen den Systemen der staatlichen
Milchkontingentierung und der privaten Mengenregelung, die während
der Übergangszeit gleichzeitig bestehen. Es hat, mit Ausnahme von
Art. 36b LwG, auch keine Regeln betreffend die Konsequenzen des
vorzeitigen Ausstiegs vorgesehen, insbesondere auch nicht betreffend
die Milchmengen, die im Moment des Ausstiegs "nicht endgültig" an
aussteigende Produzenten übertragen sind.
8.5.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits oben erwähnten
Urteil vom 5. September 2007 festgestellt, dass der Bundesrat in sei-
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ner Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik
2007) vom 29. Mai 2002 (BBl 2002 4721 ff.) sowie in der Zusatzbot-
schaft vom 16. Oktober 2002 (BBl 2002 7234 ff.) nicht auf die Konse-
quenzen eingeht, die sich während der Übergangszeit aus dem Ne-
beneinander der staatlichen Milchkontingentierung und der privaten
Basismengenregelung ergeben, und insbesondere nicht auf die Folgen
der Vereinbarungen zwischen den Produzenten über die "nicht endgül-
tige" Übertragung von Milchkontingenten. Aus der Botschaft ergibt sich
auch keine Anwort auf die Frage, ob die von der Milchkontingentierung
ausgenommenen Produzenten von ihren Vertragspflichten, die sie auf-
grund von Art. 3 MKV eingegangen sind, befreit sind (BVGE
B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 6.1.3).
8.5.4 Das Bundesverwaltungsgericht ging im zitierten Urteil im Weite-
ren ausführlich auf die parlamentarischen Debatten ein (vgl. BVGE
B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 6.1.4 ff. mit Hinweisen). Diese
zeigen, dass der Gesetzgeber die Milchkontingentierung aufheben
wollte, vor allem um den Kontingentshandel zu beenden, da dieser die
Produktionskosten erhöht und einer raschen Anpassung der Struktu-
ren an den Markt entgegensteht. Der Kontingentshandel und die da-
durch entstandenen Kontingentsrenten stellten Gründe für den Aus-
stieg aus der Milchkontingentierung dar. Der Gesetzgeber hat jedoch
entschieden, die Aufhebung der Milchkontingentierung erst für 2009
vorzusehen, um den Produzenten die rechtzeitige Planung der Folgen
des Ausstiegs und der Investitionskosten, die sich daraus ergeben
könnten, zu ermöglichen. Auch die vorzeitige Aufhebung des Kontin-
gentshandels wurde im Parlament diskutiert. Es wurde jedoch be-
schlossen, diesen nicht vor dem endgültigen Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung im Jahre 2009 beenden zu wollen, da dessen Vorteile
gegenüber den Nachteilen überwiegen.
Aus den parlamentarischen Debatten geht ferner hervor, dass der Ge-
setzgeber die notwendige Strukturanpassungen nicht bremsen und
den privaten Organisationen die Möglichkeit geben wollte, von der un-
ternehmerischen Freiheit zu profitieren und dabei Erfahrungen für die
Zeit nach dem definitiven Ausstieg zu sammeln. Er war sich bewusst,
dass sich während der Übergangszeit gewisse Fragen betreffend das
Verhältnis der beiden parallel existierenden Systeme stellen, die nicht
geregelt sind. Dabei hat er sich auf den Verordnungsgeber verlassen.
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Aus den Beratungen im Parlament ergibt sich nicht, dass der Gesetz-
geber den vorzeitigen Ausstieg besonders fördern wollte und Produ-
zenten, die vorzeitig aussteigen, bevorzugt werden sollen gegenüber
Produzenten, die in der Kontingentierung verbleiben (vgl. BVGE
B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 7.5 mit Hinweisen).
8.5.5 Art. 3a MKV setzt dem Kontingentshandel während der Über-
gangszeit Grenzen. Er verhindert, dass Kontingente von Vermietern
zurück genommen werden können, wenn diese selbst nicht Milch pro-
duzieren wollen (vgl. BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E.
7.5).
8.5.6 Die Gründe welche den Bundesrat veranlasst haben, Art. 6
VAMK (Basismenge) zu erlassen, erläutern Autoren aus dem Bundes-
amt für Landwirtschaft in einer Studie (JACQUES CHAVAZ/ANDREAS GALLER,/
RAHEL SCHELBERT, Vorzeitiger Ausstieg aus der Milchkontingentierung:
Zur Frage der Schadenersatzpflicht von Produzenten " gemieteter"
Kontingente, in : Blätter für Agrarrecht 2006 S. 191 ff). Sie stellten fest,
dass während des Milchjahres 2004/2005 rund die Hälfte der Kontin-
gente "gemietet" oder "gekauft" waren, wobei drei Mal mehr "gemietet"
als "gekauft" wurde. Falls die Produzenten, die bei einem vorzeitigen
Ausstieg aus der Kontingentierung verpflichtet worden wären, das "ge-
mietete" Kontingent zu kaufen oder zurückzugeben, wäre dies für viele
ein Grund gewesen, bis 2009 in der Kontingentierung zu verbleiben.
Dies hätte die Idee des flexiblen Ausstiegs unterlaufen. Dieses Kon-
zept ist nicht zu beanstanden. Jedoch lassen weder Art. 6 VAMK noch
dieses ihm zu Grunde liegende Konzept den Schluss zu, dass ein Pro-
duzent, in dessen Basismenge ein gemietetes Kontingent enthalten
ist, seine unter der MKV eingegangenen Verpflichtungen nicht mehr
einhalten müsste.
8.5.7 Das Bundesverwaltungsgericht kommt in seinem Urteil vom
5. September 2007 zum Schluss, die übereinstimmenden Eigenschaf-
ten der beiden Systeme, der staatlichen Milchkontingentierung und der
privaten Milchmengenbeschränkung, und die Tatsache, dass das Par-
lament den Kontingentshandel während der Übergangszeit beibehal-
ten wollte, könnten im Zusammenhang mit der Frage des vorzeitigen
Ausstiegs nicht unberücksichtigt bleiben und nicht einseitig zu Guns-
ten des aussteigenden Produzenten interpretiert werden. Letzteres
wäre eine Ungleichbehandlung, die durch kein öffentliches Interesse
zu rechtfertigen wäre. Die These, welche in den Weisungen des Bun-
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desamtes festgehalten sei, wonach der Mieter nach dem Entzug des
Kontingentes (vorzeitiger Ausstieg) das gemietete Kontingent nicht
mehr zurück zu geben habe, könne sich weder auf das Gesetz noch
auf die Materialien stützen, noch ergebe sich dies aus den genannten
Auslegungsmethoden. Daraus folge, dass die Weisung, dass ein Pro-
duzent, der vorzeitig aussteige, fortan dem Vermieter keine Entschädi-
gung (Mietzins) mehr schulde und er das gemietete Kontingent nicht
mehr zurückzuübertragen habe, nicht auf einer genügenden gesetzli-
chen Grundlage basiere und somit nicht gesetzeskonform sei (BVGE
B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 7.5 und 7.6).
9.
9.1 Im Übrigen erkannte das Bundesverwaltungsgericht im zitierten
Entscheid, dass eine Prüfung unter dem Blickwinkel des Vertrauens-
schutzes (Art. 9 BV) nicht zu einem andern Ergebnis führt (vgl. BVGE
B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 8). Gleich verhält es sich auch
hier.
9.1.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) verschafft ei-
nen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusi-
cherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver-
halten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht. Der entsprechende Schutz entfällt
in der Regel bei Änderungen von Erlassen, da gemäss dem demokra-
tischen Prinzip die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit geändert
werden kann. Der Vertrauensgrundsatz vermag einer Rechtsänderung
nur entgegenzustehen, wenn diese gegen das Rückwirkungsverbot
verstösst oder in wohlerworbene Rechte eingreift. Nach der Rechtspre-
chung kann es aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismäs-
sigkeit und des Willkürverbots sowie des Vertrauensschutzes verfas-
sungsrechtlich zudem geboten sein, gegebenenfalls eine angemesse-
ne Übergangsregelung zu schaffen. Damit soll verhindert werden,
dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden (BGE 130 I 26
E. 8.1, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 628, 640bb und 143 mit Hin-
weisen). Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tä-
tigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das bei der Auf-
hebung der Milchkontingentierung geschieht, kann von ihm verlangt
werden, dass er dies nicht überfallartig tut (BGE 118 IB 241 E. 9b).
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9.1.2 Die Aufhebung der Milchkontingentierung bzw. die Möglichkeit
eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Kontingentierung wurde in der
Botschaft des Bundesrates im Jahre 2002 erwähnt. Nichts deutete dar-
auf hin, dass während der vorgesehenen Übergangszeit die Verpflich-
tungen aus den Verträgen über die nicht endgültige Übertragung von
Kontingenten nicht mehr hätten eingehalten werden müssen. Das Ge-
setz enthält keine Regelung dieser Frage. Das Parlament hat sich
nicht mit der Frage der Gültigkeit dieser Verträge auseinandergesetzt
(vgl. dazu BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007E. 8.3 mit Hinwei-
sen). Die VAMK und deren Weisungen sind am 1. Januar 2005 bezie-
hungsweise 1. Juli 2005 in Kraft getreten. Der Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung war erstmals auf den 1. Mai 2006 möglich. Die Fol-
gen des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung, die bei nicht entgül-
tig übertragenen Kontingenten für den "Vermieter" besonders ein-
schränkend waren, waren somit nicht voraussehbar und hätten den Er-
lass von Übergangsbestimmungen verlangt.
9.2 Es ist Aufgabe des Bundesrates, die Ausführungsbestimmungen
zu schaffen. Die in der parlamentarischen Debatte aufgeworfenen Fra-
gen bezüglich dem Nebeneinander der staatlichen Milchkontingentie-
rung und der privaten Milchmengenregelung riefen nach einer Rege-
lung durch den Bundesrat und schliessen ein qualifiziertes Schweigen
aus. Wie erwähnt, hat der Bundesrat die Anpassung der Basismenge
im dritten Abschnitt der VAMK nur für bestimmte Fälle geregelt.
Bereits die Rekurskommission EVD stellte in einem Urteil vom
12. September 2006 (8B/2006-8 E. 5.3, im Internet publiziert unter
) fest, dass entweder Art. 6 VAMK oder aber die
nachfolgenden Artikel, welche die Anpassung der Basismenge regeln,
lückenhaft erscheinen. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte in
seinem Urteil vom 5. September 2007 das Vorliegen einer Lücke. Es
stellte fest, dass keine Regelung besteht bezüglich derjenigen Milch-
kontingente, welche den aus der Milchkontingentierung aussteigenden
Produzenten aufgrund eines Mietvertrags nicht endgültig übertragen
sind, und welche im Verlaufe des dem Ausstieg aus der Milchkontin-
gentierung vorgehenden Milchjahres rechtsgültig gekündigt wurden
oder bis zum 30. April 2009 – dem Zeitpunkt des endgültigen Aus-
stiegs aus Milchkontingentierung – noch gekündigt werden. Es ging
davon aus, dass die in Art. 9 VAMK enthaltene Regelung dem Willen
des Gesetzgebers entspricht, die Gleichbehandlung der Produzenten
garantiert, unabhängig davon, ob sie aus der Milchkontingentierung
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ausgestiegen sind oder nicht, und überdies auch dem Prinzip des Ver-
trauensschutzes gerecht wird. Art. 9 VAMK regelt die Anpassung der
Basismenge beim Ablauf eines Aufzuchtvertrages wie folgt: Wird einer
Produzentin oder einem Produzenten im Berggebiet nach Ablauf eines
Aufzuchtvertrages nach Art. 4 Abs. 1 Bst. b MKV ein Kontingent zu-
rückübertragen, so verringert sich die Basismenge der Organisation im
gleichen Ausmass. Sind beide betroffenen Produzenten von der Kon-
tingentierung ausgenommen, so werden die Basismengen der beteilig-
ten Organisationen entsprechend angepasst. Das Bundesverwaltungs-
gericht hat im erwähnten Urteil die festgestellte Lücke durch die analo-
ge Anwendung von Art. 9 VAMK geschlossen (BVGE B-335/2007 vom
5. September 2007 E. 9).
Auf den vorliegenden Fall angewendet bedeutet dies, dass der Aus-
stieg des "Mieters" aus der Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2006
der Rückübertragung auf den gleichen Zeitpunkt des "vermieteten"
Kontingentes von 64'328 kg an den "Vermieter" nicht entgegensteht.
Bei einer sinngemässen Anwendung vom Art. 9 VAMK verringert sich
dabei die der PO Lobag zu übertragende Kontingentsmenge um die
Menge des rückübertragenen Kontingentes.
10.
Auf Grund der vorstehenden Ausführungen kommt das Bundesverwal-
tungsgericht zum Schluss, dass das Milchkontingent von 64'328 kg per
1. Mai 2006 auf R._______ zurückzuübertragen ist und die von
H._______ auf den 1. Mai 2006 in die PO Lobag eingebrachte Milch-
menge um die entsprechende Menge zu kürzen ist.
Somit sind die Beschwerde des Bundesamtes wie auch die Beschwer-
de von H._______ abzuweisen. Die Beschwerde von R._______ er-
weist sich hingegen als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid
der Vorinstanz vom 7. November 2006 sowie Ziffer 2 und 3 der Verfü-
gung der Erstinstanz vom 9. Juni 2006 sind insoweit aufzuheben, als
das Milchkontingent von H._______ per 1. Mai 2006 aufgehoben und
auf 99'136 kg festgesetzt wird und diese Menge der Basismenge der
Organisation PO Lobag anzurechnen ist.
11.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt R._______ als obsiegende Partei.
Deshalb sind ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Beschwer-
deinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegen-
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den Partei. Vorinstanzen oder Bundesbehörden haben keine Verfah-
renskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (Art. 63 Abs. 1 und 2
VwVG). Gemäss Art. 6 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt (VGKE, SR 173.320.2) können einer Partei die Verfahrenskosten
ganz oder teilweise erlassen werden, wenn Gründe in der Sache oder
in der Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen,
sie ihr aufzuerlegen. Da H._______ in den beiden vorinstanzlichen
Verfahren das rechtliche Gehör jeweils nicht gewährt worden ist, sind
ihm die Verfahrenskosten für die vorliegenden Verfahren zu erlassen.
Die obsiegende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für
die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m.Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten
der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei
(Art. 8 VGKE). Das Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeitauf-
wand des Vertreters zu bemessen. Der Stundenansatz beträgt für An-
wälte mindestens 200 und höchstens 400 Franken (Art. 10 Abs. 1 und
2 VGKE). Das Gericht setzt die Parteientschädigung auf Grund der
von der Partei eingereichten detaillierten Kostennote fest (Art. 14
Abs. 2 VGKE). Da der Rechtsvertreter von R._______ eine angemes-
sen erscheinende Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung
für die vorliegenden Beschwerdeverfahren auf Grundlage des geltend
gemachten Betrages für die in diesem Entscheid behandelten Verfah-
ren auf Fr. 6'187.75 (inkl. Mehrwertsteuer) festzusetzen.
Da die Vorinstanz Verfahrensfehler begangen sowie in Berücksichti-
gung der gesamten Umstände dieses Falles erscheint es dem Bundes-
verwaltungsgericht angebracht, die Parteientschädigung in ständiger
Rechtsprechung der Rekurskommission EVD als Vorgängerorganisati-
on des Bundesverwaltungsgerichts zu Lasten des Bundesamts für
Landwirtschaft – als für die Vorinstanz zuständige Bundesbehörde –
zuzusprechen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-577/2007 vom
11. Oktober 2007 E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-784/2007 vom 15. Januar 2008 E. 5 ).
12.
Dieser Entscheid kann nicht an das Schweizerische Bundesgericht
weitergezogen werden; er ist somit endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundes-
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B-2141/2006
B-2142/2006
B-1697/2007
gerichtsgesetz, BGG, SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS
2006 1205]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Verfahren B-2141/2006, B-2142/2006 und B-1697/2007 werden
vereinigt.
2.
Die Beschwerde von H._______ (B-2141/2006) sowie die Beschwerde
des Bundesamtes für Landwirtschaft (B-2142/2006) werden abgewie-
sen.
3.
Die Beschwerde von R._______ (B-1697/2007) wird gutgeheissen.
Der Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 7. November 2006 be-
treffend vorzeitiger Ausstieg von H._______ aus der Milchkontingentie-
rung wird aufgehoben.
Der Entscheid der Erstinstanz vom 9. Juni 2006 wird in Bezug auf Zif-
fer 2 und 3 insoweit aufgehoben, als das Milchkontingent von
H._______ per 1. Mai 2006 aufgehoben und auf 99'136 kg festgesetzt
wird und diese Menge der Basismenge der Organisation PO Lobag
anzurechnen ist.
4.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der von H._______ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- und der
von R._______ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 700.- ist ihnen aus
der Gerichtskasse zurückzuerstatten.
5.
H._______ wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
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B-2141/2006
B-2142/2006
B-1697/2007
6.
R._______ wird für das vorliegende Verfahren zu Lasten des Bundes-
amtes für Landwirtschaft eine Parteientschädigung von Fr. 6'187.75
(inkl. MWST) zugesprochen.
7.
Über die Kostenfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens betreffend vor-
zeitiger Ausstieg aus der Milchkontingentierung (Ref. Nr. 166/06) hat
die Vorinstanz neu zu entscheiden.
8.
Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer 1 (eingeschrieben, Beilagen zurück)
- dem beschwerdeführenden Bundesamt (eingeschrieben, Beilagen
zurück)
- dem Beschwerdeführer 3 (eingeschrieben; Beilagen zurück)
- der Vorinstanz (Ref- Nr. 166/06 und 44/06; eingeschrieben; Beilagen
zurück)
- der Erstinstanz (eingeschrieben; Beilagen zurück)
- den Schweizer Milchproduzenten (zur Kenntnis)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Maria Amgwerd Beatrice Brügger
Versand: 4. April 2008
Seite 36