Abtei lung II
B-2159/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 28. März 2007
Mitwirkung: Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin); Richter
Bernard Maitre (Abteilungspräsident); Richterin Vera
Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi
H._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Effingerstrasse 27,
3003 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Anerkennung eines Diploms
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. H._______, schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am 8. Dezember
2005 beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt)
das Gesuch, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk (ausgestellt am
30. November 2005 von der Handwerkskammer Kassel in Deutschland)
sei als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker
anzuerkennen. Den Gesuchsbeilagen ist zu entnehmen, dass H._______
am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten
privaten Fachschule für Augenoptik und Optometrie, vom 5. Mai 2003 bis
18. Februar 2005 die Meisterschule absolviert und am 30. November 2005
die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk erfolgreich bestanden hatte.
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2005 entschied das Bundesamt, dass
die Meisterprüfung der Höheren Fachprüfung gleichgestellt werde unter
der Bedingung, dass H._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a.
eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik
& Instrumente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der
Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere
und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der
Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung
hielt das Bundesamt fest, die Schweiz habe mit dem Freizügigkeitsabkom-
men das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen Anerken-
nung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende zur
Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die europä-
ischen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahme-
staat einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht
verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die
Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen Unter-
schiede bezüglich der Dauer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der
Aufnahmestaat vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die
Tätigkeit als Augenoptiker sei in der Schweiz reglementiert. Die Ausbil-
dung zur Vorbereitung auf die Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplo-
mierten Augenoptiker daure zwei Jahre. In den wichtigsten Fächern Au-
genoptik (Pathologie, Anatomie, Physiologie, Pharmakologie), Optik und
Kontaktlinsenanpassung vermittle die Schule in Olten über 1500 Lekti-
onen. Gesamthaft umfasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei
der HFP mit den Fallfächern Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kon-
taktlinsen und Allgemeine Optik dienten optometrische/physikalische
Grundlagen als Qualifikationsbasis. Hingegen liege in den handwerklichen
Meisterprüfungen in Deutschland das Schwergewicht bei der Meisterprü-
fungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der Refraktion und Kon-
taktlinsen-Abgabe beinhalte. Das im Rahmen der HFP geprüfte Fallfach
Pathologie werde bei der Meisterprüfung nur als Teilbereich im Fach Au-
genoptik geprüft. Im Vergleich zu den schweizerischen Fallfächern Kon-
taktlinsen und Refraktionsbestimmung fehlten in Deutschland wichtige
Teilbereiche wie die äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrer-
3seits fundierte Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. Die Pathologie und
die Inspektion des Auges erlangten in der Schweiz vor allem vor dem Hin-
tergrund der kantonalen Berufsausübungsvorschriften elementare Bedeu-
tung, sei doch der diplomierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder
Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuweisen.
Das Fallfach Allgemeine Optik & Instrumente werde in Deutschland nur
sehr rudimentär geprüft. Das schweizerische Reglement betrachte dieses
Fach als unabdingbares Grundlagenfach zum Verständnis der Berufsausü-
bung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen Gründen sei die Höhere
Fachprüfung in der Schweiz und die Meisterprüfung in Deutschland inhalt-
lich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwertig.
B. Gegen diese Verfügung erhob H._______ (Beschwerdeführer) am 21.
Dezember 2005 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er
beantragt sinngemäss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und
es sei sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk anzuerkennen. Zur
Begründung führt er aus, bevor er im Jahr 2003 die Ausbildung zum
Augenoptikermeister in Deutschland begonnen habe, habe er sich beim
Bundesamt darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem
schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundes-
amt habe dies zugesichert und ausgeführt, es werde sich frühestens im
Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker ein-
geführt werde. Per Fax habe ihm das Bundesamt danach einen Auszug
aus dem Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Deutschland zugesandt.
Der Verfügung des Bundesamtes habe er nun zu seinem Missfallen ent-
nehmen müssen, dass sein Meistertitel nicht mehr anerkannt werde. Die
neue Regelung werde rückwirkend angewendet, und es gebe keine Über-
gangsfristen.
Weiter bringt er vor, auf seine Nachfrage hin habe ihm weder das Bundes-
amt noch die höhere Fachschule in Olten nähere Auskünfte über die Mo-
dalitäten der beiden Ausgleichsmassnahmen geben können.
Zum Fach Pathologie führt er detailliert aus, dass die Inspektion des Au-
ges in Deutschland im Fach Kontaktlinse und Anatomie behandelt werde.
Wie in der Schweiz sei auch der deutsche Augenoptikermeister verpflich-
tet, bei Erkennen oder Verdacht auf Erkrankung den Kunden einem Fach-
arzt zuzuweisen. Was das Fach Allgemeine Optik und Instrumente be-
treffe, so habe dieses 10 Prozent der gesamten Lektionen beansprucht.
Zudem sei es an der Prüfung einzeln geprüft worden. Bei diesem Aufwand
sei die Argumentation des Bundesamtes, wonach dieses Fach in Deutsch-
land nur rudimentär geprüft werde, nicht nachvollziehbar.
Überdies führt er aus, der Abschluss des "staatlich geprüften Augenopti-
kers mit Meisterbrief" werde weiterhin dem diplomierten Augenoptiker
gleichgestellt, obschon die Prüfungsanforderungen dieselben seien. Das
Bundesamt habe ihm auf seine Nachfrage hin erklärt, dass der Schulstoff
des IfB nicht dem Schulstoff der staatlichen Schule entspreche. Für die Zu-
lassung zur Prüfung sei indessen weder in der Schweiz noch in
Deutschland der Besuch einer Schule vorgeschrieben. Ansonsten müsste
4in der Schweiz zwischen den früheren Absolventen der Höheren Fach-
schule in Konolfingen und den Absolventen der Höheren Fachschule in
Olten unterschieden werden. Alle Absolventen hätten dieselbe
eidgenössische Prüfung abgelegt, obschon die Gewichtung des
Schulstoffs zwischen diesen Schulen ebenfalls Unterschiede aufgewiesen
habe.
Im Übrigen sei die Expertenkommission, welche seine Ausbildung geprüft
und das Gutachten erstellt habe, vom Schweizer Optikverband (SOV) ein-
gesetzt worden. Der SOV habe sich bekanntlich lange daran gestört, dass
man im Ausland ein gleichwertiges Diplom erlangen konnte. Seine Ausbil-
dung hätte daher durch eine unbefangene Stelle beurteilt werden müssen.
Am 9. Januar 2006 reichte der Beschwerdeführer eine Beschwerdeergän-
zung sowie eine Gleichwertigkeitsbestätigung des Bundesamtes und eine
Berufsausübungsbewilligung des Kantons Bern an einen Berufskollegen,
die Broschüre "Informationen zum Studium an der Höheren Fachschule für
Augenoptik Köln und Informationen zur Bewerbung um einen
Studienplatz", das "Reglement über die Durchführung der Höheren Fach-
prüfung im Augenoptikerberuf vom 12. Juni 1991", Kopien eines Brief-
wechsels zwischen dem Bundesamt und dem Schulleiter des IfB Karlsruhe
sowie diverse weitere Unterlagen ein. Er hält fest, den beigelegten Unter-
lagen sei zu entnehmen, dass die kantonalen Regelungen für den Erhalt
einer Berufsausübungsbewilligung sehr unterschiedlich seien. Dies sei
rechtlich nicht haltbar. Andernfalls würde dies bedeuten, dass Kunden in
der Schweiz nicht von Optikern mit dem gleichen Standard betreut würden.
Die Bewilligungspraxis der kantonalen Ämter sei willkürlich. Die beigelegte
Berufsausübungsbewilligung des Kantons Bern an einen Berufskollegen
zeige, dass diese noch ohne bundesamtliche Gleichwertigkeitsbestätigung
ausgestellt worden sei.
Der Argumentation des Bundesamtes in der angefochtenen Verfügung,
wonach die Ausbildung im Fach Allgemeine Optik von grosser Wichtigkeit
und für die Lehrlingsausbildung unerlässlich sei, sei zu entgegnen, dass
viele Geschäfte in der Schweiz von Optikermeistern mit deutscher Ausbil-
dung geführt würden. Diese Optikermeister seien auch für die Lehrlings-
ausbildung zuständig.
Im Weiteren sei die Vorgehensweise des Bundesamtes fragwürdig. Mehre-
re seiner Berufskollegen hätten die höhere Fachschule in Olten besucht,
aber die Prüfung nicht bestanden, weshalb sie schliesslich die Meisterprü-
fung vor einer deutschen Handwerkskammer absolviert hätten. Diese Kol-
legen hätten dieselbe Verfügung erhalten wie er, obschon sie diejenigen
Fächer, für welche das Bundesamt Ausgleichsmassnahmen fordere, an
der Höheren Fachschule in Olten bereits besucht hätten. Diese Kollegen
hätten ihre Gesuche bereits im Frühjahr 2005 eingereicht und trotz mehr-
maligem Nachfragen erst im Dezember 2005 eine Verfügung erhalten. Er
frage sich, ob das Bundesamt diese Gesuche bis zum Gutachten der
Expertenkommission im November 2005 gesammelt habe.
Ferner bringt er vor, aus dem beigelegten Briefwechsel zwischen dem
5Schulleiter des Institutes für Berufsbildung in Karlsruhe (IfB) und dem Bun-
desamt werde ersichtlich, dass sich das Bundesamt über die Ausgestal-
tung der Ausgleichsmassnahmen noch nicht im Klaren sei. Das Bundes-
amt spreche über den "paramedizinischen Bereich, in dem der Leistungs-
erbringer die Anforderungen bezüglich der Diagnostik" sicherzustellen
habe. Es sei indessen allein den Ärzten vorbehalten, eine Diagnose zu er-
stellen.
Deutschland habe im Medizinalbereich strengere Vorschriften und Gesetze
als die Schweiz und könne es sich nicht erlauben, Optikermeister mit Bil-
dungsmängeln zu beschäftigen. Laut dem Generalsekretär der Prüfungs-
kommission des SOV spiele es bei der vom Bundesamt vorgeschlagenen
Ausgleichsmassnahme keine Rolle, welche zwei Semester an der Höheren
Fachschule in Olten besucht würden. Da frage er sich, was diese Mass-
nahme bringen solle. Auch werde nicht genau definiert, welche Bildungslü-
cken seine Ausbildung aufweise.
Er möchte eine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Bern erhalten,
um ein eigenes Geschäft eröffnen oder übernehmen zu können. Erhalte er
die Anerkennung der Gleichwertigkeit mit dem eidgenössischen Diplom
nicht, müsse er als Geschäftsführer entlassen werden.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2006 reichte der Beschwerdeführer Kopien
von zwei Briefwechseln zwischen der Schweizerischen Ophthalmolo-
gischen Gesellschaft (SOG) und dem Leiter des IfB beziehungsweise der
SOG und dem Bundesamt ein. Aus diesen Schreiben werde ersichtlich,
dass sich das Bundesamt und die Expertenkommission, welche die Aus-
gleichsmassnahme festgelegt habe, an Massstäben orientierten, die nicht
den geltenden Gesundheitsgesetzen entsprächen oder zumindest rechtlich
nicht klar definiert seien. Er spreche den Ausgleichsmassnahmen nicht ab,
dass es wichtig sei, einen Überblick über die wichtigsten Auffälligkeiten
von Augenkrankheiten zu haben. Genau diesen Überblick habe er wäh-
rend seiner Ausbildung in Deutschland bereits erhalten. Daher sei es für
ihn auch fraglich, ob die Ausgleichsmassnahmen im Fach "allgemeine Op-
tik" überhaupt nötig seien.
C. Mit Vernehmlassung vom 13. März 2006 beantragt das Bundesamt die Ab-
weisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten die
Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleichstel-
lung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unterzeich-
net. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und den
schweizerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch
weder ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts
publiziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten
des Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Aner-
kennung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend verändert.
Die Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedau-
ert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die
Schweizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens
anwenden. Aufgrund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von
61937 seien Ausbildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen
der Schweizer Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offen-
sichtlich den in Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien.
Das Bundesamt sei für die Anerkennung von Ausbildungen zuständig; die
Bewilligung zur Ausübung des Berufs hingegen falle in den Zuständigkeits-
bereich der Kantone. Dies führe dazu, dass die Bedingungen zur Berufs-
ausübung in den verschiedenen Kantonen variieren könnten.
Zur geltend gemachten Praxisänderung sei festzuhalten, dass eine Ver-
waltungspraxis keine rechtliche Regelung darstelle und Privatpersonen
keine Rechte daraus ableiten könnten. Der Rechtsgleichheitsgrundsatz
könne nicht zur Folge haben, dass die Verwaltung immer an ihrer Praxis
festhalten müsse. Dies gelte vor allem dann, wenn eine Änderung der Pra-
xis wie im vorliegenden Fall auf eine Gesetzesänderung zurückzuführen
sei. Eine Praxisänderung müsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgän-
gig angekündigt werden, wenn sie die Rechte der Bürgerinnen und Bürger
auf unwiderrufliche Weise beeinträchtige. Das sei hier nicht der Fall, da ein
Diplom nach einer nicht einmal einen halben Tag dauernden Prüfung aner-
kannt werden könne.
Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen
seien die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs
Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der
auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in
den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde
ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit fakulta-
tiver Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise und Di-
plome) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser Verantwortung
und hohem Wissenstand. Trotzdem würden diese (schweizerischen) Fach-
ausweise und Diplome in der EU nicht anerkannt, weil ihre Inhaber sich
nicht auf eine Ausbildungsdauer im Sinne der Richtlinien berufen könnten.
In Anbetracht dessen sei die Schweiz nicht bereit, über die Anforderungen
der europäischen Richtlinien hinauszugehen. Eine Person ohne Berufser-
fahrung, deren Ausbildungsdauer deutlich kürzer sei als die im Aufnahme-
staat vorgeschriebene Dauer, erhalte keine Anerkennung und habe keinen
Anspruch auf Ausgleichsmassnahmen. Im vorliegenden Fall sei die Ausbil-
dungsdauer nicht das massgebliche Kriterium, sondern es gehe haupt-
sächlich um den Unterrichtsinhalt. Da die europäischen Richtlinien aber
auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, müsse man sich
auf einen Ausbildungsweg beziehen, um die Ausbildung des Beschwerde-
führers mit derjenigen in der Schweiz zu vergleichen. Die Ausbildung an
der Schule in Olten erlaube einen gültigen Vergleich, weil sie den Erwerb
der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni
1991 geforderten Kenntnisse ermögliche.
Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband
geprüft worden. Der Schweizer Optikverband sei in allen Ausbildungsfra-
gen Partner des Bundesamtes und führe höhere Fachprüfungen für Opti-
ker durch. Es gebe keine Anhaltspunkte, auf Grund derer Zweifel an der
7Qualität seiner Arbeit aufkommen könnten. Aus seinem Gutachten gehe
hervor, dass die beiden Fächer, für welche Ausgleichsmassnahmen gefor-
dert würden, in Deutschland zu oberflächlich behandelt würden. Entgegen
dem Standpunkt des Beschwerdeführers sei es nicht möglich, sich bei ei-
ner so unterschiedlichen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen.
Im Rahmen dieser beiden Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufs-
ausübung unerlässlich seien. Eine zuwandernde Person könne nach Belie-
ben eine Eignungsprüfung oder ein Anpassungspraktikum absolvieren.
Das Bundesamt habe darauf verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichs-
massnahmen zu fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei
nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich
seien.
Mit "Diagnostik " habe der Unterzeichnende des Bundesamtes in dem in
der Beschwerdeergänzung vom 24. Februar 2006 erwähnten Schreiben
gemeint, dass diplomierte Augenoptiker befähigt sein müssten, Probleme
zu erkennen und die Kunden gegebenenfalls an einen Augenarzt zu ver-
weisen.
D. Mit Schreiben vom 28. April 2006 ersuchte die Rekurskommission EVD
das Bundesamt um Einreichung diverser Unterlagen und um Erläuterung
darüber, was die vom Bundesamt alternativ verfügte Ausgleichsmassnah-
me - der einjährige Anpassungslehrgang - genau beinhalte.
Am 10. Mai 2006 reichte das Bundesamt die angeforderten Unterlagen ein.
Zur alternativ verfügten Ausgleichsmassnahme - dem einjährigen Anpas-
sungslehrgang - hielt es fest, es handle sich hierbei um ein Praktikum,
welches unter der Verantwortung eines qualifizierten Berufsangehörigen
erfolge und gegebenenfalls mit einer Zusatzausbildung ergänzt werde. Das
Praktikum, dessen Modalitäten durch die zuständigen Behörden festgelegt
würden, sei Gegenstand einer Bewertung. Die Dauer dieses Praktikums
sollte ein Jahr lang betragen. In Anbetracht der Kenntnisse, die nachgeholt
werden müssten, halte man dies in der Schweiz für eine sinnvoll bemes-
sene Zeit, die sich nach der Ausbildung in der Schule von Olten richte. Wie
in den Richtlinien vorgesehen, könne der Lehrgang mit einer Zusatzausbil-
dung einhergehen. Dies sei im vorliegenden Fall nötig, da die Kenntnisse -
vor allem jene in der Pathologie - nicht immer nur in der Praxis erworben
werden könnten. Zur Bewertung müssten die Bewerber das Zeugnis eines
diplomierten Optikers sowie der Schule in Olten mitbringen. Der Besuch
der Kursstunden werde ebenfalls geprüft. Bei der Zusammenstellung die-
ser Ausgleichsmassnahmen habe sich das Bundesamt möglichst nah an
die Richtlinien gehalten, um Probleme zu vermeiden. Im Übrigen weise es
auch auf den Handlungsspielraum hin, über den die Staaten bei der Um-
setzung der europäischen Richtlinien verfügten.
E. Am 26. Mai 2006 reichte der Beschwerdeführer eine Stellungnahme, eine
Kopie eines weiteren Briefwechsels zwischen dem Bundesamt und dem
SOG und weitere Unterlagen ein. Er hält fest, er zweifle nicht am
Urteilsvermögen des Bundesamtes, sondern an der Art und Weise, wie
dieses zu den Grundlagen seines Entscheids gekommen sei. Er sei ihm
8klar, dass sich das Bundesamt bei der Anerkennung von komplexen Beru-
fen auf Berufsverbände verlassen müsse. Der SOV sei indessen befan-
gen, da er Träger der Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten sei.
Was das Fach Pathologie betreffe, so habe auch der Absolvent der Hö-
heren Fachschule nicht das Recht und die Ausbildung, eine Diagnose zu
erstellen und Medikamente zu verabreichen. Die Ausgleichsmassnahme,
welche den Besuch der Fächer Pathologie und Allgemeine Optik beinhalte,
entbehre jeglicher Grundlage. Im Schreiben des SOV an das Bundesamt
werde nur über die Quantität der Lektionen und nicht über eventuell feh-
lende Inhalte gesprochen. Da es sich bei der Schule in Olten nur um eine
Vorbereitungsschule handle und deren Besuch kein Zulassungskriterium
für die Prüfung darstelle, sei ein Vergleich über die Anzahl der Lektionen
nicht ausschlaggebend. Da die Kantone die Berufsausübungsbewilli-
gungen erteilten, wäre es zudem möglich, dass er das Praktikum bei
einem Augenoptiker absolvieren müsste, welcher über dieselbe Ausbil-
dung verfüge wie er. Im Vergleich der Anzahl Lektionen werde nicht be-
rücksichtigt, dass die Ausbildung in Deutschland berufsbegleitend und die
Höhere Fachschule eine Vollzeitausbildung sei. Bei berufsbegleitenden
Weiterbildungen seien auch in der Schweiz weniger Lektionen als bei Voll-
zeitausbildungen vorgesehen.
Am 5. Juli 2006 nahm das Bundesamt hiezu Stellung. Wenn der SOV die
zukünftigen diplomierten Optiker in den Grundlagen der Pathologie unter-
weisen möchte, so stehe ihm dies frei und es gebe keine Vorschriften, die
dagegen sprächen. Anders sehe es bei der Frage nach den Tätigkeiten
aus, welche die diplomierten Optiker im Rahmen ihres Berufes ausüben
dürften. Die medizinische Diagnose sei ausschliesslich den Ärzten vorbe-
halten. Zur Rüge des Beschwerdeführers, es habe sich nicht über den In-
halt der Ausbildung geäussert, könne es lediglich festhalten, dass der Be-
schwerdeführer eine Ausbildung von 1100 Stunden absolviert habe, wäh-
renddessen die Ausbildung in der Schweiz 2750 Stunden daure. In
Deutschland gebe es keine Pathologieprüfung. Es sei daher unmöglich,
dass der Inhalt der Ausbildung identisch sei. Was den Anpassungslehr-
gang unter Anleitung eines diplomierten Augenoptikers betreffe, so verste-
he sich von selbst, dass das Bundesamt nur einen Optiker mit einem eid-
genössischen Diplom anerkennen könne. Die Ausgleichsmassnahmen
seien den europäischen Richtlinien entnommen worden. Erachte der Be-
schwerdeführer die Ausbildung als unnötig, so könne er direkt die Eig-
nungsprüfung ablegen. Mit der angebotenen zusätzlichen Ausbildung in
Olten werde den Kandidaten lediglich die Gelegenheit geboten, ihre Kennt-
nisse zu vervollständigen. Im Weiteren weist es darauf hin, dass die Euro-
päischen Richtlinien keine Auswirkungen auf die Ausbildungen hätten. Je-
der Staat sei weiterhin dafür zuständig, die erforderliche Ausbildung fest-
zulegen. Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei in der Schweiz grund-
sätzlich anerkannt. Es handle sich dabei um eine Verpflichtung der
Schweiz, welche im Abkommen über die Personenfreizügigkeit enthalten
sei. Für diese Anerkennung werde indessen eine Ausgleichsmassnahme
vorausgesetzt. Angesichts dieser Tatsache entspreche die Praxisänderung
9dem Proportionalitätsprinzip.
F. Mit Verfügung vom 1. Juni 2006 teilte die Rekurskommission EVD dem Be-
schwerdeführer mit, dass er das Recht auf eine öffentliche Verhandlung
habe. Diese fand am 28. August 2006 am Sitz der Rekurskommission EVD
in Frauenkappelen statt. Dabei hatten der Beschwerdeführer und das Bun-
desamt Gelegenheit, ihren Standpunkt nochmals einlässlich darzulegen.
Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesamt zur Bewertung des
Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erwähnten
Weisungen betreffend die Durchführung der Eignungsprüfung ein.
Am 7. September 2006 gab die Rekurskommission EVD dem Beschwerde-
führer Gelegenheit, sich zu diesen und weiteren Eingaben des Bundes-
amtes zu äussern. Der Beschwerdeführer liess sich dazu mit Schreiben
vom 21. September 2006 vernehmen.
G. Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD den Parteien mit,
dass die Rekurskommission EVD am 31. Dezember 2006 durch das Bun-
desverwaltungsgericht ersetzt werde, welches seine Tätigkeit am 1. Januar
2007 in Bern aufnehme und die Beurteilung der bisher bei der Rekurskom-
mission EVD hängigen Rechtsmittel übernehme. In der Folge überwies die
Rekurskommission EVD die Akten auf den 1. Januar 2007 an das neu ge-
schaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses übernahm das Verfahren mit
Verfügung vom 18. Januar 2007.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; FRITZ GYGI, Bundesverwal-
tungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.).
Der Entscheid des Bundesamtes vom 16. Dezember 2005 stellt eine Ver-
fügung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese
Verfügung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, wel-
che vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069)
zur Beurteilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl.
Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgeho-
ben gemäss Anhang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be-
schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be-
urteilt, ist nach Art. 53 Abs. 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die Be-
10
handlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme
nach Artikel 32 VGG greift.
Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zitiert in
E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier
dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl.
STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizü-
gigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mit-
gliedstaaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S.
1018).
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat
zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form
und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und
52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen
vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der
Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess-
lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte
Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2
Abs. 1 Bst. a - d BBG).
Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken-
nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs-
bereich des Berufsbildungsgesetzes. Mit dem Erlass der Berufsbildungs-
verordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat
diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgendes bestimmt:
1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn die-
se:
a) im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und
b) einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2 Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein auslän-
disches Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a) die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b) die Bildungsdauer äquivalent ist;
c) die Inhalte vergleichbar sind; und
d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen um-
fasst.
3 Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgän-
gerin oder Grenzgänger tätig ist.
4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
11
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den
Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom
oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer-
tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan-
tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen,
mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können (Art. 70
Abs. 1 und 3 BBV).
3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1
Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri-
gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz
ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er-
werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf
Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund-
satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan-
gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge-
stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem
Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver-
tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen,
um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän-
digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen zu erleichtern.
Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher
Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs-
nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnach-
weise untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge-
nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens
geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge-
nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und
zum Ganzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriel-
len Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl
1999 6128, insbes. S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts
2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH,
Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Ver-
träge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die
Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizü-
gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel etc.
2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Techno-
12
logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz
und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Regelungen,
bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Fol-
genden: Bericht 2001).
Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das
bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat re-
glementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe
stehen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem
Personenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Auf-
nahmestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleich-
wertigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH,
a.a.O., S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerken-
nung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apel-
doorn 1995, S. 177).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvor-
schriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises
(bzw. Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung ei-
ner beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der
nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befä-
higungsnachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts-
und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer be-
ruflichen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tä-
tigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche
System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Be-
fähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der Richtli-
nie 92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zitiert in
E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitgliedstaaten
derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt werden, kön-
nen sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der
mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen (Vorspann der
Richtlinie 89/48/EWG).
Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz
herausgegeben (abrufbar unter [Themen/Internationale
Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be-
rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04). So-
mit ist das Freizügigkeitsabkommen auf das Gesuchsverfahren des Be-
schwerdeführers grundsätzlich anwendbar.
3.1 Der Beschwerdeführer möchte eine Berufsausübungsbewilligung für den
Kanton Bern erhalten, um ein eigenes Geschäft eröffnen oder übernehmen
zu können.
Der Kanton Bern regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsausübung
als Augenoptiker in der Gesundheitsverordnung vom 24. Oktober 2001
(GesV, Belex 811.111). Augenoptikerinnen und Augenoptiker, die ihre Tä-
tigkeit in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, benötigen eine Be-
13
rufsausübungsbewilligung des Kantonsarztamtes (vgl. Art. 2 Bst. k i.V.m.
Art. 11 Bst. h GesV). Augenoptikerinnen und Augenoptiker sind berechtigt,
Brillen, Kontaktlinsen und andere Sehhilfen nach ärztlicher Verordnung
oder auf Grund optometrischer Messungen, die von einer dazu berech-
tigten Person vorgenommen worden sind, anzufertigen, anzupassen und
abzugeben sowie die für die Anpassung, das Tragen und das Pflegen von
Kontaktlinsen üblichen Heilmittel abzugeben (Art. 33 Abs. 1 Bst. a und b
GesV). Refraktionsbestimmungen und Anpassungen von Kontaktlinsen
dürfen nur von Augenoptikerinnen und Augenoptikern durchgeführt wer-
den, die im Besitz eines eidgenössischen Diploms über die bestandene
höhere Fachprüfung für Augenoptikerinnen und Augenoptiker sind (Art. 34
Abs. 1 i.V.m. Art. 36 Abs. 2 Bst. b GesV).
Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe-
rufs im Kanton Bern im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist.
3.2 Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken-
nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo-
nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver-
trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft,
a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorale Richtlinien wurden nach dem System
der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen
und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle-
gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto-
matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 167).
Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte beruf-
liche Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates
vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung
der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung
abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG)
sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über
eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi-
gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209
S. 25 ; im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen.
3.3 Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen
sich auf die Artikel 49, Artikel 57 Absatz 1 und Artikel 66 des Vertrages zur
Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken,
dass Angehörige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Be-
schäftigte ihren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben kön-
nen als in demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erwor-
ben haben (vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und
92/51/EWG, 1. Abs.).
Von der Richtlinie 89/48/EWG erfasst werden Studienabschlüsse nach
einem Studium von mindestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. Gedan-
kenstrich der Richtlinie 89/48/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; WILD, a.a.O.,
S. 399). Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf die Sekundarschulbil-
dung sowie die kurzen postsekundären Studiengänge von mindestens
14
einem Jahr und alle im Anhang C der Richtlinie aufgeführten Studiengänge
(vgl. Erwägung 9 der Richtlinie 92/51/EWG und Art. 1 der Richtlinie
92/51/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; Bundesamt für Berufsbildung und
Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Beschwerdeführer hat 1999 in der Schweiz das Fähigkeitszeugnis als
Augenoptiker erworben. Er hat in Deutschland (Herkunftsstaat) eine Aus-
bildung zum Meister im Augenoptikerhandwerk absolviert. Zur Meisterprü-
fung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung in dem Handwerk, in dem
er die Meisterprüfung ablegen will, bestanden hat. Die Ausbildung zum Au-
genoptiker, welche mit der Gesellenprüfung abgeschlossen wird, dauert
drei Jahre (vgl. § 49 des Gesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom
17. September 1953 zur Ordnung des Handwerks [konsolidierte Fassung;
BGBI I 1953, 1411]; im Folgenden: HwO sowie § 2 der Verordnung der
Bundesrepublik Deutschland vom 4. März 1997 über die Berufsausbildung
zum Augenoptiker/zur Augenoptikerin; im Folgenden: AugOptAusbV 1997).
Der Beschwerdeführer beantragt die Anerkennung der Gleichwertigkeit
seines Meistertitels im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen
Diplom als Augenoptiker.
Der Inhaber des eidgenössischen Diploms ist berechtigt, sich als "diplo-
mierter Augenoptiker" zu bezeichnen und diesen Titel öffentlich zu führen
(vgl. Art. 23 Abs. 3 des Reglements vom 12. Juni 1991 über die Durchfüh-
rung der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf [Prüfungsregle-
ment]). Das Diplom ist eine Urkunde, welche bezeugt, dass ihr Inhaber
sich an der Höheren Fachprüfung über die zur selbstständigen Ausübung
des Augenoptikerberufes notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse ausge-
wiesen hat (Art. 23 Abs. 1 des Prüfungsreglements). Zur Höheren Fach-
prüfung für Augenoptiker wird zugelassen, wer über das Fähigkeitszeugnis
der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker oder über einen von der Prü-
fungskommission als gleichwertig bezeichneten Ausweis verfügt, und wer
seit dem Abschluss der Lehrzeit während vier Jahren im Berufe praktisch
tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptiker wird als
Praxiszeit angerechnet (Art. 10 des Prüfungsreglements).
Demzufolge handelt es sich sowohl bei der Meisterprüfung im Augenopti-
kerhandwerk in Deutschland (Herkunftsstaat) wie auch der Höheren Fach-
prüfung für Augenoptiker in der Schweiz (Aufnahmestaat) um Ausbil-
dungen im postsekundären Bereich, welche weniger als drei Jahre dauern.
Die berufliche Tätigkeit wird zudem weder von einer sektoriellen Richtlinie
noch von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtli-
nie erfasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG). Daher ist für den
Beruf des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG anwendbar.
3.4 Der Beschwerdeführer ist Schweizer Bürger und hat in Deutschland eine
postsekundäre Ausbildung absolviert, welche er in der Schweiz anerken-
nen lassen will.
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 92/51/EWG erstreckt sich der Anwen-
dungsbereich dieser Richtlinie auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates,
15
die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten
Beruf in einem Aufnahmestaat ausüben wollen. Nach dem Wortlaut von
Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die Richtlinie auch auf Inländer bezieht,
welche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen wollen.
Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtspre-
chung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis
zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen
(Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom 21. Juni
1999; BREITENMOSER/ISLER, a.a.O., S. 1011). Der Gerichtshof der Europä-
ischen Gemeinschaften hat in Vorabentscheidungen erkannt, dass die
Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Niederlassungsrecht im System
der Gemeinschaft grundlegende Freiheiten darstellten, "die nicht voll ver-
wirklicht wären, wenn die Mitgliedstaaten die Anwendung des Gemein-
schaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die
von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen Gebrauch
gemacht und dank dieser Erleichterung berufliche Qualifikationen in einem
anderen Mitgliedstaat als demjenigen erworben haben, dessen Staatsan-
gehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssa-
che C-19/92, Kraus, Sammlung der Rechtsprechung [Slg], I-1663,
Randnr. 16 sowie Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechtssache 246/80,
Broekmeulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 260;
JACQUES PERTEK, Une dynamique de la reconnaissance des diplômes à des
fins professionelles et à des fins académiques : réalisations et nouvelles
réflexions, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace euro-
péen des formations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f. ; e con-
trario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkom-
men Schweizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt
keine Rechte einräumt und deren Rechtsstellung sich grundsätzlich nach
dem Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und BGE 129 II 249
E. 4.3 und 5.1).
3.5 Art. 3 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG hält folgendes fest:
"Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Auf-
nahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinie oder der
Richtlinie 89/48EWG abhängig gemacht, so kann die zuständige Behörde [...]
einem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen
Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen man-
gelnder Qualifikation verweigern, wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne die-
ser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mit-
gliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu
erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat
erworben wurde."
Mit anderen Worten kann der Aufnahmestaat einem Antragsteller, der im
Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht
den Zugang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen
mangelnder Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder
Ausübungsvoraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat
ist.
16
Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach-
weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden,
und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht
in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus-
bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von
entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil-
dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan-
kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG).
Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter
Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil-
dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer
Kassel ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körperschaft
des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des Hand-
werks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel des Be-
schwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt wor-
den. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2 (Bil-
dungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die Richtli-
nien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der Richtlinie
92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Herkunftsstaat)
handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der Richtlinie
92/51/EWG.
Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges
Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin-
dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für
dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat
(vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser
Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die
allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach-
weise der Europäischen Kommission , Anhang 1). Der Meistertitel berech-
tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl.
§ 45 Abs. 2 HwO).
Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang
oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder
Qualifikation verweigern.
3.6 Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah-
rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der
Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel-
lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich
unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer
kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4
Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen
Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen,
dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung
ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O.,
17
S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschied-
lichem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstru-
mentes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem
Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Un-
terabs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES
PERTEK, L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81).
Der Aufnahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst.
a und b nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi-
ons, a.a.O., S. 80).
3.7 Die Anforderungen an die Ausbildungsdauer werden vom Beschwerdefüh-
rer, was auch das Bundesamt nicht bestreitet, erfüllt:
Diese beträgt in der Schweiz mindestens acht Jahre. Nach Art. 10 des
Prüfungsreglements ist die Zulassung zur Höheren Fachprüfung für Au-
genoptiker an die doppelte Voraussetzung geknüpft, dass der Kandidat
über das Fähigkeitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker
verfügt, und dass er nach Abschluss der Lehrzeit vier Jahre als Augenopti-
ker tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptiker wird
als Praxiszeit angerechnet.
Die Ausbildungsdauer ist in Deutschland demgegenüber wesentlich kürzer.
Zur Meisterprüfung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung nach drei-
jähriger Ausbildung zum Augenoptiker bestanden hat (vgl. § 49 HwO sowie
§ 2 AugOptAusbV 1997).
Der Beschwerdeführer hat die Lehre zum Augenoptiker in der Schweiz ab-
solviert und 1999 mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis abgeschlos-
sen. Insofern bedarf es entgegen der Darlegung des Bundesamtes im an-
gefochtenen Entscheid keiner Gleichwertigkeitsbescheinigung der Meister-
prüfung mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis. Wie seinen Arbeits-
zeugnissen entnommen werden kann, arbeitete er von November 1999 bis
Juni 2000 bei der "R._______AG" in X._______ und war von November
2000 bis Januar 2003 bei "W._______" in Y._______ sowie von anfangs
Juni 2003 bis Ende Juni 2005 bei der "M._______ AG" in Z._______ als
Augenoptiker tätig. Vom 5. Mai 2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blöcke à je 6
Wochen, vgl. HA/2005-43) besuchte er in Deutschland die Meisterschule
und absolvierte am 30. November 2005 die Meisterprüfung, arbeitete in-
dessen in der Zwischenzeit weiterhin bei der M._______ AG in Z._______.
3.8 Hingegen entschied das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom
16. Dezember 2005, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der Hö-
heren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwer-
tig sei. Die Meisterprüfung, welche der Beschwerdeführer absolviert habe,
werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung, dass
er als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eignungsprüfung in den
Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente ablege oder b.
einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung
eines diplomierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie
18
sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der Höheren Fachschule für Au-
genoptik in Olten besuche.
Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahme-
staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensa-
tion vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü-
fung verlangen kann.
Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich
wesentlich vom Schweizerischen Diplom des Augenoptikers unterscheidet
und ob das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 16. Dezem-
ber 2005 als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu
Recht eine Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen wer-
den, da die Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist.
4. Der Beschwerdeführer rügt, die Handlungsweise des Bundesamtes ver-
stosse gegen den Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben. Bevor
er im Jahr 2003 die Ausbildung zum Augenoptikermeister in Deutschland
begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt darüber informiert, ob der
ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Diplom des Augenoptikers
gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zugesichert und ausgeführt, es
werde sich frühestens im Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhoch-
schule für Augenoptiker eingeführt werde. Per Fax habe ihm das Bundes-
amt danach einen Auszug aus dem anwendbaren Staatsvertrag zwischen
Deutschland und der Schweiz zugesandt. Der Beschwerdeführer beruft
sich somit sinngemäss auf den Vertrauensschutz.
4.1 Der in Artikel 9 BV (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in
behördliche Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen
einer Behörde, die sich im Nachhinein als unrichtig erweisen. Er führt
dazu, dass die Behörde unter gewissen, kumulativ zu erfüllenden Voraus-
setzungen an ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw. gebunden ist;
das heisst, sich so verhalten muss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw.
richtig gewesen wäre (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, Bern 2005, S. 153; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2002, Rz. 698).
Gemäss Rechtsprechung und Doktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus-
künfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden bindend, wenn (a)
die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Per-
sonen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zu-
ständig war oder als zuständig betrachtet werden durfte; (c) der Bürger die
Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte; (d) der
Bürger im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getrof-
fen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und
(e) die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung er-
fahren hat (BGE 121 V 65 E. 2a, BGE 119 V 302 E. 3a, BGE 118 Ia 245
E. 4b, BGE 118 V 65 E. 7, BGE 117 Ia 285 E. 2b, BGE 117 Ia 412 E. 3b, je
19
mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. Dezem-
ber 2004 E. 4.2 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 668 ff.).
Selbst wenn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus-
kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr
überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161
E. 4.1 mit Hinweisen, BGE 116 Ib 185 E. 3c; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 696 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 160; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 75 B IVc, S. 243;
BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und
Frankfurt am Main 1983, S. 112). In einem solchen Fall besteht aber allen-
falls Anspruch auf Schadenersatz (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 696
und Rz. 703 mit Hinweisen; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 129 ff.).
4.2 Was die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus-
kunft als Vertrauensbasis. Die Auskunft muss an sich geeignet sein,
schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Notwendig ist eine gewisse in-
haltliche Bestimmtheit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hin-
weis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. Sodann wird in Lehre und
Rechtssprechung mehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen
konkreten, die auskunftserheischende Person direkt betreffenden Sachver-
halt bezogene Auskunft könne die Behörden binden, nicht aber eine allge-
meine Auskunft (vgl. BGE 125 I 267 E. 4c, BGE 122 II 113 E. 3b/cc mit
Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IIIa, S. 241; anderer Mei-
nung: BEATRICE WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 84, S. 207; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 670). Zudem begründet eine Auskunft schutzwürdiges Vertrau-
en nur, wenn sie vorbehaltlos erteilt worden ist (vgl. Urteile des Bundesge-
richts 2A.454/2002 vom 20. März 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom
19. Dezember 2000 E. 2b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 680;
TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 154; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 205).
Unmassgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine mündliche
Auskunft kann verbindlich sein, wenn sie auf Grund der Umstände geeig-
net ist, den guten Glauben des Betroffenen zu erwecken (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 669; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O.,
Nr. 75 B IIIa, S. 241; BGE 106 V 139 E. 4c mit Verweis auf 91 I 133 E. 4b,
BGE 114 Ia 105 E. 2a).
4.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe sich vor Beginn der Ausbil-
dung in Deutschland im Jahr 2003 beim Bundesamt telefonisch darüber in-
formiert, ob der ausländische Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit
dem schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das
Bundesamt habe dies zugesichert und ausgeführt, es werde sich frühe-
stens im Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhochschule für Augen-
optiker eingeführt werde. Per Fax habe ihm das Bundesamt einen Auszug
aus dem anwendbaren Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Deutsch-
land zugesandt.
Der Beschwerdeführer kann zwar nicht belegen, dass das Bundesamt ihm
diese Auskunft erteilt hat. Über den Inhalt des Telefonats ist keine Ge-
20
sprächsnotiz erstellt worden. Der Beschwerdeführer hat sich den Inhalt
des Gesprächs auch nicht schriftlich bestätigen lassen.
Unbestritten und aktenkundig ist aber, dass das Bundesamt während Jah-
ren in ständiger Praxis alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhand-
werk als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker
anerkannt hat. Das Bundesamt stützte diese Anerkennungspraxis auf die
Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen Reich vom 1. De-
zember 1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und
Meisterprüfungen, welche zwar nie ratifiziert, aber beiderseits angewendet
wurde (vgl. dazu NATSCH, a.a.O., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a.a.O,
S. 6350 sowie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung
des damaligen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA;
heute: BBT] an den Deutschen Handwerkskammertag, wonach das Bun-
desamt die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt
einer allfälligen neuen Regelung weiter einhalten werde).
Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkommen und damit die in seinem
Anhang III aufgeführte Richtlinie 92/51/EWG in Kraft. In der Folge stützte
sich das Bundesamt weiterhin auf die Gegenrechtsvereinbarung mit
Deutschland (vgl. Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen
Reich vom 1. Dezember 1937) und anerkannte weiterhin automatisch
deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als gleichwertig mit dem
eidgenössischen Diplom des Augenoptikers. Dies wird vom Bundesamt
nicht bestritten (vgl. dazu Beschwerdeverfahren B-2158/2006 [Stellung-
nahme vom 5. Juli 2006] sowie das Verhandlungsprotokoll, S. 7 oben).
Dem Bundesverwaltungsgericht liegen solche Gleichwertigkeitsbestäti-
gungen aus den Jahren 2003 und 2004 vor (vgl. die eingereichten Gleich-
wertigkeitsbestätigungen in den Beschwerdeverfahren B-2159/2006, B-
2160/2006, B-2169/2006; vgl. dazu auch die Beschwerdeverfahren B-
2161/2006, B-2168/2006, B-2195/2006, B-2173/2006).
4.2.2 Der Umstand, dass das Bundesamt nach eigenen Angaben (vgl. Verhand-
lungsprotokoll, S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende
2004/anfangs 2005 alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhandwerk
dem eidgenössischen Diplom gleichwertig anerkannte, kann als gewich-
tiges Indiz für das Vorliegen einer entsprechenden Zusicherung anfangs
des Jahres 2003 gewertet werden, stand diese doch vollkommen im Ein-
klang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf Grund der
Ausführungen des Bundesamtes in der Vernehmlassung, wonach die Um-
setzung des Freizügigkeitsabkommens eine gewisse Zeit gedauert habe,
und auf Grund der Aussagen des Vertreters des Bundesamtes an der öf-
fentlichen Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen,
dass sich eine Änderung der Anerkennungspraxis erst im Jahre 2005 ab-
zeichnete.
Kommt hinzu, dass sich die Aussagen des Beschwerdeführers über die
Auskunft des Bundesamtes mit den Aussagen anderer betroffener Per-
sonen, welche in Deutschland ebenfalls die Meisterprüfung abgelegt und
sich beim Bundesamt vorgängig über die Gleichstellung dieser Prüfung in-
21
formiert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschwerdeverfahren B-
2158/2006, B-2166/2006, B-2167/2006, B-2168/2006, B-2170/2006, B-
2174/2006). Auch bestehen kaum Zweifel an der Aussage, wonach das
Bundesamt betont habe, dass sich an der Anerkennungspraxis erst im
Jahr 2007 etwas ändern werde, wenn eine Fachhochschule für Augenopti-
ker eingeführt werde (vgl. B-2158/2006), zumal auch der Schweizer Optik-
verband Auskünfte desselben Inhalts erteilt hat (vgl. B-2170/2006).
Im Weiteren ist aktenkundig, dass das Bundesamt im Jahr 2002 weiteren
Betroffenen die Gleichstellung des deutschen Meistertitels mit dem
schweizerischen Diplom unter Verweis auf Art. 1 der Vereinbarung zwi-
schen Deutschland und der Schweiz vom 1. Dezember 1937 schriftlich be-
stätigt hat (vgl. B-2162/2006, B-2179/2006), weshalb auch die Aussage
des Beschwerdeführers, das Bundesamt habe ihm per Fax einen Auszug
aus dem Staatsvertrag zugesandt, als glaubhaft erscheint.
Zudem bestreitet das Bundesamt nicht, dass es damals auf telefonische
Anfrage hin solche Zusicherungen abgegeben hat (vgl. Verhandlungspro-
tokoll S. 8). Auf die Aussage eines Beschwerdeführers anlässlich der öf-
fentlichen Verhandlung hin, wonach das Bundesamt nun anscheinend kei-
ne Auskünfte mehr über die Anerkennung von Diplomen erteile (vgl. Ver-
handlungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesamtes, es sei
richtig, dass das Bundesamt früher solche Auskünfte erteilt habe (vgl. Ver-
handlungsprotokoll, S. 5). Hinzu kommt auch, dass der Vertreters des
Bundesamtes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausgeführt hat, dass
deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk bis anfangs 2005 als
gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers aner-
kannt worden seien. Das Bundesamt habe seine Praxis im Jahre 2005
überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige
Praxis nicht mehr rechtskonform war (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6 und
7 sowie Gutachten des Schweizer Optikverbandes vom 1. November
2005).
Angesichts der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass dem Be-
schwerdeführer eine solche konkrete, ihn direkt betreffende Auskunft vor-
behaltlos erteilt worden ist.
4.3 Ausser Frage steht, dass die Auskunft von der zuständigen Behörde erteilt
worden ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2; vgl.
auch Art. 71 BBV), weshalb die zweite Voraussetzung ohne Weiteres als
gegeben erachtet werden kann.
4.4 Was die Auskunft bezüglich der im Zeitpunkt der Anfrage geltenden Aner-
kennungspraxis des Bundesamtes betrifft, so war diese richtig. Die Aus-
kunft, wonach deutsche Meistertitel vom Bundesamt weiterhin anerkannt
würden (weshalb der am 30. November 2005 vom Beschwerdeführer er-
langte Meistertitel mit dem eidgenössischen Diplom gleichgestellt werde)
erweist sich im Nachhinein als falsch. Es ist offensichtlich, dass der Be-
schwerdeführer die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erken-
nen konnte, stand diese doch im Einklang mit der damaligen Anerken-
nungspraxis. Das Freizügigkeitsabkommen war im Zeitpunkt der Aus-
22
kunftserteilung schon seit mehreren Monaten in Kraft, weshalb der Be-
schwerdeführer weder ahnen konnte noch damit rechnen musste, dass
dieses Abkommen beinahe drei Jahre später eine Praxisänderung bewir-
ken würde.
4.5 Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen wurden, die
nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksich-
tigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein
muss (vgl. Urteil des Versicherungsgerichts C.344/2000 vom 6. Septem-
ber 2001 E. 3c/bb). Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn
angenommen werden kann, der Betroffene hätte sich ohne die fehlerhafte
Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs
zwischen Auskunft und Disposition werden nicht allzu strenge Anforde-
rungen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Betroffener Er-
kundigungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im
Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte.
Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gel-
ten, wenn es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft er-
scheint, dass sich der Betroffene ohne die fragliche Auskunft anders ver-
halten hätte (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 687 mit Verweis auf
BGE 121 V 65 E. 2b).
Der Beschwerdeführer hat vom 5. Mai 2003 bis 18. Februar 2005 die Mei-
sterschule am Ifb in Karlsruhe absolviert und im Anschluss daran die Mei-
sterprüfung vor der Handwerkskammer Kassel abgelegt. Nach den Anga-
ben des Beschwerdeführers beträgt der finanzielle Aufwand für die Ausbil-
dung ungefähr 60'000 Franken. Diese Summe ist indessen nicht ausgewie-
sen. Jedoch steht ausser Frage, dass der Besuch der Schule in Deutsch-
land und die Ablegung der Meisterprüfung mit erheblichem finanziellem
und zeitlichem Aufwand verbunden waren und der Beschwerdeführer ohne
die Zusicherung des Bundesamtes sich nicht für die Ausbildung in
Deutschland entschieden hätte.
4.6 Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, wie er der Behörde zur
Kenntnis gebracht wird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation,
so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre
früheren Aussagen nicht mehr gebunden. Behördliche Auskünfte stehen
sodann immer unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren Rechtsände-
rung. Eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vor-
liegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes
die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn die aus-
kunfterteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selbst zuständig und
die Auskunft sei im Hinblick darauf erteilt worden (BGE 117 Ia 287 E. 2b
mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 692; BEATRICE WEBER-
DÜRLER, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats-und Verwaltungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 289 ff.;
RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVb, S. 242; GYGI, Verwaltungsrecht,
a.a.O., S. 160; TSCHANNEN/ZIMMERLI/UHLMANN, a.a.O., S. 154).
23
Das Bundesamt macht nicht geltend und aus den Akten ist auch nicht er-
sichtlich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Augenopti-
kermeister" des Ifb (Institut für Berufsbildung) und die Anforderungen an
die Meisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Be-
rufsbild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil und im
fachtheoretischen Teil der Meisterprüfung für das Augenoptiker-Handwerk
und Verordnung vom 18. Juli 2000 über gemeinsame Anforderungen in der
Meisterprüfung im Handwerk) zwischenzeitlich geändert haben. Es steht
auch fest, dass die Anforderungen an die Höhere Fachprüfung im Augen-
optikerberuf in der Schweiz unverändert geblieben sind (vgl. Prüfungsre-
glement, insbes. Art. 15 [Prüfungsfächer] und Art. 16 [Prüfungsstoff]). Inso-
fern war die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Auskunftserteilung die-
selbe wie im Zeitpunkt des Entscheides.
Das Freizügigkeitsabkommen trat am 1. Juni 2002 in Kraft (vgl. E. 3). Der
Beschwerdeführer hat sich beim Bundesamt indessen erst im Jahr 2003
über die Gleichstellung seiner deutschen Ausbildung in der Schweiz erkun-
digt; zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung war das Freizügigkeitsabkom-
men demzufolge schon seit mehreren Monaten in Kraft. Das Inkrafttreten
des Freizügigkeitsabkommens lässt sich daher im konkreten Fall einer Be-
rufung auf den Vertrauensschutz nicht entgegen halten.
Ebenfalls steht unbestritten fest, dass seit der Auskunftserteilung im Jahr
2003 und dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuches um Anerkennung
der Gleichwertigkeit beziehungsweise dem angefochtenen Entscheid Ende
2005 die Rechtslage keine Änderungen erfahren hat.
Hätte sich eine Änderung der Anerkennungspraxis auf Grund des Freizü-
gigkeitsabkommens damals bereits abgezeichnet, so wäre das Bundesamt
verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer darüber zu informieren (vgl.
MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Band I, Basel und Frankfurt am Main 1986, Nr. 75 B IVb, S. 471).
4.7 Der Bürger kann aus dem Vertrauensschutz dann keinen Anspruch auf
Bindung an die Vertrauensgrundlage ableiten, wenn dieser Rechtsfolge
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, a.a.O., S. 134; RHINOW/KRÄHENMANN,
a.a.O., Nr. 75 B IVc, S. 243).
So besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Beru-
fen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich
doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepoli-
zeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl. BGE 125 I 322 E. 3d,
BGE 125 I 335 E. 3b, BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hinweisen).
Vom Bundesamt wird indessen nicht geltend gemacht, dass die deutschen
Meister im Augenoptikerhandwerk nicht befähigt wären und deren Tätigkeit
Gefahren für das Publikum mit sich bringe. Vielmehr erklärte der Vertreter
des Bundesamtes an der Verhandlung, dass es bisher keine Probleme mit
deutschen Augenoptikermeistern gegeben habe (vgl. S. 9 des Verhand-
lungsprotokolls), und dass der einjährige Anpassungslehrgang auch unter
24
der Anleitung eines im Ausland ausgebildeten Berufsangehörigen, dessen
Ausweis vom Bundesamt mit dem eidgenössischen Diplom des Augenopti-
kers gleichgestellt worden war, absolviert werden könnte (vgl. S. 9 des
Verhandlungsprotokolls). Allerdings hatte das Bundesamt in seiner Stel-
lungnahme vom 5. Juli 2006 noch ausgeführt, dass es nur einen Augenop-
tiker mit einem eidgenössischen Diplom als qualifizierten Augenoptiker an-
erkennen könne.
Überwiegende öffentliche Interessen, welche der Berufung auf Treu und
Glauben gegenüberstehen, sind im vorliegenden Fall daher nicht ersicht-
lich.
Die Voraussetzungen für eine Berufung auf Treu und Glauben sind damit
erfüllt und der Beschwerdeführer ist in seinem Vertrauen auf die Auskunft
des Bundesamtes, wonach der Meistertitel als mit dem eidgenössischen
Diplom des Augenoptikers gleichwertig anerkannt werde, zu schützen.
5. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Verfügung des Bundes-
amtes vom 16. Dezember 2005 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass das
am 30. November 2005 in Deutschland verliehene Meisterprüfungszeugnis
im Augenoptikerhandwerk mit der Höheren Fachprüfung zum diplomierten
Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Be-
schwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende
Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer-
deführer am 9. Januar 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- ist
ihm zurückzuerstatten.
7. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem
Sinn entstanden. Daher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
8. Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös-
sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m.
Art. 100 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.11, in Kraft seit 1. Januar
2007, AS 2006 1205]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Berufsbildung und Technologie vom 16. Dezember 2005 aufgehoben.
25
Es wird festgestellt, dass das am 30. November 2005 in Deutschland ver-
liehene Meisterprüfungszeugnis im Augenoptikerhandwerk mit der Hö-
heren Fachprüfung zum diplomierten Augenoptiker gleichwertig ist. Das
Bundesamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Gleichwertig-
keitsbestätigung auszustellen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von
Fr. 900.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/han/7577) (mit Gerichtsurkunde)
Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:
Bernard Maitre Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung:
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden.
Versand am: 2. April 2007