Abtei lung II
B-2172/2006
{T 0/2}
Urteil vom 11. April 2007
Mitwirkung: Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin), Richter
Bernard Maitre (Abteilungspräsident), Richterin Vera
Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Beat Wieduwilt,
Beschwerdeführerin
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT),
Vorinstanz
betreffend
Anerkennung eines Diploms.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. A._______, deutsche Staatsangehörige, stellte am 19. Januar 2006 beim
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt) das Gesuch,
ihr Meistertitel im Augenoptikerhandwerk (ausgestellt am 30. November
2005 von der Handwerkskammer Kassel) sei als gleichwertig mit dem eid-
genössischen Diplom als Augenoptikerin anzuerkennen. Den Gesuchsbei-
lagen ist zu entnehmen, dass A._______ am Institut für Berufsbildung (IfB)
in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenop-
tik und Optometrie, vom 4. Oktober 2004 bis 30. September 2005 die
Meisterschule absolviert und am 30. November 2005 die Meisterprüfung
im Augenoptikerhandwerk erfolgreich bestanden hatte.
Mit Verfügung vom 27. Februar 2006 entschied das Bundesamt, die Meis-
terprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin-
gung, dass A._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig-
nungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instru-
mente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der
Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere
und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der
Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung
hielt das Bundesamt fest, die Schweiz habe mit dem Freizügigkeitsabkom-
men das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen Anerken-
nung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende zur
Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die europäi-
schen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahmestaat
einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht verwei-
gern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die Aus-
übung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen Unterschiede
bezüglich der Dauer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnahme-
staat vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätigkeit
als Augenoptiker sei in der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur Vor-
bereitung auf die Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augenopti-
ker daure zwei Jahre. In den wichtigsten Fächern Augenoptik (Pathologie,
Anatomie, Physiologie, Pharmakologie), Optik und Kontaktlinsenanpas-
sung vermittle die Schule in Olten über 1500 Lektionen. Gesamthaft um-
fasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der HFP mit den Fallfä-
chern Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kontaktlinsen und Allgemeine
Optik dienten optometrische/physikalische Grundlagen als Qualifikations-
basis. In den handwerklichen Meisterprüfungen in Deutschland liege das
Schwergewicht bei der Meisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die
auch Teile der Refraktion und Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. Das im
Rahmen der HFP geprüfte Fallfach Pathologie werde bei der Meisterprü-
fung nur als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im Vergleich zu den
3schweizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und Refraktionsbestimmung
fehlten in Deutschland wichtige Teilbereiche wie die äussere und innere In-
spektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie vor-
aussetzten. Die Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der
Schweiz vor allem vor dem Hintergrund der kantonalen Berufsausübungs-
vorschriften elementare Bedeutung, sei doch der diplomierte Augenoptiker
verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kun-
den dem Facharzt zuzuweisen. Das schweizerische Fallfach Allgemeine
Optik & Instrumente werde in Deutschland nur sehr rudimentär geprüft.
Das schweizerische Reglement betrachte dieses Fach als unabdingbares
Grundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsin-
struktion. Aus diesen Gründen seien die Höhere Fachprüfung in der
Schweiz und die Meisterprüfung in Deutschland inhaltlich nicht vergleich-
bar und somit nicht gleichwertig.
B. Gegen diese Verfügung erhob A._______ (Beschwerdeführerin), vertreten
durch Rechtsanwalt Christoph Köppel, am 29. März 2006 Beschwerde bei
der Rekurskommission EVD. Sie beantragt, die Verfügung sei unter Kos-
ten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Bundesamtes aufzuheben
und es sei festzustellen, dass der von ihr in Deutschland erhaltene Meis-
tertitel im Augenoptikerhandwerk gleichwertig mit dem eidgenössischen
Diplom des Augenoptikers sei. Zur Begründung führt sie aus, sie habe von
1996 bis 1999 eine Ausbildung zur Augenoptikerin in Deutschland absol-
viert. Von 1999 bis 2001 habe sie bei der Y._______ AG in P._______
(Deutschland) und ab Mai 2001 bei der Y._______ AG in der Niederlas-
sung V._______ gearbeitet und während dieser Zeit verschiedene Weiter-
bildungen besucht. So habe sie unter anderem eine Kontaktlinsenanpas-
sungsschulung und eine Refraktionsschulung absolviert. Während des
Jahres 2004 habe sie sich entschlossen, entweder die Höhere Fachprü-
fung zur diplomierten Augenoptikerin in der Schweiz oder die Meisterprü-
fung im Augenoptikerhandwerk in Deutschland zu absolvieren. Bevor sie
sich für die Ausbildung am IfB in Karlsruhe entschieden habe, habe sie
sich darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schweizeri-
schen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Kollegen (U._______,
S._______, C._______ und W._______) hätten ihr mitgeteilt, dass nach
Auskunft des Bundesamtes ein deutscher Meister im Augenoptikerhand-
werk einem diplomierten Augenoptiker in der Schweiz gleichgestellt werde.
Insofern habe das Bundesamt eine unrichtige Auskunft erteilt. Die Zusiche-
rung des Bundesamtes, dass der deutsche Meistertitel anerkannt würde,
sei zwar nicht an sie selbst erfolgt, was indessen unbeachtlich sei, da sie
davon habe ausgehen dürfen, dass es sich in ihrer Situation gleich verhal-
te. Die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes seien im vorliegenden
Fall erfüllt, weshalb das Bundesamt verpflichtet sei, gemäss seiner Aus-
kunft zu handeln. Andernfalls sei sie für die von ihr getätigten Aufwendun-
gen für die Weiterbildung in Deutschland angemessen zu entschädigen.
Die Anforderungen an die Absolventen der Höheren Fachprüfung zum dip-
lomierten Augenoptiker und an die Absolventen der deutschen Meisterprü-
4fung seien einander gleichwertig. Die deutschen Augenoptikermeister und
die schweizerischen diplomierten Augenoptiker nähmen die gleichen Auf-
gaben wahr. Beide dürften selbstständig Refraktionsbestimmungen vor-
nehmen und Kontaktlinsen anpassen. Im Weiteren sei die Argumentation
des Bundesamtes, wonach die Ausbildung zur Vorbereitung auf die Höhe-
re Fachprüfung für Augenoptiker zwei Jahre betrage, nicht korrekt. Für die
Zulassung zur Höheren Fachprüfung sei kein Schulbesuch vorgeschrie-
ben; der Besuch der Höheren Fachschule oder anderer Weiterbildungen
sei rein fakultativ. Demgegenüber habe sie eine ungefähr einjährige Aus-
bildung am IfB absolviert. Auch die Aussage des Bundesamtes sei falsch,
wonach der Schwerpunkt der Meisterprüfung im praktischen Bereich liege.
Die deutsche Meisterprüfung setze sich aus vier Teilbereichen, nämlich
der Fachpraxis, der Fachtheorie, wirtschaftlichen und rechtlichen Kenntnis-
sen sowie Berufs- und arbeitspädagogischen Kenntnissen zusammen. In-
sofern bestehe ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem praktischen
und dem theoretischen Teil.
Zwar sei richtig, dass das im Rahmen der Höheren Fachprüfung geprüfte
Fallfach Pathologie bei der deutschen Meisterprüfung nur als Teilbereich
im Fach Augenoptik geprüft werde. Dies dürfe indessen nicht dahingehend
ausgelegt werden, dass die deutsche Meisterprüfung nicht der Höheren
Fachprüfung gleichwertig sei, denn das Teilfach Pathologie nehme bei der
deutschen Meisterprüfung einen hohen Stellenwert ein. Zudem würden
viele Teilbereiche der Pathologie auch in anderen Fächern, wie beispiels-
weise den Fächern Anatomie des Auges und Anomalien des Farbsehens,
behandelt. Es habe auch einen speziellen Lehrgang zu den Augenkrank-
heiten gegeben. Daher seien die Inhaber eines deutschen Meistertitels
auch im Bereiche der Pathologie mehr als genügend ausgebildet.
Das Bundesamt sei in diesem Bereich zudem von falschen Vorstellungen
ausgegangen. So habe das Bundesamt dem Leiter des IfB in einem
Schreiben sinngemäss mitgeteilt, dass Absolventen der Höheren Fachprü-
fung fähig sein müssten, Augenkrankheiten zu diagnostizieren. Die Diag-
nose von Augenkrankheiten und deren Behandlung seien indessen weder
die Aufgabe eines schweizerischen diplomierten Augenoptikers noch die
Aufgabe eines deutschen Augenoptikermeisters.
Was das schweizerische Fallfach Allgemeine Optik & Instrumente betreffe,
so entspreche es nicht den Tatsachen, dass dieses nur rudimentär geprüft
werde. Die Allgemeine Optik sei in Deutschland in den Fächern Allgemeine
Optik und Augenoptik behandelt worden. Das schweizerische Teilfallfach
Instrumente werde in Deutschland im Fach Werkstoff-, Maschinen- und
Gerätekunde geprüft. Deshalb könne auch bezüglich dieser Fächer nicht
die Rede davon sein, dass die von ihr absolvierte Meisterprüfung nicht
gleichwertig mit der Höheren Fachprüfung sei. Auch der Argumentation,
wonach im Vergleich zu den Fallfächern Kontaktlinsen und Refraktionsbe-
stimmung in Deutschland wichtige Teilbereiche wie die äussere und innere
Inspektion des Auges fehlten, könne nicht gefolgt werden. So sei sie an-
lässlich der Meisterprüfung im Bereich Wirkungsweise und Anwendung
von Kontaktlinsen und im Bereich der Methoden der objektiven und subjek-
5tiven Refraktion getestet worden. Auch die äussere und innere Inspektion
des Auges sei in Deutschland unter dem Titel Anatomie des Auges unter-
richtet und geprüft worden.
Im Übrigen sollte die Feststellung der Gleichwertigkeit von Diplomen nur
verweigert werden, wenn gewichtige Gründe - wie insbesondere solche
der Sicherheit - gegen eine Gleichwertigkeit sprächen. Solche Gründe sei-
en vorliegend indessen keineswegs vorhanden. Die restriktive Handha-
bung der gegenseitigen Anerkennung von Diplomen widerspreche dem
Sinn und Zweck der Bilateralen Übereinkommen zwischen der Schweiz
und der EU im Bereich des freien Personenverkehrs. Für den freien Perso-
nenverkehr sei die gegenseitige Anerkennung von Diplomen eine der wich-
tigsten Grundvoraussetzungen. Könnte der aufnehmende Staat eine beruf-
liche Tätigkeit unter Hinweis auf eine angeblich ungenügende Qualifikation
verweigern, würde die freie Niederlassung in den Vertragsstaaten faktisch
verhindert. Diesbezüglich spiele es auch keine Rolle, dass sie selbst
Schweizerin sei und ihre Lehre in der Schweiz absolviert habe, denn es
wäre stossend, wenn man das Recht hätte, ins europäische Ausland zu
gehen, jedoch bei der Rückkehr in sein Heimatland beruflich diskriminiert
würde.
Selbst wenn die Höhere Fachprüfung und die deutsche Meisterprüfung
nicht gleichwertig wären, so wären die in der Schweiz gestellten höheren
Anforderungen nicht nötig. Die Inhaber der Meisterprüfung verrichteten in
Deutschland seit Jahrzehnten die gleichen Aufgaben wie die diplomierten
Augenoptiker in der Schweiz. Im Weiteren könne es nicht im Sinne der bi-
lateralen Verträge sein, dass ein Berufsverband wie der Schweizerische
Optikverband (SOV) die Hürden für das Erhalten eines Diploms absichtlich
und ohne Notwendigkeit so hoch ansetze, dass die Diplome des europäi-
schen Auslandes nicht anerkannt werden könnten. Ansonsten könnte jeder
Berufsverband die bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der EU
dadurch unterwandern, dass er unnötig hohe Anforderungen bei Berufs-
prüfungen einführe.
Schliesslich bringt sie vor, das Bundesamt entscheide - nach der erfolgten
Praxisänderung - angeblich je nach Handwerkskammer, welche das Meis-
terprüfungszeugnis ausgestellt habe, unterschiedlich, obschon die Prü-
fungsvoraussetzungen bundesweit einheitlich geregelt würden.
C. Mit Vernehmlassung vom 30. Juni 2006 beantragt das Bundesamt die Ab-
weisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten die
Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleichstel-
lung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unterzeich-
net. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und Schwei-
zer Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch weder ratifi-
ziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts publiziert
und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten des Freizü-
gigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerkennung
ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend verändert. Die Umset-
6zung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedauert. Bei der
Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die Schweizer
Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens anwenden. Auf-
grund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von 1937 seien Aus-
bildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen der Schweizer
Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offensichtlich den in
Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien.
Eine Verwaltungspraxis stelle keine rechtliche Regelung dar und Privatper-
sonen könnten daraus keine Rechte ableiten. Der Rechtsgleichheitsgrund-
satz könne nicht zur Folge haben, dass die Verwaltung immer an ihrer Pra-
xis festhalten müsse. Dies gelte vor allem dann, wenn eine Änderung der
Praxis wie im vorliegenden Fall auf eine Gesetzesänderung zurückzufüh-
ren sei. Eine Praxisänderung müsse sofort für alle Fälle gelten und nur
vorgängig angekündigt werden, wenn sie die Rechte der Bürgerinnen und
Bürger auf unwiderrufliche Weise beeinträchtige. Das sei hier nicht der
Fall, da ein Diplom nach einer nicht einmal einen halben Tag dauernden
Prüfung anerkannt werden könne.
Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen sei-
en die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs
Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Diese seien zwar nicht die einzigen
Kriterien, die einen Vergleich der Ausbildungen erlaubten - verwiesen wer-
de beispielsweise auf die Kompetenzen-Referenzmodelle - sie würden je-
doch in den Richtlinien berücksichtigt und gälten somit für die Schweiz.
Der Entscheid des Bundesamtes, der auf einem Vergleich der Ausbildun-
gen beruhe, entspreche somit dem in den europäischen Richtlinien vorge-
sehenen System. In der Schweiz werde ein Grossteil der Berufsausbildun-
gen in Form von Prüfungen mit fakultativer Ausbildung durchgeführt. Die
erlangten Titel (Fachausweise und Diplome) ermöglichten den Zugang zu
Berufen mit grosser Verantwortung und hohem Wissenstand. Trotzdem
würden diese in der EU nicht anerkannt, weil ihre Inhaber sich nicht auf
eine Ausbildungsdauer in Sinne der Richtlinien berufen könnten. In Anbe-
tracht dessen sei die Schweiz nicht bereit, über die Anforderungen der eu-
ropäischen Richtlinien hinauszugehen. Eine Person ohne Berufserfahrung,
deren Ausbildungsdauer deutlich kürzer sei als die im Aufnahmestaat vor-
geschriebene Dauer, erhalte keine Anerkennung und habe keine Anspruch
auf Ausgleichsmassnahmen. Im vorliegenden Fall sei die Ausbildungsdau-
er nicht das massgebliche Kriterium, sondern es gehe hauptsächlich um
den Unterrichtsinhalt. Da die europäischen Richtlinien aber auf den Kriteri-
en Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, müsse man sich auf einen
Ausbildungsweg beziehen, um die Ausbildung des Beschwerdeführers mit
derjenigen in der Schweiz zu vergleichen. Die Ausbildung an der Schule in
Olten erlaube einen gültigen Vergleich, weil sie den Erwerb der durch die
Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten
Kenntnisse ermögliche.
Die Ausbildung der Beschwerdeführerin sei vom Schweizer Optikverband
(SOV) geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die bei-
den Fächer, für die Ausgleichsmassnahmen gefordert würden, in Deutsch-
7land zu oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem Standpunkt der
Beschwerdeführerin sei es nicht möglich, sich bei einer so unterschiedli-
chen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im Rahmen dieser
beiden Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufsausübung unerläss-
lich seien. Eine zuwandernde Person könne nach Belieben eine Eignungs-
prüfung oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. Das Bundesamt
habe darauf verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichsmassnahmen zu
fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse
handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien.
Im Übrigen könnten die von der Beschwerdeführerin besuchten Weiterbil-
dungskurse nicht anerkannt werden, da diese an Privatschulen absolviert
worden seien.
D. Am 28. August 2006 fand am Sitz der Rekurskommission EVD in Frauen-
kappelen eine öffentliche Verhandlung im Sinne der Europäischen Men-
schenrechtskonvention statt. Dabei hatten die Beschwerdeführerin, nun-
mehr vertreten durch Rechtsanwalt Beat Wieduwilt, und das Bundesamt
Gelegenheit, ihren Standpunkt nochmals einlässlich darzulegen.
Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesamt zur Bewertung des
Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erwähnten
Weisungen des Bundesamtes vom 18. August 2006 an den Geschäftsfüh-
rer des SOV betreffend die Durchführung der Eignungsprüfung ein.
Am 7. September 2006 gab die Rekurskommission EVD der Beschwerde-
führerin Gelegenheit, sich zu diesen und weiteren Eingaben des Bundes-
amtes zu äussern. Die Beschwerdeführerin liess sich dazu mit Schreiben
vom 19. September 2006 vernehmen. Sie beantragt, die Eingabe des Bun-
desamtes vom 31. August 2006 solle nicht gehört werden, eventualiter hät-
ten die Ausführungen des Bundesamtes - sollte der Eingabe Gehör ver-
schafft werden - infolge Unerheblichkeit unberücksichtigt zu bleiben. Zur
Begründung des Hauptantrages führt sie aus, mit Verfügung der Rekurs-
kommission EVD vom 14. Juni 2006 sei der Schriftenwechsel abgeschlos-
sen worden, was an der Verhandlung durch die Rekurskommission EVD
nochmals bestätigt worden sei. Weder zu diesem noch zu einem früheren
oder späteren Zeitpunkt habe das Bundesamt darauf hingewiesen, dass es
Zeit zur Einreichung weiterer Unterlagen benötige. Zur Begründung des
Eventualantrags hält sie fest, das Bundesamt habe das Schreiben vom 18.
August 2006 nicht der Prüfungskommission zugestellt, sondern dem Ge-
schäftsführer des SOV. Die entsprechenden Weisungen hätten indessen
dem Präsidenten der Eidgenössischen Prüfungskommission oder dessen
Sekretariat zugestellt werden müssen. Die Prüfungskommission sei daher
zurzeit noch immer nicht im Besitz von Weisungen zur Durchführung der
Eignungsprüfung. Im Weiteren enthalte das Schreiben vom 18. August
2006 keine verbindlichen Weisungen, das Bundesamt schlage lediglich
vor, wie die Kandidaten beurteilt werden sollten. Auch zum Anpassungs-
lehrgang bestünden noch keine rechtsverbindlichen Richtlinien und Wei-
sungen. Monate nach Einreichung ihres Gesuches habe sie vom Bundes-
8amt keine Grundlagen erhalten, auf Grund deren sie entscheiden könnte,
ob sie die Eignungsprüfung oder den Anpassungslehrgang absolvieren
möchte. Dies zeige, dass sich das Bundesamt beim Entscheid über die
Tragweite seiner Praxisänderung nicht im Klaren gewesen sei. Die Einräu-
mung einer Übergangsfrist hätte der Rechtssicherheit gedient und voraus-
sichtlich auch den Vertrauensgrundsatz nicht verletzt.
E. Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD den Parteien mit,
dass die Rekurskommission EVD am 31. Dezember 2006 durch das Bun-
desverwaltungsgericht ersetzt werde, welches seine Tätigkeit am 1. Janu-
ar 2007 in Bern aufnehme und die Beurteilung der bisher bei der Rekurs-
kommission EVD hängigen Rechtsmittel übernehme. In der Folge überwies
die Rekurskommission EVD die Akten auf den 1. Januar 2007 an das neu
geschaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses übernahm das Verfahren
mit Verfügung vom 18. Januar 2007.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich
1998, Rz. 410).
Der Entscheid des Bundesamtes vom 27. Februar 2006 stellt eine Verfü-
gung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese
Verfügung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, wel-
che vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur-
teilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 61
Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben ge-
mäss Anhang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be-
schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be-
urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die
Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG greift.
Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zitiert in
E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier
9dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl.
STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig-
keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied-
staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes.
S. 1018).
Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Sie hat
zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb sie zur Beschwerdeführung legitimiert ist
(Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), der Vertreter
hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und die übrigen Sa-
churteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
1.1 Die Beschwerdeführerin beantragt mit Schreiben vom 19. September
2006, die Eingabe des Bundesamtes vom 31. August 2006 solle nicht ge-
hört werden, eventualiter seien die Ausführungen des Bundesamtes - soll-
te der Eingabe Gehör verschafft werden - infolge Unerheblichkeit unbe-
rücksichtigt zu lassen.
1.2 Zunächst ist festzuhalten, dass das Bundesamt anlässlich der öffentlichen
Verhandlung ersucht wurde, die Richtlinien des Bundesamtes zu den ver-
fügten Ausgleichsmassnahmen einzureichen (vgl. Verhandlungsprotokoll,
S. 9). Abgesehen davon gilt es den prozessualen Anträgen der Beschwer-
deführerin zu entgegnen, dass im Beschwerdeverfahren die Untersu-
chungsmaxime gilt (Art. 12 und 13 VwVG), was zur Folge hat, dass es der
entscheidenden Behörde erlaubt ist, verspätete Parteivorbringen, die aus-
schlaggebend erscheinen, zu berücksichtigen (Art. 32 Abs. 2 VwVG; VPB
70.23 E. 11.5 mit Verweis auf ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, a.a.O., Rz. 325
und 944; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2A.186/2000 vom 28. Juli
2000 E. 1d).
2. Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der
Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess-
lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte
Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2
Abs. 1 Bst. a - d BBG).
Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken-
nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs-
bereich des Berufsbildungsgesetzes. Mit dem Erlass der Berufsbildungs-
verordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat
10
diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgendes bestimmt:
1
Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese:
a. im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und
b. einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2
Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein ausländisches
Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a. die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b. die Bildungsdauer äquivalent ist;
c. die Inhalte vergleichbar sind; und
d. der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3
Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgängerin
oder Grenzgänger tätig ist.
4
Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den
Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom
oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer-
tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan-
tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen,
mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können (vgl.
Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV).
3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1
Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri-
gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz
ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er-
werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf
Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund-
satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan-
gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge-
stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem
Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver-
tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen,
um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän-
digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen zu erleichtern.
11
Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher
Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs-
nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachwei-
se untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge-
nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens
geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge-
nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und
zum Ganzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriel-
len Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl 1999
6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts
2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH,
Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Ver-
träge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die
Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizü-
gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel etc.
2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Techno-
logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz
und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Regelungen,
bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Folgen-
den: Bericht 2001).
Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das
bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat reg-
lementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe ste-
hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per-
sonenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah-
mestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleichwer-
tigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH, a.a.O.,
S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerkennung von
Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apeldoorn 1995,
S. 177).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif-
ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw.
Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer be-
ruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von
Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Be-
fähigungsnachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen
Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung
einer beruflichen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung die-
ser Tätigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzel-
staatliche System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbil-
dungs- oder Befähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1
Bst. f der Richtlinie 92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie
89/48/EWG, beide zitiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen,
die ihren Mitgliedstaaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden
12
anerkannt werden, können sich nicht auf ihre private Natur berufen, um
sich der Anwendung der mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu
entziehen (Vorspann der Richtlinie 89/48/EWG).
Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz
herausgegeben (abrufbar unter [Themen/Internationale
Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be-
rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04). So-
mit ist das Freizügigkeitsabkommen auf das Gesuchsverfahren der Be-
schwerdeführerin grundsätzlich anwendbar.
3.1 Die Beschwerdeführerin arbeitet als Augenoptikerin im Kanton Aargau.
Der Kanton Aargau regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsaus-
übung als Augenoptiker im Gesundheitsgesetz vom 10. November 1987
(SAR 301.100). Zur selbstständigen Berufsausübung ist eine Bewilligung
des Gesundheitsdepartements erforderlich; die unselbstständige Berufs-
ausübung erfolgt unter der Verantwortung und Aufsicht des Bewilligungsin-
habers (vgl. § 23 Abs. 1 und Abs. 3 des Gesetzes). Die Bewilligung wird
an Augenoptiker erteilt, die den eidgenössischen Fähigkeitsausweis besit-
zen; zur Vornahme von Brillenglasbestimmungen sowie zur Anpassung
und Abgabe von Kontaktlinsen ist überdies die höhere Fachprüfung als Au-
genoptiker oder ein gleichwertiges ausländisches Diplom erforderlich (§ 37
Bst. a des Gesetzes).
Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe-
rufs im Kanton Aargau im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert
ist.
3.2 Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken-
nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo-
nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver-
trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft,
a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorielle Richtlinien wurden nach dem System
der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen
und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle-
gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto-
matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 167).
Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte berufli-
che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates
vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung
der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung
abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG)
sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über
eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Be-
fähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S.
13
25; im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen.
3.3 Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen
sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö-
rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih-
ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in
demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben
(vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
1. Abs.).
Von der Richtlinie 89/48/EWG erfasst werden Studienabschlüsse nach ei-
nem Studium von mindestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. Gedanken-
strich der Richtlinie 89/48/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; WILD, a.a.O., S.
399). Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf die Sekundarschulbildung
sowie die kurzen postsekundären Studiengänge von mindestens einem
Jahr und alle im Anhang C der Richtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl.
Erwägung 9 der Richtlinie 92/51/EWG und Art. 1 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; Bundesamt für Berufsbildung und Technologie,
Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Die Beschwerdeführerin hat 1999 in Deutschland (Herkunftsstaat) die Ge-
sellenprüfung im Augenoptikerhandwerk bestanden. Sie hat ebenfalls in
Deutschland eine Ausbildung zur Meisterin im Augenoptikerhandwerk ab-
solviert. Zur Meisterprüfung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung in
dem Handwerk, in dem er die Meisterprüfung ablegen will, bestanden hat.
Die Ausbildung zum Augenoptiker, welche mit der Gesellenprüfung abge-
schlossen wird, dauert drei Jahre (vgl. § 49 des Gesetzes der Bundesre-
publik Deutschland vom 17. September 1953 zur Ordnung des Handwerks
[konsolidierte Fassung; BGBI I 1953, 1411]; im Folgenden: HwO sowie § 2
der Verordnung der Bundesrepublik Deutschland vom 4. März 1997 über
die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenoptikerin; im Folgenden:
AugOptAusbV 1997).
Die Beschwerdeführerin beantragt die Anerkennung der Gleichwertigkeit
ihres Meistertitels im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Di-
plom als Augenoptiker.
Der Inhaber des eidgenössischen Diploms ist berechtigt, sich als
"diplomierter Augenoptiker" zu bezeichnen und diesen Titel öffentlich zu
führen (vgl. Art. 23 Abs. 3 des Reglements vom 12. Juni 1991 über die
Durchführung der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf
[Prüfungsreglement]). Das Diplom ist eine Urkunde, welche bezeugt, dass
ihr Inhaber sich an der Höheren Fachprüfung über die zur selbstständigen
Ausübung des Augenoptikerberufes notwendigen Fähigkeiten und
Kenntnisse ausgewiesen hat (Art. 23 Abs. 1 des Prüfungsreglements). Zur
Höheren Fachprüfung für Augenoptiker wird zugelassen, wer über das
Fähigkeitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker oder über
einen von der Prüfungskommission als gleichwertig bezeichneten Ausweis
verfügt, und wer seit dem Abschluss der Lehrzeit während vier Jahren im
14
Berufe praktisch tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für
Augenoptiker wird als Praxiszeit angerechnet (Art. 10 des
Prüfungsreglements).
Demzufolge handelt es sich sowohl bei der Meisterprüfung im Augenopti-
kerhandwerk in Deutschland (Herkunftsstaat) wie auch der Höheren Fach-
prüfung für Augenoptiker in der Schweiz (Aufnahmestaat) um Ausbildun-
gen im postsekundären Bereich, welche weniger als drei Jahre dauern. Die
berufliche Tätigkeit wird zudem weder von einer sektoriellen Richtlinie
noch von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtli-
nie erfasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG).
Daher ist für den Beruf des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG an-
wendbar.
3.4 Art. 3 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG hält folgendes fest:
"Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Auf-
nahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinie oder der
Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, so kann die zuständige Behörde [...] ei-
nem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen
Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen man-
gelnder Qualifikation verweigern, wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne die-
ser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mit-
gliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu
erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat
erworben wurde."
Mit anderen Worten kann der Aufnahmestaat einem Antragsteller, der im
Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht
den Zugang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen
mangelnder Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder
Ausübungsvoraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat
ist.
Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach-
weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden,
und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht
in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus-
bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von
entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil-
dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan-
kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG).
Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter
Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil-
dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Meistertitel der Beschwerdeführerin ist von der Handwerkskammer
Kassel ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körperschaft
des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des Hand-
werks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel der Be-
15
schwerdeführerin ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt wor-
den.
Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2 (Bildungs-
und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die Richtlinien des
Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der Richtlinie
92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Herkunftsstaat)
handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der Richtlinie
92/51/EWG.
Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges
Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin-
dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für
dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat
(vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser
Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die
allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach-
weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech-
tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl.
§ 45 Abs. 2 HwO).
Grundsätzlich kann die Schweiz daher der Beschwerdeführerin den
Zugang oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen
mangelnder Qualifikation verweigern.
3.5 Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah-
rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der
Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel-
lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich
unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer
kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4
Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen
Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen,
dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung
ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O.,
S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedli-
chem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstrumen-
tes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem An-
passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unter-
abs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES PERTEK,
L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). Der Auf-
nahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b
nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi-
ons, a.a.O., S. 80).
3.6 Die Anforderungen an die Ausbildungsdauer werden von der Beschwerde-
führerin, was auch das Bundesamt nicht bestreitet, erfüllt:
Diese beträgt in der Schweiz mindestens acht Jahre. Nach Art. 10 des
16
Prüfungsreglements ist die Zulassung zur Höheren Fachprüfung für Au-
genoptiker an die doppelte Voraussetzung geknüpft, dass der Kandidat
über das Fähigkeitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker
verfügt, und dass er nach Abschluss der Lehrzeit vier Jahre als Augenopti-
ker tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptiker wird
als Praxiszeit angerechnet.
Die Ausbildungsdauer ist in Deutschland demgegenüber wesentlich kürzer.
Zur Meisterprüfung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung nach drei-
jähriger Ausbildung zum Augenoptiker bestanden hat (vgl. § 49 HwO sowie
§ 2 AugOptAusbV 1997).
Die Beschwerdeführerin hat von September 1996 bis Juli 1999 in Deutsch-
land eine Ausbildung zur Augenoptikerin absolviert. Von 1999 bis April
2001 arbeitete sie bei der Y._______ AG in P._______ (Deutschland) als
Augenoptikerin. Ab dem 1. Mai 2001 war sie bei der Y._______ AG, Nie-
derlassung V._______, als Augenoptikerin tätig. Vom 4. Oktober 2004 bis
30. September 2005 absolvierte sie die Meisterschule am IfB in Karlsruhe,
war indessen stundenweise als Aushilfe in der Niederlassung V._______
tätig (vgl. Zwischenzeugnis der Y._______ AG vom 16. Oktober 2005).
Ende 2005 wechselte die Beschwerdeführerin von der Niederlassung
V._______ in die Niederlassung W._______ (AG).
Die Beschwerdeführerin hat die Berufsausbildung zur Augenoptikerin in
Deutschland absolviert. Diese dauert zwar mindestens ein Jahr weniger
lang als in der Schweiz (4 Jahre Lehre zum Augenoptiker). Dies ist
indessen unbeachtlich, weil die Beschwerdeführerin die fehlende
Ausbildungszeit von einem Jahr durch ihre langjährige Berufserfahrung
kompensieren kann (vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51).
3.7 Hingegen entschied das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom
27. Februar 2006, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der Höheren
Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwertig sei.
Die Meisterprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter
der Bedingung, dass sie als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig-
nungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instru-
mente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der
Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere
und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der
Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche.
Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahme-
staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensa-
tion vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü-
fung verlangen kann.
Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich
wesentlich von der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf unter-
scheidet und das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 27. Fe-
17
bruar 2006 als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu
Recht eine Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen wer-
den, da die Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist.
4. Die Beschwerdeführerin rügt, die Handlungsweise des Bundesamtes ver-
stosse gegen den Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben. Bevor
sie sich für die Ausbildung in Deutschland entschieden habe, habe sie sich
im Jahr 2003 darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem
schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Kollegen
(U._______, S._______, C._______ und W._______) hätten ihr mitgeteilt,
dass nach Auskunft von Frau X._______ vom Bundesamt ein deutscher
Meistertitel im Augenoptikerhandwerk einem Diplom als Augenoptiker in
der Schweiz gleichgestellt werde.
Die Beschwerdeführerin beruft sich somit auf den Vertrauensschutz.
4.1 Der in Art. 9 BV (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in
behördliche Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen
einer Behörde, die sich im Nachhinein als unrichtig erweisen. Er führt
dazu, dass die Behörde unter gewissen, kumulativ zu erfüllenden Voraus-
setzungen an ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw. gebunden ist;
das heisst, sich so verhalten muss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw.
richtig gewesen wäre (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, Bern 2005, S. 153; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 698).
Gemäss Rechtsprechung und Doktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus-
künfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden bindend, wenn (a)
die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Perso-
nen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zuständig
war oder als zuständig betrachtet werden durfte; (c) der Bürger die Unrich-
tigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte; (d) der Bürger
im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat,
die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und (e) die
gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren
hat (BGE 121 V 65 E. 2a, BGE 119 V 302 E. 3a, BGE 118 Ia 245 E. 4b,
BGE 118 V 65 E. 7, BGE 117 Ia 285 E. 2b, BGE 117 Ia 412 E. 3b, je mit
Hinweisen, Urteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. Dezember 2004
E. 4.2 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 668 ff.).
Selbst wenn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus-
kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr
überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161
E. 4.1 mit Hinweisen, BGE 116 Ib 185 E. 3c; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 696 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 160; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990,
18
Nr. 75 B IVc, S. 243; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentli-
chen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 112). In einem solchen
Fall besteht aber allenfalls Anspruch auf Schadenersatz
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 696 und Rz. 703 mit Hinweisen;
WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 129 ff.).
4.2 Was die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus-
kunft als Vertrauensbasis. Die Auskunft muss an sich geeignet sein,
schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Notwendig ist eine gewisse in-
haltliche Bestimmtheit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hin-
weis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. In Lehre und Rechtsprechung
wird mehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen konkreten,
die auskunfterheischende Person direkt betreffenden Sachverhalt be-
zogene Auskunft könne die Behörden binden (vgl. MAX IMBODEN/RENÉ A.
RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Basel und
Frankfurt am Main 1986, Nr. 75 B IIIa, S. 469; BGE 125 I 267 E. 4c, BGE
122 II 113 E. 3b/cc, mit Hinweisen). Einige Autoren befürworten indessen
in besonderen Fällen auch die Anerkennung allgemeiner (generell-abstrak-
ter) Auskünfte oder gar ein Stillschweigen der Behörden als genügende
Vertrauensgrundlagen (RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungs-
rechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr.
74 B IXa, S. 231; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.Rz. 670; BEATRICE WEBER-
DÜRLER, a. a. O., S. 84, 207). Auch das Bundesgericht bejaht in besonde-
ren Fällen eine Durchbrechung des Grundsatzes, wonach nur individuell-
konkrete Auskünfte unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine
Abweichung vom Gesetz zu rechtfertigen vermögen (vgl. BGE 111 V 65 E.
4, in dem das Bundesgericht den Anspruch auf den Schutz des guten
Glaubens eines Versicherten anerkannte, der irregeführt wurde durch ein
von der Verwaltung herausgegebenes Merkblatt, das ihm sein Arbeitgeber
überreicht hatte und dessen Inhalt in dem Umfang überholt war, als es sich
von einer neuen Verwaltungspraxis unterschied; vgl. auch BGE 101 Ia 116
E. 2b: eine Verordnungsbestimmung, die trotz jahrzehntelanger Kenntnis
ihrer Gesetzwidrigkeit durch die Behörden nicht angepasst worden ist,
wurde als genügende Vertrauensgrundlage anerkannt).
Nach BEATRICE WEBER-DÜRLER kann auch eine behördliche Auskunft, die ei-
nem Dritten erteilt worden ist, Vertrauensschutz begründen. Ihrer Meinung
nach erweist sich auch hier eine zeitliche Grenze, die bei Auskünften all-
gemein gilt, als hilfreich. Die Auskunft bezieht sich grundsätzlich nur auf
die Rechtslage im Zeitpunkt der Erteilung; mit zunehmendem zeitlichen
Abstand muss man mit inzwischen erfolgten Gesetzes- oder Praxisände-
rungen rechnen (vgl. E. 4.6). Wegen der befristeten Verlässlichkeit besteht
nicht die Gefahr, dass die weitergeleitete Auskunft ein unkontrollierbares
Eigenleben führt und der Behörde auf unabsehbare Zeit die Hände bindet.
Würde der Dritte innert kurzer Zeit ebenfalls an die Behörde gelangen, er-
hielte er wohl den gleichen Bescheid, ist es doch das Wesen der abstrak-
ten Auskunft, für alle gleichgelagerten Fällen zu gelten. Der Dritte wird
eine solche Nachfrage zu Recht für unnötig halten, wenn er sich auf sei-
19
nen Informanten verlassen kann. Selbstverständlich trägt der Dritte das
volle Risiko, dass der Adressat die Auskunft falsch verstanden oder unge-
nau oder verspätet weiter geleitet hat (a. a. O., S. 86 und S. 209 f.).
Weiter begründet eine Auskunft schutzwürdiges Vertrauen nur, wenn sie
vorbehaltlos erteilt worden ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts
2A.454/2002 vom 20. März 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom 19. Dezem-
ber 2000 E. 2b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 680;
TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 154; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 205).
Unmassgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine mündliche
Auskunft kann verbindlich sein, wenn sie auf Grund der Umstände ge-
eignet ist, den guten Glauben des Betroffenen zu erwecken (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 669; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75
B IIIa, S. 241; BGE 106 V 139 E. 4c mit Verweis auf BGE 91 I 133 E. 4b,
BGE 114 Ia 105 E. 2a).
4.2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Kollegen (U._______, S._______,
C._______ und W._______) hätten ihr mitgeteilt, dass nach Auskunft von
Frau X._______ vom Bundesamt ein deutscher Meister im Augenoptiker-
handwerk einem diplomierten Augenoptiker in der Schweiz gleichgestellt
werde. Sie habe davon ausgehen dürfen, dass es sich in ihrer Situation
gleich verhalte.
Die von der Beschwerdeführerin erwähnten Kollegen U._______,
S._______, C._______ und W._______ haben wie die Beschwerdeführerin
die Lehre zum Augenoptiker/zur Augenoptikerin in der Schweiz absolviert
und mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis abgeschlossen. Sie alle
haben zwischen 2003 beziehungsweise 2004 und 2005 am Institut für Be-
rufsbildung (IfB) in Karlsruhe in Deutschland die Meisterschule absolviert
und im Jahr 2005 die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk erfolgreich
bestanden. Wie die Beschwerdeführerin haben auch sie Ende 2005 beim
Bundesamt je das Gesuch gestellt, ihr Meistertitel im Augenoptikerhand-
werk (ausgestellt von den Handwerkskammern Karlsruhe [U._______],
Hannover [S._______] und Kassel [C._______ und W._______]) sei als
gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker anzuerken-
nen. Sie erhielten im Dezember 2005 beziehungsweise Februar 2006 vom
Bundesamt je eine gleich lautende negative Verfügung wie die Beschwer-
deführerin.
Gegen diese Verfügungen erhoben die Vorgenannten je Beschwerde an
die Rekurskommission EVD beziehungsweise an das Bundesverwaltungs-
gericht (vgl. E. 1; vgl. U._______ (Verfahren B-2158/2006), S._______
(Verfahren B-2167/2006), C._______ (Verfahren B-2166/18) und
W._______ (Verfahren B-2170/2006). U._______ und S._______ nahmen
zudem auch an der öffentlichen Verhandlung teil, welche aus prozessöko-
nomischen Gründen gemeinsam mit weiteren, gleich gelagerten Verfahren
am 28. August 2006 vor der Rekurskommission EVD durchgeführt wurde.
Sie machen übereinstimmend geltend, bevor sie ihre Weiterbildung zum
Augenoptikermeister/zur Augenoptikermeisterin in Deutschland begonnen
20
hätten, hätten sie sich beim Bundesamt im Jahr 2003 (U._______,
S._______, W._______) beziehungsweise im Jahr 2004 (C._______) tele-
fonisch darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schwei-
zerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundesamt
habe dies zugesichert.
U._______ hält zusätzlich fest, das Bundesamt habe ausgeführt, es werde
sich frühestens im Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhochschule für
Augenoptiker eingeführt werde. Per Fax habe ihm das Bundesamt einen
Auszug aus dem Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Deutschland zu-
gesandt.
W._______ führt aus, der Geschäftsführer des SOV, Herr J._______, habe
ihr im Jahr 2004 ebenfalls mitgeteilt, dass die deutsche Ausbildung in gän-
giger Praxis der Schweizerischen Ausbildung gleichgestellt werde und sich
erst mit Einführung der Fachhochschule für Augenoptiker im Jahr 2007 et-
was ändern werde.
S._______ hält fest, er sei vom Schweizer Optikverband (SOV), welcher
ihm mitgeteilt habe, dass es in der Schweiz einige Augenoptiker mit die-
sem Titel und der schweizerischen Gleichstellung gebe, für genauere An-
gaben an das Bundesamt verwiesen worden, welches ihm zugesichert
habe, dass der deutsche Ausweis mit dem eidgenössischen Diplom des
Augenoptikers gleichwertig sei.
Auch C._______ hat sich sowohl beim Bundesamt als auch beim Schwei-
zer Optikverband telefonisch informiert. Er erklärt, Frau X._______ vom
Bundesamt habe nicht erwähnt, dass die Anerkennungsgrundlagen in ab-
sehbarer Zeit ändern würden.
4.2.2 Zunächst erscheint aus den folgenden Überlegungen glaubhaft, dass
U._______, S._______, C._______ und W._______ vom Bundesamt sol-
che individuell-konkreten Auskünfte vorbehaltlos erteilt worden sind:
Unbestritten und aktenkundig ist, dass das Bundesamt während Jahren in
ständiger Praxis alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als
gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker anerkannt
hat. Das Bundesamt stützte diese Anerkennungspraxis auf die Vereinba-
rung zwischen der Schweiz und dem deutschen Reich vom 1. Dezember
1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und Meister-
prüfungen, welche zwar nie ratifiziert, aber beiderseits angewendet wurde
(vgl. dazu NATSCH, a.a.O., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a. a. O, S.
6350 sowie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung
des damaligen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA;
heute: BBT] an den Deutschen Handwerkskammertag, wonach das Bun-
desamt die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt
einer allfälligen neuen Regelung weiter einhalten werde).
Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkommen und damit die in seinem
Anhang III aufgeführte Richtlinie 92/51/EWG in Kraft. In der Folge stützte
sich das Bundesamt wie zuvor auf die Gegenrechtsvereinbarung mit
Deutschland (vgl. Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen
21
Reich vom 1. Dezember 1937) und anerkannte weiterhin automatisch
deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als gleichwertig mit dem
eidgenössischen Diplom des Augenoptikers. Dies wird vom Bundesamt
nicht bestritten (vgl. dazu das Verfahren B-2158/2006 [Stellungnahme des
Bundesamtes vom 5. Juli 2006] sowie das Verhandlungsprotokoll, S. 7
oben). Dem Bundesverwaltungsgericht liegen solche Gleichwertigkeitsbe-
stätigungen aus den Jahren 2003 und 2004 vor (vgl. die eingereichten
Gleichwertigkeitsbestätigungen in den Beschwerdeverfahren B-2159/2006,
B-2160/2006, B-2169/2006; vgl. dazu auch die Beschwerdeverfahren B-
2161/2006, B-2168/2006, B-2195/2006, B-2173/2006).
4.2.3 Der Umstand, dass das Bundesamt nach eigenen Angaben (vgl. Verhand-
lungsprotokoll, S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende
2004/anfangs 2005 alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhandwerk
dem eidgenössischen Diplom gleichwertig anerkannte, kann als gewichti-
ges Indiz für das Vorliegen entsprechender Zusicherungen in den Jahren
2003 und 2004 gewertet werden, standen diese doch vollkommen im Ein-
klang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf Grund der
Ausführungen des Bundesamtes in der Vernehmlassung, wonach die Um-
setzung des Freizügigkeitsabkommens eine gewisse Zeit gedauert habe,
und auf Grund der Aussagen des Vertreters des Bundesamtes an der öf-
fentlichen Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen,
dass sich eine Änderung der Anerkennungspraxis erst im Verlaufe des
Jahres 2005 abzeichnete.
Kommt hinzu, dass sich die Aussagen der Kollegen der Beschwerdeführe-
rin über die Auskünfte des Bundesamtes mit den Aussagen anderer betrof-
fener Personen, welche in Deutschland ebenfalls die Meisterprüfung abge-
legt und sich beim Bundesamt vorgängig über die Gleichstellung dieser
Prüfung informiert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschwerdever-
fahren B-2159/2006, B-2168/2006, B-2174/2006). Auch bestehen kaum
Zweifel an der Aussage von U._______, wonach das Bundesamt betont
habe, dass sich an der Anerkennungspraxis erst im Jahr 2007 etwas än-
dern werde, wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt wer-
de, zumal auch der Schweizer Optikverband Auskünfte desselben Inhalts
erteilt hat.
Im Weiteren ist aktenkundig, dass das Bundesamt im Jahr 2002 weiteren
Betroffenen die Gleichstellung des deutschen Meistertitels mit dem
schweizerischen Diplom unter Verweis auf Artikel 1 der Vereinbarung zwi-
schen Deutschland und der Schweiz vom 1. Dezember 1937 schriftlich be-
stätigt hat (vgl. B-2162/2006; B-2179/2006), weshalb auch die Aussage
von U._______, das Bundesamt habe ihm per Fax einen Auszug aus dem
Staatsvertrag zugesandt, als glaubhaft erscheint.
Zudem bestreitet das Bundesamt nicht, dass es damals auf telefonische
Anfrage hin solche Zusicherungen abgegeben hat (vgl. Verhandlungspro-
tokoll S. 8). Auf die Aussage eines Beschwerdeführers anlässlich der öf-
fentlichen Verhandlung hin, wonach das Bundesamt nun anscheinend kei-
ne Auskünfte mehr über die künftige Anerkennung von Diplomen erteile
22
(vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesamtes,
es sei richtig, dass das Bundesamt früher solche Auskünfte erteilt habe
(vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 5). Hinzu kommt auch, dass der Vertreters
des Bundesamtes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausgeführt hat,
dass deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk bis anfangs 2005 als
gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers aner-
kannt worden seien. Das Bundesamt habe seine Praxis im Jahre 2005
überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige
Praxis nicht mehr rechtskonform gewesen sei (vgl. Verhandlungsprotokoll
S. 6 und 7 sowie Gutachten des Schweizer Optikverbandes vom 1. No-
vember 2005).
4.2.4 In der Beschwerde wird ausgeführt, dass sich die Beschwerdeführerin im
Jahr 2003 bei den vorgenannten Kollegen informiert und insofern Kenntnis
der zu diesem Zeitpunkt ergangenen Auskünfte des Bundesamtes an die
Kollegen hatte, wonach der deutsche Meistertitel dem Diplom als Augen-
optiker gleichgestellt sei. In diesem Zusammenhang wird als Beweis die
Einvernahme von Frau X._______ vom Bundesamt und die Befragung der
Kollegen als Zeugen angeboten (vgl. Beschwerdeschrift, S. 4). Anlässlich
der öffentlichen Verhandlung vom 28. August 2006 hat der Rechtsvertreter
wiederum auf die in der Beschwerdeschrift genannten Personen verwiesen
(vgl. Plädoyernotizen des Rechtsvertreters, N. 5a). Zwei der genannten
Kollegen, U._______ und S._______, haben ebenfalls an der Verhandlung
teilgenommen. Auf die Abnahme der offerierten Beweise hat die Be-
schwerdeinstanz indessen verzichtet, da das Bundesamt im Beschwerde-
verfahren solche Auskünfte im damaligen Zeitraum bestätigt hat. Zudem
hat es ausdrücklich zugestanden, dass nach konstanter Praxis bis anfangs
2005 deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als mit dem Diplom
des Augenoptikers gleichwertig anerkannt wurden. Daher kann davon aus-
gegangen werden, dass auch die von der Beschwerdeführerin genannten
Kollegen eine entsprechende mündliche Zusicherung seitens des Bundes-
amtes erhalten haben. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin im sel-
ben Zeitraum wie die erwähnten Kollegen den gleichen Ausbildungslehr-
gang am Institut für Berufsbildung in Karlsruhe besucht und die Meister-
prüfung, deren Anforderungen bundeseinheitlich geregelt sind (vgl. §§ 45 -
51 HwO), absolviert hat, lässt darauf schliessen, dass sie sich für diese
Ausbildung in Kenntnis der an die Kollegen ergangenen Auskünfte ent-
schieden hat.
Im Weiteren vermögen diese von den Kollegen an die Beschwerdeführerin
weitergeleiteten Auskünfte im vorliegenden Fall eine genügende Vertrau-
ensgrundlage zu bilden:
So waren die Auskünfte des Bundesamtes, wonach der deutsche Meister-
titel im Augenoptikerhandwerk mit dem schweizerischen Diplom des Au-
genoptikers gleichwertig sei, inhaltlich genügend bestimmt, und sie betra-
fen alle. Zudem enthielten die Auskünfte an die Kollegen der Beschwerde-
führerin auch Informationen genereller Natur, d.h sie richteten sich an ei-
nen unbestimmten Adressatenkreis (alle Inhaber eines deutschen Meister-
titels).
23
Auf Grund des Umstandes, dass das Bundesamt vier Kollegen der Be-
schwerdeführerin, welche im selben Zeitraum die Meisterschule besucht
und zum fast gleichen Zeitpunkt (Ende 2005) wie die Beschwerdeführerin
die Meisterprüfung vor einer Handwerkskammer absolviert haben, jeweils
gleich lautende Auskünfte erteilt hat, durfte die Beschwerdeführerin davon
ausgehen, der Erklärungsinhalt gelte auch für ihren - gleich gelagerten –
Fall.
Hätte sich die Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt selbst ans Bundes-
amt gewandt, hätte sie wohl die selbe Auskunft erhalten (vgl. E. 4.2; siehe
auch die anderen Verfahren, zitiert in E. 4.2.3). Die Beschwerdeführerin
durfte daher unter diesen Umständen eine solche Nachfrage für unnötig
halten.
Wie die Beschwerdeführerin zu Recht festhält, würde ein anderes Ergebnis
in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider laufen.
4.3 Ausser Frage steht, dass die Auskunft von der zuständigen Behörde erteilt
worden ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2; vgl.
auch Art. 71 BBV).
Sodann ist erforderlich, dass die Beschwerdeführerin die Fehlerhaftigkeit
der an die Kollegen ergangenen Auskünfte nicht kannte und auch nicht
hätte kennen sollen. Eigentliche Nachforschungen über die Richtigkeit be-
hördlichen Handelns werden von den Privaten aber nicht erwartet, sondern
sie dürfen sich grundsätzlich darauf verlassen. Anlass zur Überprüfung,
etwa durch eine Rückfrage bei der Behörde, besteht einzig dort, wo die
Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage leicht erkennbar ist (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O, Rz. 655 ff.).
Was die an die Kollegen der Beschwerdeführerin ergangenen Auskünfte
des Bundesamtes bezüglich der im Zeitpunkt der Anfragen geltenden An-
erkennungspraxis des Bundesamtes betrifft, so waren diese richtig. Die
Auskünfte, wonach deutsche Meistertitel vom Bundesamt weiterhin aner-
kannt würden, erweisen sich im Nachhinein als falsch. Es ist offensichtlich,
dass die Beschwerdeführerin die Unrichtigkeit der an ihre Kollegen ergan-
genen Auskünfte nicht ohne Weiteres erkennen konnte, standen diese
doch im Einklang mit der damaligen Anerkennungspraxis und verfügte
auch der Schweizer Optikverband über keine anderen Informationen. Das
Freizügigkeitsabkommen (in Kraft seit 1. Juni 2002) war im Zeitpunkt der
Auskunftserteilungen (im Jahr 2003 beziehungsweise 2004) schon seit
mehreren Monaten in Kraft, weshalb die Beschwerdeführerin weder ahnen
konnte noch damit rechnen musste, dass dieses Abkommen drei Jahre
später eine Praxisänderung bewirken würde.
Die Beschwerdeführerin hatte daher keinen Anlass, an der Richtigkeit der
an die Kollegen ergangen Auskünfte zu zweifeln.
4.4 In der Regel kann Vertrauensschutz nur geltend machen, wer gestützt auf
sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder
24
rückgängig gemacht werden kann (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz.
660 und 687 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Versicherungsgerichts
C.344/2000 vom 6. September 2001 E. 3c/bb).
Die Beschwerdeführerin hat vom 4. Oktober 2004 bis 30. September 2005
die Meisterschule am IfB in Karlsruhe absolviert und im Anschluss daran
die Meisterprüfung vor der Handwerkskammer Kassel abgelegt. Ausser
Frage steht, dass der Besuch der Schule in Deutschland und die Ablegung
der Meisterprüfung mit erheblichem finanziellem und zeitlichem Aufwand
verbunden waren und die Beschwerdeführerin ohne Kenntnis der an die
Kollegen ergangenen Auskünfte des Bundesamtes sich nicht für die Aus-
bildung entschieden hätte.
4.5 Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, wie er der Behörde zur
Kenntnis gebracht wird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation,
so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre
früheren Aussagen nicht mehr gebunden. Behördliche Auskünfte stehen
sodann immer unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren Rechtsände-
rung. Eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vor-
liegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes
die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn die aus-
kunfterteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selbst zuständig und
die Auskunft sei im Hinblick darauf erteilt worden (BGE 117 Ia 285 E. 2b
mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 692; BEATRICE WEBER-
DÜRLER, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 289 ff.;
RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVb, S. 242; GYGI, Verwaltungsrecht,
a.a.O., S. 160; TSCHANNEN/ZIMMERLI a.a.O., S. 154). Gleiches muss auch für
Auskünfte, welche von Dritten weitergeleitet worden sind, gelten (so auch
WEBER DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, a.a.O., S. 210).
Das Bundesamt macht nicht geltend und aus den Akten ist nicht ersicht-
lich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Augenoptiker-
meister" des IfB (Institut für Berufsbildung) und die Anforderungen an die
Meisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Berufs-
bild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil und im fach-
theoretischen Teil der Meisterprüfung für das Augenoptiker-Handwerk und
Verordnung vom 18. Juli 2000 über gemeinsame Anforderungen in der
Meisterprüfung im Handwerk) seit den Auskunftserteilungen geändert ha-
ben. Es steht auch fest, dass die Anforderungen an die Höhere Fachprü-
fung im Augenoptikerberuf in der Schweiz unverändert geblieben sind (vgl.
Prüfungsreglement, insbes. Art. 15 [Prüfungsfächer] und Art. 16 [Prüfungs-
stoff]). Die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Auskunftserteilungen
war somit dieselbe wie im Zeitpunkt des Entscheides.
Das Freizügigkeitsabkommen trat am 1. Juni 2002 in Kraft (vgl. E. 3). Die
Kollegen der Beschwerdeführerin haben sich beim Bundesamt indessen
erst im Jahr 2003 beziehungsweise im Jahr 2004 über die Gleichstellung
ihrer deutschen Ausbildung in der Schweiz erkundigt; zum Zeitpunkt der
25
Auskunftserteilungen war das Freizügigkeitsabkommen demzufolge schon
seit mehreren Monaten in Kraft. Das Inkrafttreten des Freizügigkeitsab-
kommens lässt sich daher im konkreten Fall einer Berufung auf den Ver-
trauensschutz nicht entgegen halten.
Ebenfalls steht unbestritten fest, dass seit den Auskunftserteilungen im
Jahr 2003 bzw. 2004 und dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuches
um Anerkennung der Gleichwertigkeit bzw. dem angefochtenen Entscheid
im Februar 2006 die Rechtslage keine Änderungen erfahren hat.
4.6 Der Bürger kann aus dem Vertrauensschutz dann keinen Anspruch auf
Bindung an die Vertrauensgrundlage ableiten, wenn dieser Rechtsfolge
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, a.a.O., S. 134; RHINOW/KRÄHENMANN,
a.a.O., Nr. 75 B IVc, S. 243).
So besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Beru-
fen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich
doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepoli-
zeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl. BGE 125 I 322 E. 3d,
BGE 125 I 335 E. 3b, BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hinweisen).
Vom Bundesamt wird indessen nicht geltend gemacht, dass die deutschen
Meister im Augenoptikerhandwerk nicht befähigt wären und deren Tätigkeit
Gefahren für das Publikum mit sich bringe. Vielmehr erklärte der Vertreter
des Bundesamtes an der Verhandlung, dass es bisher keine Probleme mit
deutschen Augenoptikermeistern gegeben habe (vgl. S. 9 des Verhand-
lungsprotokolls), und dass der einjährige Anpassungslehrgang auch unter
der Anleitung eines im Ausland ausgebildeten Berufsangehörigen, dessen
Ausweis vom Bundesamt mit dem eidgenössischen Diplom des Augenopti-
kers gleichgestellt worden war, absolviert werden könnte (vgl. S. 9 des
Verhandlungsprotokolls).
Überwiegende öffentliche Interessen, welche der Berufung auf Treu und
Glauben gegenüberstehen, sind im vorliegenden Fall daher nicht ersicht-
lich.
Die Voraussetzungen für eine Berufung auf Treu und Glauben sind damit
erfüllt und die Beschwerdeführerin ist in ihrem Vertrauen auf die Auskunft
des Bundesamtes an ihre Kollegen, wonach der Meistertitel als mit dem
eidgenössischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig anerkannt werde,
zu schützen. Auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin muss daher
nicht weiter eingegangen werden.
Auf Grund der Gutheissung des Hauptantrages erübrigt es sich auch, auf
den Eventualantrag der Beschwerdeführerin, wonach ihr Schadenersatz zu
entrichten sei, einzugehen.
5. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Verfügung des Bundes-
amtes vom 27. Februar 2006 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der
26
am 30. November 2005 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augen-
optikerhandwerk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleich-
wertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine
Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Beschwerdeführerin obsiegen-
de Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der von der Be-
schwerdeführerin am 21. April 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr.
900.- ist ihr zurückzuerstatten.
7. Die Beschwerdeführerin hat sich durch einen berufsmässigen Anwalt ver-
treten lassen und ist als obsiegende Partei zu betrachten. Es ist ihr daher
zu Lasten der Vorinstanz eine angemessene Parteientschädigung zuzu-
sprechen (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements
vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
8. Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös-
sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art.
100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR
173.11, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Berufsbildung und Technologie vom 27. Februar 2006 aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass der am 30. November 2005 in Deutschland ver-
liehene Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen
Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewie-
sen, der Beschwerdeführerin eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustel-
len.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von
Fr. 900.-- wird der Beschwerdeführerin aus der Gerichtskasse zurücker-
stattet.
3. Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten des Bundesamtes für Berufsbil-
dung und Technologie eine Parteientschädigung von Fr. 2000.-- (inkl.
MwSt) zugesprochen.
27
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/han/7726; mit Gerichtsurkunde)
Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:
Bernard Maitre Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden.
Versand am: 12. April 2007