Abtei lung II
B-2158/2006
{T 0/2}
Urteil vom 29. März 2007
Mitwirkung: Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin), Richter
Bernard Maitre (Abteilungspräsident), Richterin Vera
Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi.
U._______,
Beschwerdeführer
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Effingerstrasse 27,
3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Anerkennung eines Diploms.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. U._______, schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am
1. November 2005 beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie
(Bundesamt) das Gesuch, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk
(ausgestellt am 22. Oktober 2005 von der Handwerkskammer Karlsruhe in
Deutschland) sei als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als
Augenoptiker anzuerkennen. Den Gesuchsbeilagen ist zu entnehmen,
dass U._______ am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer
staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenoptik und Optometrie,
vom 5. Mai 2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blöcke à je 6 Wochen) die
Meisterschule absolviert und am 22. Oktober 2005 die Meisterprüfung im
Augenoptikerhandwerk erfolgreich bestanden hatte.
Mit Verfügung vom 15. Dezember 2005 entschied das Bundesamt, die
Meisterprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der
Bedingung, dass U._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine
Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik &
Instrumente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der
Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere
und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der
Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung
hielt das Bundesamt fest, mit dem Freizügigkeitsabkommen habe die
Schweiz das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen
Anerkennung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und
wende zur Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen
die europäischen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der
Aufnahmestaat einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem
Arbeitsmarkt nicht verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem
Heimatland für die Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden
indessen Unterschiede bezüglich der Dauer und dem Inhalt der
Ausbildung, könne der Aufnahmestaat vom Gesuchsteller
Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätigkeit als Augenoptiker sei in
der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur Vorbereitung auf die
Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augenoptiker daure zwei
Jahre. In den wichtigsten Fächern der Augenoptik (Pathologie, Anatomie,
Physiologie, Pharmakologie), der Optik und der Kontaktlinsenanpassung
vermittle die Schule in Olten über 1500 Lektionen. Gesamthaft umfasse
der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der HFP mit den Fallfächern
Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kontaktlinsen und Allgemeine Optik
dienten optometrische/physikalische Grundlagen als Qualifikationsbasis.
Hingegen liege in den handwerklichen Meisterprüfungen in Deutschland
das Schwergewicht bei der Meisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe,
die auch Teile der Refraktion und der Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. Das
im Rahmen der HFP geprüfte Fallfach Pathologie werde bei der
Meisterprüfung nur als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im
3Vergleich zu den schweizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und
Refraktionsbestimmung fehlten in Deutschland wichtige Teilbereiche wie
die äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrerseits fundierte
Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. Die Pathologie und die Inspektion
des Auges erlangten in der Schweiz vor allem vor dem Hintergrund der
kantonalen Berufsausübungsvorschriften elementare Bedeutung, sei doch
der diplomierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht von
Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuweisen. Das Fallfach
Allgemeine Optik & Instrumente werde in Deutschland nur sehr rudimentär
geprüft. Das schweizerische Reglement betrachte dieses Fach als
unabdingbares Grundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und
zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen Gründen sei die Höhere Fachprüfung
in der Schweiz und die Meisterprüfung in Deutschland inhaltlich nicht
vergleichbar und somit nicht gleichwertig.
B. Gegen diese Verfügung erhob U._______ (Beschwerdeführer) am
18. Dezember 2005 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er
beantragt sinngemäss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und
es sei sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk anzuerkennen. Zur
Begründung führt er aus, bevor er im Jahr 2003 seine Weiterbildung zum
Augenoptikermeister in Deutschland begonnen habe, habe er sich beim
Bundesamt darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem
schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das
Bundesamt habe dies zugesichert und ausgeführt, es werde sich
frühestens im Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhochschule für
Augenoptiker eingeführt werde. Per Fax habe ihm das Bundesamt danach
einen Auszug aus dem Staatsvertrag zwischen Deutschland und der
Schweiz zugesandt. Gemäss der angefochtenen Verfügung werde nun die
Gleichwertigkeit nicht mehr nach Staatsvertrag beurteilt, sondern nach den
EU-Richtlinien. Auf seine Nachfrage habe das Bundesamt erklärt, diese
Regelung bestünde schon seit dem Jahr 2001; sie sei aber erst jetzt
umgesetzt worden. Er frage sich, warum ihm dies nicht bereits anlässlich
seiner Anfrage im Jahr 2003 mitgeteilt und die Praxisänderung nicht
öffentlich bekannt gemacht worden sei. Zudem werde die neue Regelung
rückwirkend angewendet und es gebe keine Übergangsfristen.
Was die vom Bundesamt verfügten Ausgleichsmassnahmen betreffe, habe
er sich beim Bundesamt nach den Modalitäten der beiden
Ausgleichsmassnahmen erkundigt. Beim Absolvieren der Eignungsprüfung
müsste er mit den Schülern der Höheren Fachschule diese Prüfung
ablegen. Zum einjährigen Anpassungslehrgang habe ihm das Bundesamt
keine Auskunft geben können und ihn an die Höhere Fachschule in Olten
verwiesen. Er frage sich, wie es möglich sei, dass die zuständige Behörde
keine Auskunft über die von ihr verfügten Ausgleichsmassnahmen geben
könne. Die Höhere Fachschule in Olten habe ihm ebenfalls keine Auskunft
über den Anpassungslehrgang geben können.
Was den Inhalt des Prüfungsstoffes in Deutschland betreffe, führt er
4detailliert aus, dass die Inspektion des Auges im Fach Kontaktlinsen und
Anatomie behandelt werde. Wie in der Schweiz sei auch der deutsche
Augenoptikermeister verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf
Erkrankung den Kunden einem Facharzt zuzuweisen. Was das Fach
Allgemeine Optik und Instrumente betreffe, so werde dieses Fach schon in
der Lehre sehr intensiv behandelt und auch in der Meisterschule in
Deutschland gelehrt.
Ferner verfüge er über eine 10-jährige Berufserfahrung und führe
monatlich etwa dreissig Augentests durch ohne irgendwelche
Beanstandungen. Auch Kontaktlinsenanpassungen mache er bereits seit
acht Jahren. Im Übrigen sei er seit acht Jahren betriebsintern für die
Ausbildung der Lehrlinge zuständig. Alle Lehrlinge hätten die
Abschlussprüfungen erfolgreich bestanden. Schliesslich sei zu erwähnen,
dass auch die zuständige kantonale Behörde nichts von der neuen
Regelung betreffend Diplomanerkennung gewusst habe.
Am 7. Januar 2006 reichte der Beschwerdeführer eine Beschwerdeergän-
zung sowie die Broschüre "Informationen zum Studium an der Höheren
Fachschule für Augenoptik Köln und Informationen zur Bewerbung um ei-
nen Studienplatz", das "Reglement über die Durchführung der Höheren
Fachprüfung im Augenoptikerberuf vom 12. Juni 1991", ein E-mail der
Heilmittelkontrolle Zürich und Kopien eines Briefwechsels zwischen dem
Bundesamt und dem Schulleiter des IfB Karlsruhe ein. Er hält fest, den
beigelegten Unterlagen sei zu entnehmen, dass der Abschluss des "staat-
lich geprüften Augenoptikers mit Meisterbrief" die gleiche Meisterprüfung
beinhalte wie er sie absolviert habe. Dieser Abschluss werde vom Bundes-
amt weiterhin dem diplomierten Augenoptiker gleichgestellt. Im Weiteren
weist er darauf hin, dass für die Zulassung zur Höheren Fachprüfung kein
Schulbesuch vorgeschrieben sei.
Überdies führt er aus, die kantonalen Regelungen für den Erhalt einer
Berufsausübungsbewilligung seien sehr unterschiedlich. Das Bundesamt
begründe die Anforderungen mit seiner Aufgabe, welche es gegenüber
den Kantonen wahrzunehmen habe. Dies entspreche indessen nicht der
Realität, da jeder Kanton andere Bestimmungen habe.
Die Kantone seien über die geänderte Praxis des Bundesamtes nicht
informiert. Vom Kanton Zürich habe er keine Berufsausübungsbewilligung
erhalten, weil er seine Prüfung an der Handwerkskammer Karlsruhe
abgelegt habe. Hingegen anerkenne der Kanton Zürich weiterhin Ausweise
der Handwerkskammer Kassel, obwohl die Prüfungsanforderungen, die
bundesweit geregelt sind, gleich seien.
Er habe nach geltendem Recht eine Weiterbildung angefangen und
erfolgreich abgeschlossen. Er möchte eine Berufsausübungsbewilligung
für den Kanton Zürich erhalten, um als Filialleiter angestellt zu werden
oder einen eigenen Betrieb zu eröffnen. Nun würden seine Zukunftspläne
blockiert. Hätte er dies vorher gewusst, so hätte er sich nicht für die
Ausbildung in Deutschland entschieden. Sollte ihn sein Arbeitgeber für die
Besuche der Ausgleichsmassnahmen an der Höheren Fachschule nicht
5freistellen können, sehe er sich gezwungen, die Kündigung einzureichen.
Mit Schreiben vom 27. Februar 2006 reichte der Beschwerdeführer Kopien
von zwei Briefwechseln zwischen der Schweizerischen
Ophthalmologischen Gesellschaft (SOG) und dem Leiter des IfB sowie der
SOG und dem Bundesamt ein. Aus diesen Schreiben werde ersichtlich,
dass sich das Bundesamt und die Expertenkommission, welche die
Ausgleichsmassnahme festgelegt habe, an Massstäben orientierten, die
nicht den geltenden Gesundheitsgesetzen entsprächen oder zumindest
rechtlich nicht klar definiert seien. Der Reaktion der SOG sei im Weitern zu
entnehmen, dass es wichtig sei, einen Überblick über die wichtigsten
Auffälligkeiten von Augenkrankheiten zu haben. Über diese Kenntnisse
verfüge er, wie aus den der Beschwerde vom 18. Dezember 2005
beigelegten Lehrplänen ersichtlich sei. Daher sei es für ihn fraglich, ob die
vom Bundesamt verfügten Ausgleichsmassnahmen im Fach Allgemeine
Optik überhaupt nötig seien.
C. Mit Vernehmlassung vom 14. März 2006 beantragt das Bundesamt die
Abweisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten die
Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur
Gleichstellung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen
unterzeichnet. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen
und schweizerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei
jedoch weder ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des
Bundesrechts publiziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem
Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe
sich die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend
verändert. Die Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse
Zeit gedauert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker
würden die Schweizer Behörden nun Anhang III des
Freizügigkeitsabkommens anwenden. Aufgrund der wortgetreuen
Auslegung des Abkommens von 1937 seien Ausbildungen anerkannt
worden, die nicht den Anforderungen der Schweizer Ausbildungen
entsprächen. Dies widerspreche ganz offensichtlich den in Anhang III FZA
aufgenommenen Richtlinien.
Das Bundesamt sei für die Anerkennung von Ausbildungen zuständig; die
Bewilligung zur Ausübung des Berufs hingegen falle in den
Zuständigkeitsbereich der Kantone. Dies führe dazu, dass die
Bedingungen zur Berufsausübung in den verschiedenen Kantonen
variieren könnten.
Eine Verwaltungspraxis stelle keine rechtliche Regelung dar und
Privatpersonen könnten daraus keine Rechte ableiten. Der
Rechtsgleichheitsgrundsatz könne nicht zur Folge haben, dass die
Verwaltung immer an ihrer Praxis festhalten müsse. Dies gelte vor allem
dann, wenn eine Änderung der Praxis wie im vorliegenden Fall auf eine
Gesetzesänderung zurückzuführen sei. Eine Praxisänderung müsse sofort
für alle Fälle gelten und nur vorgängig angekündigt werden, wenn sie die
6Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf unwiderrufliche Weise
beeinträchtige. Das sei hier nicht der Fall, da ein Diplom nach einer nicht
einmal einen halben Tag dauernden Prüfung anerkannt werden könne.
Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen
seien die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs
Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der
auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in
den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde
ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit
fakultativer Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise
und Diplome) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser
Verantwortung und hohem Wissenstand. Trotzdem würden diese
(schweizerischen) Fachausweise und Diplome in der EU nicht anerkannt,
weil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer in Sinne der
Richtlinien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schweiz nicht
bereit, über die Anforderungen der europäischen Richtlinien
hinauszugehen. Eine Person ohne Berufserfahrung, deren
Ausbildungsdauer deutlich kürzer sei als die im Aufnahmestaat
vorgeschriebene Dauer, erhalte keine Anerkennung und habe keinen
Anspruch auf Ausgleichsmassnahmen. Im vorliegenden Fall sei nicht die
Ausbildungsdauer das massgebliche Kriterium, sondern es gehe
hauptsächlich um den Unterrichtsinhalt. Da die europäischen Richtlinien
aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, müsse
man sich auf einen Ausbildungsweg beziehen, um die Ausbildung des
Beschwerdeführers mit derjenigen in der Schweiz zu vergleichen. Die
Ausbildung an der Schule in Olten erlaube einen gültigen Vergleich, weil
sie den Erwerb der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung
vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse ermögliche.
Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband
geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die beiden
Fächer, für welche Ausgleichsmassnahmen gefordert würden, in
Deutschland zu oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem
Standpunkt des Beschwerdeführers sei es nicht möglich, sich bei einer
derart unterschiedlichen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen.
Im Rahmen dieser beiden Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur
Berufsausübung unerlässlich seien. Eine zuwandernde Person könne nach
Belieben eine Eignungsprüfung oder ein Anpassungspraktikum
absolvieren. Das Bundesamt habe darauf verzichtet, im Fach Rechtskunde
Ausgleichsmassnahmen zu fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich
dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung
unerlässlich seien.
Was die Berufserfahrung betreffe, so müsse diese gemäss den Richtlinien
"zulässig" sein, um als Grundlage für ein Anerkennungsverfahren zu
dienen. Damit sei in erster Linie die im Herkunftsland erworbene Praxis
gemeint, da diese ohne Anerkennung des Diploms in der Schweiz nicht
zulässig sein könne. Im Übrigen könnten die Kenntnisse im Bereich
Pathologie oder Instrumente von ihrer Natur her nicht durch die blosse
7Ausübung des Berufs erworben werden. Es sei nicht ersichtlich, wie durch
die Durchführung von Sehtests Kenntnisse in der Pathologie erworben
werden sollten.
D. Mit Schreiben vom 28. April 2006 ersuchte die Rekurskommission EVD
das Bundesamt um Einreichung diverser Unterlagen und um Erläuterung
darüber, was die vom Bundesamt alternativ verfügte
Ausgleichsmassnahme - der einjährige Anpassungslehrgang - genau
beinhalte.
Am 10. Mai 2006 reichte das Bundesamt die angeforderten Unterlagen ein.
Zum einjährigen Ausbildungslehrgang hält es fest, es handle sich hierbei
um ein Praktikum, welches unter der Verantwortung eines qualifizierten
Berufsangehörigen erfolge und mit einer Zusatzausbildung ergänzt werde.
Das Praktikum, dessen Modalitäten durch die zuständigen Behörden
festgelegt würden, sei Gegenstand einer Bewertung. Die Dauer dieses
Praktikums sollte ein Jahr lang betragen. In Anbetracht der Kenntnisse, die
nachgeholt werden müssten, halte man dies in der Schweiz für eine
sinnvoll bemessene Zeit, die sich nach der Ausbildung an der Schule von
Olten richte. Wie in den Richtlinien vorgesehen, könne der Lehrgang mit
einer Zusatzausbildung einhergehen. Dies sei im vorliegenden Fall nötig,
da die Kenntnisse - vor allem jene in der Pathologie - nicht immer nur in
der Praxis erworben werden könnten. Zur Bewertung müssten die
Bewerber das Zeugnis eines diplomierten Optikers sowie der Schule in
Olten mitbringen. Der Besuch der Kursstunden werde ebenfalls geprüft.
Bei der Zusammenstellung dieser Ausgleichsmassnahmen habe sich das
Bundesamt möglichst nah an die Richtlinien gehalten, um Probleme zu
vermeiden. Im Übrigen weise es auch auf den Handlungsspielraum hin,
über den die Staaten bei der Umsetzung der europäischen Richtlinien
verfügten.
E. Am 30. Mai 2006 reichte der Beschwerdeführer eine Stellungnahme sowie
die "Stellungnahme der SOG zu Anwendungen verschiedener
Untersuchungsmethoden durch Optiker" ein. Er hält fest, die
Ausgleichsmassnahme, wonach er ein Jahr lang die Fächer Pathologie
und allgemeine Optik besuchen müsse, sei seiner Meinung nach
irrelevant. Im Schreiben des Schweizer Optikverbandes (nachfolgend
SOV) an das Bundesamt werde nur über die Quantität der Lektionen und
nicht über eventuell fehlende Inhalte gesprochen. Im Vergleich der Anzahl
der Lektionen, welcher vom SOV vorgenommen wurde, seien die beiden in
Deutschland unterrichteten Fächer Augenoptik 1 und 2, in denen
Pathologie und Anatomie unterrichtet würden, nicht erfasst worden. Da es
sich bei der Schule in Olten um eine Vorbereitungsschule handle und
deren Besuch kein Zulassungskriterium für die Höhere Fachprüfung
darstelle, sei ein Vergleich über die Anzahl der Lektionen nicht
ausschlaggebend. Das einjährige Praktikum, welches im Gutachten des
SOV vorgeschlagen werde, bringe ebenfalls nichts. Da die Kantone die
8Berufsausübungsbewilligungen erteilten, wäre es möglich, dass er das
Praktikum bei einem Augenoptiker absolvieren müsste, welcher über
dieselbe Ausbildung verfüge wie er. Weiter sei es problematisch, dass sich
das Bundesamt an den SOV und an die Höhere Fachschule in Olten
gewandt habe und gestützt auf deren Empfehlungen entscheide. Da die
Höhere Fachschule vom SOV getragen werde, seien die beiden Stellen
befangen. Im Übrigen entstehe der Eindruck, dass der SOV und die
Höhere Fachschule mit den bilateralen Verträgen einen Weg gefunden
hätten, Augenoptiker, welche einen von diesen Institutionen
unerwünschten Weg zur Erlangung des Meistertitels gewählt hätten, "zu
bestrafen".
Am 5. Juli 2006 nahm das Bundesamt hiezu Stellung. Es hält fest, dass
die medizinische Diagnose ausschliesslich den Ärzten vorbehalten sei. Im
Weiteren bringt es vor, die Ausgleichsmassnahmen seien gestützt auf die
europäischen Richtlinien erfolgt. Erachte der Beschwerdeführer die
Ausbildung als unnötig, könne er direkt die Eignungsprüfung ablegen. Mit
der angebotenen zusätzlichen Ausbildung in Olten werde den Kandidaten,
welche dies wünschten, lediglich die Gelegenheit geboten, ihre Kenntnisse
zu vervollständigen. Im Weiteren hätten die Europäischen Richtlinien über
eine allgemeine Regelung zur Anerkennung keinerlei Auswirkungen auf
die Ausbildungen. Jeder Staat sei weiterhin dafür zuständig, die
erforderliche Ausbildung festzulegen. Die Ausbildung des
Beschwerdeführers sei in der Schweiz grundsätzlich anerkannt. Es handle
sich dabei um eine Verpflichtung der Schweiz, welche im Abkommen über
die Personenfreizügigkeit enthalten sei. Für diese Anerkennung werde
indessen eine Ausgleichsmassnahme vorausgesetzt. Angesichts dieser
Tatsache entspreche die Praxisänderung dem Proportionalitätsprinzip. Das
Bundesamt könne die gegenüber ihm erhobenen Vorwürfe, es würde das
Verfahren absichtlich in die Länge ziehen, nicht akzeptieren. Dem
Beschwerdeführer sollte bewusst sein, dass ein Verfahren mehrere
Monate daure, zumal es bisweilen an den nötigen Mitteln für eine
fristgerechte Erledigung mangle.
Schliesslich hält das Bundesamt fest, bei telefonischen Anfragen erteilten
seine Mitarbeiter stets vorsichtig Auskunft. Es treffe zu, dass das
Bundesamt in den Jahren 2003 und 2004 die wenigen vorgelegten
Gesuche von Optikern anerkannt habe. Dies heisse indessen nicht, dass
es auch in den kommenden Jahren gleich vorgehen werde.
F. Mit Verfügung vom 1. Juni 2006 teilte die Rekurskommission EVD dem
Beschwerdeführer mit, dass er das Recht auf die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung habe. Diese fand am 28. August 2006 am Sitz
der Rekurskommission EVD in Frauenkappelen statt. Dabei hatten der
Beschwerdeführer und das Bundesamt Gelegenheit, ihren Standpunkt
nochmals einlässlich darzulegen.
Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesamt zur Bewertung des
Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erwähnten
9Weisungen betreffend die Durchführung der Eignungsprüfung ein.
Am 7. September 2006 gab die Rekurskommission EVD dem
Beschwerdeführer Gelegenheit, sich zu diesen und weiteren Eingaben des
Bundesamtes zu äussern. Der Beschwerdeführer liess sich dazu mit
Schreiben vom 22. September 2006 vernehmen.
G. Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD den Parteien mit,
dass die Rekurskommission EVD am 31. Dezember 2006 durch das
Bundesverwaltungsgericht ersetzt werde, welches seine Tätigkeit am
1. Januar 2007 in Bern aufnehme und die Beurteilung der bisher bei der
Rekurskommission EVD hängigen Rechtsmittel übernehme. In der Folge
überwies die Rekurskommission EVD die Akten auf den 1. Januar 2007
an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses übernahm das
Verfahren mit Verfügung vom 18. Januar 2007.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; FRITZ GYGI, Bundesverwal-
tungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.).
Der Entscheid des Bundesamtes vom 15. Dezember 2005 stellt eine Ver-
fügung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese
Verfügung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, wel-
che vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur-
teilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 61
Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben ge-
mäss Anhang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be-
schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be-
urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die
Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG greift.
Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zit. in
E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier
dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl.
STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig-
keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied-
10
staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes.
S. 1018).
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat
zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form
und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1
VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44
ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der
Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess-
lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte
Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2
Abs. 1 Bst. a - d BBG).
Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken-
nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs-
bereich des Berufsbildungsgesetzes. Mit dem Erlass der Berufsbildungs-
verordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat
diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 folgendes bestimmt:
1
Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese:
a. im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und
b. einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2
Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein ausländisches
Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a. die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b. die Bildungsdauer äquivalent ist;
c. die Inhalte vergleichbar sind; und
d. der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3
Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgängerin
oder Grenzgänger tätig ist.
4
Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den
Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom
oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer-
tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan-
11
tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen,
mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können (vgl.
Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV).
3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1
Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri-
gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz
ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er-
werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf
Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund-
satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan-
gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge-
stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem
Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver-
tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen,
um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän-
digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen zu erleichtern.
Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher
Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs-
nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnach-
weise untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge-
nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens
geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge-
nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und
zum Ganzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriel-
len Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl 1999
6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts
2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH,
Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Ver-
träge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die
Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizü-
gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel etc.
2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Techno-
logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz
und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Regelungen,
bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Fol-
genden: Bericht 2001).
12
Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das
bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat re-
glementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe
stehen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem
Personenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Auf-
nahmestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleich-
wertigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH,
a.a.O., S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerken-
nung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apel-
doorn 1995, S. 177).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvor-
schriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises
(bzw. Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung ei-
ner beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der
nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befä-
higungsnachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts-
und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer be-
ruflichen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tä-
tigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche
System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Be-
fähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der Richtli-
nie 92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zitiert in
E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitgliedstaaten
derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt werden, kön-
nen sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der
mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen (Vorspann der
Richtlinie 89/48/EWG).
Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz
herausgegeben (abrufbar unter [Themen/Internationale
Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be-
rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04). So-
mit ist das Freizügigkeitsabkommen auf das Gesuchsverfahren des Be-
schwerdeführers grundsätzlich anwendbar.
3.1 Der Beschwerdeführer möchte im Kanton Zürich als Filialleiter angestellt
werden oder einen eigenen Betrieb eröffnen.
Der Kanton Zürich regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsausübung
als Augenoptiker in der Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe
der Gesundheitspflege (ZH-Lex 811.31). Zur selbstständigen Berufsausü-
bung ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich; die un-
selbstständige Berufsausübung bedarf keiner Bewilligung (vgl. § 9 i.V.m. §
8 Bst. h und § 35 Abs. 1 der Verordnung). Augenoptiker sind berechtigt,
Korrektionsbestimmungen vorzunehmen und Kontaktlinsen anzupassen
und abzugeben (§ 33 der Verordnung). Die Bewilligung zur selbststän-
13
digen Berufsausübung als Augenoptiker wird Inhabern eines eidgenös-
sischen oder eidgenössisch anerkannten ausländischen Diploms erteilt (§
34 der Verordnung).
Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe-
rufs im Kanton Zürich im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist.
3.2 Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken-
nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo-
nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver-
trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft,
a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorale Richtlinien wurden nach dem System
der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen
und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle-
gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto-
matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 167).
Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte beruf-
liche Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates
vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung
der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung
abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG)
sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über
eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi-
gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S. 25;
im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen.
3.3 Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen
sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö-
rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih-
ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in
demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben
(vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
1. Abs.).
Von der Richtlinie 89/48/EWG erfasst werden Studienabschlüsse nach
einem Studium von mindestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. Gedan-
kenstrich der Richtlinie 89/48/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; WILD, a.a.O.,
S. 399). Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf die Sekundarschulbil-
dung sowie die kurzen postsekundären Studiengänge von mindestens
einem Jahr und alle im Anhang C der Richtlinie aufgeführten Studiengänge
(vgl. Erwägung 9 der Richtlinie 92/51/EWG und Art. 1 der Richtlinie
92/51/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; Bundesamt für Berufsbildung und
Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Beschwerdeführer hat 1995 in der Schweiz das Fähigkeitszeugnis als
Augenoptiker erworben. Er hat in Deutschland (Herkunftsstaat) eine Aus-
bildung zum Meister im Augenoptikerhandwerk absolviert. Zur Meisterprü-
14
fung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung in dem Handwerk, in dem
er die Meisterprüfung ablegen will, bestanden hat. Die Ausbildung zum Au-
genoptiker, welche mit der Gesellenprüfung abgeschlossen wird, dauert
drei Jahre (vgl. § 49 des Gesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom
17. September 1953 zur Ordnung des Handwerks [konsolidierte Fassung;
BGBI I 1953, 1411]; im Folgenden: HwO sowie § 2 der Verordnung der
Bundesrepublik Deutschland vom 4. März 1997 über die Berufsausbildung
zum Augenoptiker/zur Augenoptikerin; im Folgenden: AugOptAusbV 1997).
Der Beschwerdeführer beantragt die Anerkennung der Gleichwertigkeit
seines Meistertitels im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen
Diplom als Augenoptiker.
Der Inhaber des eidgenössischen Diploms ist berechtigt, sich als "diplo-
mierter Augenoptiker" zu bezeichnen und diesen Titel öffentlich zu führen
(vgl. Art. 23 Abs. 3 des Reglements vom 12. Juni 1991 über die Durchfüh-
rung der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf
[Prüfungsreglement]). Das Diplom ist eine Urkunde, welche bezeugt, dass
ihr Inhaber sich an der Höheren Fachprüfung über die zur selbstständigen
Ausübung des Augenoptikerberufes notwendigen Fähigkeiten und Kennt-
nisse ausgewiesen hat (Art. 23 Abs. 1 des Prüfungsreglements). Zur Hö-
heren Fachprüfung für Augenoptiker wird zugelassen, wer über das Fähig-
keitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker oder über einen
von der Prüfungskommission als gleichwertig bezeichneten Ausweis ver-
fügt, und wer seit dem Abschluss der Lehrzeit während vier Jahren im Be-
rufe praktisch tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für Augen-
optiker wird als Praxiszeit angerechnet (Art. 10 des Prüfungsreglements).
Demzufolge handelt es sich sowohl bei der Meisterprüfung im Augenopti-
kerhandwerk in Deutschland (Herkunftsstaat) wie auch der Höheren Fach-
prüfung für Augenoptiker in der Schweiz (Aufnahmestaat) um Ausbil-
dungen im postsekundären Bereich, welche weniger als drei Jahre dauern.
Die berufliche Tätigkeit wird zudem weder von einer sektoriellen Richtlinie
noch von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtli-
nie erfasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG). Daher ist für den
Beruf des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG anwendbar.
3.4 Der Beschwerdeführer ist Schweizer Bürger und hat in Deutschland eine
postsekundäre Ausbildung absolviert, welche er in der Schweiz anerken-
nen lassen will.
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 92/51/EWG erstreckt sich der Anwen-
dungsbereich dieser Richtlinie auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates,
die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten
Beruf in einem Aufnahmestaat ausüben wollen. Nach dem Wortlaut von
Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die Richtlinie auch auf Inländer bezieht,
welche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen wollen.
Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtspre-
chung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis
zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen
15
(Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom 21. Juni
1999; BREITENMOSER/ISLER, a.a.O., S. 1011). Der EuGH hat in Vorabentschei-
dungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Nieder-
lassungsrecht im System der Gemeinschaft grundlegende Freiheiten dar-
stellten, "die nicht voll verwirklicht wären, wenn die Mitgliedstaaten die An-
wendung des Gemeinschaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen
versagen dürften, die von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Er-
leichterungen Gebrauch gemacht und dank dieser Erleichterung berufliche
Qualifikationen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen erworben
haben, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März
1993 in der Rechtssache C-19/92, Kraus, Sammlung der Rechtsprechung
[Slg.], I-1663, Randnr. 16 sowie Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechts-
sache 246/80, Broekmeulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl. SCHNEIDER,
a.a.O., S. 260; JACQUES PERTEK, Une dynamique de la reconnaissance des
diplômes à des fins professionelles et à des fins académiques: réalisations
et nouvelles réflexions, in: La reconnaissance des qualifications dans un
espace européen des formations et des professions, Bruxelles 1998, S.
189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügig-
keitsabkommen Schweizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüp-
fungspunkt keine Rechte einräumt und deren Rechtsstellung sich grund-
sätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und
BGE 129 II 249 E. 4.3 und 5.1).
3.5 Art. 3 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG hält folgendes fest:
"Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Auf-
nahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinie oder der
Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, so kann die zuständige Behörde [...]
einem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen
Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen man-
gelnder Qualifikation verweigern, wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne die-
ser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mit-
gliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu
erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat
erworben wurde."
Mit anderen Worten kann der Aufnahmestaat einem Antragsteller, der im
Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht
den Zugang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen
mangelnder Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder
Ausübungsvoraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat
ist.
Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach-
weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden,
und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht
in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus-
bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von
entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil-
dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan-
kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG).
16
Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter
Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil-
dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer
Karlsruhe ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körper-
schaft des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des
Handwerks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel
des Beschwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt
worden. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2
(Bildungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die
Richtlinien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der
Richtlinie 92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Her-
kunftsstaat) handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der
Richtlinie 92/51/EWG.
Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges
Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin-
dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für
dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat
(vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser
Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die
allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach-
weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech-
tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl.
§ 45 Abs. 2 HwO).
Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang
oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder
Qualifikation verweigern.
3.6 Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah-
rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der
Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel-
lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich
unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer
kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4
Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen
Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen,
dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung
ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O.,
S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschied-
lichem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstru-
mentes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem
Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Un-
terabs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES
PERTEK, L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81).
Der Aufnahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1
Bst. a und b nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie
17
92/51/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et
des professions, a.a.O., S. 80).
3.7 Die Anforderungen an die Ausbildungsdauer werden vom Beschwerdefüh-
rer, was auch das Bundesamt nicht bestreitet, erfüllt:
Diese beträgt in der Schweiz mindestens acht Jahre. Nach Art. 10 des
Prüfungsreglements ist die Zulassung zur Höheren Fachprüfung für Au-
genoptiker an die doppelte Voraussetzung geknüpft, dass der Kandidat
über das Fähigkeitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker
verfügt, und dass er nach Abschluss der Lehrzeit vier Jahre als Augenopti-
ker tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptiker wird
als Praxiszeit angerechnet.
Die Ausbildungsdauer ist in Deutschland demgegenüber wesentlich kürzer.
Zur Meisterprüfung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung nach drei-
jähriger Ausbildung zum Augenoptiker bestanden hat (vgl. § 49 HwO sowie
§ 2 AugOptAusbV 1997).
Der Beschwerdeführer hat die Lehre zum Augenoptiker in der Schweiz ab-
solviert und 1995 mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis abgeschlos-
sen. Insofern bedarf es entgegen der Darlegung des Bundesamtes im an-
gefochtenen Entscheid keiner Gleichwertigkeitsbescheinigung der Meister-
prüfung mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis. Wie dem Zwischen-
zeugnis seines Arbeitsgebers "X._______" vom 26. Oktober 2005 entnom-
men werden kann, ist er seit dem 1. März 1996 als Augenoptiker und stell-
vertretender Geschäftsführer in diesem Unternehmen tätig. Vom 5. Mai
2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blöcke à je 6 Wochen) besuchte er in
Deutschland die Meisterschule und absolvierte am 22. Oktober 2005 die
Meisterprüfung, arbeitete indessen in der Zwischenzeit weiterhin bei
X._______.
3.8 Hingegen entschied das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom
15. Dezember 2005, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit den Hö-
heren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwer-
tig sei. Die Meisterprüfung, welche der Beschwerdeführer absolviert habe,
werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung, dass
er als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eignungsprüfung in den
Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente ablege oder b.
einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung
eines diplomierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie
sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der Höheren Fachschule für Au-
genoptik in Olten besuche.
Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahme-
staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensa-
tion vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü-
fung verlangen kann.
18
Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich
wesentlich vom Schweizerischen Diplom des Augenoptikers unterscheidet
und das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 15. Dezem-
ber 2005 als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu
Recht eine Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen wer-
den, da die Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist.
4. Der Beschwerdeführer rügt, die Handlungsweise des Bundesamtes ver-
stosse gegen den Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben. Bevor
er im Jahr 2003 seine Weiterbildung zum Augenoptikermeister in Deutsch-
land begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt telefonisch darüber in-
formiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Diplom
des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zugesichert
und ausgeführt, es werde sich frühestens im Jahr 2007 etwas ändern,
wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt werde. Per Fax
habe ihm das Bundesamt einen Auszug aus dem Staatsvertrag zwischen
der Schweiz und Deutschland zugesandt. Der Beschwerdeführer beruft
sich somit sinngemäss auf den Vertrauensschutz.
4.1 Der in Art. 9 BV (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in
behördliche Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen
einer Behörde, die sich im Nachhinein als unrichtig erweisen. Er führt
dazu, dass die Behörde unter gewissen, kumulativ zu erfüllenden Voraus-
setzungen an ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw. gebunden ist;
das heisst, sich so verhalten muss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw.
richtig gewesen wäre (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, Bern 2005, S. 153; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 698).
Gemäss Rechtsprechung und Doktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus-
künfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden bindend, wenn (a)
die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Per-
sonen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zu-
ständig war oder als zuständig betrachtet werden durfte; (c) der Bürger die
Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte; (d) der
Bürger im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getrof-
fen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und
(e) die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung er-
fahren hat (BGE 121 V 65 E. 2a, BGE 119 V 302 E. 3a, BGE 118 Ia 245 E.
4b, BGE 118 V 65 E. 7, BGE 117 Ia 285 E. 2b, BGE 117 Ia 412 E. 3b, je
mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. Dezember
2004 E. 4.2 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 668 ff.).
Selbst wenn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus-
kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr
überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161
E. 4.1 mit Hinweisen, BGE 116 Ib 185 E. 3c; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
19
a.a.O., Rz. 696 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S.
160; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990,
Nr. 75 B IVc, S. 243; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffent-
lichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 112). In einem sol-
chen Fall besteht aber allenfalls Anspruch auf Schadenersatz
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 696 und Rz. 703 mit Hinweisen;
WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 129 ff.).
4.2 Was die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus-
kunft als Vertrauensbasis. Die Auskunft muss an sich geeignet sein,
schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Notwendig ist eine gewisse in-
haltliche Bestimmtheit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hin-
weis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. Sodann wird in Lehre und
Rechtssprechung mehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen
konkreten, die auskunftserheischende Person direkt betreffenden Sachver-
halt bezogene Auskunft könne die Behörden binden, nicht aber eine allge-
meine Auskunft (vgl. BGE 125 I 267 E. 4c, BGE 122 II 113 E. 3b/cc, mit
Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IIIa, S. 241; anderer Mei-
nung: WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 84, S. 207; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 670). Zudem begründet eine Auskunft schutzwürdiges Vertrauen nur,
wenn sie vorbehaltlos erteilt worden ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts
2A.454/2002 vom 20. März 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom 19. Dezem-
ber 2000 E. 2b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 680;
TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 154; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 205).
Unmassgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine mündliche
Auskunft kann verbindlich sein, wenn sie auf Grund der Umstände geeig-
net ist, den guten Glauben des Betroffenen zu erwecken (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 669; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75
B IIIa, S. 241; BGE 106 V 139 E. 4c mit Verweis auf BGE 91 I 133 E. 4b,
BGE 114 Ia 105 E. 2a).
4.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe sich vor Beginn der Ausbil-
dung in Deutschland im Jahr 2003 beim Bundesamt telefonisch darüber in-
formiert, ob der ausländische Meistertitel Augenoptikerhandwerk mit dem
schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundes-
amt habe dies zugesichert und ausgeführt, es werde sich frühestens im
Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker ein-
geführt werde. Per Fax habe ihm das Bundesamt einen Auszug aus dem
anwendbaren Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Deutschland zuge-
sandt.
Der Beschwerdeführer kann zwar nicht belegen, dass das Bundesamt ihm
diese Auskunft erteilt hat. Über den Inhalt des Telefonats, welches der Be-
schwerdeführer mit einer Angestellten des Bundesamtes geführt hat, ist
keine Gesprächsnotiz erstellt worden. Der Beschwerdeführer hat sich den
Inhalt des Gesprächs auch nicht schriftlich bestätigen lassen.
Unbestritten und aktenkundig ist aber, dass das Bundesamt während Jah-
ren in ständiger Praxis alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhand-
20
werk als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker
anerkannt hat. Das Bundesamt stützte diese Anerkennungspraxis auf die
Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen Reich vom 1. De-
zember 1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und
Meisterprüfungen, welche zwar nie ratifiziert, aber beiderseits angewendet
wurde (vgl. dazu NATSCH, a.a.O., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a. a. O,
S. 6350 sowie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung
des damaligen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA;
heute: BBT] an den Deutschen Handwerkskammertag, wonach das Bun-
desamt die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt
einer allfälligen neuen Regelung weiter einhalten werde).
Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkommen und damit die in seinem
Anhang III aufgeführte Richtlinie 92/51/EWG in Kraft. In der Folge stützte
sich das Bundesamt wie zuvor auf die Gegenrechtsvereinbarung mit
Deutschland (vgl. Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen
Reich vom 1. Dezember 1937) und anerkannte weiterhin automatisch
deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als gleichwertig mit dem
eidgenössischen Diplom des Augenoptikers. Dies wird vom Bundesamt
nicht bestritten (vgl. dazu die Stellungnahme des BBT vom 5. Juli 2006 so-
wie das Verhandlungsprotokoll, S. 7 oben). Dem Bundesverwaltungsge-
richt liegen solche Gleichwertigkeitsbestätigungen aus den Jahren 2003
und 2004 vor (vgl. die eingereichten Gleichwertigkeitsbestätigungen in den
Beschwerdeverfahren B-2159/2006, B-2160/2006, B-2169/2006; vgl. dazu
auch die Beschwerdeverfahren B-2161/2006, B-2168/2006, B-2195/2006,
B-2173/2006).
4.2.2 Der Umstand, dass das Bundesamt nach eigenen Angaben (vgl. Verhand-
lungsprotokoll, S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende
2004/anfangs 2005 alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhandwerk
dem eidgenössischen Diplom gleichwertig anerkannte, kann als gewich-
tiges Indiz für das Vorliegen einer entsprechenden Zusicherung anfangs
des Jahres 2003 gewertet werden, stand diese doch vollkommen im Ein-
klang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf Grund der
Ausführungen des Bundesamtes in der Vernehmlassung, wonach die Um-
setzung des Freizügigkeitsabkommens eine gewisse Zeit gedauert habe,
und auf Grund der Aussagen des Vertreters des Bundesamtes an der öf-
fentlichen Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen,
dass sich eine Änderung der Anerkennungspraxis erst im Verlaufe des
Jahres 2005 abzeichnete.
Kommt hinzu, dass sich die Aussagen des Beschwerdeführers über die
Auskunft des Bundesamtes mit den Aussagen anderer betroffener Per-
sonen, welche in Deutschland ebenfalls die Meisterprüfung abgelegt und
sich beim Bundesamt vorgängig über die Gleichstellung dieser Prüfung in-
formiert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschwerdeverfahren B-
2159/2006, B-2166/2006, B-2167/2006, B-2168/2006, B-2170/2006, B-
2174/2006). Auch bestehen kaum Zweifel an der Aussage, wonach das
Bundesamt betont habe, dass sich an der Anerkennungspraxis erst im
Jahr 2007 etwas ändern werde, wenn eine Fachhochschule für Augenopti-
21
ker eingeführt werde (vgl. B-2159/2006), zumal auch der Schweizer Optik-
verband Auskünfte desselben Inhalts erteilt hat (vgl. B-2170/2006).
Im Weiteren ist aktenkundig, dass das Bundesamt im Jahr 2002 weiteren
Betroffenen die Gleichstellung des deutschen Meistertitels mit dem
schweizerischen Diplom unter Verweis auf Art. 1 der Vereinbarung zwi-
schen Deutschland und der Schweiz vom 1. Dezember 1937 schriftlich be-
stätigt hat (vgl. B-2162/2006, B-2179/2006), weshalb auch die Aussage
des Beschwerdeführers, das Bundesamt habe ihm per Fax einen Auszug
aus dem Staatsvertrag zugesandt, als glaubhaft erscheint.
Zudem bestreitet das Bundesamt nicht, dass es damals auf telefonische
Anfrage hin solche Zusicherungen abgegeben hat (vgl. Verhandlungspro-
tokoll S. 8). Auf die Aussage eines Beschwerdeführers anlässlich der öf-
fentlichen Verhandlung hin, wonach das Bundesamt nun anscheinend kei-
ne Auskünfte mehr über die (künftige) Anerkennung von Diplomen erteile
(vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesamtes,
es sei richtig, dass das Bundesamt früher solche Auskünfte erteilt habe
(vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 5). Hinzu kommt auch, dass der Vertreter
des Bundesamtes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausgeführt hat,
dass deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk bis anfangs 2005 als
gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers aner-
kannt worden seien. Das Bundesamt habe seine Praxis im Jahre 2005
überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige
Praxis nicht mehr rechtskonform war (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6 und
7 sowie Gutachten des Schweizer Optikverbandes vom 1. November
2005).
Angesichts der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass dem Be-
schwerdeführer eine solche konkrete, ihn direkt betreffende Auskunft vor-
behaltlos erteilt worden ist.
4.3 Ausser Frage steht, dass die Auskunft von der zuständigen Behörde erteilt
worden ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2 sowie
Art. 71 BBV), weshalb die zweite Voraussetzung ohne Weiteres als gege-
ben erachtet werden kann.
4.4 Was die Auskunft bezüglich der im Zeitpunkt der Anfrage geltenden Aner-
kennungspraxis des Bundesamtes betrifft, so war diese richtig. Die Aus-
kunft, wonach deutsche Meistertitel vom Bundesamt weiterhin anerkannt
würden (weshalb der vom Beschwerdeführer im Oktober 2005 erlangte
Meistertitel mit dem eidgenössischen Diplom gleichgestellt werde) erweist
sich im Nachhinein als falsch. Es ist offensichtlich, dass der Beschwerde-
führer die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte,
stand diese doch im Einklang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Das
Freizügigkeitsabkommen war im Zeitpunkt der Auskunftserteilung schon
seit mehreren Monaten in Kraft, weshalb der Beschwerdeführer weder ah-
nen konnte noch damit rechnen musste, dass das Abkommen beinahe drei
Jahre später eine Praxisänderung bewirken würde.
22
4.5 Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen wurden, die
nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksich-
tigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein
muss (vgl. Urteil des Versicherungsgerichts C.344/2000 vom 6. September
2001 E. 3c/bb). Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn an-
genommen werden kann, der Betroffene hätte sich ohne die fehlerhafte
Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs
zwischen Auskunft und Disposition werden nicht allzu strenge Anforde-
rungen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Betroffener Er-
kundigungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im
Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte.
Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gel-
ten, wenn es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft er-
scheint, dass sich der Betroffene ohne die fragliche Auskunft anders ver-
halten hätte (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 687 mit Verweis auf
BGE 121 V 65 E. 2b).
Der Beschwerdeführer hat vom 5. Mai 2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blö-
cke à je 6 Wochen) die Meisterschule am Ifb in Karlsruhe absolviert und im
Anschluss daran die Meisterprüfung vor der Handwerkskammer Karlsruhe
abgelegt. Ausser Frage steht, dass der Besuch der Schule in Deutschland
und die Ablegung der Meisterprüfung mit erheblichem finanziellem und
zeitlichem Aufwand verbunden waren und der Beschwerdeführer ohne die
Zusicherung des Bundesamtes sich nicht für die Ausbildung in Deutsch-
land entschieden hätte.
4.6 Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, wie er der Behörde zur
Kenntnis gebracht wird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation,
so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre
früheren Aussagen nicht mehr gebunden. Behördliche Auskünfte stehen
sodann immer unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren Rechtsände-
rung. Eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vor-
liegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes
die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn die aus-
kunfterteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selbst zuständig und
die Auskunft sei im Hinblick darauf erteilt worden (BGE 117 Ia 285 E. 2b
mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 692; BEATRICE WEBER-
DÜRLER, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 289 ff.;
RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVb, S. 242; GYGI, Verwaltungsrecht,
a.a.O., S. 160; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 154).
Das Bundesamt macht nicht geltend und aus den Akten ist nicht ersicht-
lich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Augenoptiker-
meister" des Ifb (Institut für Berufsbildung) und die Anforderungen an die
Meisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Berufs-
bild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil und im facht-
heoretischen Teil der Meisterprüfung für das Augenoptiker-Handwerk und
Verordnung vom 18. Juli 2000 über gemeinsame Anforderungen in der
23
Meisterprüfung im Handwerk) seit der Auskunftserteilung geändert haben.
Es steht auch fest, dass die Anforderungen an die Höhere Fachprüfung im
Augenoptikerberuf in der Schweiz unverändert geblieben sind (vgl. Prü-
fungsreglement, insbes. Art. 15 [Prüfungsfächer] und Art. 16 [Prüfungs-
stoff]). Die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Auskunftserteilung war
somit dieselbe wie im Zeitpunkt des Entscheides.
Das Freizügigkeitsabkommen trat am 1. Juni 2002 in Kraft (vgl. E. 3). Der
Beschwerdeführer hat sich beim Bundesamt indessen erst im Jahr 2003
über die Gleichstellung seiner deutschen Ausbildung in der Schweiz erkun-
digt; zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung war das Freizügigkeitsabkom-
men demzufolge schon seit mehreren Monaten in Kraft. Das Inkrafttreten
des Freizügigkeitsabkommens lässt sich daher im konkreten Fall einer Be-
rufung auf den Vertrauensschutz nicht entgegen halten.
Ebenfalls steht unbestritten fest, dass seit der Auskunftserteilung im Jahr
2003 und dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuches um Anerkennung
der Gleichwertigkeit beziehungsweise dem angefochtenen Entscheid Ende
2005 die Rechtslage keine Änderungen erfahren hat.
Hätte sich eine Änderung der Anerkennungspraxis auf Grund des Freizü-
gigkeitsabkommens damals bereits abgezeichnet, so wäre das Bundesamt
verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer darüber zu informieren (vgl.
MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Band I, Basel und Frankfurt am Main 1986, Nr. 75 B IVb, S. 471).
4.7 Der Bürger kann aus dem Vertrauensschutz dann keinen Anspruch auf
Bindung an die Vertrauensgrundlage ableiten, wenn dieser Rechtsfolge
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, a.a.O., S. 134; RHINOW/KRÄHENMANN,
a.a.O., Nr. 75 B IVc, S. 243).
So besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Beru-
fen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich
doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepoli-
zeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl. BGE 125 I 322 E. 3d,
BGE 125 I 335 E. 3b, BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hinweisen).
Vom Bundesamt wird indessen nicht geltend gemacht, dass die deutschen
Meister im Augenoptikerhandwerk nicht befähigt wären und deren Tätigkeit
Gefahren für das Publikum mit sich bringe. Vielmehr erklärte der Vertreter
des Bundesamtes an der Verhandlung, dass es bisher keine Probleme mit
deutschen Augenoptikermeistern gegeben habe (vgl. S. 9 des Verhand-
lungsprotokolls), und dass der einjährige Anpassungslehrgang auch unter
der Anleitung eines im Ausland ausgebildeten Berufsangehörigen, dessen
Ausweis vom Bundesamt mit dem eidgenössischen Diplom des Augenopti-
kers gleichgestellt worden war, absolviert werden könnte (vgl. S. 9 des
Verhandlungsprotokolls).
24
Überwiegende öffentliche Interessen, welche der Berufung auf Treu und
Glauben gegenüberstehen, sind im vorliegenden Fall daher nicht ersicht-
lich.
Die Voraussetzungen für eine Berufung auf Treu und Glauben sind damit
erfüllt und der Beschwerdeführer ist in seinem Vertrauen auf die Auskunft
des Bundesamtes, wonach der Meistertitel als mit dem eidgenössischen
Diplom des Augenoptikers gleichwertig anerkannt werde, zu schützen. Da-
mit erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers einzu-
gehen.
5. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Verfügung des Bundes-
amtes vom 15. Dezember 2005 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass das
am 22. Oktober 2005 in Deutschland verliehene Meisterprüfungszeugnis
im Augenoptikerhandwerk mit der Höheren Fachprüfung zum diplomierten
Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Be-
schwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende
Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer-
deführer am 12. Januar 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.00
ist ihm zurückzuerstatten.
7. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG) Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem
Sinn entstanden. Daher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
8. Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös-
sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m.
Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR
173.11, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
25
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Berufsbildung und Technologie vom 15. Dezember 2005 aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass das am 22. Oktober 2005 in Deutschland
verliehene Meisterprüfungszeugnis im Augenoptikerhandwerk mit der
Höheren Fachprüfung zum diplomierten Augenoptiker gleichwertig ist. Das
Bundesamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine
Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von
Fr. 900.00 wird dem Beschwerdeführer aus der Gerichtskasse
zurückerstattet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/han/7331; mit Gerichtsurkunde)
Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:
Bernard Maitre Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden.
Versand am: 2. April 2007