Abtei lung II
B-2176/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 16. Mai 2007
Mitwirkung: Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin); Richter
Bernard Maitre (Abteilungspräsident); Richterin Vera
Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi
E._______,
Beschwerdeführer
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Effingerstrasse 27,
3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Anerkennung eines Diploms
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. E._______, schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am 16. Januar
2006 beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt)
das Gesuch, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk (ausgestellt am 2.
Dezember 2004 von der Handwerkskammer Kassel) sei als gleichwertig
mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker anzuerkennen. Den
Gesuchsbeilagen ist zu entnehmen, dass E._______ von 1999 bis 2001
die Schweizerische Höhere Fachschule für Augenoptik in Olten besucht
hatte. Auf dem Gesuchsformular vermerkte er, für die Zulassung zur Meis-
terprüfung sei der Besuch einer Schule weder in der Schweiz noch in
Deutschland obligatorisch, weshalb er die für die Prüfung erforderlichen
Kenntnisse im Selbststudium erworben habe. Aus den Gesuchsbeilagen
geht weiter hervor, dass er eine Berufsausübungsbewilligung des Kantons
Bern vom 9. Juni 2005 besitzt, welche ihn auf Grund seines deutschen
Meisterprüfungszeugnisses zum Verkauf von Brillen und anderen Sehhil-
fen nach ärztlicher Verordnung sowie zu Refraktionsbestimmungen und
Kontaktlinsenanpassungen berechtigt.
Mit Verfügung vom 13. März 2006 entschied das Bundesamt, die Meister-
prüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin-
gung, dass E._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig-
nungsprüfung im Fach Pathologie ablege oder b. einen einjährigen Anpas-
sungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Au-
genoptikers absolviere und das Fach Pathologie an der Höheren Fach-
schule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung hielt das Bundes-
amt fest, mit dem Freizügigkeitsabkommen habe die Schweiz das System
der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen Anerkennung von Diplo-
men in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende zur Beurteilung der
Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die europäischen Richtlinien
an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahmestaat einem EU/EFTA-
Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht verweigern könne, wenn
der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die Ausübung seines Berufes
qualifiziert sei. Bestünden indessen Unterschiede bezüglich der Dauer und
dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnahmestaat vom Gesuchsteller
Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätigkeit als Augenoptiker sei in
der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur Vorbereitung auf die Höhe-
re Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augenoptiker daure zwei Jahre. In
den wichtigsten Fächern Augenoptik (Pathologie, Anatomie, Physiologie,
Pharmakologie), Optik und Kontaktlinsenanpassung vermittle die Schule
über 1500 Lektionen. Gesamthaft umfasse der Lehrplan der Schule 2750
Lektionen. Das im Rahmen der HFP geprüfte Fallfach Pathologie werde
bei der Meisterprüfung "nur" als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft.
Im Vergleich zu den schweizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und Re-
fraktionsbestimmung fehlten in Deutschland wichtige Teilbereiche wie die
äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kennt-
nisse in Pathologie voraussetzten. Die Pathologie und die Inspektion des
Auges erlangten in der Schweiz vor allem vor dem Hintergrund der kanto-
3nalen Berufsausübungsvorschriften elementare Bedeutung, sei doch der
diplomierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Au-
genkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuweisen. Das schweizeri-
sche Fallfach Allgemeine Optik & Instrumente werde in Deutschland nur
sehr rudimentär geprüft. Das schweizerische Reglement betrachte dieses
Fach als unabdingbares Grundlagenfach zum Verständnis der Berufsaus-
übung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen Gründen seien die Höhere
Fachprüfung in der Schweiz und die Meisterprüfung in Deutschland inhalt-
lich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwertig. Nach Auskunft der Eu-
ropäischen Kommission könnten erfolgreich absolvierte Teilprüfungen im
Aufnahmestaat bei der Beurteilung berücksichtigt werden. Da E._______
an der Höheren Fachprüfung 2001 das Fach Allgemeine Optik & Instru-
mente bestanden habe, müsse er für dieses Fach keine Ausgleichsmass-
nahmen absolvieren.
B. Gegen diese Verfügung erhob E._______ (Beschwerdeführer) am 10. April
2006 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er beantragt sinnge-
mäss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei sein Meis-
tertitel im Augenoptikerhandwerk anzuerkennen. Zur Begründung führt er
aus, sein Meisterprüfungszeugnis sei ihm schon im Dezember 2004 aus-
gestellt worden. Die neue restriktivere Richtlinie, nach welcher deutsche
Diplome der Handwerkskammer Kassel nicht mehr anerkannt würden, wer-
de indessen erst seit 2005 angewandt. Aus diesem Grund müsse sein Dip-
lom anerkannt werden.
Am 26. Mai 2006 reichte der Beschwerdeführer eine Beschwerdeergän-
zung ein. Zur Begründung führt er aus, er habe das Fach Pathologie, des-
sen Besuch im Rahmen des Anpassungslehrgangs vorgesehen sei, schon
während seiner Ausbildung an der Höheren Fachschule für Augenoptik be-
sucht. Seine Semesterzeugnisse belegten, dass er genügende Noten er-
langt habe. Auch das im Rahmen des Anpassungslehrgangs vorgesehene
Praktikumsjahr habe er bereits absolviert. So habe er von April 2005 bis
April 2006 bei X._______ in B._______ unter Anleitung einer diplomierten
Augenoptikerin ein Praktikum gemacht. Seiner Auffassung nach sei es un-
zulässig, dass das Bundesamt den gleichen Lehrgang noch einmal verlan-
ge.
C. Mit Vernehmlassung vom 13. Juni 2006 beantragt das Bundesamt die Ab-
weisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten die
Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleichstel-
lung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unterzeich-
net. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und schwei-
zerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch weder
ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts publi-
ziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten des
Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerken-
nung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend geändert. Die
Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedauert.
Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die
Schweizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens an-
4wenden. Auf Grund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von
1937 seien Ausbildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen
der Schweizer Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offen-
sichtlich den in Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien.
Die Ausübung des Berufs falle in den Zuständigkeitsbereich der Kantone;
das Bundesamt sei nur für die Ausbildung zuständig. Daher komme es vor,
dass die Kantone Bewilligungen zur Berufsausübung erteilten und die Be-
dingungen in den verschiedenen Kantonen variieren könnten. Diese Frage
sei aber nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde.
Zur geltend gemachten Praxisänderung sei festzuhalten, dass eine Ver-
waltungspraxis keine rechtliche Regelung darstelle und Privatpersonen
keine Rechte daraus ableiten könnten. Der Rechtsgleichheitsgrundsatz
könne nicht zur Folge haben, dass die Verwaltung immer an ihrer Praxis
festhalten müsse. Dies gelte vor allem dann, wenn eine Änderung der Pra-
xis wie im vorliegenden Fall auf eine Gesetzesänderung zurückzuführen
sei. Eine Praxisänderung müsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgän-
gig angekündigt werden, wenn sie die Rechte der Bürgerinnen und Bürger
auf unwiderrufliche Weise beeinträchtige. Das sei hier nicht der Fall, da ein
Diplom nach einer nicht einmal einen halben Tag dauernden Prüfung aner-
kannt werden könne.
Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen sei-
en die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs
Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der
auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in
den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde
ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit fakultati-
ver Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise und Diplo-
me) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser Verantwortung und
hohem Wissenstand. Trotzdem würden diese in der EU nicht anerkannt,
weil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer im Sinne der Richtli-
nien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schweiz nicht bereit,
über die Anforderungen der europäischen Richtlinien hinauszugehen. Im
vorliegenden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das massgebliche Kriteri-
um, sondern es gehe hauptsächlich um den Unterrichtsinhalt. Da die euro-
päischen Richtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt
aufbauten, müsse man sich auf einen Ausbildungsweg beziehen, um die
Ausbildung des Beschwerdeführers mit derjenigen in der Schweiz zu ver-
gleichen. Die Ausbildung an der Schule in Olten erlaube einen gültigen
Vergleich, weil sie den Erwerb der durch die Prüfungsordnung der höheren
Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse ermögliche.
Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband
geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die beiden Fä-
cher, für die Ausgleichsmassnahmen gefordert werden, in Deutschland zu
oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem Standpunkt des Beschwer-
deführers sei es nicht möglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Aus-
bildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im Rahmen dieser beiden
5Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich sei-
en. Eine zuwandernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprüfung
oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. Das Bundesamt habe darauf
verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichsmassnahmen zu fordern, denn
es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für
die Berufsausbildung unerlässlich seien.
D. Mit Schreiben vom 22. August 2006 reichte der Beschwerdeführer seine
Semesterzeugnisse 2000/2001 der Höheren Fachschule für Augenoptik in
Olten sowie das Abschlusszeugnis vom 1. Oktober 2001 ein. Dazu hält er
fest, die Semesterzeugnisse belegten, dass er die vom Bundesamt gefor-
derten Ausgleichsmassnahmen im Fach Pathologie bereits erbracht habe.
E. Am 28. August 2006 fand am Sitz der Rekurskommission EVD in Frauen-
kappelen eine öffentliche Verhandlung im Sinne der Europäischen Men-
schenrechtskonvention statt. Dabei hatten der Beschwerdeführer und das
Bundesamt Gelegenheit, ihren Standpunkt nochmals einlässlich darzule-
gen.
Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesamt zur Bewertung des
Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erwähnten
Weisungen betreffend die Durchführung der Eignungsprüfung ein.
F. Am 7. September 2006 gab die Rekurskommission EVD dem Beschwerde-
führer Gelegenheit, sich zu diesen und weiteren Eingaben des Bundesam-
tes zu äussern. Am 21. September 2006 reichte der Beschwerdeführer
eine Stellungnahme sowie eine Kopie eines Schreibens der X._______
vom 12. September 2006 ein, in welchem diese bestätigt, dass der Be-
schwerdeführer vom 16. März 2005 bis 30. Juni 2006 unter Aufsicht der
Geschäftsführerin, einer eidgenössisch diplomierten Augenoptikerin, er-
folgreich Kontaktlinsen angepasst und Refraktionen durchgeführt hatte.
Dazu hält der Beschwerdeführer fest, auf Grund dieser Praktikumsbestäti-
gung sowie seiner Zeugnisnoten der Höheren Fachschule in Olten müsse
der vom Bundesamt als Ausgleichsmassnahme vorgesehene Anpassungs-
lehrgang als bereits absolviert betrachtet werden. Es wäre nicht nachvoll-
ziehbar, wenn er denselben Lehrgang noch einmal besuchen müsste.
Mit Stellungnahme vom 3. November 2006 hielt das Bundesamt an seinem
Entscheid vom 13. März 2006 fest. Zur Begründung führt es an, der An-
passungslehrgang könne an eine obligatorische Zusatzausbildung gebun-
den werden. Der Lehrgang sowie die Ausbildung an der Höheren Fach-
schule für Augenoptik in Olten bildeten eine Einheit. Die vom Beschwerde-
führer absolvierte Berufsausübung könne die fehlenden Kenntnisse nicht
ausgleichen, da sie ohne entsprechende Ausbildung im Fach Pathologie
erfolgt sei.
G. Per 1. Januar 2007 überwies die Rekurskommission EVD die Verfahrens-
akten an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses über-
nahm das Verfahren mit Verfügung vom 18. Januar 2007.
H. Am 23. Februar 2007 stellte das Bundesverwaltungsgericht dem Schwei-
zer Optikverband (SOV) mehrere Fragen im Zusammenhang mit dem vom
6Bundesamt alternativ verfügten Anpassungslehrgang.
Der Schweizer Optikverband beantwortete am 5. März 2007 die an ihn ge-
richteten Fragen.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich
1998, Rz. 410).
Der Entscheid des Bundesamtes vom 13. März 2006 stellt eine Verfügung
im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese Verfü-
gung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, welche vor
dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung
der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 61 Abs. 1
Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben gemäss An-
hang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be-
schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be-
urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die
Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG greift.
Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zitiert in
E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier
dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl.
STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig-
keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied-
staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes.
S. 1018).
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat
zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist
(Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri-
gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
72. Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der
Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess-
lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte
Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2
Abs. 1 Bst. a - d BBG).
Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken-
nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs-
bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen
Zusammenarbeit und Mobilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in
eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68
Abs. 2 BBG). Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen, wo
das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG). Mit
dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV,
SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgen-
des bestimmt:
1
Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese:
a) im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und
b) einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2
Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein ausländisches
Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a) die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b) die Bildungsdauer äquivalent ist;
c) die Inhalte vergleichbar sind; und
d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3
Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgängerin
oder Grenzgänger tätig ist.
4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den
Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom
oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer-
tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan-
tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen,
mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können. Aus-
gleichsmassnahmen bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An-
passungslehrgängen oder anderen Qualifikationsverfahren (vgl. Art. 70
Abs. 1 und 3 BBV).
3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1
8Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri-
gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz
ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er-
werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf
Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund-
satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan-
gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge-
stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem
Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver-
tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen,
um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän-
digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen zu erleichtern.
Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher
Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs-
nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachwei-
se untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge-
nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens
geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge-
nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und
zum Ganzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriel-
len Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl 1999
6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts
2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH,
Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Ver-
träge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die
Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizü-
gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel etc.
2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Techno-
logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz
und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Regelungen,
bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Folgen-
den: Bericht 2001).
Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das
bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat reg-
lementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe ste-
hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per-
sonenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah-
mestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleichwer-
tigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCh,
a.a.O., S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerken-
9nung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apel-
doorn 1995, S. 177).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif-
ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw.
Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer be-
ruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von
Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs-
nachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer berufli-
chen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tätigkeit
und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche Sys-
tem der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähi-
gungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der Richtlinie
92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zitiert in
E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitgliedstaaten
derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt werden, kön-
nen sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der
mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen (Vorspann der
Richtlinie 89/48/EWG).
Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz
herausgegeben (abrufbar unter [Themen/Internationale
Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be-
rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04).
Somit ist das Freizügigkeitsabkommen zur Prüfung der Gleichwertigkeit
des Meistertitels im Augenoptikerhandwerk grundsätzlich anwendbar.
3.1 Der Beschwerdeführer arbeitet momentan als Augenoptiker im Kanton
Bern. In diesem besitzt er auch eine Berufsausübungsbewilligung, welche
ihn auf Grund seines deutschen Meisterprüfungszeugnisses zum Verkauf
von Brillen und anderen Sehhilfen nach ärztlicher Verordnung, zu Refrakti-
onsbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen berechtigt.
Der Kanton Bern regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsausübung
als Augenoptiker in der Gesundheitsverordnung vom 24. Oktober 2001
(GesV, Belex 811.111). Augenoptikerinnen und Augenoptiker, die ihre Tä-
tigkeit in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, benötigen eine Be-
rufsausübungsbewilligung des Kantonsarztamtes (vgl. Art. 2 Bst. k i.V.m.
Art. 11 Bst. h GesV). Augenoptikerinnen und Augenoptiker sind berechtigt,
Brillen, Kontaktlinsen und andere Sehhilfen nach ärztlicher Verordnung
oder auf Grund optometrischer Messungen, die von einer dazu berechtig-
ten Person vorgenommen worden sind, anzufertigen, anzupassen und ab-
zugeben sowie die für die Anpassung, das Tragen und das Pflegen von
Kontaktlinsen üblichen Heilmittel abzugeben (Art. 33 Abs. 1 Bst. a und b
GesV). Refraktionsbestimmungen und Anpassungen von Kontaktlinsen
dürfen nur von Augenoptikerinnen und Augenoptikern durchgeführt wer-
den, die im Besitz eines eidgenössischen Diploms über die bestandene
10
höhere Fachprüfung für Augenoptikerinnen und Augenoptiker sind (Art. 34
Abs. 1 i.V.m. Art. 36 Abs. 2 Bst. b GesV).
Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe-
rufs im Kanton Bern im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist.
3.2 Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken-
nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo-
nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver-
trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft,
a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorielle Richtlinien wurden nach dem System
der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen
und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle-
gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto-
matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 167).
Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte berufli-
che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates
vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung
der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung
abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG)
sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über
eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi-
gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S. 25;
im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen.
3.3 Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen
sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö-
rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih-
ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in
demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben
(vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
1. Abs.).
Von der Richtlinie 89/48/EWG erfasst werden Studienabschlüsse nach ei-
nem Studium von mindestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. Gedanken-
strich der Richtlinie 89/48/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; WILD, a.a.O.,
S. 399). Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf die Sekundarschulbil-
dung sowie die kurzen postsekundären Studiengänge von mindestens ei-
nem Jahr und alle im Anhang C der Richtlinie aufgeführten Studiengänge
(vgl. E. 9 der Richtlinie 92/51/EWG und Art. 1 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; Bundesamt für Berufsbildung und Technologie,
Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Beschwerdeführer hat 1996 in der Schweiz das Fähigkeitszeugnis als
Augenoptiker erworben. Er hat in Deutschland (Herkunftsstaat) eine Aus-
bildung zum Meister im Augenoptikerhandwerk absolviert.
Sowohl der Meistertitel im Augenoptikerhandwerk in Deutschland (Her-
kunftsstaat) wie auch das Diplom des Augenoptikers in der Schweiz (Auf-
11
nahmestaat) sind Berufsabschlüsse im postsekundären Bereich, deren
Ausbildungen weniger als drei Jahre dauern (vgl. § 49 des Gesetzes der
Bundesrepublik Deutschland vom 17. September 1953 zur Ordnung des
Handwerks [konsolidierte Fassung; BGBI I 1953, 1411]; im Folgenden:
HwO und § 2 der Verordnung der Bundesrepublik Deutschland vom
4. März 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenopti-
kerin; im Folgenden: AugOptAusbV 1997 sowie Art. 23 und Art. 10 des Re-
glements vom 12. Juni 1991 über die Durchführung der Höheren Fachprü-
fung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglement]). Die berufliche Tätigkeit
des Augenoptikers wird zudem weder von einer sektoriellen Richtlinie noch
von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtlinie er-
fasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG). Daher ist für den Beruf
des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG anwendbar.
3.4 Der Beschwerdeführer ist Schweizer Bürger und hat in Deutschland eine
postsekundäre Ausbildung absolviert, welche er in der Schweiz anerken-
nen lassen will.
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 92/51/EWG erstreckt sich der Anwen-
dungsbereich dieser Richtlinie auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates,
die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten
Beruf in einem Aufnahmestaat ausüben wollen. Nach dem Wortlaut von
Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die Richtlinie auch auf Inländer bezieht,
welche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen wollen.
Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtspre-
chung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis
zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen
(Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom
21. Juni 1999; BREITENMOSER/ISLER, a.a.O., S. 1011). Der Gerichtshof der Eu-
ropäischen Gemeinschaften hat in Vorabentscheidungen erkannt, dass die
Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Niederlassungsrecht im System
der Gemeinschaft grundlegende Freiheiten darstellten, "die nicht voll ver-
wirklicht wären, wenn die Mitgliedstaaten die Anwendung des Gemein-
schaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die
von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen Gebrauch
gemacht und dank dieser Erleichterung berufliche Qualifikationen in einem
anderen Mitgliedstaat als demjenigen erworben haben, dessen Staatsan-
gehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssa-
che C-19/92, Kraus, Sammlung der Rechtsprechung [Slg.], I-1663, Rand-
nr. 16 und Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechtssache 246/80, Broek-
meulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 260; JACQUES
PERTEK, Une dynamique de la reconnaissance des diplômes à des fins pro-
fessionelles et à des fins académiques: réalisations et nouvelles réflexi-
ons, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen
des formations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario
hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkommen
Schweizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt keine
Rechte einräumt und deren Rechtsstellung sich grundsätzlich nach dem
Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und BGE 129 II 249 E. 4.3
12
und 5.1).
3.5 Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung
im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie
92/51/EWG oder der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, kann der
Aufnahmestaat einem Angehörigen eines Mitgliedstaates, der im Besitz ei-
nes Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zu-
gang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen mangelnder
Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder Ausübungs-
voraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat ist (Art. 3
Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG).
Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach-
weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden,
und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht
in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus-
bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von
entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil-
dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan-
kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG).
Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter
Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil-
dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer
Kassel ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körperschaft
des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des Hand-
werks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel des Be-
schwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt wor-
den. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2 (Bil-
dungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die Richtli-
nien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der Richtlinie
92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Herkunftsstaat)
handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der Richtlinie
92/51/EWG.
Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges
Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin-
dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für
dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat
(vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser
Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die
allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach-
weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech-
tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl.
§ 45 Abs. 2 HwO).
Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang
13
oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder
Qualifikation verweigern.
3.6 Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah-
rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der
Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel-
lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich
unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer
kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4
Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen
Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen,
dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung
ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O.,
S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedli-
chem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstrumen-
tes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem An-
passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unter-
abs. 3 der Richtlinie 92/51/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES PERTEK,
L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). Der Auf-
nahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b
nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi-
ons, a.a.O., S. 80).
3.7 Das Bundesamt hat im vorliegenden Verfahren zu Recht erkannt, dass der
Beschwerdeführer die Anforderungen an die Ausbildungsdauer (diese be-
trägt in der Schweiz mindestens 8 Jahre, vgl. Art. 10 Prüfungsreglement)
erfüllt.
Hingegen stellte das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom
13. März 2006 fest, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der Höhe-
ren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwertig
sei. Die Meisterprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt un-
ter der Bedingung, dass der Beschwerdeführer als Ausgleichsmassnahme
entweder a. eine Eignungsprüfung im Fach Pathologie ablege oder b. ei-
nen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung
eines diplomierten Augenoptikers absolviere und das Fach Pathologie an
der Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche.
Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahme-
staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensa-
tion vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü-
fung verlangen kann.
Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich
wesentlich von der Höheren Fachprüfung des Augenoptikers unterscheidet
und das Bundesamt als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleich-
wertigkeit deutscher Meistertitel zu Recht eine Ausgleichsmassnahme ver-
langt, kann hier offen gelassen werden, da die Beschwerde aus andern
Gründen gutzuheissen ist.
14
4. Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe von 1999 bis 2001 am zweijähri-
gen Lehrgang der Schweizerischen Höheren Fachschule für Augenoptik in
Olten teilgenommen. Seine Semesterzeugnisse belegten, dass er im Fach
Pathologie, dessen Besuch im Rahmen des Anpassungslehrgangs vorge-
sehen sei, genügende Noten erlangt habe. Auch das im Rahmen des An-
passungslehrgangs vorgesehene Praktikumsjahr habe er bereits absol-
viert. So habe er von April 2005 bis April 2006 bei X._______ in
B._______ unter Anleitung einer diplomierten Augenoptikerin ein Prakti-
kum gemacht. Damit macht er sinngemäss geltend, der vom Bundesamt
verlangte Anpassungslehrgang sei nicht verhältnismässig.
Das Bundesamt hält demgegenüber fest, das vom Beschwerdeführer ab-
solvierte Praktikum könne die fehlenden Kenntnisse nicht ausgleichen, da
es ohne entsprechende Ausbildung im Fach Pathologie erfolgt sei.
4.1 Nach der Richtlinie 92/51/EWG erkennt der einen Beruf reglementierende
Mitgliedstaat die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Befähigungs-
nachweise an und gestattet deren Inhabern in seinem Hoheitsgebiet die
Ausübung ihrer Tätigkeit unter den für Inländer geltenden Bedingungen.
Es gilt der in Art. 3 der Richtlinie 92/51/EWG niedergelegte Grundsatz des
gegenseitigen Vertrauens in die Qualität der in einem anderen Mitglied-
staat absolvierten Ausbildung und der gegenseitigen Anerkennung von Di-
plomen. Hierzu bilden die Anpassungsinstrumente des Art. 4 die Ausnah-
me und sind dementsprechend restriktiv anzuwenden (SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 200). Führt jedoch ein Vergleich mit den im innerstaatlichen Recht vor-
geschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten zur Feststellung, dass erheb-
liche Unterschiede zwischen der vorgeschriebenen und der erworbenen
Ausbildung bestehen und deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung
für eine Ausübung des Berufs im Aufnahmestaat ist, so bietet der Aufnah-
memitgliedstaat dem Antragsteller die Möglichkeit nachzuweisen, dass er
die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat. Er muss dem An-
tragsteller die Wahl zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eig-
nungsprüfung lassen (vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinie
92/51/EWG). Als "Anpassungslehrgang" gilt die Ausübung eines reglemen-
tierten Berufs, die in dem Aufnahmestaat unter der Verantwortung eines
qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt und gegebenenfalls mit einer Zu-
satzausbildung einhergeht. Der Lehrgang ist Gegenstand einer Bewertung.
Die Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seine Bewertung werden
von den zuständigen Behörden des Aufnahmestaates festgelegt (Art. 1
Bst. i der Richtlinie 92/51/EWG). Als "Eignungsprüfung" gilt eine aus-
schliesslich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und
von den zuständigen Stellen des Aufnahmestaats durchgeführte Prüfung,
mit der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem Mitgliedstaat einen reg-
lementierten Beruf auszuüben, beurteilt werden soll. Die Modalitäten der
Eignungsprüfung werden von den zuständigen Behörden des Aufnahme-
staates festgelegt (Art. 1 Bst. j der Richtlinie 92/51/EWG).
Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG ("Ar-
tikel 3 hindert den Aufnahmestaat nicht daran, vom Antragsteller ebenfalls
zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang
15
absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt....") kommt der zuständigen
Behörde, dem Bundesamt, beim Entscheid, ob eine Ausgleichsmassnah-
me verlangt werden soll, ein Entschliessungsermessen zu. Dem Bundes-
amt wird durch das Ermessen ein Spielraum für den Entscheid im Einzel-
fall eingeräumt. Dies bedeutet aber nicht, dass es in seiner Entscheidung
völlig frei ist. Es hat innerhalb seines Entscheidungsspielraums unter Be-
rücksichtigung der Rechtsgrundsätze der Ermessensausübung, die zweck-
mässigste Lösung zu treffen. Das Bundesamt ist dabei an die Verfassung
gebunden und hat insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip zu befol-
gen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 441; VPB 66.22 E. 3.5.2 mit Hin-
weisen).
4.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt kein verfassungsmässiges
Recht, sondern bloss einen verfassungsmässigen Grundsatz dar. Das ver-
fassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit umfasst nach Praxis und
Lehre drei Elemente, die kumulativ beachtet werden müssen. Es verlangt,
dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öf-
fentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notwendig und für den Be-
troffenen zumutbar sind (BGE 131 I 91 E. 3.3, BGE 128 I 92 E.2b, BGE
128 II 292 E. 5.1, BGE 126 I 112 E. 5b, je mit Hinweisen; RENÉ RHINOW,
Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003,
Rz. 1135 f.; JEAN-FRANCOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999,
Zurich/Bâle/Genève 2003, Art. 5 Rz. 12 f. und Art. 36 Rz. 15 f.; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581).
Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst,
d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet.
Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (HÄFELIN/ MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 587, mit Hinweisen; RHINOW/ KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 58
IVa, S. 180; BGE 130 I 140 E. 5.3.6).
Das staatliche Handeln muss ferner erforderlich sein, das heisst es muss
grundsätzlich notwendig sein. Als erforderlich erweist sich eine staatliche
Handlung, wenn kein weniger einschneidendes Mittel zur Verwirklichung
des öffentlichen Interesses zur Wahl steht (zweckkonformer mildester Ein-
griff). Verboten ist ein das unabdingbar Notwendige übertreffendes Vorge-
hen. Die Massname darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personel-
ler Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (RENÉ RHINOW, a.a.O.,
Rz. 1136; AUBERT/MAHON, a.a.O., Art. 36 Rz. 16; YVO HANGARTNER in: Die
Schweizerische Bundesverfassung: Kommentar/ hrsg. von BERNHARD
EHRENZELLLER ... [et al.], Zürich etc. 2002, hiernach: Kommentar, Art. 5
Rz. 33 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 591).
Schliesslich muss die Verwaltungsmassnahme auch zumutbar sein. Sie ist
nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an-
gestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten be-
wirkt, wahrt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614; YVO HANGARTNER, Kom-
mentar, a.a.O., Art. 36 Rz. 24; AUBERT/MAHON, a.a.O., Art. 36 Rz. 16).
4.3 Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesamt in einem Fach (Patholo-
16
gie) Ausgleichsmassnahmen verlangt. Mit den alternativ verfügten Aus-
gleichsmassnahmen (einjähriger Anpassungslehrgang oder Eignungsprü-
fung) bezweckt das Bundesamt, dass sich der Beschwerdeführer die ihm -
nach Meinung des Bundesamtes - fehlenden Kenntnisse im Fach Patholo-
gie aneignen beziehungsweise direkt den Nachweis genügender Kenntnis-
se in diesem Fach durch Ablegen einer Prüfung erbringen kann.
In den Berufen des Gesundheitswesens - wie Augenoptiker - besteht in der
Tat ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass nur fähige Leute tä-
tig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechts-
gut, das des gewerbepolizeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl.
BGE 125 I 322 E. 3d, BGE 125 I 335 E. 3b, BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hin-
weisen). Ausser Frage steht, dass die vorliegend verfügten Ausgleichs-
massnahmen geeignet sind, nachzuweisen, dass der Inhaber eines aus-
ländischen Diploms über die nötigen Kenntnisse verfügt, die zur Berufs-
ausübung als Augenoptiker unerlässlich sind. In diesem Sinne kann die
Zwecktauglichkeit der verlangten Ausgleichsmassnahmen bejaht werden.
Der vom Bundesamt alternativ verfügte einjährige Anpassungslehrgang
besteht einerseits aus einer obligatorischen Ausbildung an der Höheren
Fachschule für Augenoptik in Olten im Fach Pathologie des Auges und an-
dererseits aus einem Praktikum unter Anleitung eines diplomierten Augen-
optikers.
Der Schweizerische Optikverband (SOV) führt die Höheren Fachprüfungen
für Augenoptiker durch und bietet mit der Höheren Fachschule für Augen-
optik einen zweijährigen (fakultativen) Ausbildungsgang an. Das Bundes-
amt hat in der angefochtenen Verfügung den Schweizer Optikverband mit
der Durchführung der angeordneten Ausgleichsmassnahmen beauftragt.
Auf Grund der Stellungnahme des Schweizer Optikverbandes vom 5. März
2007 ergibt sich bezüglich der Ausgestaltung des Anpassungslehrganges
Folgendes:
Die Absolventen des einjährigen Anpassungslehrgangs besuchen den or-
dentlichen Unterricht an dem auch die Absolventen des (2-jährigen) Voll-
zeitstudiums der Höheren Fachschule für Augenoptik teilnehmen. Der
Lehrgang beinhaltet den Besuch des 3. und 4. Semesters der Höheren
Fachschule in Olten. Es gelten inhaltlich die gleichen Anforderungen wie
bei den Absolventen der schweizerischen Ausbildung, identisch sind auch
die Lehrmittel und die Dozenten. Die Bewertung des Ausbildungslehrgan-
ges erfolgt im Rahmen der ordentlichen Semesterprüfungen (vgl. auch
"Merkblatt Ausgleichsmassnahmen im Bereich Optik" des BBT vom Sep-
tember 2006). Die Semesterprüfungen bestehen jeweils aus zwei schriftli-
chen Einzelprüfungen, und die erforderliche Schlussbewertung pro Ausbil-
dungsfach bildet der Durchschnitt aller vier Einzelprüfungen. Einzig der
Bewertungsraster weicht von demjenigen der normalen Prüfungen der
Schule ab. Bei der Bewertung werden die vom BBT verfügten Bewertungs-
kriterien der Eignungsprüfung auch für den Anpassungslehrgang übernom-
men, indem die Anforderungen für ein "genügend" 50 % der möglichen
Punktzahl (gegenüber 60 % bei den regulären Kursteilnehmern) betragen.
17
Im weitern weist der Schweizer Optikverband darauf hin, dass der Lehr-
gang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt bestätigt
werden müsse. Diese Forderung betreffe den Schweizer Optikverband als
Kursanbieter nicht und sei durch den Arbeitgeber vorzunehmen.
4.4 Der Beschwerdeführer nahm von 1999 bis 2001 am Vollzeitstudium der
Schweizerischen Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten teil (vgl. Se-
mesterzeugnisse 2000/2001). Das Fach "Pathologie des Auges", für wel-
ches das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung Ausgleichsmass-
nahmen verlangt, wurde nur im 3. und 4. Semester unterrichtet und ge-
prüft. In diesem Fach erhielt der Beschwerdeführer im 3. Semester die
Note 4.5 und im 4. Semester die Note 4.0. Damit hat der Beschwerdefüh-
rer in diesem Fach (nach dem strengeren Bewertungsmasstab der regulä-
ren Kursteilnehmer) genügende Noten (Noten 4.5 und 4.0) erzielt.
Nach Auskunft des Schweizer Optikverbandes endet der letzte ordentliche
Lehrgang der Schweizerischen Höheren Fachschule für Augenoptik im
September 2007. Das Reglement für Höhere Fachprüfungen im Augenopti-
kerberuf von 1991 werde voraussichtlich im Jahr 2011 aufgehoben. Ab
2010 würden durch die Fachhochschule Nordwestschweiz die ersten Ba-
chelor-Ausweise in Optometrie abgegeben (vgl. Stellungnahme des
Schweizer Optikverbandes vom 5. März 2007 S. 2). Solange das aktuelle
Reglement der Höheren Fachprüfung in Kraft sei, seien auch die entspre-
chenden Ausgleichsmassnahmen sichergestellt.
Da nach Angaben des SOV beim Anpassungslehrgang inhaltlich die glei-
chen Anforderungen an die Absolventen der Höheren Fachschule gestellt
werden und feststeht, dass sich die Anforderungen seit 1991 (Inkrafttreten
des Prüfungsreglements) nicht geändert haben, Dozenten und Lehrmittel
die gleichen sind wie im ordentlichen Unterricht, ist daraus zu schliessen,
dass der Beschwerdeführer einen identischen Lehrgang an der Schule in
Olten bereits 2001 mit genügenden Noten im Fach "Pathologie des Auges"
abgeschlossen und er damit den Nachweis der nötigen Kenntnisse im ent-
sprechenden Fach erbracht hat. Daher erweist sich im konkreten Fall die
vom Bundesamt verlangte einjährige Ausbildung (gleichen Inhaltes) an der
Höheren Fachschule für Augenoptik als nicht erforderlich und damit unzu-
lässig.
4.5 Im weitern ordnete das Bundesamt an, dass der einjährige Anpassungs-
lehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenopti-
kers zu erfolgen habe und mit Bestätigung des Begleiters nachgewiesen
werden müsse. Im Merkblatt des BBT wird hiezu festgehalten, dass der
Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt be-
stätigt werden müsse. Das BBT empfehle, die Absolventen eines Prakti-
kums wie ausgebildete Personen anzusehen, die ihre Ausbildung gemäss
Verfügung vervollständigen. Die Bezahlung solle sich grundsätzlich nach
den Ansätzen eines Augenoptikers richten (vgl. Merkblatt S. 3).
Der Beschwerdeführer bringt vor, das im Rahmen des Anpassungslehr-
gangs vorgesehene Praktikumsjahr habe er bereits absolviert. So habe er
von April 2005 bis April 2006 bei X._______ in B._______ unter Anleitung
18
einer diplomierten Augenoptikerin ein Praktikum gemacht.
In der vom Beschwerdeführer eingereichten Arbeitsbestätigung der
"X._______" vom 12. September 2006 bescheinigt die Geschäftsführerin,
eine eidgenössisch diplomierte Augenoptikerin, dass der Beschwerdefüh-
rer vom 16. März 2005 bis 30. Juni 2006 unter ihrer Aufsicht Kontaklinsen
angepasst und Refraktionen durchgeführt hat.
Damit hat der Beschwerdeführer ein einjähriges Praktikum in der Schweiz
absolviert, welches unter Anleitung einer diplomierten Augenoptikerin er-
folgt ist und von der Begleiterin nachgewiesen worden ist. Mit dem Anpas-
sen von Kontaktlinsen und der Durchführung von Refraktionen (Brillenglas-
bestimmungen) hat der Beschwerdeführer Tätigkeiten ausgeführt, die nach
kantonalem Recht diplomierten Augenoptikern vorbehalten sind und be-
züglich welchen das Bundesamt festgehalten hat, dass in Deutschland
wichtige Bereiche dieser Themen in den Prüfungsanforderungen fehlen
und diese Lücken zu schliessen seien. Das vom Bundesamt im Rahmen
des Anpassungslehrgangs verlangte Praktikum unter Anleitung eines dip-
lomierten Augenoptikers muss damit als erfüllt betrachtet werden. Mit der
Argumentation, das vom Beschwerdeführer absolvierte Praktikum könne
die fehlenden Kenntnisse im Fach Pathologie nicht ausgleichen, da es
ohne entsprechende Ausbildung erfolgt sei, verkennt das Bundesamt, dass
der Beschwerdeführer die entsprechende Ausbildung bereits 2001 an der
Höheren Fachschule in Olten abgeschlossen hat.
Überdies verfügt der Beschwerdeführer seit Abschluss der Lehre 1996
über eine langjährige Berufserfahrung als Augenoptiker, was die beigeleg-
ten Arbeitszeugnisse bestätigen. Dem Arbeitszeugnis der "K._______" in
O._______ (ZH) vom 13. Oktober 1999 ist zu entnehmen, dass der Be-
schwerdeführer von Juli 1998 bis September 1999 in diesem Unternehmen
als Augenoptiker tätig war und zu seinen Hauptaufgaben unter anderen
auch Augenrefraktionen gehörten. Die Vorgesetzten führten in ihrem Ar-
beitszeugnis aus, dass der Beschwerdeführer mit ausserordentlichem En-
gagement zur Profilierung der Filiale beigetragen und mit Initiative, Fach-
wissen und Kundenbezogenheit wesentlich an der sukzessiven Verbesse-
rung des Filialresultates beteiligt gewesen sei. Aus dem Arbeitszeugnis der
"O._______" in W._______ (AG) von Januar 2003 geht hervor, dass der
Beschwerdeführer von Oktober 2001 bis Januar 2003 in dieser Firma als
Augenoptiker angestellt war und seine Tätigkeit unter anderem Sehprüfun-
gen und Brillenglasbestimmungen sowie die Anpassung von Kontaktlinsen
umfasste. Auch in diesem Unternehmen erledigte er die ihm übertragenen
Arbeiten verantwortungsbewusst und zur vollen Zufriedenheit des Vorge-
setzten. Dem Arbeitszeugnis der "Y._______ AG", Filiale O._______
(AG),vom 29. Dezember 2004 ist zu entnehmen, dass der Beschwerdefüh-
rer von Februar 2003 bis Februar 2005 in dieser Firma als Augenoptiker,
Refraktionist und Kontaktlinsenanpasser tätig war. Einer der Vorgesetzten
führte in seinem Arbeitszeugnis aus, dass der Beschwerdeführer von Mai
2003 bis Februar 2004 als Leiter der Filiale in O._______ eingesetzt wor-
den sei. Weiter hielt der Vorgesetzte fest, die Geschicklichkeit des Be-
schwerdeführers und seine Sicherheit bei Glasstärkenbestimmungen hät-
19
ten sie sehr geschätzt. Der Bereich Kontaktlinsenanpassung sei mit zu-
nehmender Routine souveräner beherrscht worden. Der Beschwerdeführer
habe ihre Erwartungen zur vollsten Zufriedenheit erfüllt. Die eigentlich ge-
plante langfristige Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers sei nach
einer weiteren Filialaufgabe und damit aus wirtschaftlichen Gründen zu ih-
rem grössten Bedauern nicht möglich.
Auf Grund der Qualifikation durch die verschiedenen Arbeitgeber ist davon
auszugehen, dass der Beschwerdeführer in seiner beruflichen Tätigkeit
über die notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse eines Augenoptikers
verfügt und sich auch über die erforderlichen Kenntnisse im Fach "Patholo-
gie" ausgewiesen hat.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer auf Grund sei-
ner (höheren) Ausbildung in der Schweiz, dem einjährigen Praktikum unter
Anleitung einer diplomierten Augenoptikerin sowie der übrigen beruflichen
Tätigkeit über genügende Kenntnisse im Fach Pathologie verfügt und die
Anforderungen an den vom Bundesamt angeordneten einjährigen Anpas-
sungslehrgang (Schulbesuch und Praktikum) bereits im Zeitpunkt des an-
gefochtenen Entscheides erfüllt waren. Das Bundesamt hat zu Unrecht die
vom Beschwerdeführer - nebst der Ausbildung in Deutschland - erworbe-
nen Kenntnisse sowie das Praktikum unter Anleitung einer diplomierten
Augenoptikerin in seinem Entscheid nicht berücksichtigt. Da Ausgleichs-
massnahmen (Anpassungslehrgang oder Eignungsprüfung) alternativ zu
verfügen sind und der Beschwerdeführer die Anforderungen an den einjäh-
rigen Anpassungslehrgang erfüllt, erweist sich die Anordnung von Aus-
gleichsmassnahmen als nicht nötig und damit unverhältnismässig. Die Vor-
aussetzungen für die Anerkennung der Gleichwertigkeit des Meistertitels
sind im konkreten Fall gegeben. Dies führt dazu, dass die angefochtenen
Ausgleichsmassnahmen ersatzlos aufzuheben sind.
6. Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Verfügung des Bundesamtes
vom 13. März 2006 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der am 2. De-
zember 2004 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhand-
werk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist.
Das Bundesamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Gleichwer-
tigkeitsbestätigung auszustellen.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende
Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer-
deführer am 1. Mai 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- ist ihm
zurückzuerstatten.
8. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem
Sinn entstanden. Daher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
20
9. Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös-
sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m.
Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Berufsbildung und Technologie vom 13. März 2006 aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass der am 2. Dezember 2004 in Deutschland verlie-
hene Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Dip-
lom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen,
dem Beschwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von
Fr. 900.- wird dem Beschwerdeführer aus der Gerichtskasse zurückerstat-
tet, sobald dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/han/7711; mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (mit Gerichtsurkun-
de)
Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:
Bernard Maitre Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden.
Versand am: 21. Mai 2007