Abtei lung II
B-2160/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 24. Mai 2007
Mitwirkung: Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin), Richter
Bernard Maitre (Abteilungspräsident), Richterin Vera
Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi
T._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Effingerstrasse 27,
3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Anerkennung eines Diploms.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. T._______, schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am 11. April 2005
beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt) das Ge-
such, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk, (ausgestellt am 24. Juni
2003 von der Handwerkskammer Karlsruhe) sei als mit dem eidgenössi-
schen Diplom als Augenoptiker gleichwertig anzuerkennen. Den Gesuchs-
beilagen ist zu entnehmen, dass T._______ vom 4. März 2002 bis 14.
März 2003 den Meisterlehrgang in den Teilen eins und zwei am Institut für
Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fach-
schule für Augenoptik und Optometrie, absolviert hatte. Im Jahr 2001 hatte
er den Meisterlehrgang in den Teilen drei und Teil vier vor dem Prüfungs-
ausschuss der Handwerkskammer Kassel abgelegt. Im Weiteren hatte
T._______ von 1997 bis 1999 den zweijährigen Lehrgang der Höheren
Fachschule für Augenoptik in Olten besucht und zuvor (1996/97) am Vor-
kurs teilgenommen.
Mit Schreiben vom 18. August 2005 teilte das Bundesamt T._______ mit,
dass am 1. Juni 2002 die bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und
der EU in Kraft getreten seien. Gemäss der anwendbaren europäischen
Richtlinien könne der Aufnahmestaat Ausgleichsmassnahmen verlangen,
sollte die ausländische Ausbildung von der inländischen abweichen. Das
Bundesamt forderte T._______ auf, einen detaillierten Ausbildungsplan
der besuchten Schulen (inhaltliche Angaben pro Fach mit Stundenzahl)
und ein detailliertes Prüfungsprogramm der Handwerkskammer (detaillier-
ter Inhalt der geprüften Fächer) einzureichen.
Am 19. September 2005 reichte T._______ beim Bundesamt die verlang-
ten Unterlagen sowie ein Schreiben des Institutes für Berufsbildung (IfB)
ein. Zudem hielt er fest, er sei erstaunt über die Vorgehensweise des Bun-
desamtes, zumal in einem Gespräch zwischen dem Schulleiter des IfB und
dem Bundesamt bestätigt worden sei, dass es bezüglich der Anerkennung
zu keinen Änderungen kommen werde. Er hoffe nicht, dass er weitere
sechs Monate auf die Anerkennung warten müsse.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 2005 entschied das Bundesamt, die Meis-
terprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin-
gung, dass T._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig-
nungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instru-
mente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der
Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere
und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der
Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung
hielt das Bundesamt fest, die Schweiz habe mit dem Freizügigkeitsab-
kommen das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen An-
erkennung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende
zur Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die euro-
päischen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahme-
staat einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht
verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die
3Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen Unterschie-
de bezüglich der Dauer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnah-
mestaat vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätig-
keit als Augenoptiker sei in der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur
Vorbereitung auf die Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augen-
optiker daure zwei Jahre. In den wichtigsten Fächern Augenoptik (Patholo-
gie, Anatomie, Physiologie, Pharmakologie), Optik und Kontaktlinsenan-
passung vermittle die Schule über 1500 Lektionen. Gesamthaft umfasse
der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der HFP mit den Fallfächern
Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kontaktlinsen und Allgemeine Optik
dienten optometrische/physikalische Grundlagen als Qualifikationsbasis. In
den handwerklichen Meisterprüfungen in Deutschland liege das Schwerge-
wicht bei der Meisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile
der Refraktion und Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. Das im Rahmen der
HFP geprüfte Fallfach Pathologie werde bei der Meisterprüfung "nur" als
Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im Vergleich zu den schweizeri-
schen Fallfächern Kontaktlinsen und Refraktionsbestimmung fehlten in
Deutschland wichtige Teilbereiche wie die äussere und innere Inspektion
des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie voraussetzten.
Die Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schweiz vor
allem vor dem Hintergrund der kantonalen Berufsausübungsvorschriften
elementare Bedeutung, sei doch der diplomierte Augenoptiker verpflichtet,
bei Erkennen oder Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kunden dem
Facharzt zuzuweisen. Das schweizerische Fallfach Allgemeine Optik & In-
strumente werde in Deutschland nur sehr rudimentär geprüft. Das schwei-
zerische Reglement betrachte dieses Fach als unabdingbares Grundlagen-
fach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsinstruktion.
Aus diesen Gründen seien die Höhere Fachprüfung und die Meisterprü-
fung in Deutschland inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht
gleichwertig.
B. Gegen diese Verfügung erhob T._______ (Beschwerdeführer) am 23. De-
zember 2005 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er beantragt
sinngemäss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und sein Meis-
tertitel im Augenoptikerhandwerk sei anzuerkennen. Zunächst weist er dar-
auf hin, dass er vorgängig an der Höheren Fachschule in Olten (SHFA)
von 1996 bis 1997 den Vorkurs und von 1997 bis 1999 den Lehrgang
"Schweizerische Höhere Fachschule für Augenoptik" absolviert habe. Im
Weiteren macht er - gestützt auf den beigelegten Gleichwertigkeitsent-
scheid des Bundesamtes in Sachen S._______ vom 7. Juni 2004 - rechts-
ungleiche Behandlung geltend. Dazu führt er aus, dass Kollegen, die mit
ihm zusammen im Jahr 2003 das Meisterprüfungszeugnis in Deutschland
erworben haben, vom Bundesamt die Gleichstellung mit der Höheren
Fachprüfung erhalten haben.
4Am 10. Januar 2006 reichte der Beschwerdeführer ein Schreiben der Hö-
heren Fachschule für Augenoptik in Olten ein, in welchem diese bestätigte,
dass der Beschwerdeführer von Oktober 1997 bis Ende September 1999
am Vollzeitstudium teilgenommen und von 1996 bis 1997 den Vorkurs an
der Schule besucht habe. Der Beschwerdeführer hält dazu fest, er habe
die Fächer, für welche in der angefochtenen Verfügung Ausgleichsmass-
nahmen vorgesehen seien, bereits besucht.
C. Mit Vernehmlassung vom 13. März 2006 beantragt das Bundesamt die Ab-
weisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten die
Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleichstel-
lung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unterzeich-
net. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und schwei-
zerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch weder
ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts publi-
ziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten des
Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerken-
nung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend geändert. Die
Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedauert.
Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die
Schweizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens an-
wenden. Aufgrund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von 1937
seien Ausbildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen der
Schweizer Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offensicht-
lich den in Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien. Die Ausübung des
Berufs falle in den Zuständigkeitsbereich der Kantone; das Bundesamt sei
nur für die Ausbildung zuständig. Daher komme es vor, dass die Bedingun-
gen zur Berufsausübung in den verschiedenen Kantonen variieren könn-
ten. Diese Frage sei aber nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde.
Zur geltend gemachten Praxisänderung sei festzuhalten, dass eine Ver-
waltungspraxis keine rechtliche Regelung darstelle und Privatpersonen
keine Rechte daraus ableiten könnten. Der Rechtsgleichheitsgrundsatz
könne nicht zur Folge haben, dass die Verwaltung immer an ihrer Praxis
festhalten müsse. Dies gelte vor allem dann, wenn eine Änderung der Pra-
xis wie im vorliegenden Fall auf eine Gesetzesänderung zurückzuführen
sei. Eine Praxisänderung müsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgän-
gig angekündigt werden, wenn sie die Rechte der Bürgerinnen und Bürger
auf unwiderrufliche Weise beeinträchtige. Das sei hier nicht der Fall, da ein
Diplom nach einer nicht einmal einen halben Tag dauernden Prüfung aner-
kannt werden könne.
Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen sei-
en die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs
Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der
auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in
den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde
ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit fakultati-
ver Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise und
Diplome) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser Verantwortung
und hohem Wissensstand. Trotzdem würden diese in der EU nicht aner-
5kannt, weil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer im Sinne der
Richtlinien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schweiz nicht
bereit, über die Anforderungen der europäischen Richtlinien hinauszuge-
hen. Im vorliegenden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das massgebli-
che Kriterium, sondern es gehe hauptsächlich um den Unterrichtsinhalt.
Da die europäischen Richtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer
und -inhalt aufbauten, müsse man sich auf einen Ausbildungsweg bezie-
hen, um die Ausbildung des Beschwerdeführers mit derjenigen in der
Schweiz zu vergleichen. Die Ausbildung an der Schule in Olten erlaube ei-
nen gültigen Vergleich, weil sie den Erwerb der durch die Prüfungsordnung
der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse er-
mögliche.
Der Beschwerdeführer habe zwar die Ausbildung an der Schule in Olten
besucht, aber die Prüfungen nicht bestanden. Wie aus dem Schreiben der
Europäischen Kommission hervorgehe, sei das BBT nicht verpflichtet, eine
nicht bestandene Ausbildung zu berücksichtigen. Der Beschwerdeführer
könne sich daher nicht darauf berufen, bereits eine der Schweizer Ausbil-
dung entsprechende Ausbildung absolviert zu haben.
Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband
geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die beiden Fä-
cher, für die Ausgleichsmassnahmen gefordert werden, in Deutschland zu
oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem Standpunkt des Beschwer-
deführers sei es nicht möglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Aus-
bildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im Rahmen dieser beiden
Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich sei-
en. Eine zuwandernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprüfung
oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. Das Bundesamt habe darauf
verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichsmassnahmen zu fordern, denn
es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für
die Berufsausbildung unerlässlich seien.
D. Mit Schreiben vom 28. April 2006 ersuchte die Rekurskommission EVD
das Bundesamt um Einreichung diverser Unterlagen und um Erläuterung
darüber, was die vom Bundesamt alternativ verfügte Ausgleichsmassnah-
me – der einjährige Anpassungslehrgang – beinhalte.
Am 10. Mai 2006 reichte das Bundesamt die angeforderten Unterlagen ein
und liess sich zum einjährigen Anpassungslehrgang und nochmals zur
Praxisänderung vernehmen.
E. Am 29. Mai 2006 reichte der Beschwerdeführer hiezu eine Stellungnahme
sowie weitere Unterlagen ein. Er hält fest, im Gegensatz zu anderen Be-
rufskollegen habe er die Höhere Fachschule in Olten inklusive Vorkurs ab-
solviert und alle Anforderungen zur Teilnahme an der Höheren Fachprü-
fung erfüllt. Hätte er zum Zeitpunkt seiner Prüfung am 24. Juni 2003 be-
reits gewusst, dass beim Bundesamt eine Gleichstellung beantragt werden
müsse, hätte er eine solche beantragt und diese auch erhalten. Das Bun-
desamt habe die viermonatige Frist zur Bearbeitung seines Gesuches um
vier weitere Monate überschritten.
6Er vermute, dass das Bundesamt die Frist absichtlich habe verstreichen
lassen, um das Inkrafttreten der Gesetzesänderung abzuwarten.
F. Am 28. August 2006 fand am Sitz der Rekurskommission EVD in Frauen-
kappelen eine öffentliche Verhandlung im Sinne der Europäischen Men-
schenrechtskonvention statt. Dabei hatten der Beschwerdeführer und das
Bundesamt Gelegenheit, ihren Standpunkt nochmals einlässlich darzule-
gen.
Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesamt zur Bewertung des
Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erwähnten
Weisungen betreffend die Durchführung der Eignungsprüfung ein.
Am 7. September 2006 gab die Rekurskommission EVD dem Beschwerde-
führer Gelegenheit, sich zu diesen und weiteren Eingaben des Bundesam-
tes zu äussern. Der Beschwerdeführer liess sich dazu mit Schreiben vom
18. September 2006 vernehmen. Diese Stellungnahme wurde dem Bun-
desamt am 27. September 2006 zur Kenntnis gebracht.
G. Am 6. September 2006 reichte der Beschwerdeführer auf Ersuchen der
Rekurskommission EVD hin Kopien seiner Semesterzeugnisse 1998/1999
der Höheren Fachschule in Olten sowie seiner Notenblätter der Höheren
Fachprüfung im Augenoptikerberuf vom September 1999 und vom Sep-
tember 2000 ein. Aus dem Notenblatt der Höheren Fachprüfung vom Sep-
tember 2000 geht hervor, dass der Beschwerdeführer im Fach "Pathologie
des Sehorgans" die Note 4.0 erreicht hatte.
H. Per 1. Januar 2007 überwies die Rekurskommission EVD die Verfahrens-
akten an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses über-
nahm das Verfahren mit Verfügung vom 18. Januar 2007.
I. Am 23. Februar 2007 stellte das Bundesverwaltungsgericht dem Schwei-
zer Optikverband (SOV) mehrere Fragen im Zusammenhang mit dem vom
Bundesamt alternativ verfügten Anpassungslehrgang.
Der Schweizer Optikverband beantwortete am 5. März 2007 die an ihn ge-
richteten Fragen.
Am 19. März 2007 reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert eine wei-
tere Stellungnahme ein.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
7Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich
1998, Rz. 410).
Der Entscheid des Bundesamtes vom 9. Dezember 2005 stellt eine Verfü-
gung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese
Verfügung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten,
welche vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069)
zur Beurteilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl.
Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgeho-
ben gemäss Anhang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be-
schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be-
urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die
Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG greift.
Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zit. in
E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier
dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl.
STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig-
keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied-
staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes.
S. 1018).
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat
zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist
(Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri-
gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der
Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess-
lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte
Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2
Abs. 1 Bst. a - d BBG).
8Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken-
nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs-
bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen
Zusammenarbeit und Mobilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in
eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68
Abs. 2 BBG). Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen, wo
das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG). Mit
dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV,
SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 folgen-
des bestimmt:
1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese:
a. im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und
b. einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2 Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein ausländisches
Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a. die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b. die Bildungsdauer äquivalent ist;
c. die Inhalte vergleichbar sind; und
d. der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3
Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgängerin
oder Grenzgänger tätig ist.
4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den
Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom
oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer-
tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan-
tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen,
mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können. Aus-
gleichsmassnahmen bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An-
passungslehrgängen oder anderen Qualifikationsverfahren (vgl. Art. 70
Abs. 1 und 3 BBV).
3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1
Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri-
gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz
ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er-
werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf
Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund-
satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan-
gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge-
stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
9der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem
Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver-
tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen,
um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän-
digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen zu erleichtern.
Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher
Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs-
nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachwei-
se untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge-
nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens
geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge-
nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und
zum Ganzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriel-
len Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl 1999
6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts
2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH,
Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Ver-
träge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die
Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizü-
gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel etc.
2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Techno-
logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz
und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Regelungen,
bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Folgen-
den: Bericht 2001).
Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das
bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat reg-
lementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe ste-
hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per-
sonenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah-
mestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleichwer-
tigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH, a.a.O.,
S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerkennung von
Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apeldoorn 1995,
S. 177).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif-
ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw.
Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer be-
ruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von
Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs-
nachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer
10
beruflichen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser
Tätigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatli-
che System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder
Befähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der
Richtlinie 92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zi-
tiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitglied-
staaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt wer-
den, können sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwen-
dung der mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen (Vor-
spann der Richtlinie 89/48/EWG).
Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz
herausgegeben (abrufbar unter [Themen/Internationale
Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be-
rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04).
Somit ist das Freizügigkeitsabkommen zur Prüfung der Gleichwertigkeit
des Meistertitels im Augenoptikerhandwerk grundsätzlich anwendbar.
3.1 Der Beschwerdeführer arbeitet momentan als Augenoptiker im Kanton
Luzern.
Der Kanton Luzern regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsaus-
übung als Augenoptiker in der Verordnung vom 17. Dezember 1985 über
die Berufe der Gesundheitspflege (SRL 806). Zur selbstständigen und ge-
werbsmässigen Berufsausübung ist eine Berufsausübungsbewilligung des
Gesundheits- und Sozialdepartementes erforderlich (vgl. § 1 und § 4 der
Verordnung). Der Augenoptiker hat unter anderem über die nach ärztlicher
Verordnung oder eigener Brillenglasbestimmung angefertigten Brillen und
Kontaktlinsen Aufzeichnungen zu machen und diese während zehn Jahren
aufzubewahren, in einem separaten Raum Brillengläser zu bestimmen und
Kontaktlinsen anzupassen, bei Vermutung krankhafter Augenveränderun-
gen eine augenärztliche Untersuchung zu empfehlen, sich an ärztliche Re-
zepte zu halten, Heilbehandlungen von Augen und die Abgabe von Arznei-
mitteln zu unterlassen (§ 13 der Verordnung). Für das Bestimmen von Bril-
lengläser und das Anpassen von Kontaktlinsen ist der Ausweis über die
höhere eidgenössische Fachprüfung als Augenoptiker oder ein gleichwerti-
ges ausländisches Diplom nötig (§ 12 Abs. 2 der Verordnung).
Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe-
rufs im Kanton Luzern im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist.
3.2 Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken-
nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo-
nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver-
trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft,
a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorale Richtlinien wurden nach dem System
der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen
und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle-
gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto-
matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 167).
11
Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte berufli-
che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates
vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung
der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung
abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG)
sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über
eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi-
gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S. 25;
im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen.
3.3 Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen
sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö-
rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih-
ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in
demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben
(vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
1. Abs.).
Von der Richtlinie 89/48/EWG erfasst werden Studienabschlüsse nach ei-
nem Studium von mindestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. Gedanken-
strich der Richtlinie 89/48/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; WILD, a.a.O., S.
399). Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf die Sekundarschulbildung
sowie die kurzen postsekundären Studiengänge von mindestens einem
Jahr und alle im Anhang C der Richtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl.
Erwägung 9 der Richtlinie 92/51/EWG und Art. 1 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; Bundesamt für Berufsbildung und Technologie,
Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Beschwerdeführer hat 1995 in der Schweiz das Fähigkeitszeugnis als
Augenoptiker erworben. Er hat in Deutschland (Herkunftsstaat) eine Aus-
bildung zum Meister im Augenoptikerhandwerk absolviert.
Sowohl der Meistertitel im Augenoptikerhandwerk in Deutschland (Her-
kunftsstaat) wie auch das Diplom des Augenoptikers in der Schweiz (Auf-
nahmestaat) sind Berufsabschlüsse im postsekundären Bereich, deren
Ausbildungen weniger als drei Jahre dauern (vgl. § 49 des Gesetzes der
Bundesrepublik Deutschland vom 17. September 1953 zur Ordnung des
Handwerks [konsolidierte Fassung; BGBI I 1953, 1411]; im Folgenden:
HwO und § 2 der Verordnung der Bundesrepublik Deutschland vom
4. März 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenopti-
kerin; im Folgenden: AugOptAusbV 1997 sowie Art. 23 und Art. 10 des Re-
glements vom 12. Juni 1991 über die Durchführung der Höheren Fachprü-
fung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglement]). Die berufliche Tätigkeit
des Augenoptikers wird zudem weder von einer sektoriellen Richtlinie noch
von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtlinie er-
fasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG). Daher ist für den Beruf
des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG anwendbar.
12
3.4 Der Beschwerdeführer ist Schweizer Bürger und hat in Deutschland eine
postsekundäre Ausbildung absolviert, welche er in der Schweiz anerken-
nen lassen will.
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 92/51/EWG erstreckt sich der Anwen-
dungsbereich dieser Richtlinie auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates,
die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten
Beruf in einem Aufnahmestaat ausüben wollen. Nach dem Wortlaut von
Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die Richtlinie auch auf Inländer bezieht,
welche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen wollen.
Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtspre-
chung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis
zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen
(Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom
21. Juni 1999; BREITENMOSER/ISLER, a.a.O., S. 1011). Der EuGH hat in Vor-
abentscheidungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und
das Niederlassungsrecht im System der Gemeinschaft grundlegende Frei-
heiten darstellten, "die nicht voll verwirklicht wären, wenn die Mitgliedstaa-
ten die Anwendung des Gemeinschaftsrechts denjenigen ihrer Staatsange-
hörigen versagen dürften, die von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehe-
nen Erleichterungen Gebrauch gemacht und dank dieser Erleichterung be-
rufliche Qualifikationen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen er-
worben haben, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom
31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92, Kraus, Sammlung der Recht-
sprechung [Slg.], I-1663, Randnr. 16 sowie Urteil vom 6. Oktober 1981 in
der Rechtssache 246/80, Broekmeulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl.
SCHNEIDER, a.a.O., S. 260; JACQUES PERTEK, Une dynamique de la reconnais-
sance des diplômes à des fins professionelles et à des fins académiques:
réalisations et nouvelles réflexions, in: La reconnaissance des qualifica-
tions dans un espace européen des formations et des professions, Bruxel-
les 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass
das Freizügigkeitsabkommen Schweizer Bürgern ohne grenzüberschrei-
tenden Anknüpfungspunkt keine Rechte einräumt und deren Rechtsstel-
lung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E.
1.2.3 und BGE 129 II 249 E. 4.3 und 5.1).
3.5 Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung
im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie
92/51/EWG oder der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, kann der
Aufnahmestaat einem Angehörigen eines Mitgliedstaates, der im Besitz ei-
nes Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zu-
gang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen mangelnder
Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder Ausübungs-
voraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat ist (Art. 3
Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG).
Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach-
weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden,
und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht
in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus-
13
bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von
entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil-
dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan-
kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG).
Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter
Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil-
dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer
Karlsruhe ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körper-
schaft des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des
Handwerks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel
des Beschwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt
worden. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2
(Bildungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die
Richtlinien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der
Richtlinie 92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Her-
kunftsstaat) handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der
Richtlinie 92/51/EWG.
Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges
Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin-
dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für
dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat
(vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser
Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die
allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach-
weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech-
tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl.
§ 45 Abs. 2 HwO).
Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang
oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder
Qualifikation verweigern.
3.6 Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah-
rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der
Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel-
lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich
unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer
kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4
Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen
Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen,
dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung
ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O.,
S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedli-
chem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstrumen-
tes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem An-
passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unter-
abs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES PERTEK,
L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). Der Auf-
14
nahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b
nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi-
ons, a.a.O., S. 80).
3.7 Das Bundesamt hat im vorliegenden Verfahren zu Recht erkannt, dass der
Beschwerdeführer die Anforderungen an die Ausbildungsdauer (diese be-
trägt in der Schweiz mindestens 8 Jahre, vgl. Art. 10 Prüfungsreglement)
erfüllt.
Hingegen stellte das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom
9. Dezember 2005 fest, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der
Höheren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleich-
wertig sei. Die Meisterprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichge-
stellt unter der Bedingung, dass der Beschwerdeführer als Ausgleichs-
massnahme entweder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie
sowie Allgemeine Optik & Instrumente ablege oder b. einen einjährigen
Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomier-
ten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine
Optik & Instrumente an der Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten
besuche.
Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahme-
staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensa-
tion vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü-
fung verlangen kann.
Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich
wesentlich vom Schweizerischen Diplom des Augenoptikers unterscheidet
und das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 9. Dezem-
ber 2005 als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu
Recht eine Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen wer-
den, da die Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist.
4. Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesamt sowohl im Fach Patholo-
gie als auch im Fach Allgemeine Optik & Instrumente Ausgleichsmassnah-
men verlangt.
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass er im September 1999 und
im September 2000 die Höhere Fachprüfung im Augenoptikerberuf abge-
legt hat. Aus den vom Beschwerdeführer eingereichten Notenblättern geht
hervor, dass der Beschwerdeführer im September 2000 an der Höheren
Fachprüfung im Augenoptikerberuf im Fach "Pathologie des Auges" die
Note 4.0 erlangt hat.
Wie den Akten zu entnehmen ist, hat die Europäische Kommission (Mar-
ché Intérieur, Professions réglementées [Unité D3]) mit Schreiben vom
6. Februar 2006 auf eine Anfrage des Bundesamtes vom 17. Januar 2006
hin erklärt, dass erfolgreich absolvierte Teilprüfungen im Aufnahmestaat
bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit von Diplomen berücksichtigt wer-
den könnten. In gleichgelagerten Beschwerdeverfahren, in welchen die Be-
schwerdeführer im Rahmen der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerbe-
ruf das Fach Allgemeine Optik & Instrumente oder das Fach Pathologie
15
bestanden hatten, trug das Bundesamt dieser Antwort der Europäischen
Kommission Rechnung, indem es in diesen Verfahren jeweils verfügte,
dass sich die Ausgleichsmassnahmen nur noch auf das an der Höheren
Fachprüfung nicht bestandene Fach zu beziehen hätten (vgl. die
Beschwerdeverfahren B-2164/2006, B-2165/2006, B-2174/2006, B -2176
/2006).
Da der Beschwerdeführer an der Höheren Fachprüfung im Fach "Patholo-
gie des Auges" eine genügende Note (die Note 4.0) erlangt und insofern
diese Teilprüfung erfolgreich absolviert hat, hätte das Bundeamt in diesem
Fach von vornherein keine Ausgleichsmassnahmen verfügen dürfen.
Die alternativ verfügten Ausgleichsmassnahmen im Fach Pathologie erwei-
sen sich somit als nicht gerechtfertigt.
Im Folgenden ist daher nur noch zu prüfen, ob die alternativ verfügten
Ausgleichsmassnahmen im Fach "Allgemeine Optik und Instrumente" zu
Recht erfolgt sind.
4.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe an der Höheren Fachschule in
Olten (SHFA) von 1996 bis 1997 den Vorkurs und von 1997 bis 1999 be-
reits den Lehrgang "Schweizerische Höhere Fachschule für Augenoptik"
absolviert. Damit macht er sinngemäss geltend, der vom Bundesamt ver-
langte Anpassungslehrgang sei nicht verhältnismässig.
4.2 Nach der Richtlinie 92/51/EWG erkennt der einen Beruf reglementierende
Mitgliedstaat die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Befähigungs-
nachweise an und gestattet deren Inhabern in seinem Hoheitsgebiet die
Ausübung ihrer Tätigkeit unter den für Inländer geltenden Bedingungen.
Es gilt der in Art. 3 der Richtlinie 92/51/EWG niedergelegte Grundsatz des
gegenseitigen Vertrauens in die Qualität der in einem anderen Mitglied-
staat absolvierten Ausbildung und der gegenseitigen Anerkennung von Di-
plomen. Hierzu bilden die Anpassungsinstrumente des Art. 4 die Ausnah-
me und sind dementsprechend restriktiv anzuwenden (SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 200). Führt jedoch ein Vergleich mit den im innerstaatlichen Recht vor-
geschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten zur Feststellung, dass erheb-
liche Unterschiede zwischen der vorgeschriebenen und der erworbenen
Ausbildung bestehen und deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung
für eine Ausübung des Berufs im Aufnahmestaat ist, so bietet der Aufnah-
memitgliedstaat dem Antragsteller die Möglichkeit nachzuweisen, dass er
die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat. Er muss dem An-
tragsteller die Wahl zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eig-
nungsprüfung lassen (vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinie
92/51/EWG). Als "Anpassungslehrgang" gilt die Ausübung eines reglemen-
tierten Berufs, die in dem Aufnahmestaat unter der Verantwortung eines
qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt und gegebenenfalls mit einer Zu-
satzausbildung einhergeht. Der Lehrgang ist Gegenstand einer Bewertung.
Die Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seine Bewertung werden
von den zuständigen Behörden des Aufnahmestaates festgelegt (Art. 1
Bst. i der Richtlinie 92/51/EWG). Als "Eignungsprüfung" gilt eine aus-
schliesslich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und
von den zuständigen Stellen des Aufnahmestaats durchgeführte Prüfung,
16
mit der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem Mitgliedstaat einen reg-
lementierten Beruf auszuüben, beurteilt werden soll. Die Modalitäten der
Eignungsprüfung werden von den zuständigen Behörden des Aufnahme-
staates festgelegt (Art. 1 Bst. j der Richtlinie 92/51/EWG).
Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG ("Ar-
tikel 3 hindert den Aufnahmestaat nicht daran, vom Antragsteller ebenfalls
zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang
absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt....") kommt der zuständigen
Behörde, dem Bundesamt, beim Entscheid, ob eine Ausgleichsmassnah-
me verlangt werden soll, ein Entschliessungsermessen zu. Dem Bundes-
amt wird durch das Ermessen ein Spielraum für den Entscheid im Einzel-
fall eingeräumt. Dies bedeutet aber nicht, dass es in seiner Entscheidung
völlig frei ist. Es hat innerhalb seines Entscheidungsspielraums unter Be-
rücksichtigung der Rechtsgrundsätze der Ermessensausübung, die zweck-
mässigste Lösung zu treffen. Das Bundesamt ist dabei an die Verfassung
gebunden und hat insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip zu befol-
gen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 441; VPB 66.22 E. 3.5.2 mit Hin-
weisen).
4.3 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt kein verfassungsmässiges
Recht, sondern bloss einen verfassungsmässigen Grundsatz dar. Das ver-
fassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit umfasst nach Praxis und
Lehre drei Elemente, die kumulativ beachtet werden müssen. Es verlangt,
dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öf-
fentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notwendig und für den Be-
troffenen zumutbar sind (BGE 131 I 91 E. 3.3, BGE 128 I 92 E.2b, BGE
128 II 292 E. 5.1, BGE 126 I 112 E. 5b, je mit Hinweisen; RENÉ RHINOW,
Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003,
Rz.1135 f.; JEAN-FRANCOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999,
Zurich/Bâle/Genève 2003, Art. 5 Rz. 12 f. und Art. 36 Rz. 15 f.;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581).
Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst,
d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet.
Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 587, mit Hinweisen; RHINOW/ KRÄHENMANN,
a.a.O., Nr. 58 IVa, S. 180; BGE 130 I 140 E. 5.3.6).
Das staatliche Handeln muss ferner erforderlich sein, das heisst es muss
grundsätzlich notwendig sein. Als erforderlich erweist sich eine staatliche
Handlung, wenn kein weniger einschneidendes Mittel zur Verwirklichung
des öffentlichen Interesses zur Wahl steht (zweckkonformer mildester Ein-
griff). Verboten ist ein das unabdingbar Notwendige übertreffendes Vorge-
hen. Die Massname darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personel-
ler Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (RENÉ RHINOW, a.a.O.,
Rz. 1136; AUBERT/MAHON, a.a.O., Art. 36 Rz. 16; YVO HANGARTNER in: Die
Schweizerische Bundesverfassung: Kommentar/ hrsg. von BERNHARD
EHRENZELLLER ... [et al.], Zürich etc. 2002, hiernach: Kommentar, Art. 5 Rz.
33 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 591).
17
Schliesslich muss die Verwaltungsmassnahme auch zumutbar sein. Sie ist
nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an-
gestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten be-
wirkt, wahrt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614; YVO HANGARTNER, Kom-
mentar, a.a.O., Art. 36 Rz. 24; AUBERT/MAHON, a.a.O., Art. 36 Rz. 16).
4.4 Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesamt in zwei Fächern (Patholo-
gie sowie Allgemeine Optik & Instrumente) Ausgleichsmassnahmen ver-
langt. Wie dargelegt, ist nur noch zu prüfen, ob die verfügten Ausgleichsa-
massnahmen im Fach "Allgemeine Optik & Instrumente" zu Recht erfolgt
sind.
Mit den alternativ verfügten Ausgleichsmassnahmen (einjähriger Anpas-
sungslehrgang oder Eignungsprüfung) bezweckt das Bundesamt, dass
sich der Beschwerdeführer die ihm - nach Meinung des Bundesamtes -
fehlenden Kenntnisse im Fach Allgemeine Optik & Instrumente aneignen
beziehungsweise direkt den Nachweis genügender Kenntnisse in diesem
Fach durch Ablegen einer Prüfung erbringen kann.
In den Berufen des Gesundheitswesens - wie Augenoptiker - besteht in der
Tat ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass nur fähige Leute tä-
tig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechts-
gut, das des gewerbepolizeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl.
BGE 125 I 322 E. 3d; BGE 125 I 335 E. 3b; BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hin-
weisen). Ausser Frage steht, dass die vorliegend verfügten Ausgleichs-
massnahmen geeignet sind, nachzuweisen, dass der Inhaber eines aus-
ländischen Diploms über die nötigen Kenntnisse verfügt, die zur Berufs-
ausübung als Augenoptiker unerlässlich sind. In diesem Sinne kann die
Zwecktauglichkeit der verlangten Ausgleichsmassnahmen bejaht werden.
Der vom Bundesamt alternativ verfügte einjährige Anpassungslehrgang
besteht einerseits aus einer obligatorischen Ausbildung an der Höheren
Fachschule für Augenoptik in Olten im Fach Allgemeine Optik & Instrumen-
te und andererseits aus einem Praktikum unter Anleitung eines diplomier-
ten Augenoptikers.
Der Schweizerische Optikverband (SOV) führt die Höheren Fachprüfungen
für Augenoptiker durch und bietet mit der Höheren Fachschule für Augen-
optik einen zweijährigen (fakultativen) Ausbildungsgang an. Das Bundes-
amt hat in der angefochtenen Verfügung den Schweizer Optikverband mit
der Durchführung der angeordneten Ausgleichsmassnahmen beauftragt.
Auf Grund der Stellungnahme des Schweizer Optikverbandes vom
5. März 2007 ergibt sich bezüglich der Ausgestaltung des Anpassungslehr-
ganges Folgendes:
Die Absolventen des einjährigen Anpassungslehrgangs besuchen den or-
dentlichen Unterricht an dem auch die Absolventen des (2-jährigen) Voll-
zeitstudiums der Höheren Fachschule für Augenoptik teilnehmen. Der
Lehrgang beinhaltet den Besuch des 3. und 4. Semesters der Höheren
Fachschule in Olten. Es gelten inhaltlich die gleichen Anforderungen wie
bei den Absolventen der schweizerischen Ausbildung, identisch sind auch
die Lehrmittel und die Dozenten. Die Bewertung des Ausbildungslehrgan-
ges erfolgt im Rahmen der ordentlichen Semesterprüfungen (vgl. auch
18
"Merkblatt Ausgleichsmassnahmen im Bereich Optik" des BBT vom Sep-
tember 2006). Die Semesterprüfungen bestehen jeweils aus zwei schriftli-
chen Einzelprüfungen, und die erforderliche Schlussbewertung pro Ausbil-
dungsfach bildet der Durchschnitt aller vier Einzelprüfungen. Einzig der
Bewertungsraster weicht von demjenigen der normalen Prüfungen der
Schule ab. Bei der Bewertung werden die vom BBT verfügten Bewertungs-
kriterien der Eignungsprüfung auch für den Anpassungslehrgang übernom-
men, indem die Anforderungen für ein "genügend" 50 % der möglichen
Punktzahl (gegenüber 60 % bei den regulären Kursteilnehmern) betragen.
Im weiteren weist der Schweizer Optikverband darauf hin, dass der Lehr-
gang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt bestätigt
werden müsse. Diese Forderung betreffe den Schweizer Optikverband als
Kursanbieter nicht und sei durch den Arbeitgeber vorzunehmen.
4.5 Der Beschwerdeführer nahm von Oktober 1997 bis September 1999 am
Vollzeitstudium der Schweizerischen Höheren Fachschule für Augenoptik
in Olten teil (vgl. Semesterzeugnisse 1998/1999). Das Fach "Allgemeine
Optik & Instrumente", für welches das Bundesamt in der angefochtenen
Verfügung Ausgleichsmassnahmen verlangt, wurde in allen vier Semes-
tern unterrichtet und geprüft. In diesem Fach erreichte der Beschwerdefüh-
rer im 1. Semester die Note 4.0, im 2. Semester die Note 4.5, im 3. Se-
mester die Note 4.5 und im 4. Semester die Note 4.0.
Damit hat der Beschwerdeführer in diesem Fach (nach dem strengeren
Bewertungsmasstab der regulären Kursteilnehmer) genügende Noten (die
Noten 4.5 und 4.0) erzielt.
Nach Auskunft des Schweizer Optikverbandes endet der letzte ordentliche
Lehrgang der Schweizerischen Höheren Fachschule für Augenoptik im
September 2007. Das Reglement für Höhere Fachprüfungen im Augenopti-
kerberuf von 1991 werde voraussichtlich im Jahr 2011 aufgehoben. Ab
2010 würden durch die Fachhochschule Nordwestschweiz die ersten Ba-
chelor-Ausweise in Optometrie abgegeben (vgl. Stellungnahme des
Schweizer Optikverbandes vom 5. März 2007 S. 2).
Solange das aktuelle Reglement der Höheren Fachprüfung in Kraft sei,
seien auch die entsprechenden Ausgleichsmassnahmen sichergestellt.
Da nach Angaben des SOV beim Anpassungslehrgang inhaltlich die glei-
chen Anforderungen wie an die Absolventen der Höheren Fachschule ge-
stellt werden und feststeht, dass sich die Anforderungen seit 1991 nicht
geändert haben, Dozenten und Lehrmittel die gleichen sind wie im ordentli-
chen Unterricht, ist daraus zu schliessen, dass der Beschwerdeführer ei-
nen identischen Lehrgang an der Schule in Olten bereits 1999 mit genü-
genden Noten im Fach "Allgemeine Optik & Instrumente" abgeschlossen
und er damit den Nachweis der nötigen Kenntnisse in diesem Fach er-
bracht hat. Daher erweist sich im konkreten Fall die vom Bundesamt ver-
langte einjährige Ausbildung (gleichen Inhaltes) an der Höheren
Fachschule für Augenoptik als nicht erforderlich und damit unzulässig.
19
4.6 Im weiteren ordnete das Bundesamt an, dass der einjährige Anpassungs-
lehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenopti-
kers zu erfolgen habe und mit Bestätigung des Begleiters nachgewiesen
werden müsse. Im Merkblatt des BBT wird hiezu festgehalten, dass der
Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt be-
stätigt werden müsse. Das BBT empfehle, die Absolventen eines Prakti-
kums wie ausgebildete Personen anzusehen, die ihre Ausbildung gemäss
Verfügung vervollständigen. Die Bezahlung solle sich grundsätzlich nach
den Ansätzen eines Augenoptikers richten (vgl. Merkblatt S. 3).
Der Beschwerdeführer verfügt seit Abschluss der Lehre 1995 über eine
langjährige Berufserfahrung als Augenoptiker, was die Arbeitszeugnisse
bestätigen. Dem Arbeitszeugnis der "B._______" in X._______ vom Mai
2001 geht hervor, dass der Beschwerdeführer von November 1999 bis Juli
2001 in diesem Betrieb als Augenoptiker angestellt war und die Funktion
des stellvertretenden Geschäftsführers ausführte. Er verrichtete demnach
folgende Arbeiten: Einkauf, Verkauf, Beratung, Brillenglasbestimmung,
Kontaktlinsenanpassung, Werkstatt, Lehrlingsausbildung und Administrati-
on. Der Vorgesetzte, ein diplomierten Optikermeister, führte in seinem Ar-
beitszeugnis aus, unter seiner fachlichen Oberaufsicht habe der Be-
schwerdeführer Brillenglasbestimmungen auf Grund der guten schulischen
Vorbildung sehr sorgfältig und erfolgreich durchgeführt. Ebenso habe er
fast alle Kontaktlinsenanpassungen erledigt. Er sei in der Lage gewesen,
auch komplizierte Fälle erfolgreich abzuschliessen.
Mit dem Anpassen von Kontaktlinsen und der Brillenglasbestimmung übte
der Beschwerdeführer Tätigkeiten aus, die den höheren Anforderungen
der Augenoptik entsprechen und nach kantonalem Recht diplomierten Au-
genoptikern vorbehalten sind und bezüglich welchen das Bundesamt fest-
gehalten hat, dass in Deutschland wichtige Bereiche dieser Themen in den
Prüfungsanforderungen fehlen und diese Lücken zu schliessen seien.
Aus dem Arbeitszeugnis der "I._______" in Y._______ (SO) vom 26. Feb-
ruar 2002 geht hervor, dass der Beschwerdeführer von Dezember 2001 bis
Februar 2002 in diesem Unternehmen angestellt war. Auch in diesem Be-
trieb umfasste sein Aufgabenbereich unter anderem die Refraktion (Brillen-
glasbestimmungen). Die Vorgesetzte, eine eidgenössisch diplomierte Au-
genoptikerin, führte in ihrem Arbeitszeugnis aus, der Beschwerdeführer
habe seine Aufgaben ausserordentlich zuverlässig und zu ihrer vollsten
Zufriedenheit erfüllt.
Das vom Bundesamt im Rahmen des Anpassungslehrgangs verlangte
Praktikum unter Anleitung eines diplomierten Augenoptikers muss damit
als erfüllt betrachtet werden.
Auf Grund der Qualifikation durch die verschiedenen Arbeitgeber ist daher
davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer in seiner beruflichen Tä-
tigkeit über die notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse eines Augenopti-
kers verfügt und sich auch über die erforderlichen Kenntnisse im Fach "All-
gemeine Optik und Instrumente" ausgewiesen hat.
20
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer auf Grund sei-
ner (höheren) Ausbildung in der Schweiz, der genügenden Note im Fach
"Pathologie des Auges" an der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerbe-
ruf 2000 und der beruflichen Tätigkeit über genügende Kenntnisse in den
Fächern "Pathologie" und "Allgemeine Optik & Instrumente" verfügt und
die Anforderungen an den vom Bundesamt angeordneten einjährigen An-
passungslehrgang (Schulbesuch und Praktikum) bereits im Zeitpunkt des
angefochtenen Entscheides erfüllt waren. Das Bundesamt hat zu Unrecht
die vom Beschwerdeführer - nebst der Ausbildung in Deutschland - an der
Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf 2000 erlangte Note im Fach
Pathologie und die erworbenen Kenntnisse in seinem Entscheid nicht be-
rücksichtigt. Da Ausgleichsmassnahmen (Anpassungslehrgang oder Eig-
nungsprüfung) alternativ zu verfügen sind und der Beschwerdeführer die
Anforderungen an den einjährigen Anpassungslehrgang erfüllt, erweist
sich die Anordnung von Ausgleichsmassnahmen als nicht nötig und damit
unverhältnismässig. Die Voraussetzungen für die Anerkennung der Gleich-
wertigkeit des Meistertitels sind im konkreten Fall gegeben. Dies führt
dazu, dass die angefochtenen Ausgleichsmassnahmen ersatzlos aufzuhe-
ben sind.
6. Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Verfügung des Bundesamtes
vom 9. Dezember 2005 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der am
24. Juni 2003 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhand-
werk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist.
Das Bundesamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Gleichwer-
tigkeitsbestätigung auszustellen.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende
Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer-
deführer am 5. Januar 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- ist
ihm zurückzuerstatten.
8. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG) Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem
Sinn entstanden. Daher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
9. Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös-
sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m.
Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Berufsbildung und Technologie vom 9. Dezember 2005 aufgehoben.
2. Es wird festgestellt, dass der am 24. Juni 2003 in Deutschland verliehene
Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Diplom als
Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Be-
schwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
3. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von
Fr. 900.-- wird dem Beschwerdeführer aus der Gerichtskasse zurückerstat-
tet, sobald dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/han/6293) (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement
(mit Gerichtsurkunde)
Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:
Bernard Maitre Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden.
Versand am: 30. Mai 2007