Abtei lung II
B-2185/2006
{T 0/2}
Urteil vom 3. Mai 2007
Mitwirkung: Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin), Richter
Bernard Maitre (Abteilungspräsident), Richterin Vera
Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi
B._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT),
Vorinstanz
betreffend
Anerkennung eines Diploms.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. B._______, schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am 5. Juli 2006
beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt) das Ge-
such, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk (ausgestellt am 3. Juni
2006 von der Handwerkskammer Kassel in Deutschland) sei als gleichwer-
tig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker anzuerkennen. Den
Gesuchsbeilagen ist zu entnehmen, dass B._______ am Institut für Berufs-
bildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fachschule
für Augenoptik und Optometrie, von Mai 2004 bis Juni 2006 (1. und 2. Teil
des Lehrgangs in 5 Blöcken à je 6 Wochen; 3. und 4. Teil in 3 Wochen) die
Meisterschule absolviert und am 3. Juni 2006 die Meisterprüfung im Au-
genoptikerhandwerk bestanden hatte.
Mit Verfügung vom 17. August 2006 entschied das Bundesamt, die Meis-
terprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin-
gung, dass B._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig-
nungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instru-
mente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der
Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere
und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der
Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung
hielt das Bundesamt fest, mit dem Freizügigkeitsabkommen habe die
Schweiz das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen An-
erkennung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende
zur Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die euro-
päischen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahme-
staat einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht
verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die
Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen Unterschie-
de bezüglich der Dauer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnah-
mestaat vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätig-
keit als Augenoptiker sei in der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur
Vorbereitung auf die Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augen-
optiker daure zwei Jahre. In den wichtigsten Fächern der Augenoptik (Pa-
thologie, Anatomie, Physiologie, Pharmakologie), der Optik und der Kon-
taktlinsenanpassung vermittle die Schule in Olten über 1500 Lektionen.
Gesamthaft umfasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der
HFP mit den Fallfächern Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kontaktlin-
sen und Allgemeine Optik dienten optometrische/physikalische Grundlagen
als Qualifikationsbasis. Hingegen liege in den handwerklichen Meisterprü-
fungen in Deutschland das Schwergewicht bei der Meisterprüfungsarbeit
und der Arbeitsprobe, die auch Teile der Refraktion und der Kontaktlinsen-
Abgabe beinhalte. Das im Rahmen der HFP geprüfte Fallfach Pathologie
werde bei der Meisterprüfung nur als Teilbereich im Fach Augenoptik ge-
prüft. Im Vergleich zu den schweizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und
Refraktionsbestimmung fehlten in Deutschland wichtige Teilbereiche wie
3die äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrerseits fundierte
Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. Die Pathologie und die Inspektion
des Auges erlangten in der Schweiz vor allem vor dem Hintergrund der
kantonalen Berufsausübungsvorschriften elementare Bedeutung, sei doch
der diplomierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht von
Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuweisen. Das Fallfach
Allgemeine Optik & Instrumente werde in Deutschland nur sehr rudimentär
geprüft. Das schweizerische Reglement betrachte dieses Fach als unab-
dingbares Grundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und zur
Lehrlingsinstruktion. Aus diesen Gründen seien die Höhere Fachprüfung in
der Schweiz und die Meisterprüfung in Deutschland inhaltlich nicht ver-
gleichbar und somit nicht gleichwertig.
B. Gegen diese Verfügung erhob B._______ (Beschwerdeführer) am 7. Sep-
tember 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er beantragt
sinngemäss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei sein
Meistertitel im Augenoptikerhandwerk anzuerkennen. Zur Begründung
führt er aus, bevor er im Jahr 2004 seine Weiterbildung zum Augenoptiker-
meister in Deutschland begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt dar-
über informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Di-
plom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zuge-
sichert und ausgeführt, es werde sich frühestens im Jahr 2007 etwas än-
dern, wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt werde. Ge-
mäss der angefochtenen Verfügung werde nun die Gleichwertigkeit nicht
mehr nach Staatsvertrag beurteilt, sondern nach den EU-Richtlinien. Auf
seine Nachfrage habe das Bundesamt erklärt, diese Regelung bestünde
schon seit dem Jahr 2001; sie sei aber erst jetzt umgesetzt worden. Er fra-
ge sich, warum ihm dies nicht bereits anlässlich seiner Anfrage im Jahr
2004 mitgeteilt und die Praxisänderung nicht öffentlich bekannt gemacht
worden sei. Zudem werde die neue Regelung rückwirkend angewendet
und es gebe keine Übergangsfristen.
Was den Inhalt des Prüfungsstoffes in Deutschland betreffe, führt er detail-
liert aus, dass die Inspektion des Auges im Fach Kontaktlinsen und Anato-
mie behandelt werde. Wie in der Schweiz sei auch der deutsche Augenop-
tikermeister verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Erkrankung den
Kunden einem Facharzt zuzuweisen. Was das Fach Allgemeine Optik und
Instrumente betreffe, so werde dieses Fach schon in der Lehre sehr inten-
siv behandelt und auch in der Meisterschule in Deutschland gelehrt.
Schliesslich hält er fest, er habe eine staatlich anerkannte Schule besucht,
und die Prüfung sei von einer staatlichen Prüfungsbehörde abgenommen
worden.
Im Weiteren weist er darauf hin, dass für die Zulassung zur Höheren Fach-
prüfung kein Schulbesuch vorgeschrieben sei.
Überdies führt er aus, die kantonalen Regelungen für den Erhalt einer Be-
rufsausübungsbewilligung seien sehr unterschiedlich. Das Bundesamt be-
gründe die Anforderungen mit seiner Aufgabe, welche es gegenüber den
4Kantonen wahrzunehmen habe. Dies entspreche indessen nicht der Reali-
tät, da jeder Kanton andere Bestimmungen habe. So benötige man in den
Kantonen Uri und Glarus keine Bewilligung für die selbstständige Tätigkeit
als Augenoptiker.
Aus den beigelegten Kopien von zwei Briefwechseln zwischen der Schwei-
zerischen Ophthalmologischen Gesellschaft (SOG) und dem Leiter des IfB
sowie der SOG und dem Bundesamt werde ersichtlich, dass sich das Bun-
desamt und die Expertenkommission, welche die Ausgleichsmassnahme
festgelegt habe, an Massstäben orientierten, die nicht den geltenden Ge-
sundheitsgesetzen entsprächen oder zumindest rechtlich nicht klar defi-
niert seien. Der Reaktion der SOG sei im Weitern zu entnehmen, dass es
wichtig sei, einen Überblick über die wichtigsten Auffälligkeiten von Augen-
krankheiten zu haben. Über diese Kenntnisse verfüge er, wie aus den bei-
gelegten Lehrplänen ersichtlich sei. Daher sei es für ihn fraglich, ob die
vom Bundesamt verfügten Ausgleichsmassnahmen im Fach Allgemeine
Optik überhaupt nötig seien.
Ferner führe er seit seiner Anstellung im September 2002 monatlich etwa
dreissig Augentests durch ohne irgendwelche Beanstandungen. Auch Kon-
taktlinsenanpassungen mache er bereits seit vier Jahren. Es sei noch nie
zu irgendwelchen Zwischenfällen gekommen.
Er habe nach geltendem Recht eine Weiterbildung angefangen und erfolg-
reich abgeschlossen. Er möchte eine Berufsausübungsbewilligung für den
Kanton Zürich erhalten, um als Filialleiter angestellt zu werden oder einen
eigenen Betrieb zu eröffnen. Nun würden seine Zukunftspläne blockiert.
Hätte er dies vorher gewusst, so hätte er sich nicht für die Ausbildung in
Deutschland entschieden. Sollte ihn sein Arbeitgeber für die Besuche der
Ausgleichsmassnahmen an der Höheren Fachschule nicht freistellen kön-
nen, sehe er sich gezwungen, die Kündigung einzureichen.
C. Mit Vernehmlassung vom 21. November 2006 beantragt das Bundesamt
die Abweisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten
die Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleich-
stellung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unter-
zeichnet. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und
schweizerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch
weder ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts
publiziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten
des Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Aner-
kennung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend verändert.
Die Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedau-
ert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die
Schweizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens an-
wenden. Aufgrund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von 1937
seien Ausbildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen der
Schweizer Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offensicht-
lich den in Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien.
5Wie der Beschwerdeführer zu Recht festhalte, sei die Ausübung des Au-
genoptikerberufes nicht in sämtlichen Kantonen gleich geregelt. Die einzel-
nen kantonalen Gesetze seien sich indessen sehr ähnlich. Es liege in der
Kompetenz der Kantone, die Ausübung des Augenoptikerberufs frei zuzu-
lassen oder an bestimmte Voraussetzungen zu binden. In den kantonalen
Gesetzen würden die Tätigkeiten festgelegt, die im Bereich der Augenoptik
ausgeübt werden könnten. Im Kanton Zürich, in dem der Beschwerdefüh-
rer zurzeit tätig sei, sei die Ausübung des Augenoptikerberufs reglemen-
tiert.
Ferner stelle jede Praxisänderung einen Verstoss gegen den Grundsatz
der Rechtsgleichheit dar. Eine solche Ungleichbehandlung sei jedoch ak-
zeptabel, wenn sie sich auf ernsthafte, sachliche Überlegungen und Über-
zeugungen stütze. Diese Voraussetzung sei vorliegend gegeben; die Pra-
xisänderung erfolge im Anschluss an eine Gesetzesänderung - das Inkraft-
treten des Freizügigkeitsabkommens - und diene dazu, die hohen Ausbil-
dungsstandards in der Schweiz beizubehalten. Bei der Anerkennung von
Diplomen könne jederzeit eine Praxisänderung auftreten. So könnten bei-
spielsweise Ausbildungsgänge ändern, was in einigen Jahren mit der Ein-
führung der Fachhochschule für Optik der Fall sein werde. Solche Verän-
derungen seien ein Risiko, welches mit der Mobilität einhergehe. Die ein-
gewanderten Personen könnten nicht vor zukünftigen Veränderungen ge-
schützt werden.
Obschon der Beschwerdeführer geltend mache, es sei ihm vom Bundes-
amt zugesichert worden, dass sich an der bisherigen Anerkennungspraxis
frühestens im Jahr 2007 etwas ändern werde, habe das Bundesamt den
Vertrauensschutz nicht verletzt. Der Meistertitel könne nach einer nicht
einmal einen halben Tag dauernden Prüfung anerkannt werden. Der
Schweizer Markt sei für den Beschwerdeführer daher nicht geschlossen,
sofern er eine Ausgleichsmassnahme absolviere.
Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen sei-
en die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs
Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der
auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in
den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde
ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit fakultati-
ver Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise und Diplo-
me) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser Verantwortung und
hohem Wissenstand. Trotzdem würden diese (schweizerischen) Fachaus-
weise und Diplome in der EU nicht anerkannt, weil ihre Inhaber sich nicht
auf eine Ausbildungsdauer in Sinne der Richtlinien berufen könnten. In An-
betracht dessen sei die Schweiz nicht bereit, über die Anforderungen der
europäischen Richtlinien hinauszugehen. Im vorliegenden Fall sei nicht die
Ausbildungsdauer das massgebliche Kriterium, sondern es gehe haupt-
sächlich um den Unterrichtsinhalt. Da die europäischen Richtlinien aber
auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, müsse man sich
auf einen Ausbildungsweg beziehen, um die Ausbildung des Beschwerde-
führers mit derjenigen in der Schweiz zu vergleichen. Die Ausbildung an
6der Schule in Olten erlaube einen gültigen Vergleich, weil sie den Erwerb
der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni
1991 geforderten Kenntnisse ermögliche.
Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband
geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die beiden Fä-
cher, für welche Ausgleichsmassnahmen gefordert würden, in Deutschland
zu oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem Standpunkt des Be-
schwerdeführers sei es nicht möglich, sich bei einer derart unterschiedli-
chen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im Rahmen dieser
beiden Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufsausübung unerläss-
lich seien. Eine zuwandernde Person könne nach Belieben eine Eignungs-
prüfung oder ein Anpassungspraktikum absolvieren. Das Bundesamt habe
darauf verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichsmassnahmen zu for-
dern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse
handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien.
D. Per 1. Januar 2007 hat die Rekurskommission EVD die Verfahrensakten
an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht überwiesen. Dieses
übernahm das Verfahren mit Verfügung vom 25. Januar 2007.
E. Am 25. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwer-
deführer mit, er habe das Recht auf eine öffentliche Verhandlung im Sinne
der Europäischen Menschenrechtskonvention. Der Beschwerdeführer ver-
zichtete stillschweigend auf deren Durchführung.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich
1998, Rz. 410).
Der Entscheid des Bundesamtes vom 17. August 2006 stellt eine Verfü-
gung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese
Verfügung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, wel-
che vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur-
teilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 61
Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben ge-
mäss Anhang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
7Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be-
schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be-
urteilt, ist nach Art. 53 Abs. 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die Be-
handlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG greift.
Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zit. in
E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier
dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl.
STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig-
keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied-
staaten, Aktuelle juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes.
S. 1018).
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat
zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist
(Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri-
gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der
Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess-
lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte
Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2
Abs. 1 Bst. a - d BBG).
Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken-
nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs-
bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen
Zusammenarbeit und Mobilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in
eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68
Abs. 2 BBG). Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen, wo
das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG). Mit
dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV,
SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgen-
des bestimmt:
1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn
diese:
a) im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und
b) einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2 Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein
8ausländisches Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a) die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b) die Bildungsdauer äquivalent ist;
c) die Inhalte vergleichbar sind; und
d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3 Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgän-
gerin oder Grenzgänger tätig ist.
4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den
Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom
oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer-
tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan-
tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen,
mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können. Aus-
gleichsmassnahmen bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An-
passungslehrgängen oder anderen Qualifikationsverfahren (vgl. Art. 70
Abs. 1 und 3 BBV).
3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1
Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri-
gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz
ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er-
werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf
Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund-
satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan-
gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge-
stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem
Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver-
tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen,
um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän-
digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen zu erleichtern.
Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher
Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs-
nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
9Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachwei-
se untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge-
nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens
geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge-
nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und
zum Ganzen: Botschaft des Bundesrates vom 23. Juni 1999 zur Genehmi-
gung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Bot-
schaft, BBl 1999 6128, insbes. S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundes-
gerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF
NATSCH, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilatera-
le Verträge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX
WILD, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über
die Freizügigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU,
Basel 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und
Technologie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der
Schweiz und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Re-
gelungen, bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.;
im Folgenden: Bericht 2001).
Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das
bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat reg-
lementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe ste-
hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per-
sonenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah-
mestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleichwer-
tigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH, a.a.O.,
S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerkennung von
Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apeldoorn 1995,
S. 177).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif-
ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw.
Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer be-
ruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von
Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs-
nachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer berufli-
chen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tätigkeit
und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche Sys-
tem der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähi-
gungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der Richtlinie
92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zitiert in
E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitgliedstaaten
derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt werden, kön-
nen sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der
mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen (Vorspann der
Richtlinie 89/48/EWG).
10
Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz
herausgegeben (abrufbar unter [Themen/Internationale
Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be-
rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04). So-
mit ist das Freizügigkeitsabkommen zur Prüfung der Gleichwertigkeit des
Meistertitels im Augenoptikerhandwerk grundsätzlich anwendbar.
3.1 Der Beschwerdeführer wohnt und arbeitet im Kanton Zürich. Er möchte in
Zukunft eine Filiale leiten oder sich selbstständig machen.
Der Kanton Zürich regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsausübung
als Augenoptiker in der Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe
der Gesundheitspflege (ZH-Lex 811.31). Zur selbstständigen Berufsaus-
übung ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich; die un-
selbstständige Berufsausübung bedarf keiner Bewilligung (vgl. § 9 i.V.m.
§ 8 Bst. h und § 35 Abs. 1 der Verordnung). Augenoptiker sind berechtigt,
Korrektionsbestimmungen vorzunehmen und Kontaktlinsen anzupassen
und abzugeben (§ 33 der Verordnung). Die Bewilligung zur selbstständi-
gen Berufsausübung als Augenoptiker wird Inhabern eines eidgenössi-
schen oder eidgenössisch anerkannten ausländischen Diploms erteilt (§ 34
der Verordnung).
Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerberu-
fes im Kanton Zürich im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist.
3.2 Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken-
nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo-
nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver-
trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft,
a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorale Richtlinien wurden nach dem System
der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen
und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle-
gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto-
matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O.,
S. 167).
Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte berufli-
che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates
vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung
der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung
abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG)
sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über
eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi-
gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S. 25;
im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen.
3.3 Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen
sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö-
rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih-
ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in
11
demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben
(vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
1. Abs.).
Von der Richtlinie 89/48/EWG erfasst werden Studienabschlüsse nach ei-
nem Studium von mindestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. Gedanken-
strich der Richtlinie 89/48/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; WILD, a.a.O., S.
399). Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf die Sekundarschulbildung
sowie die kurzen postsekundären Studiengänge von mindestens einem
Jahr und alle im Anhang C der Richtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl.
E. 9 der Richtlinie 92/51/EWG und Art. 1 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 239; Bundesamt für Berufsbildung und Technologie,
Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Sowohl bei der Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk in Deutschland
(Herkunftsstaat) wie auch der Höheren Fachprüfung für Augenoptiker in
der Schweiz (Aufnahmestaat) handelt es sich um Ausbildungen im postse-
kundären Bereich, welche weniger als drei Jahre dauern (vgl. § 49 des Ge-
setzes der Bundesrepublik Deutschland vom 17. September 1953 zur Ord-
nung des Handwerks [konsolidierte Fassung; BGBI I 1953, 1411; im Fol-
genden: HwO] sowie § 2 der Verordnung der Bundesrepublik Deutschland
vom 4. März 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Au-
genoptikerin [im Folgenden: AugOptAusbV 1997]; Art. 23 Abs. 1 und 3 so-
wie Art. 10 des Reglements vom 12. Juni 1991 über die Durchführung der
Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglement]). Die be-
rufliche Tätigkeit wird zudem weder von einer sektoriellen Richtlinie noch
von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtlinie er-
fasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG). Daher ist für den Beruf
des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG anwendbar.
3.4 Der Beschwerdeführer ist Schweizer Bürger und hat in Deutschland eine
postsekundäre Ausbildung absolviert, welche er in der Schweiz anerken-
nen lassen will.
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 92/51/EWG erstreckt sich der Anwen-
dungsbereich dieser Richtlinie auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates,
die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten
Beruf in einem Aufnahmestaat ausüben wollen. Nach dem Wortlaut von
Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die Richtlinie auch auf Inländer bezieht,
welche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen wollen.
Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtspre-
chung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis
zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen
(Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom
21. Juni 1999; BREITENMOSER/ISLER, a.a.O., S. 1011). Der Gerichtshof der Eu-
ropäischen Gemeinschaften hat in Vorabentscheidungen erkannt, dass die
Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Niederlassungsrecht im System
der Gemeinschaft grundlegende Freiheiten darstellten, "die nicht voll ver-
wirklicht wären, wenn die Mitgliedstaaten die Anwendung des Gemein-
schaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die
12
von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen Gebrauch
gemacht und dank dieser Erleichterung berufliche Qualifikationen in einem
anderen Mitgliedstaat als demjenigen erworben haben, dessen Staatsan-
gehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssa-
che C-19/92, Kraus, Sammlung der Rechtsprechung [Slg.], I-1663, Rand-
nr. 16 und Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechtssache 246/80, Broek-
meulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 260; JACQUES
PERTEK, Une dynamique de la reconnaissance des diplômes à des fins pro-
fessionelles et à des fins académiques: réalisations et nouvelles réflexi-
ons, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen
des formations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario
hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkommen
Schweizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt keine
Rechte einräumt und deren Rechtsstellung sich grundsätzlich nach dem
Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und BGE 129 II 249 E. 4.3
und 5.1.).
3.5 Art. 3 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG hält folgendes fest:
"Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Auf-
nahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinie oder der
Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, so kann die zuständige Behörde [...] ei-
nem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen
Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen man-
gelnder Qualifikation verweigern, wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne die-
ser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mit-
gliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu
erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat
erworben wurde."
Mit anderen Worten kann der Aufnahmestaat einem Antragsteller, der im
Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht
den Zugang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen
mangelnder Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder
Ausübungsvoraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat
ist.
Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach-
weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden,
und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht
in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus-
bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von
entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil-
dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan-
kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG).
Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter
Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil-
dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.).
Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer
Kassel ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körperschaft
13
des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des Hand-
werks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel des Be-
schwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt wor-
den. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2 (Bil-
dungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die Richtli-
nien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der Richtlinie
92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Herkunftsstaat)
handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der Richtlinie
92/51/EWG.
Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges
Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin-
dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für
dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat
(vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser
Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die
allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach-
weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech-
tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl.
§ 45 Abs. 2 HwO).
Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang
oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder
Qualifikation verweigern.
3.6 Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah-
rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der
Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel-
lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich
unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer
kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4
Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen
Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen,
dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung
ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O., S.
206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedli-
chem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstrumen-
tes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem An-
passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unter-
abs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES PERTEK,
L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). Der Auf-
nahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b
nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG;
SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi-
ons, a.a.O., S. 80).
3.7 Das Bundesamt hielt in der angefochtenen Verfügung vom 17. August
2006 fest, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der Höheren Fach-
prüfung in der Schweiz inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleich-
wertig sei. Die Meisterprüfung, welche der Beschwerdeführer absolviert
14
habe, werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung,
dass er als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eignungsprüfung in
den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente ablege
oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der
Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pa-
thologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der Höheren Fachschu-
le für Augenoptik in Olten besuche. Insofern macht das Bundesamt in der
angefochtenen Verfügung von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie
92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahmestaat im Falle von unter-
schiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensation vom Gesuchsteller
einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung verlangen kann.
Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich
wesentlich vom Schweizerischen Diplom des Augenoptikers unterscheidet
und das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 17. August 2006
als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu Recht eine
Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen werden, da die
Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist.
4. Der Beschwerdeführer rügt, die Handlungsweise des Bundesamtes versto-
sse gegen den Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben. Bevor er
im Jahr 2004 seine Weiterbildung zum Augenoptikermeister in Deutsch-
land begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt darüber informiert, ob
der ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Diplom des Augenop-
tikers gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zugesichert und ausge-
führt, es werde sich frühestens im Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine
Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt werde. Der Beschwerdeführer
beruft sich somit sinngemäss auf den Vertrauensschutz.
4.1 Der in Art. 9 BV (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in
Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen einer Behör-
de, die sich im Nachhinein als unrichtig erweisen. Er führt dazu, dass die
Behörde unter gewissen, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen an
ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw. gebunden ist; das heisst, sich
so verhalten muss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw. richtig gewesen
wäre (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern
2005, S. 153; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 698).
Gemäss Rechtsprechung und Doktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus-
künfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden bindend, wenn (a)
die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Perso-
nen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zuständig
war oder als zuständig betrachtet werden durfte; (c) der Bürger die Unrich-
tigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte; (d) der Bürger
im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat,
die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und (e) die
gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren
15
hat (BGE 121 V 65 E. 2a, BGE 119 V 302 E. 3a, BGE 118 Ia 245 E. 4b,
BGE 118 V 65 E. 7, BGE 117 Ia 285 E. 2b, BGE 117 Ia 412 E. 3b, je mit
Hinweisen, Urteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. Dezember 2004
E. 4.2 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 668 ff.).
Selbst wenn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus-
kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr
überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161
E. 4.1 mit Hinweisen, BGE 116 Ib 185 E. 3c; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz 696 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 160; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990,
Nr. 75 B IVc, S. 243; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentli-
chen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 112). In einem solchen
Fall besteht aber allenfalls Anspruch auf Schadenersatz (HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 696 und Rz. 703 mit Hinweisen; WEBER-DÜRLER,
a.a.O., S. 129 ff.).
4.2 Was die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus-
kunft als Vertrauensbasis. Die Auskunft muss an sich geeignet sein,
schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Notwendig ist eine gewisse in-
haltliche Bestimmtheit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hin-
weis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. Sodann wird in Lehre und
Rechtssprechung mehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen
konkreten, die auskunftserheischende Person direkt betreffenden Sachver-
halt bezogene Auskunft könne die Behörden binden, nicht aber eine allge-
meine Auskunft (vgl. BGE 125 I 267 E. 4c, BGE 122 II 113 E. 3b/cc, mit
Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IIIa, S. 241; anderer Mei-
nung: WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 84, S. 207; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 670). Zudem begründet eine Auskunft schutzwürdiges Vertrauen nur,
wenn sie vorbehaltlos erteilt worden ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts
2A.454/2002 vom 20. März 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom 19. Dezem-
ber 2000 E. 2b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 680; TSCHANNEN/
ZIMMERLI, a.a.O., S. 154; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 205).
Unmassgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine mündliche
Auskunft kann verbindlich sein, wenn sie auf Grund der Umstände geeig-
net ist, den guten Glauben des Betroffenen zu erwecken (vgl. HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 669; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IIIa,
S. 241; BGE 106 V 139 E. 4c mit Verweis auf BGE 91 I 133 E. 4b, BGE
114 Ia 105 E. 2a).
4.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, bevor er im Jahr 2004 seine Weiter-
bildung zum Augenoptikermeister in Deutschland begonnen habe, habe er
sich beim Bundesamt darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit
dem schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das
Bundesamt habe dies zugesichert.
Der Beschwerdeführer kann zwar nicht belegen, dass das Bundesamt ihm
diese Auskunft erteilt hat. Über den Inhalt des Telefonats ist keine Ge-
sprächsnotiz erstellt worden. Der Beschwerdeführer hat sich den Inhalt
16
des Gesprächs auch nicht schriftlich bestätigen lassen.
Unbestritten und aktenkundig ist aber, dass das Bundesamt während Jah-
ren in ständiger Praxis alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhand-
werk als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker
anerkannt hat. Das Bundesamt stützte diese Anerkennungspraxis auf die
Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen Reich vom 1. De-
zember 1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und
Meisterprüfungen, welche zwar nie ratifiziert, aber beiderseits angewendet
wurde (vgl. dazu NATSCH, a.a.O., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a.a.O,
S. 6350 sowie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung
des damaligen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA;
heute: BBT] an den Deutschen Handwerkskammertag, wonach das Bun-
desamt die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt
einer allfälligen neuen Regelung weiter einhalten werde).
Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkommen und damit die in seinem
Anhang III aufgeführte Richtlinie 92/51/EWG in Kraft. In der Folge stützte
sich das Bundesamt wie zuvor auf die Gegenrechtsvereinbarung mit
Deutschland (vgl. Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen
Reich vom 1. Dezember 1937) und anerkannte weiterhin automatisch
deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als gleichwertig mit dem
eidgenössischen Diplom des Augenoptikers. Dies wird vom Bundesamt
nicht bestritten (vgl. dazu Beschwerdeverfahren B-2158/2006 [Stellung-
nahme vom 5. Juli 2006]) sowie das nachfolgend zitierte Verhandlungspro-
tokoll S. 7 oben). Dem Bundesverwaltungsgericht liegen solche Gleichwer-
tigkeitsbestätigungen aus den Jahren 2003 und 2004 vor (vgl. die einge-
reichten Gleichwertigkeitsbestätigungen in den Beschwerdeverfahren B-
2159/2006, B-2160/2006, B-2169/2006; vgl. dazu auch die Beschwerde-
verfahren B-2161/2006, B-2168/2006, B-2195/2006, B-2173/2006).
4.2.1 Der Umstand, dass das Bundesamt nach eigenen Angaben (vgl. Verhand-
lungsprotokoll der öffentlichen Verhandlung, welche in gleichgelagerten
Beschwerdeverfahren am 28. August 2006 vor der Rekurskommission
EVD durchgeführt wurde [Beschwerdeverfahren B-2158/2006, B-
2159/2006, B-2160/2006; B-2168/2006, B-2190/2006, B-2164/2006, B-
2167/2006, B-2171/2006, B-2172/2006, B-2173/2006, B-2174/2006, B-
2176/2006], S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende
2004/anfangs 2005 alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhandwerk
dem eidgenössischen Diplom gleichwertig anerkannte, kann als gewichti-
ges Indiz für das Vorliegen einer entsprechenden Zusicherung im Jahr
2004 gewertet werden, stand diese doch vollkommen im Einklang mit der
damaligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf Grund der Ausführungen
des Bundesamtes in der Vernehmlassung, wonach die Umsetzung des
Freizügigkeitsabkommens eine gewisse Zeit gedauert habe, und auf
Grund der Aussagen des Vertreters des Bundesamtes an der öffentlichen
Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen, dass sich
eine mögliche Änderung der Anerkennungspraxis erst im Verlaufe des
Jahres 2005 abzeichnete.
17
Kommt hinzu, dass sich die Aussagen des Beschwerdeführers über die
Auskunft des Bundesamtes mit den Aussagen anderer betroffener Perso-
nen, welche ebenfalls in Deutschland die Meisterprüfung abgelegt und sich
beim Bundesamt vorgängig über die Gleichstellung dieser Prüfung infor-
miert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschwerdeverfahren B-
2158/2006, B-2159/2006, B-2166/2006, B-2168/2006, B-2167/2006, B-
2170/2006, B-2174/2006).
Im Weiteren ist aktenkundig, dass das Bundesamt im Jahr 2002 weiteren
Betroffenen die Gleichstellung des deutschen Meistertitels mit dem
schweizerischen Diplom unter Verweis auf Art. 1 der Vereinbarung zwi-
schen Deutschland und der Schweiz vom 1. Dezember 1937 schriftlich be-
stätigt hat (vgl. B-2162/2006; B-2179/2006).
Zudem bestreitet das Bundesamt nicht, dass es damals auf telefonische
Anfrage hin solche Zusicherungen erteilt hat (vgl. Verhandlungsprotokoll
S. 8). Auf die Aussage eines Beschwerdeführers anlässlich der öffentli-
chen Verhandlung hin, wonach das Bundesamt nun anscheinend keine
Auskünfte mehr über die (künftige) Anerkennung von Diplomen erteile (vgl.
Verhandlungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesamtes, es
sei richtig, dass das Bundesamt früher solche Auskünfte erteilt habe (vgl.
Verhandlungsprotokoll, S. 5). Hinzu kommt auch, dass der Vertreter des
Bundesamtes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausführte, dass
deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk bis anfangs 2005 als
gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers aner-
kannt worden seien. Das Bundesamt habe seine Praxis im Jahre 2005
überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige
Praxis nicht mehr rechtskonform war (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6 und
7 sowie Gutachten des Schweizer Optikverbandes vom 1. November
2005).
Angesichts der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass dem Be-
schwerdeführer eine solche konkrete, ihn direkt betreffende Auskunft vor-
behaltlos erteilt worden ist.
4.3 Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Auskunft des Bundesamtes. Au-
sser Frage steht, dass diese von der zuständigen Behörde erteilt worden
ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2; vgl. auch Art.
71 BBV), weshalb die zweite Voraussetzung ohne Weiteres als gegeben
erachtet werden kann.
4.4 Was die Auskunft bezüglich der im Zeitpunkt der Anfrage geltenden Aner-
kennungspraxis des Bundesamtes betrifft, so war diese richtig. Die Aus-
kunft, wonach deutsche Meistertitel vom Bundesamt weiterhin anerkannt
würden (weshalb der vom Beschwerdeführer im Juni 2006 erlangte Meis-
tertitel mit dem eidgenössischen Diplom gleichgestellt werde) erweist sich
im Nachhinein als falsch. Es ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer
die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte, stand
diese doch im Einklang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Das Frei-
zügigkeitsabkommen (in Kraft seit 1. Juni 2002) war im Zeitpunkt der Aus-
kunftserteilung (im Jahr 2004) schon seit ungefähr zwei Jahren in Kraft,
18
weshalb der Beschwerdeführer weder ahnen konnte noch damit rechnen
musste, dass das Abkommen drei Jahre später eine Praxisänderung be-
wirken würde.
4.5 Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen wurden, die
nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksich-
tigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein
muss (vgl. Urteil des Versicherungsgerichts C 344/00 vom 6. September
2001 E. 3c/bb). Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn an-
genommen werden kann, der Betroffene hätte sich ohne die fehlerhafte
Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs
zwischen Auskunft und Disposition werden nicht allzu strenge Anforderun-
gen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Betroffener Erkun-
digungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im
Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte.
Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gel-
ten, wenn es auf Grund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft er-
scheint, dass sich der Betroffene ohne die fragliche Auskunft anders ver-
halten hätte (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 687 mit Verweis auf
BGE 121 V 65 E. 2b).
Der Beschwerdeführer hat von Mai 2004 bis Juni 2006 den Meisterlehr-
gang am Institut für Berufsbidlung (ifb) in Karlsruhe absolviert und am
3. Juni 2006 die Meisterprüfung vor der Handwerkskammer Kassel abge-
legt. Ausser Frage steht, dass der Besuch der Schule in Deutschland und
die Ablegung der Meisterprüfung mit erheblichem finanziellem und zeitli-
chem Aufwand verbunden waren und sich der Beschwerdeführer ohne die
ihm vom Bundesamt erteilte Auskunft nicht für die Ausbildung in Deutsch-
land entschieden hätte.
4.6 Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, wie er der Behörde zur
Kenntnis gebracht wird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation,
so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre
früheren Aussagen nicht mehr gebunden. Behördliche Auskünfte stehen
sodann immer unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren Rechtsände-
rung. Eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vor-
liegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes
die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn die aus-
kunfterteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selbst zuständig und
die Auskunft sei im Hinblick darauf erteilt worden (BGE 117 Ia 285 E. 2b
mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 692; BEATRICE WEBER-
DÜRLER, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 289 ff.;
RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVb, S. 242; GYGI, Verwaltungsrecht,
a.a.O., S. 160; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 154).
Das Bundesamt macht nicht geltend und aus den Akten ist auch nicht er-
sichtlich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Augenopti-
kermeister" des Ifb (Institut für Berufsbildung) und die Anforderungen an
die Meisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Be-
19
rufsbild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil und im
fachtheoretischen Teil der Meisterprüfung für das Augenoptiker-Handwerk
und Verordnung vom 18. Juli 2000 über gemeinsame Anforderungen in der
Meisterprüfung im Handwerk) zwischenzeitlich geändert haben. Es steht
auch fest, dass die Anforderungen an die Höhere Fachprüfung im Augen-
optikerberuf in der Schweiz ebenfalls unverändert geblieben sind (vgl. Prü-
fungsreglement vom 12. Juni 1991, insbes. Art. 15 [Prüfungsfächer] und
Art. 16 [Prüfungsstoff]). Insofern war die tatsächliche Situation im Zeitpunkt
der Auskunftserteilung dieselbe wie im Zeitpunkt des Entscheides.
Das Freizügigkeitsabkommen trat am 1. Juni 2002 in Kraft (vgl. E. 3). Der
Beschwerdeführer hat sich beim Bundesamt indessen erst im Jahr 2004
über die Gleichstellung seiner deutschen Ausbildung in der Schweiz erkun-
digt; zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung war das Freizügigkeitsabkom-
men demzufolge schon seit fast zwei Jahren in Kraft. Das Inkrafttreten des
Freizügigkeitsabkommens lässt sich daher im konkreten Fall einer Beru-
fung auf den Vertrauensschutz nicht entgegen halten.
Ebenfalls steht unbestritten fest, dass seit der Auskunftserteilung im Jahr
2004 und dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuches um Anerkennung
der Gleichwertigkeit beziehungsweise dem angefochtenen Entscheid vom
17. August 2006 die Rechtslage keine Änderungen erfahren hat.
Hätte sich eine Änderung der Anerkennungspraxis auf Grund des Freizü-
gigkeitsabkommens damals bereits abgezeichnet, so wäre das Bundesamt
verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer darüber zu informieren (vgl.
auch MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, a.a.O. Nr. 75 B IVb, S. 471).
4.7 Der Bürger kann aus dem Vertrauensschutz dann keinen Anspruch auf
Bindung an die Vertrauensgrundlage ableiten, wenn dieser Rechtsfolge
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz, a.a.O., S. 134; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVc,
S. 243).
So besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Beru-
fen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich
doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepoli-
zeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl. BGE 125 I 322 E. 3d,
BGE 125 I 335 E. 3b, BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hinweisen).
Vom Bundesamt wird indessen nicht geltend gemacht, dass die deutschen
Meister im Augenoptikerhandwerk nicht befähigt wären und deren Tätigkeit
Gefahren für das Publikum mit sich bringe. Vielmehr erklärte der Vertreter
des Bundesamtes an der Verhandlung, dass es bisher keine Probleme mit
deutschen Augenoptikermeistern gegeben habe (vgl. S. 9 des Verhand-
lungsprotokolls), und dass der einjährige Anpassungslehrgang auch unter
der Anleitung eines im Ausland ausgebildeten Berufsangehörigen, dessen
Ausweis vom Bundesamt mit dem eidgenössischen Diplom des Augenopti-
kers gleichgestellt worden war, absolviert werden könnte (vgl. S. 9 des
Verhandlungsprotokolls).
Überwiegende öffentliche Interessen, welche der Berufung auf Treu und
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Glauben gegenüberstehen, sind im vorliegenden Fall daher nicht ersicht-
lich.
Die Voraussetzungen für eine Berufung auf Treu und Glauben sind damit
erfüllt und der Beschwerdeführer ist in seinem Vertrauen auf die Auskunft
des Bundesamtes, wonach der Meistertitel als mit dem eidgenössischen
Diplom des Augenoptikers gleichwertig anerkannt werde, zu schützen.
Damit erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers
einzugehen.
5. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Verfügung des Bundes-
amtes vom 17. August 2006 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der am
3. Juni 2006 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhand-
werk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist.
Das Bundesamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Gleichwer-
tigkeitsbestätigung auszustellen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende
Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer-
deführer am 18. September 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-
ist ihm zurückzuerstatten.
7. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem
Sinn entstanden. Daher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
8. Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös-
sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art.
100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Berufsbildung und Technologie vom 17. August 2006 aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass der am 3. Juni 2006 in Deutschland verliehene
Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Diplom als
Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Be-
schwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von
Fr. 900.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet, sobald dieses Urteil
in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/gre/8706; mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (mit Gerichts-
urkunde)
Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:
Bernard Maitre Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in
Lausanne angefochten werden.
Versand am: 10. Mai 2007