B-2217/2006 - Abteilung II - Subvention de la formation professionnelle - Offre de formation pour photographes au CEP de Vev...

Cour II
B-2217/2006
{T 0/2}
Arrêt du 4 décembre 2007
Composition : Claude Morvant, Vera Marantelli, Maria Amgwerd, juges;
Solange Borel, greffière
Etat de Vaud, Département de la formation et de la jeunesse, rue de la Barre 8,
1014 Lausanne,
recourant,
contre
Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT),
Effingerstrasse 27, 3003 Berne,
autorité inférieure,
en matière de
subventions fédérales pour la formation professionnelle
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2
Faits :
A. Par lettre du 29 juin 2006, l'Office fédéral de la formation professionnelle et
de la technologie (ci-après : l'OFFT ou l'autorité inférieure) a supprimé les
subventions fédérales jusqu'ici octroyées à l'Etat de Vaud (ci-après : le
recourant) pour la formation de photographe dispensée au centre
d'enseignement X._______. Se fondant sur un rapport du 5 octobre 2005
établi par son service juridique, l'OFFT a considéré que les filières de
formation offertes par le centre d'enseignement X._______, soit une
formation professionnelle accélérée sur deux ans (FPA) conduisant à
l'obtention du certificat fédéral de capacité (CFC) et une formation sur trois
ans comparable à une formation préparant à la maturité professionnelle
artistique, complétée éventuellement par un an de stage, ne s'inscrivaient
pas dans le cadre de la formation professionnelle initiale prévue par la loi
sur la formation professionnelle de 2002 (LFPr) et que le canton ne pouvait
dès lors prétendre pour celles-ci à des subventions destinées à la
formation professionnelle initiale. Mentionnant ensuite l'ancienne loi sur la
formation professionnelle (aLFPr), la loi fédérale sur les aides financières
et les indemnités (loi sur les subventions, LSu) ainsi que sa propre
pratique, l'OFFT a expliqué être en mesure de demander la rétrocession
des subventions fédérales indûment touchées dans le respect d'un délai
de prescription de cinq ans, mais renoncer, à titre gracieux, à un tel
remboursement en précisant que sa décision de ne plus accorder de
subventions s'appliquait aux années 2005 et suivantes. Il a enfin indiqué
que, selon l'issue des résultats des discussions avec la Conférence suisse
des offices de la formation professionnelle (CSFP) et avec les
organisations du monde du travail, l'offre de formation de photographe
dispensée au centre d'enseignement X._______ pourrait à nouveau
bénéficier des contributions ordinaires à partir de 2008.
L'OFFT a considéré pour l'essentiel que, pour les deux types de formation
proposés, l'exigence d'un examen d'admission comme procédure de
sélection des candidats et l'âge moyen élevé desdits candidats
constituaient des indices qu'il ne s'agissait pas d'une formation
professionnelle initiale. S'agissant plus particulièrement de la filière de
formation accélérée sur deux ans, il a retenu qu'elle ne s'inscrivait pas
dans le prolongement direct de l'école obligatoire dès lors qu'un niveau de
connaissances préalables plus élevé que le degré secondaire I était exigé
des candidats, ce qui excluait que l'on soit en présence d'une formation
professionnelle initiale. L'OFFT a également considéré que la perception
d'un écolage pour les deux filières de formation était contraire au principe
de la gratuité de la formation professionnelle. Enfin, il a relevé que la
durée de la formation professionnelle pratique exigée pour une formation
professionnelle initiale n'était atteinte dans aucune des deux filières et que
seule la fréquentation obligatoire d'un stage d'une année, offert pour le
moment à titre facultatif dans la formation professionnelle dispensée sur
3trois ans, pouvait combler cette insuffisance dans ladite filière.
B. Par mémoire du 28 août 2006, posté le 29 août 2006, l'Etat de Vaud,
agissant par son Département de la formation et de la jeunesse, a recouru
contre cette décision auprès de l'ancienne Commission de recours DFE en
concluant à son annulation et à ce qu'il continue à bénéficier des
subventions fédérales pour la formation professionnelle initiale de
photographe dispensée au centre d'enseignement X._______.
A l'appui de ses conclusions, le recourant invoque la violation du droit
fédéral et soutient que l'OFFT a violé le principe de la légalité en
n'indiquant pas sur quelle base légale il s'est fondé pour rendre sa
décision. Il présume que la suppression des contributions prononcée par
l'OFFT est basée sur l'art. 58 LFPr et conteste que les conditions dudit
article soient remplies puisqu'il n'a pas négligé gravement de s'acquitter
des tâches qui lui incombaient. Selon le recourant, aucun des motifs
invoqués par l'OFFT ne justifie la suppression des subventions. S'agissant
tout d'abord des conditions d'admission, le recourant nie toute exigence de
formation préalable et explique en substance, à propos de la moyenne
d'âge plus élevée des élèves, que le métier de photographe, compte tenu
de son aspect incontestablement artistique, n'est pas nécessairement un
choix vers lequel un adolescent s'oriente dès le départ. Il ajoute que la
possibilité d'entreprendre une deuxième formation professionnelle initiale
n'a pas été exclue par la Confédération. En ce qui concerne plus
particulièrement les tests d'admission pratiqués par le centre
d'enseignement X._______, il soutient qu'ils sont conformes au contenu de
la formation telle qu'elle est décrite dans le règlement d'apprentissage.
S'agissant ensuite de la gratuité, le recourant invoque le délai transitoire
de l'art. 73 LFPr pour se conformer au droit fédéral et ajoute avoir reçu la
confirmation de l'OFFT, dans un courrier du 16 mars 2006, que ledit délai
s'appliquait également à la perception d'écolages par le centre
d'enseignement X._______. S'agissant enfin de l'insuffisance de formation
professionnelle pratique, il la conteste pour la filière de trois ans dans la
mesure où le centre d'enseignement X._______ a réintroduit une
quatrième année de stage obligatoire. Pour la filière de deux ans, le
recourant invoque principalement un échange de courriers qu'il a eu entre
mars et mai 2006 avec l'OFFT d'où il est ressorti que le sort de ce type de
filière accélérée devait faire l'objet d'un large bilan entre les différents
acteurs de la formation professionnelle avant que l'OFFT ne puisse rendre
une décision définitive. Le recourant invoque également un courrier du 19
décembre 1996 de l'ancien Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers
et du travail (ci-après : l'OFIAMT), dans lequel ce dernier le félicitait pour
le projet de règlement d'admission de la Haute Ecole Spécialisée de
Suisse occidentale (ci-après : la HES-SO) et approuvait de ce fait, selon
lui, le principe d'une formation accélérée.
4C. Invité à se prononcer sur le recours, l'OFFT en a proposé le rejet dans sa
réponse du 10 octobre 2006.
Maintenant sa position développée dans son rapport du 5 octobre 2005, il
apporte quelques observations complémentaires. Il conteste ainsi s'être
fondé sur l'art. 58 LFPr en expliquant que les subventions litigieuses
n'auraient jamais dû être versées et que sa décision n'est pas une
sanction mais corrige une situation violant la LFPr. Il indique ensuite que le
principe de la gratuité de l'enseignement obligatoire dans le cadre de la
formation professionnelle initiale a toujours été prescrit par la législation
fédérale et que le délai transitoire de cinq ans prévu à l'art. 73 al. 1 LFPr
ne saurait en aucun cas lui être appliqué. S'agissant des insuffisances
relatives à la formation pratique, il considère que, pour la filière sur deux
ans, la part de formation pratique exigée par le droit fédéral n'est
clairement pas atteinte et que le dispositif de formation accélérée mis sur
pied dans le cadre de la HES-SO, en tant qu'il se limite uniquement à
certaines professions, n'a aucun rapport avec la filière de photographe
proposée par le centre d'enseignement X._______. Pour la filière sur trois
ans, il relativise l'argument du recourant selon lequel une quatrième année
de stage obligatoire a été réintroduite dans la mesure où, selon lui, la
majorité des apprentis n'auront pas accompli une telle année de stage,
notamment en raison d'un nombre insuffisant de places de stage
disponibles. S'agissant de l'âge des apprentis et des critères d'admission,
l'OFFT observe d'une part que la LFPr ne prescrit certes aucune limite
d'âge pour entamer une formation professionnelle initiale, mais que la
formation de photographe proposée par le centre d'enseignement
X._______ reste toutefois très atypique, puisque la plupart des élèves du
centre d'enseignement X._______ sont au bénéfice d'un bagage allant au-
delà de l'école obligatoire. Il soutient d'autre part que la pratique du centre
d'enseignement X._______ consistant en un test d'admission dépasse les
critères habituellement établis par les entreprises formatrices pour faire un
choix parmi plusieurs apprentis et va à l'encontre du règlement
d'apprentissage et des ordonnances sur la formation professionnelle
initiale. L'OFFT rappelle enfin que les subventions fédérales pourraient à
nouveau être versées à partir de 2008 selon l'issue des discussions avec
la CSFP et les organisations du monde du travail.
D. En décembre 2006, la Commission de recours DFE a informé les parties
que l'affaire serait transmise au Tribunal administratif fédéral comme objet
de sa compétence dès le 1er janvier 2007.
Par courrier du 23 janvier 2007, le Tribunal administratif fédéral a confirmé
aux parties qu'il reprenait le traitement du recours et leur a communiqué le
collège des juges appelés à statuer.
5E. Par mesure d'instruction du 1er mai 2007, le Tribunal administratif fédéral a
invité l'OFFT à produire plusieurs documents dont la ou les décisions
d'octroi des subventions pour les deux filières mises en cause ainsi que le
dossier y relatif.
F. Dans sa réponse du 22 mai 2007, l'OFFT a produit différents documents
en expliquant qu'il n'existe pas, à proprement parler, de décision d'octroi
d'une subvention fédérale pour une formation professionnelle initiale
donnée, mais qu'il s'agit d'un système unifié dans lequel une somme
globale est accordée à un canton pour toutes les filières de formation
professionnelle initiale reconnues par l'OFFT. Il explique que le centre
d'enseignement X._______ a bénéficié de 1996 à 2005 des subventions
fédérales pour la formation professionnelle initiale sans qu'il soit informé
de la situation puisqu'il n'a eu confirmation de l'existence des filières en
cause que par le biais d'un courrier du 28 mars 2006 du recourant à son
attention. Il soulève encore le problème de la gratuité et rappelle enfin que
le parcours des élèves du centre d'enseignement X._______ suivant les
filières en cause, en tant qu'ils disposent majoritairement d'une autre
formation préalable, est clairement atypique par rapport à celui des autres
apprentis en général. Il renvoie pour le surplus aux arguments développés
dans sa réponse au recours.
G. Invité à formuler d'éventuelles observations sur cette réponse, le recourant
a répondu par courrier du 20 juin 2007 en expliquant ne pas comprendre
pourquoi l'OFFT avait décidé en 2006 seulement de ne plus accorder les
subventions fédérales alors qu'il connaissait l'existence des filières
concernées depuis 1996 déjà et qu'il n'avait, à l'époque, pas manifesté
d'opposition au dispositif de formation de durée réduite. S'agissant de la
gratuité, le recourant rappelle que l'OFFT a, dans un courrier du 16 mars
2006, approuvé l'interprétation qu'il a faite de la période transitoire et avoir
prévu de se conformer au droit fédéral dans le délai de 5 ans que lui
accorde l'art. 73 LFPr. S'agissant enfin du parcours atypique des élèves et
du niveau de leur formation préalable, le recourant indique qu'il y a une
majorité d'apprentis adultes dans de nombreuses autres formations.
H. Invité à formuler ses remarques éventuelles, l'OFFT a répondu par courrier
du 13 août 2007. Il explique en substance que si la formation litigieuse a
été cataloguée comme formation initiale sous l'ancien droit, elle ne peut
désormais plus l'être en vertu des nouvelles conditions posées par la
LFPr. S'agissant de la gratuité, il rappelle que ce principe existait déjà
sous l'ancien droit, que partant cette condition de la gratuité n'est
absolument pas concernée par les dispositions transitoires de la LFPr et
que, quoi qu'il en soit, le droit fédéral, en vertu du principe de sa force
6dérogatoire, prime le droit cantonal. Il conteste enfin que le parcours des
élèves du centre d'enseignement X._______ ne soit pas atypique en
relevant que les conditions d'admission à la formation de photographe sont
formulées sans ambiguïté.
I. Par courrier du 21 septembre 2007, le recourant s'est spontanément
déterminé sur le courrier de l'OFFT du 13 août 2007 qui avait été porté à
sa connaissance. S'agissant de la durée de la formation pratique, le
recourant souligne le fait que de nombreux cantons romands ont
développé des écoles de métiers et des écoles de commerce qui
dispensent également la formation à la pratique professionnelle
conformément à l'art. 16 LFPr. Il relève que le centre d'enseignement
X._______ a mis en place un dispositif de stage contrairement à nombre
de ces écoles et soutient que ce système de formation à la pratique
professionnelle, en atelier et en stage, est conforme au règlement
d'apprentissage du 16 août 1977, règlement encore en vigueur jusqu'à la
fin du délai transitoire de 5 ans de l'art. 73 LFPr. S'agissant plus
précisément de l'offre de formation professionnelle accélérée, le recourant
indique qu'un même dispositif est appliqué dans de nombreuses écoles de
métiers à plein temps, dans plusieurs cantons. Il rappelle que, dans un
courrier du 5 mai 2006, l'OFFT avait indiqué qu'un large bilan devrait être
établi avant qu'une décision définitive soit prise, mais qu'il a supprimé les
subventions pour l'apprentissage de photographe alors qu'une telle
décision globale n'a jamais été prise. Revenant sur le courrier de l'OFIAMT
du 19 décembre 1996, il rappelle également que cet office avait approuvé
les filières de formation professionnelle initiale de durée réduite sous
l'égide de l'ancien droit et que l'OFFT (ex-OFIAMT) ne les a jamais
contestées après l'entrée en vigueur de la LFPr de 2002 alors qu'il
connaissait leur existence.
J. Par mesure d'instruction du 4 octobre 2007 adressée au recourant, le
Tribunal administratif fédéral a posé différentes questions sur la filière de
formation professionnelle de photographe accélérée sur deux ans et
demandé la production du règlement cantonal relatif à cette filière.
K. Dans sa réponse du 15 octobre 2007, le recourant a notamment indiqué
que ladite filière n'existait plus en tant que telle, mais qu'il écourtait, en
application de l'art. 18 LFPr, la durée de la formation pour les personnes
ayant beaucoup de facilité ou étant au bénéfice d'une formation préalable.
Il a en outre produit le règlement requis.
L. Invité à formuler ses remarques éventuelles, l'OFFT a répondu par courrier
du 24 octobre 2007. S'agissant de la réintroduction du stage d'une année
7par le centre d'enseignement X._______, il maintient que ce dernier ne
pourra offrir un nombre de places de stage suffisant à tous ses apprentis.
S'agissant du règlement vaudois sur la formation professionnelle
accélérée, il constate que celui-ci est fondé sur des dispositions de
l'ancienne loi qui prévoyaient dans certains cas une réduction de la durée
de l'apprentissage, mais il explique qu'une telle réduction était destinée à
être appliquée au cas par cas et non pas à devenir la règle générale
applicable à un nombre indéterminé d'apprentis. Il considère dès lors que
ledit règlement ne repose sur aucune base légale de droit fédéral valable
et qu'il doit être considéré comme un règlement d'école privée. Il renvoie
pour le surplus à ses précédentes prises de position.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
Le Tribunal administratif fédéral considère en droit :
1. Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 ;
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410).
1.1 A teneur de l'art. 53 al. 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), en vigueur depuis le 1er janvier
2007, les recours qui sont pendants devant les commissions fédérales de
recours à l'entrée en vigueur de la présente loi sont traités par le Tribunal
administratif fédéral dans la mesure où celui-ci est compétent. Ils sont
jugés sur la base du nouveau droit de procédure.
1.2 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal
administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre
les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
Il convient tout d'abord de déterminer si la lettre de l'OFFT du 29 juin 2006
est une décision au sens de la PA.
A teneur de l'art. 35 PA, même si l'autorité les notifie sous forme de lettre,
les décisions écrites doivent être désignées comme telles, motivées, et
indiquer les voies de droit (al. 1); l'indication des voies de droit mentionne
le moyen de droit ordinaire qui est ouvert, l'autorité à laquelle il doit être
adressé et le délai pour l'utiliser (al. 2). En l'espèce, la lettre de l'OFFT
n'est pas désignée comme décision et contient une motivation succinte. En
8outre, elle ne mentionne aucune voie de droit. Il convient cependant de
constater que, dans ses motifs, l'OFFT désigne, d'une part, clairement sa
lettre comme étant une décision applicable aux années 2005 et suivantes
et qu'il renvoie, d'autre part, au rapport du 5 octobre 2005 établi par son
service juridique en expliquant qu'il constitue la base de son appréciation
définitive. Le recourant, qui conteste les arguments tirés du rapport du
5 octobre 2005, ne l'a d'ailleurs pas compris différemment. Force est donc
d'admettre que, même irrégulier dans sa forme, l'acte attaqué, qui a pour
objet d'annuler un droit aux subventions, constitue matériellement une
décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. a PA. De plus, nonobstant l'absence
de l'indication des voies de droit, le recourant, qui a déféré cette décision
en temps utile devant l'autorité compétente, n'en a subi aucun préjudice.
Une telle décision est sujette à recours devant le Tribunal administratif
fédéral en application des art. 31 et 33 let. d de la LTAF, en relation avec
l'art. 61 al. 2 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation
professionnelle (LFPr, RS 412.10). Aucune des exceptions mentionnées à
l'art. 32 LTAF n'est par ailleurs réalisée.
1.3 Le recourant, agissant par son département compétent, a pris part à la
procédure devant l'autorité inférieure. Il est spécialement atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification. La qualité pour recourir doit donc lui être reconnue (art. 48
al. 1 PA).
1.4 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du
mémoire de recours (art. 22a, 50 et 52 al. 1 PA), ainsi que les autres
conditions de recevabilité (art. 44 ss PA) sont en outre respectées.
Le recours est ainsi recevable.
2. La LFPr est entrée en vigueur le 1er janvier 2004 et a abrogé l'ancienne loi
fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (aLFPr, RO 1979
1687, 1985 660 ch. I 21, 1987 600 art. 17 al. 3, 1991 857 appendice ch. 4,
1992 288 annexe ch. 17 2521 art. 55 ch. 1, 1996 2588 art. 25 al. 2 annexe
ch. 1, 1998 1822 art. 2, 1999 2374 ch I 2, 2003 187 annexe ch. II 2).
Chargé de l'exécution de la loi (art. 65 al. 1 LFPr), le Conseil fédéral a
adopté l'ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle
(OFPr, RS 412.101), également entrée en vigueur le 1er janvier 2004, qui a
abrogé l'ancienne ordonnance du 7 novembre 1979 sur la formation
professionnelle (aOFPr, RO 1979 1712, 1985 670 ch. I, 1993 7, 1998 1822
art. 26, 2001 979 ch. II).
2.1 A teneur de l'art. 1 LFPr, la formation professionnelle est la tâche
commune de la Confédération, des cantons et des organisations du
9monde du travail (partenaires sociaux, associations professionnelles,
autres organisations compétentes et autres prestataires de la formation
professionnelle). Ceux-ci veillent à assurer autant que possible une offre
suffisante dans le secteur de la formation professionnelle, notamment
dans le domaine de l'avenir (al. 1). Les mesures de la Confédération visent
à encourager autant que possible, par des subventions ou par d'autres
moyens, les initiatives des cantons et des organisations du monde du
travail (al. 2). Pour atteindre les buts de la présente loi (al. 3) : la
Confédération, les cantons et les organisations du monde du travail
collaborent (let. a); les cantons collaborent entre eux et les organisations
du monde du travail, entre elles (let. b).
Aux termes de son art. 2, la LFPr régit notamment, pour tous les secteurs
professionnels autres que ceux des hautes écoles (al. 1) : la formation
professionnelle initiale, y compris la maturité professionnelle fédérale
(let. a) ainsi que la formation professionnelle supérieure (let. b).
Les règles en matière de formation professionnelle initiale, qui seront
examinées plus en détail ci-après (voir consid. 3 et 5 à 7) sont contenues
dans le chapitre 2 de la LFPr aux art. 12 à 25. Elles sont complétées par
les art. 6 à 22 de l'OFPr.
2.2 La participation de la Confédération aux coûts de la formation
professionnelle est réglée au chapitre 8 de la LFPr. Ainsi, à teneur de
l'art. 52 LFPr, la Confédération participe, de manière adéquate, dans le
cadre des crédits accordés, aux coûts de la formation professionnelle
résultant de l'application de la présente loi (al. 1). Elle verse l'essentiel de
sa participation aux cantons sous la forme de forfaits : ceux-ci sont utilisé
pour financer les tâches conformément à l'art. 53.
L'art. 53 LFPr prescrit que les forfaits versés aux cantons sont calculés
principalement sur la base du nombre de personnes effectuant une
formation professionnelle initiale. Ils tiennent compte en outre, de manière
appropriée, du volume et du genre de l'offre de formation initiale et de
formation professionnelle supérieure. Ils sont modulés selon la capacité
financière des cantons. Le Conseil fédéral peut retenir des critères
supplémentaires (al. 1). Les forfaits sont versés aux cantons notamment
pour l'offre (al. 2 let. a) : d'encadrement individuel spécialisé destiné aux
personnes engagées dans une formation professionnelle pratique de deux
ans (art. 18 al. 2) (ch. 1), de mesures préparant à la formation
professionnelle initiale (art. 12) (ch. 2), d'écoles professionnelles (art. 21)
(ch. 3), de cours interentreprises et de cours d'autre lieux de formation
comparables (art. 23) (ch. 4), de cours de formation générale approfondie
menant à la maturité professionnelle fédérale (art. 25) (ch. 5).
2.3 A la lecture du dossier, il apparaît que le recourant a reçu depuis 1996 des
subventions pour son offre de formation de photographe dispensée au
10
centre d'enseignement X._______. Dans les motifs de sa décision, l'OFFT
semble remettre en cause le bien-fondé de l'octroi desdites subventions et
soutient qu'il serait en mesure de demander "la rétrocession des
subventions fédérales indûment touchées en observant un délai de
prescription de 5 ans", mais renonce toutefois, "à titre gracieux", à
réclamer les montants correspondants. Force est de constater que, ce
faisant, l'OFFT n'a pas révoqué les subventions accordées par le passé.
Dans sa décision, l'OFFT relève qu'il n'accordera plus de subvention et
que "cette décision s'applique aux années 2005 et suivantes". Il ressort
des explications du recourant et des pièces du dossier que les subventions
sont versées en deux temps. Le recourant bénéficiaire des subventions
reçoit, durant le deuxième trimestre de l'année, une avance sur le montant
total des subventions dû pour l'année en cours. Ce montant total
comprend toutes les subventions octroyées pour les établissements
d'enseignement professionnel de son territoire, y compris le centre
d'enseignement X._______. Il reçoit le solde, après décompte, à la fin de
l'année suivante. Ainsi, le recourant, pour les subventions dues en 2005
en faveur de tous ses établissements, a reçu une avance au printemps
2005. Il a également perçu, pour les subventions dues en 2006, une
avance au printemps 2006. En revanche, il n'a perçu ni le solde des
subventions pour 2005 ni celui des subventions pour 2006 dans la mesure
où ils auraient dû être versés, après décompte, à la fin de l'année 2006,
respectivement 2007, soit après que la décision a été rendue le 29 juin
2006. Compte-tenu de ce système de versement et du fait que la part des
avances concernant le centre d'enseignement X._______ serait
compensée au moment du décompte s'il s'avérait qu'elle n'était pas due, il
apparaît que la décision attaquée a un effet pour l'avenir.
3. En vertu de l'art. 19 LFPr, l'OFFT édicte les ordonnances sur la formation
professionnelle initiale. Il le fait à la demande des organisations du monde
du travail ou, au besoin, de son propre chef (al. 1). Ces ordonnances fixent
en particulier (al. 2) : les activités faisant l'objet d'une formation
professionnelle initiale et la durée de celle-ci (let. a); les objectifs et les
exigences de la formation à la pratique professionnelle (let. b); les objectifs
et les exigences de la formation scolaire (let. c); l'étendue des contenus de
la formation et les parts assumées par les lieux de formation (let. d); les
procédures de qualification, les certificats délivrés et les titres décernés
(let. e). Les procédures de qualification des formations non formelles se
fondent sur les ordonnances correspondantes (al. 3).
A teneur de la disposition transitoire contenue à l'art. 73 al. 1 LFPr, les
ordonnances en vigueur de la Confédération et des cantons sur la
formation professionnelle doivent être remplacées ou adaptées dans le
délai de cinq ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente
loi. Le délai transitoire arrivera à échéance le 1er janvier 2009. En l'état
11
actuel du droit, l'OFFT n'a pas encore adopté d'ordonnance pour la
formation professionnelle initiale de photographe. Tant qu'il n'a pas été
remplacé par une telle ordonnance, conformément à la disposition
précitée, le règlement du 16 août 1977 concernant l'apprentissage et
l'examen de fin d'apprentissage de photographe (ci-après : le règlement
d'apprentissage, publié sur Internet in : ), en vigueur
depuis le 1er janvier 1978, reste applicable. Arrêté par le Département
fédéral de l'économie publique, ce règlement fixe la durée de
l'apprentissage à quatre ans (art. 1 al. 3). Il décrit d'une façon générale les
objectifs minimaux de l'enseignement dispensé en entreprise, soit ceux qui
concernent les travaux pratiques à accomplir au cours des quatre années
d'apprentissage et les connaissances professionnelles en liaison avec ces
travaux pratiques (art. 5). L'enseignement professionnel est dispensé par
l'école professionnelle selon le programme-cadre d'enseignement pour les
classes spécialisées de photographie qui constitue une annexe au
règlement (art. 6).
4. Aux termes de l'art. 58 LFPr, la Confédération réduit le montant des
subventions allouées ou refuse d'en allouer de nouvelles si le bénéficiaire
néglige gravement de s'acquitter des tâches qui lui incombent en vertu de
la présente loi ou enfreint gravement ses obligations. Dans sa réponse au
recours, l'OFFT relève que sa décision n'est nullement fondée sur l'art. 58
LFPr et qu'il n'a jamais allégué que le recourant aurait gravement manqué
à ses obligations pour supprimer les subventions. De fait, il convient de
constater que ni la décision attaquée ni le rapport du 5 octobre 2005 qui
en constitue les motifs ne font état d'une quelconque application de
l'art. 58 LFPr. La décision attaquée contient pour l'essentiel des motifs
tirés des conditions d'admission, de la durée et du contenu de la formation
professionnelle dispensée au centre d'enseignement X._______ ainsi que
de la gratuité de l'enseignement professionnel de base, motifs qu'il
convient d'examiner ci-après.
5. Dans la décision attaquée, l'OFFT a invoqué comme premier motif le fait
que l'examen d'admission comme procédure de sélection des candidats et
l'âge moyen élevé desdits candidats constituaient des indices qui
tendaient plutôt vers une formation professionnelle supérieure et qui
excluaient une formation professionnelle initiale.
5.1 Se référant à l'art. 15 al. 1 LFPr, l'OFFT retient tout d'abord que la
formation professionnelle initiale vise l'acquisition des compétences de
base, soit les compétences, les connaissances ainsi que le savoir-faire
indispensables à l'exercice d'une profession, qu'elle fait suite à l'école
obligatoire ou à une qualification équivalente dispensant le minimum de
connaissances de culture générale de base et de compétences sociales
requises préalablement et que le législateur a ainsi donné une indication
12
sur l'âge habituel des personnes entamant une telle formation, soit en
principe entre 15 et 17 ans. S'agissant de la filière de formation accélérée
sur deux ans, l'OFFT considère qu'elle ne s'inscrit pas dans le
prolongement direct de l'école obligatoire (degré secondaire I) en tant
qu'un niveau de connaissances préalables plus élevé est exigé
(qualifications du degré secondaire II) et que, partant, elle ne peut pas être
considérée comme une formation professionnelle initiale au sens de
l'art. 15 al. 3 LFPr. S'agissant de la filière de formation sur trois ans,
complétée par un an de stage, il considère qu'elle peut être tenue pour
une formation professionnelle initiale selon l'art. 15 al. 3 LFPr dans la
mesure où les prescriptions légales concernant tant le contenu des
branches enseignées que les prérequis sont respectés. Il estime toutefois
que non seulement l'examen d'admission comme procédure de sélection
pour les deux types de formation proposées par le centre d'enseignement
X._______ mais aussi l'âge moyen élevé, supérieur à 20 ans, des
candidats à ces formations constituent des indices allant à l'encontre d'une
formation professionnelle initiale pour l'une comme pour l'autre des deux
formations.
Le recourant soutient notamment qu'en vertu de l'art. 18 LFPr, la voie de
l'apprentissage est accessible également à des personnes plus âgées et
expérimentées. Il précise que le centre d'enseignement X._______ ne
formule aucune exigence post-scolaire à l'entrée en apprentissage et
conteste donc toute condition de formation préalable. Il soutient que le
critère d'admission n'est ni l'âge des apprenants ni l'exigence d'une
formation préalable mais la qualité des candidatures et que le centre
d'enseignement X._______ choisit, parmi les nombreuses candidatures et
comme le font les maîtres d'apprentissage du système dual, les personnes
les plus aptes à suivre la formation proposée. Il ajoute que le métier de
photographe, compte tenu de son aspect incontestablement artistique, est
un choix de carrière auquel un jeune adolescent ne songe pas
nécessairement dès le départ et qu'il se peut dès lors qu'au moment où il
s'y intéresse, il se soit déjà engagé dans une autre formation. Selon le
recourant, de telles réorientations sont monnaie courante. Il explique
encore ne pas saisir pour quelles raisons une personne déjà au bénéfice
d'une formation, professionnelle ou académique, serait privée de la
possibilité de commencer un apprentissage. Il prétend dès lors que la
réflexion que fait l'OFFT sur l'âge élevé des apprenants dans certains
types de professions devrait être étendue à l'ensemble des cantons au lieu
de viser uniquement la formation initiale de photographe dispensée au
centre d'enseignement X._______. Le recourant se réfère sur ce point à
un courrier du 1er février 2006 de l'OFFT à la Conférence des offices
cantonaux de formation professionnelle de Suisse romande et du Tessin
(CRFP), dans lequel il écrivait ce qui suit : "L'admission à une deuxième
formation est de l'affaire des cantons et ne relève pas de la compétence
de la Confédération. Si un canton décide de payer une telle formation,
cette dernière bénéficiera également de subventions de la Confédération
13
(...)". Sur cette base, le recourant soutient que la possibilité d'entreprendre
une deuxième formation professionnelle initiale n'a pas été exclue par la
Confédération et que les arguments de l'OFFT sur l'âge élevé et la
formation préalable des candidats admis tombent par conséquent à faux.
S'agissant plus particulièrement du test d'admission, le recourant réfute
qu'il puisse s'agir d'un indice allant dans le sens d'une formation
professionnelle supérieure. Il explique à ce propos que les tests
d'admission pratiqués par le centre d'enseignement X._______ sont en
tous points conformes avec le contenu de la formation telle qu'elle est
décrite dans le règlement d'apprentissage et qu'ils sont accessibles à tous
puisque des candidats issus de l'école obligatoire l'ont réussi.
5.2 A teneur de l'art. 15 LFPr, la formation professionnelle initiale vise à
transmettre et à faire acquérir les compétences, les connaissances et le
savoir-faire (ci-après : qualifications) indispensables à l'exercice d'une
profession, un champ professionnel ou un champ d'activité (ci-après :
activité professionnelle) (al. 1). Elle permet notamment à la personne en
formation d'acquérir (al. 2) : les qualifications spécifiques qui lui
permettront d'exercer une activité professionnelle avec compétence et en
toute sécurité (let. a); la culture générale de base qui lui permettra
d'accéder au monde du travail et d'y rester ainsi que de s'intégrer dans la
société (let. b); les connaissances et les compétences économiques,
écologiques, sociales et culturelles qui lui permettront de contribuer au
développement durable (let. c); l'aptitude et la disponibilité à apprendre
tout au long de sa vie, d'exercer son sens critique et de prendre des
décisions (let. d). Elle fait suite à l'école obligatoire ou à une qualification
équivalente. Le Conseil fédéral détermine les critères permettant de fixer
l'âge minimum des personnes qui commencent une formation
professionnelle initiale (al. 3).
L'art. 16 LFPr, à son al. 1, prescrit que la formation professionnelle initiale
comprend une formation à la pratique professionnelle (let. a); une
formation scolaire composée d'une partie de culture générale et d'une
partie spécifique à la profession (let. b). La formation professionnelle
initiale se déroule en règle générale dans les lieux de formation suivants
(al. 2) : dans l'entreprise formatrice, un réseau d'entreprises formatrices,
une école de métiers, une école de commerce ou dans d'autres institutions
accréditées à cette fin, pour ce qui concerne la formation à la pratique
professionnelle (let. a); dans une école professionnelle, pour ce qui
concerne la formation générale et la formation spécifique à la profession
(let. b); dans les cours interentreprises et dans d'autres lieux de formation
comparables, pour ce qui concerne les compléments à la formation à la
pratique professionnelle et à la formation scolaire (let. c).
Les types de formation professionnelle initiale et leur durée sont réglés à
l'art. 17 LFPr qui prescrit que la formation professionnelle initiale dure de
deux à quatre ans (al. 1). La formation professionnelle initiale de deux ans
14
s'achève en règle générale par un examen qui donne droit à l'attestation
fédérale de formation professionnelle. Elle est organisée de sorte que les
offres tiennent particulièrement compte des besoins individuels des
personnes en formation (al. 2). La formation professionnelle initiale de trois
ou quatre ans s'achève en règle générale par un examen de fin
d'apprentissage qui donne droit au certificat fédéral de capacité (al. 3). Le
certificat fédéral de capacité et une attestation de formation générale
approfondie donnent droit à la maturité professionnelle (al. 4). Comme
relevé au consid. 3 ci-dessus, le règlement d'apprentissage fixe la durée
de l'apprentissage de photographe à quatre ans.
Adoptée en application de la LFPr, la loi vaudoise du 19 septembre 1990
sur la formation professionnelle (LVLFPr, RSV 413.01) prévoit à son
art. 34 que les écoles des métiers ou d'arts appliqués assurent à leurs
apprentis une formation pratique, théorique et de culture générale
conformément aux règlements d'apprentissage (al. 1). L'admission dans
ces écoles peut faire l'objet d'un examen dont les modalités sont fixées
dans le règlement interne (al. 4).
5.3 Il ressort tout d'abord de ce qui précède que l'art. 15 al. 3 LFPr ne prescrit
qu'un bagage scolaire minimum, soit l'école obligatoire ou une qualification
équivalente, pour entamer une formation professionnelle initiale.
Autrement dit, une personne qui souhaite entreprendre une formation
professionnelle initiale doit avoir, au minimum, terminé l'école obligatoire
ou son équivalent. Si cette prescription donne une indication sur l'âge
minimum, en moyenne, qu'ont les personnes commençant une formation
professionnelle initiale, elle ne permet en revanche pas de déduire que le
législateur souhaitait limiter l'accès à une telle formation par la fixation d'un
âge maximum. En effet, si le législateur a délégué au Conseil fédéral la
compétence de déterminer les critères permettant de fixer un âge
minimum, il ne l'a pas fait pour un âge maximum. A ce propos, il sied de
relever que l'ancien droit déjà ne prévoyait aucune limite d'âge maximum.
A teneur de l'art. 9 aLFPr, était réputé apprenti toute personne âgée de 15
révolus et libérée de l'école qui apprenait une profession régie par la loi et
qui était au bénéfice d'un contrat d'apprentissage (al. 1). Cette disposition
traitait également des personnes majeures qui commençaient un
apprentissage (al. 3). La loi prévoyait encore que si des circonstances
spéciales le justifiaient, le département compétent pouvait, dans le
règlement d'apprentissage, élever l'âge d'admission à l'apprentissage
(art. 18 aLFPr).
Il apparaît ensuite que la LFPr n'exclut pas qu'une autre formation soit
suivie avant la formation professionnelle initiale puisqu'elle prévoit
expressément, à son art. 18 al. 1, une réduction de la durée de cette
dernière notamment pour les personnes au bénéfice d'une formation
préalable. Il convient donc de constater que, en admettant le fait même
que des personnes commencent un apprentissage dans un domaine
15
nouveau après avoir préalablement achevé une autre formation, le
législateur n'a pas voulu que la voie de l'apprentissage fasse seulement
suite à l'école obligatoire. Au demeurant, dans son courrier du 1er février
2006 adressé à la Conférence des offices cantonaux de formation
professionnelle de Suisse romande et du Tessin (CRPF), l'OFFT ne s'y
oppose lui-même pas.
Il apparaît ainsi que l'argument de l'autorité inférieure tiré de l'âge moyen
élevé des élèves du centre d'enseignement X._______ n'est pas pertinent.
5.4 S'agissant plus particulièrement du test d'admission, il convient tout
d'abord de constater que, comme relevé ci-dessus (voir consid. 5.2), la
formation professionnelle initiale peut se dérouler en école de métiers qui
dispense tant la formation pratique que théorique. En l'occurrence, le
centre d'enseignement X._______ est une école de métiers (voir la liste
des écoles de métiers publiée sur Internet in : ). A
quelques exceptions près, toutes les écoles de métiers des cantons
romands et du Tessin posent différentes conditions d'admission. La plus
courante est le test d'admission ou le concours d'admission, ce dernier
consistant généralement en un test et un entretien. Dans les rares cas où
une école ne prévoit pas de faire passer un test d'admission aux
candidats, elle exige toutefois d'eux qu'ils aient présenté un dossier
personnel ou un dossier de travaux, subi avec succès un entretien de
candidature, suivi une classe préparatoire d'un an ou effectué un stage de
plusieurs jours, le plus souvent au sein même de l'école. En règle
générale, deux ou plusieurs de ces exigences sont cumulées (voir la liste
susmentionnée des écoles de métiers et leurs conditions d'admission
publiées sur Internet in : ).
Aussi, dans la mesure où les tests d'admission sont habituels au sein des
écoles de métiers de Suisse romande et du Tessin et qu'une telle pratique
n'est exclue ni par la LFPr, ni par l'OFPr, ni par le règlement
d'apprentissage de photographe et de surcroît expressément autorisée par
la loi vaudoise sur la formation professionnelle, il apparaît que la
procédure de sélection mise sur pied par le centre d'enseignement
X._______ ne va pas au-delà de ce qui est autorisé en matière de
formation professionnelle initiale. L'OFFT, qui n'échappe d'ailleurs pas à
une certaine contradiction, ne prétend lui-même pas le contraire puisque,
dans son rapport du 5 octobre 2005 et contrairement à ce qu'il a soutenu
dans sa réponse du 10 octobre 2006, il explique que rien ne s'oppose au
fait que, dans le système de formation dual, les entreprises formatrices
fixent leurs propres critères pour sélectionner leurs apprentis et qu'il en va
de même pour les formations initiales en école en tant qu'une école de
métiers ou une école professionnelle, soucieuse de former des
professionnels bien qualifiés, doit pouvoir tester les aptitudes des
candidats et choisir ses futurs élèves sur la base de critères fondés.
16
5.5 Force est donc de constater que ni l'âge moyen des apprenants du centre
d'enseignement X._______ ni l'existence d'un test d'admission ne
sauraient être compris comme des indices que la formation de
photographe dispensée au centre d'enseignement X._______ n'est pas
une formation professionnelle initiale ou constituer un motif justifiant la
suppression des contributions.
6. L'OFFT invoque ensuite, comme autre motif, le fait que la durée de la
formation à la pratique professionnelle est insuffisante dans les deux
filières proposées par le centre d'enseignement X._______ en se fondant
sur le programme-cadre d'enseignement professionnel. Selon l'art. 2 de ce
programme, le nombre de leçons attribuées aux branches obligatoires et la
répartition de ces leçons sur les quatre années d'apprentissage font règle.
Le programme prévoit 1280 leçons consacrées aux connaissances
professionnelles, 480 leçons portant sur la culture générale et 240 leçons
pour le sport, soit 2'000 heures au total, ce qui correspond à 2 jours
d'école par semaine au cours de la première et troisième année
d'apprentissage et à 1 jour d'école par semaine pendant la deuxième et la
quatrième année d'apprentissage. L'OFFT en déduit que, si l'on prend en
compte la durée totale de la formation, soit quatre ans, la formation
professionnelle pratique correspond à 5'600 leçons. Se référant
implicitement au programme d'études cadre unique pour la maturité
professionnelle orientation technique, orientation artistique et orientation
artisanale (consultable sur Internet in : ), l'OFFT ajoute
que, pour les apprentis qui visent l'obtention du CFC et préparent
simultanément une maturité professionnelle (orientation artistique), le
nombre de leçons consacrées à la culture générale est porté à 1'440
leçons, ce qui correspond à une journée supplémentaire d'école par
semaine pendant toute la durée de la formation et entraîne une réduction
en conséquence de la formation professionnelle pratique. Dans un tel cas,
l'OFFT en déduit que la durée de la formation pratique est ainsi réduite à
4'640 leçons.
6.1 S'agissant de la formation professionnelle dispensée sur 3 ans pour les
élèves inscrits dans la voie de la maturité professionnelle, l'OFFT expose
en particulier que la durée de la formation pratique couvre 3'120 leçons,
dont 2'040 leçons de pratique individuelle et qu'une telle durée est ainsi
insuffisante dès lors que le fait d'offrir une année de stage supplémentaire
à titre facultatif ne donne aucune garantie que le stage aura réellement
lieu. Il ajoute toutefois que la part de formation pratique serait suffisante si
le stage proposé au cours de la dernière année était rendu obligatoire.
Le type de formation en question n'est pas un cas d'application de la
formation professionnelle accélérée fondée sur le règlement provisoire
concernant la formation professionnelle accélérée, adopté le 13 juin 2001
par le Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud,
17
qui sera examiné plus loin. Le recourant ne le prétend d'ailleurs pas. Il
ressort du dossier que le canton de Vaud a introduit et généralisé ce
dispositif pour toutes les écoles des métiers en 1993, suite à la
modification, le 18 janvier 1993, de l'ancienne ordonnance de l'OFIAMT du
8 février 1983 concernant l'organisation, les conditions d'admission, la
promotion et l'examen final de l'école professionnelle supérieure (RO 1983
753, 1993 313). Par cette modification, l'OFIAMT a habilité les écoles
professionnelles supérieures à préparer leurs élèves à la maturité
professionnelle, avec son accord (art. 14a). S'agissant plus
particulièrement des écoles des métiers, celles-ci pouvaient, avec
l'approbation de l'OFIAMT, intégrer la préparation à la maturité
professionnelle dans la formation et réduire d'une année la durée de cette
dernière (art. 14c). Les certificats de maturité artistique professionnelle
décernés sur cette base ont été mis au bénéfice de la reconnaissance
fédérale par décision de l'OFFT du 15 novembre 1999, en application de
l'art. 14i. Cette ordonnance a toutefois été abrogée par l'ordonnance du
30 novembre 1998 sur la maturité professionnelle (OMP, RS 412.103.1)
entrée en vigueur le 1er janvier 1999. L'OMP ne comprend aucune
disposition analogue à l'ancien art. 14c précité. A titre de mesure
transitoire, l'art. 37 OMP prévoit cependant que, à l'exception des
examens, le droit ancien reste applicable aux candidats ayant commencé
la formation préparant à la formation professionnelle avant le 1er janvier
1999 et que les dispositions cantonales relatives à l'OMP doivent être
adaptées au plus tard au 1er janvier 2001. En d'autres termes, le cycle de
formation sur trois ans restait possible jusqu'en 2001 au plus tard. Depuis
lors, aucune base légale ne permet ainsi de ramener à trois ans la durée
de l'apprentissage conduisant à la maturité professionnelle.
Le recourant ne le conteste pas. Il ressort au contraire de son courrier du
28 mars 2006 adressé à l'OFFT qu'il savait que la réglementation
contenue à l'art. 14c de l'ordonnance du 8 février 1983 n'avait pas été
reprise dans l'OMP. Exposant, dans ce courrier, que cette durée réduite
d'apprentissage conduisant à la maturité professionnelle était cependant
restée la règle dans les écoles des métiers, il demandait à l'OFFT s'il
pouvait continuer à offrir ces filières ou s'il devait respecter les durées de
formation définies par les règlements d'apprentissage ou les ordonnances
de formation. Ramené à l'objet de la présente procédure, il s'ensuit que la
formation dispensée sur trois ans au centre d'enseignement X._______ au
cours de l'année 2005 ne répondait pas aux exigences du règlement
d'apprentissage, une telle réduction de l'apprentissage n'étant plus prévue
par l'OMP.
Il ressort en revanche du dossier que l'exigence d'une quatrième année de
stage obligatoire, qui avait été supprimée en 1999, a été réintroduite par le
centre d'enseignement X._______ dès 2006, ce qui a ainsi porté le cursus
normal d'apprentissage de photographe à quatre ans, conformément au
règlement d'apprentissage. Le recourant conteste ainsi l'insuffisance de la
18
formation pratique depuis cette année-là. Dans sa réponse au recours du
10 octobre 2006, l'OFFT relativise la portée de la réintroduction du stage
obligatoire en faisant valoir que la majorité des apprenants n'auront pas
accompli une telle année de stage, soit parce qu'elle n'était jusqu'alors pas
obligatoire, soit parce que les places de stage sont rares et que le centre
d'enseignement X._______ ne pourra offrir un nombre de places de stage
suffisant à tous ses apprenants. Cette objection est toutefois sans
pertinence. En effet, dès lors que cette année de stage est une condition
pour l'octroi du CFC, il n'est pas contestable que ledit certificat ne sera
délivré qu'au moment où toutes les conditions auxquelles son octroi est
subordonné, dont l'accomplissement du stage. A cela s'ajoute que, en
réintroduisant une année de stage obligatoire, le centre d'enseignement
X._______ s'est mis en conformité avec les exigences posées dans le
rapport de l'OFFT du 5 octobre 2005. Il serait dès lors contraire à la bonne
foi de nier que la durée de l'enseignement pratique est toujours
insuffisante depuis 2006. Ce dernier grief formulé par l'OFFT apparaît dès
lors infondé.
6.2 S'agissant de la formation professionnelle accélérée sur deux ans (FPA),
l'OFFT soutient que la durée de la formation pratique n'est a fortiori
clairement pas atteinte au regard du programme-cadre d'enseignement
professionnel de photographe et conclut que ce type de formation ne peut
être reconnu comme une formation professionnelle initiale. Le recourant,
sans contester l'insuffisance de la formation pratique, fait en revanche
valoir pour l'essentiel que ce type de formation a été approuvé par
l'OFIAMT en 1996 dans le cadre de l'approbation du règlement provisoire
de la HES-SO qui prévoyait que des candidats au bénéfice d'une formation
préalable de niveau secondaire II et ayant acquis un CFC à l'issue d'une
durée réduite à 2 ans pouvaient être admis à la HES. Dans sa réponse au
recours, l'OFFT soutient que le dispositif de formation accélérée mis sur
pied dans le cadre de la HES-SO ne concerne en rien la formation de
photographe proposée par le centre d'enseignement X._______. Il
constate au surplus que le règlement vaudois sur la formation
professionnelle accélérée est fondé sur des dispositions de l'ancienne loi
fédérale sur la formation professionnelle qui prévoyait dans certains cas
une réduction de la durée de l'apprentissage et soutient qu'une telle
réduction était destinée à être appliquée au cas par cas et non pas à
devenir la règle générale applicable à un nombre indéterminé d'apprentis.
Il considère dès lors que ledit règlement ne repose sur aucune base légale
de droit fédéral et qu'il doit être considéré comme un règlement d'une
école privée qui ne donne pas droit aux subventions pour la formation
professionnelle initiale.
6.2.1 La formation sur deux ans conduisant au CFC offerte par le centre
d'enseignement X._______ se fonde sur le règlement provisoire
concernant la formation professionnelle accélérée, adopté le 13 juin 2001
par le Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud.
19
Ce règlement, qui a abrogé un précédent règlement provisoire des classes
d'apprentissage accélérée du 18 juin 1999, se fonde d'une part sur les
art. 18 al. 2 et 30 al. 3 aLFPr ainsi que sur l'art. 43 al. 2 de la loi cantonale
sur la formation professionnelle. Cette dernière disposition prévoit que des
classes passerelles destinées aux porteurs d'une maturité ou d'un diplôme
de culture générale sont organisées dans les écoles professionnelles, de
métiers ou d'arts appliqués, pour favoriser l'accès des étudiants à
l'enseignement professionnel supérieur. A teneur de l'art. 18 al. 2 aLFPr
l'autorité cantonale, sur proposition des parties au contrat d'apprentissage
ou de l'école professionnelle, pouvait réduire la durée de l'apprentissage
dans des cas particuliers, notamment lorsque l'apprenti avait des
connaissances préliminaires ou avait accompli avec succès un
apprentissage dans une autre profession; l'autorité pouvait au contraire
prolonger l'apprentissage lorsque celui-ci, pendant sa durée normale, ne
permettait probablement pas d'atteindre le but visé, malgré une formation
consciencieuse et conforme aux règles de l'art. L'art. 30 al. 3 aLFPr
disposait en outre que l'autorité cantonale, pouvait, après avoir pris l'avis
de l'école professionnelle, dispenser complètement ou partiellement de
l'enseignement professionnel si celui-ci justifiait d'une formation
équivalente ou supérieure.
Il ressort ainsi des dispositions de droit fédéral applicable à l'époque que
le canton était compétent pour arrêter des dispositions portant sur la
réduction de la durée de l'apprentissage.
La loi en vigueur sur la formation professionnelle prévoit à son art. 18 al. 1
que la durée de la formation professionnelle initiale peut être écourtée de
manière appropriée pour les personnes qui ont beaucoup de facilité ou qui
ont une formation préalable, et prolongée pour les personnes qui ont des
difficultés d'apprentissage ou qui présentent un handicap. Ces dérogations
aux filières normales ont été autorisées dans l'optique d'un
assouplissement en faveur des personnes particulièrement capables ou
éprouvant des difficultés à se former (Message du Conseil fédéral du
6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation
professionnelle, FF 2000 5326). Ainsi, cette disposition reprend pour
l'essentiel le principe déjà posé sous l'ancien droit par l'art. 18 al. 2 aLFPr.
L'art. 24 LFPr prescrit que les cantons veillent à assurer la surveillance de
la formation professionnelle initiale (al. 1). L'al. 4 let. b de cette disposition
prévoit en outre que, sur proposition commune du prestataire de la
formation professionnelle et de la personne en formation, le canton arrête
des décisions portant notamment sur les cas visés à l'art. 18 al. 1 LFPr.
Il ressort des dispositions précitées que le principe d'une formation
professionnelle initiale accélérée menant au CFC n'est exclu ni par l'ancien
ni par le nouveau droit et que les cantons sont compétents pour
l'introduire. Comme cela vient d'être exposé, une telle voie accélérée peut
20
être ouverte aux personnes qui sont au bénéfice d'une formation préalable
ou qui ont beaucoup de facilité. La loi ne prescrit aucune condition
supplémentaire.
A teneur de l'art. 1 du règlement provisoire cantonal du 13 juin 2001, la
FPA est destinée aux candidats détenteurs d'une maturité gymnasiale ou
d'un titre d'une école de diplôme en 3 ans. Offerte dans un nombre limité
de professions, dont celle de photographe, la FPA est notamment
dispensée dans les écoles des métiers (art. 3). La formation est conforme
aux règlements d'apprentissage des professions concernées et comporte
une formation pratique et un enseignement professionnel. Les élèves ont
l'obligation de suivre tous les cours prévus au plan de formation et de
passer les épreuves. Les élèves des FPA sont soumis aux examens de fin
d'apprentissage définis par les règlements de l'OFFT, mais sont dispensés
de l'examen de culture générale (art. 11). Les candidats ayant obtenu un
CFC au terme de la FPA sont admis de droit dans les HES du domaine
concerné (art. 12).
Les conditions d'admission dans la voie FPA sont énumérées à l'art. 5 du
règlement provisoire précité. L'admission est de la compétence des écoles
des métiers, des écoles d'arts appliqués ou des écoles professionnelles
concernées. Les détenteurs d'une maturité gymnasiale ou d'un titre d'une
école de diplôme sont admis sur la base d'un dossier et d'un entretien de
motivation. Dans les écoles des arts appliqués, un test d'aptitude peut être
en outre imposé. Il ressort de cette disposition que, contrairement à ce que
soutient l'OFFT, la réglementation adoptée par le canton de Vaud ne peut
être tenue pour une règle générale applicable à un nombre indéterminé
d'apprentis. En effet, le fait pour un candidat d'être déjà titulaire d'une
maturité gymnasiale ou d'un titre d'une école de diplôme en 3 ans ne suffit
pas à entraîner l'admission dans la filière FPA. La décision d'admission est
prise sur la base d'un dossier et d'un entretien de motivation. En outre, le
centre d'enseignement X._______ a précisément introduit un test
d'aptitude en faisant usage de la compétence que lui accorde l'art. 5 dudit
règlement. Il s'ensuit que l'admission dans la filière FPA reste une décision
individuelle prise au cas par cas, ce qui est conforme au droit fédéral.
L'examen des conditions d'admission figurant sur le site internet du centre
d'enseignement X._______, qui relève qu'une réduction de la durée de la
formation peut être accordée de cas en cas, notamment pour les
personnes qui ont beaucoup de facilité ou qui ont une formation préalable,
ne laisse au demeurant planer aucun doute à ce propos.
6.2.2 Il ressort enfin du dossier que, par courrier du 19 décembre 1996,
l'OFIAMT a approuvé le projet de règlement d'admission de la HES-SO. Il
l'a fait sans réserve, en en soulignant la compatibilité avec la législation
fédérale. Ledit règlement provisoire contenait un art. 13 à teneur duquel
les candidats porteurs d'un diplôme du secondaire II (niveau école du
degré diplôme [EDD] en trois ans) pouvaient être admis dans une des
21
filières de formation de la HES-SO après avoir acquis un CFC, notamment
à l'issue d'un apprentissage d'une durée réduite à deux ans. L'OFIAMT
avait donc approuvé à l'époque, certes dans le cadre de la HES-SO, le
principe d'une formation accélérée conduisant au CFC et ouvrant la voie à
la formation professionnelle supérieure dispensée au sein de la HES-SO.
Ladite disposition a été reprise telle quelle dans le règlement d'admission
de la HES-SO actuel (publié dans sa version du 25 mai 2007 sur Internet
in : ). La HES-SO offre six domaines d'études dont celui du
design qui est divisé en quatre filières parmi lesquelles la communication
visuelle qui est enseignée à l'Ecole cantonale d'art de Lausanne (ci-après :
l'ECAL). Cette filière est elle-même répartie en quatre orientations
spécifiques dont la photographie. Pour être admis au sein du département
communication visuelle, il faut notamment être au bénéfice d'une maturité
gymnasiale (ou certificat étranger équivalent), d'une maturité
professionnelle ou d'un diplôme d une école de culture générale (ECG, ex-
EDD), chacun de ces titres devant être accompagné d un CFC
correspondant à la filière choisie. Le CFC de photographe fait partie des
certificats permettant d'accéder à cette filière (voir la liste des CFC
correspondant aux filières HES pour le domaine des arts appliqués publiée
sur Internet in : ). Ainsi, on ne voit pas ce qui permet
d'affirmer que le dispositif de formation accélérée mis sur pied dans le
cadre de la HES-SO ne concerne en rien la formation de photographe
proposée par le centre d'enseignement X._______.
La HES-SO étant ainsi ouverte, dans sa filière de communication visuelle,
aux détenteurs de CFC de photographe, le recourant était en droit de
penser qu'il agissait conformément à la loi en offrant une filière FPA de
photographe, comme il l'a fait en adoptant le règlement provisoire des
classes d'apprentissage accéléré de 1999, devenu par la suite le
règlement provisoire sur la formation professionnelle accélérée (FPA) de
2001, toujours en vigueur.
6.2.3 Au regard de ce qui précède, l'argument de l'OFFT tiré de l'insuffisance de
la formation pratique dans la filière FPA n'apparaît pas pertinent. Il est en
effet inhérent à une formation accélérée sur deux ans que la part de
formation pratique qui devrait normalement se dérouler sur quatre ans ne
puisse être accomplie dans sa totalité à côté du programme
d'enseignement, également prévu sur quatre ans, qui figure dans le
programme-cadre d'enseignement de photographe, et ce même si l'on fait
abstraction des périodes d'enseignement portant sur les branches de
culture générale. S'en tenir à cet argument pour nier le caractère de
formation initiale à la filière FPA reviendrait en définitive à vider de sa
substance la possibilité même, prévue par la loi, d'ouvrir au cas par cas
l'accès à une telle filière. En outre, il convient de constater que, à
l'exception de l'examen de culture générale, les élèves des FPA sont
soumis aux examens d'apprentissage tels que définis par les règlements
22
de l'OFFT, soit en l'occurrence aux dispositions du règlement du 16 août
1977 concernant l'apprentissage et l'examen de fin d'apprentissage de
photographe. Ceci garantit que les candidats qui réussissent l'examen,
dont le but est d'établir si l'apprenti a les capacités et les connaissances
nécessaires pour exercer sa profession (art. 7 al. 1), remplissent les
conditions mises à la délivrance du CFC. Enfin, il résulte des dispositions
cantonales précitées que la filière FPA est pour l'essentiel destinée à
faciliter l'accès à la HES-SO dans sa filière de communication visuelle.
6.2.4 Force est dès lors de constater que le motif invoqué par l'OFFT n'est pas
propre à justifier la suppression des subventions pour cette filière
particulière de la formation initiale.
7. L'OFFT avance comme troisième motif le fait que la perception d'un
écolage pour les deux filières de formation de photographe proposées au
centre d'enseignement X._______ est contraire au principe de la gratuité
de la formation professionnelle. Se fondant sur ce principe qu'il dit inscrit
aux art. 22 al. 2 et 3 et 25 al. 4 LFPr ainsi qu'à l'art. 21 al. 3 OFPr, l'OFFT
souligne que la Confédération ne subventionne que les offres de formation
qui sont considérées comme formations initiales au sens de la loi et qui
bénéficient notamment de la gratuité. Se référant au principe de la force
dérogatoire du droit fédéral, il soutient que, en matière de formation
professionnelle, la Confédération dispose d'une compétence de légiférer
concurrente, qu'elle a la compétence de légiférer sur la question de
l'obligation de supporter les frais de la formation professionnelle initiale et
que, si elle décide la gratuité des formations, la législation cantonale qui y
serait contraire ne peut pas être appliquée. Constatant que le centre
d'enseignement X._______ prélève des écolages variables en fonction du
canton de domicile de l'élève sur la base de l'art. 129 du règlement
d'application de la loi cantonale du 19 septembre 1990 sur la formation
professionnelle (RLVFPr, RSV 413.01.1), à teneur duquel les écolages
payés par les élèves des écoles des métiers et d'arts appliqués et par les
établissements d'enseignement professionnel sont fixés par décision du
Conseil d'Etat, l'OFFT soutient que cette disposition va à l'encontre du
droit fédéral dès lors que le législateur a décidé la gratuité de la formation
professionnelle initiale que les écolages perçus par le centre
d'enseignement X._______ ne reposent ainsi sur aucune base légale
valable.
Le recourant prétend que, en l'état, l'argument tiré de la gratuité n'est pas
recevable puisqu'il se conformera au droit fédéral dans le délai transitoire
que lui accorde l'art. 73 LFPr. Il soutient que le centre d'enseignement
X._______ peut, par conséquent, continuer à percevoir un écolage jusqu'à
l'entrée en vigueur de la nouvelle loi cantonale d'application en 2008, en
ajoutant que l'OFFT le lui avait d'ailleurs confirmé dans une lettre du 16
mars 2006. Dans sa réponse au recours et ses courriers ultérieurs, l'OFFT
23
soutient que la période de transition de cinq ans prévue à l'art. 73 al. 1
LFPr concerne le remplacement et l'adaptation des ordonnances fédérales
et cantonales d'exécution, mais qu'elle ne saurait en aucun cas s'appliquer
au principe de la gratuité de l'enseignement obligatoire.
7.1 Le principe de la primauté du droit fédéral est ancré à l'art. 49 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.,
RS 101). Ce principe constitutionnel fait obstacle à l'adoption ou à
l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit
fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but
ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des
matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive
L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue
donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle
cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale
est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi
cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée
qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale.
Cela a par exemple conduit le Tribunal fédéral à considérer que, dans la
mesure où une loi cantonale renforçait l'efficacité de la réglementation
fédérale, le principe de la force dérogatoire n'était pas violé. Il résulte par
ailleurs de la jurisprudence plus récente que, même si, en raison du
caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus
légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité
d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale règle de manière très
complète et exhaustive un domaine particulier que le canton n'est plus du
tout compétent pour adopter des dispositions complémentaires, quand
bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient
même en accord avec celui-ci (ATF 128 I 295 consid. 3b et les références
citées).
A teneur de l'art. 63 al. 1 Cst., la Confédération légifère sur la formation
professionnelle. Elle dispose ainsi d'une compétence législative générale
dans ce domaine. La compétence fédérale n'est cependant pas exclusive,
dans le sens où les cantons auraient perdu toute compétence en la
matière depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution. La
compétence est globale, mais concurrente. Il a en effet été précisé au
cours de débats parlementaires que l'élargissement de la compétence
fédérale ne saurait priver les cantons de toute autonomie en la matière
(JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril1999, Zurich-Bâle-Genève
2003, p. 519, note 16 ad art. 63 Cst.).
7.2 Aux termes de l'art. 21 LFPr, l'école professionnelle dispense la formation
scolaire. Celle-ci comprend un enseignement professionnel et un
enseignement de culture générale (al. 1). L'école professionnelle a un
mandat de formation qui lui est propre; elle favorise notamment
24
l'épanouissement de la personnalité et les compétences sociales des
personnes en formation en leur transmettant les connaissances théoriques
de base nécessaires à l'exercice de leur profession ainsi qu'une bonne
culture générale (al. 2 let. a). La fréquentation de l'école professionnelle
est obligatoire (al. 3).
A teneur de l'art. 22 LFPr, les cantons où est dispensée la formation à la
pratique professionnelle veillent à ce que l'offre d'écoles professionnelles
réponde aux besoins (al. 1). L'enseignement obligatoire est gratuit (al. 2).
S'agissant spécifiquement de la maturité professionnelle fédérale, l'art. 25
al. 4 LFPr prescrit que l'enseignement qui y mène dispensé dans les
écoles publiques est gratuit.
L'OFPr prescrit en outre, à son art. 21 al. 3, que l'entreprise formatrice
supporte les coûts qui résultent de la participation des personnes qu'elle
forme aux cours interentreprises et à d'autres lieux de formation
comparables.
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il
n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie
d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser
que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause.
De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du
sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment
des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (ATF 131 II 13 consid. 7.1).
En l'espèce, il convient d'abord de constater que, à la lettre des
dispositions légales, la gratuité instituée par LFPr s'étend au seul
enseignement obligatoire, qui comprend une partie d'enseignement de
culture générale et une partie d'enseignement spécifique à la profession.
La loi ne dit en revanche rien s'agissant de la formation à la pratique
professionnelle.
7.3 Au plan de l'interprétation historique et téléologique, il convient de
constater que le principe de la gratuité de l'enseignement obligatoire a été
repris tel quel de l'ancien droit dans le nouveau droit. Dans son message à
l'appui de la nouvelle LFPr, le Conseil fédéral a en effet précisé que la
nouvelle disposition apportait uniquement quelques précisions, tout en
maintenant le statu quo, l'offre de base des écoles professionnelles devant
être gratuite (FF 2000 5328).
25
L'art. 30 al. 2 aLFPr prévoyait que l'enseignement obligatoire devait être
dispensé à l'apprenti sans qu'il soit perçu d'écolage à sa charge. Dans son
message, le Conseil fédéral précisait, s'agissant de cet article, constituant
l'art. 29 du projet de loi, qu'un grand nombre de cantons avaient décrété
que l'apprenti n'avait aucun écolage à payer, qu'en règle générale
l'écolage était supporté par le chef d'entreprise ou par la commune du lieu
d'apprentissage, que la prise en charge par l'apprenti du montant total ou
d'une partie de l'écolage constituait alors une exception et qu'il paraissait
dès lors indiqué d'introduire en faveur de l'apprenti le principe de la
gratuité de l'enseignement professionnel obligatoire. Le Conseil fédéral
relevait toutefois qu'une telle disposition ne devait pas avoir pour
conséquence que les écoles de métiers et d'arts appliqués donnant aussi
bien la formation pratique que l'enseignement obligatoire, ne soient plus
autorisées à percevoir un écolage auprès du représentant légal de
l'apprenti (Message du Conseil fédéral du 26 janvier 1977 concernant une
nouvelle loi fédérale sur la formation professionnelle, FF 1977 I 730).
Cet article de loi a, à l'époque, été adopté tel quel tant par le Conseil des
Etats (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [BO] 1977 E 389) que par le
Conseil national (BO 1977 N 1622). Une dernière phrase a simplement été
ajoutée à l'al. 2 de l'art. 30 aLFPr selon laquelle les apprentis remplissant
dans l'entreprise et à l'école les conditions requises pouvaient suivre des
cours facultatifs sans qu'une retenue soit opérée sur leur salaire.
Ainsi, l'examen des travaux préparatoires de l'ancien droit montre que, au
moment où il a décidé d'introduire la gratuité de l'enseignement
professionnel, le législateur n'avait pas manifestement pour intention
d'exclure la possibilité, pour les écoles de métiers telles que le centre
d'enseignement X._______, de percevoir un écolage pour leur offre de
formation à la pratique professionnelle.
Au cours des débats parlementaires concernant la nouvelle loi, une
proposition Lustenberg a visé à compléter l'actuel art. 22 al. 2 LFPr (BO N
2001 1591, ad art. 14e) en ajoutant qu'il ne serait prélevé ni taxes
d'écolage, ni aucun émolument. Constatant que certains cantons avaient
pour pratique de percevoir un écolage ou des émoluments, l'auteur de la
proposition voulait par là s'assurer qu'ils ne disposeraient plus de la
possibilité, à l'avenir, de percevoir de tels écolages à la charge des
entreprises formatrices. Cette proposition a toutefois été retirée après que
son auteur a reçu l'assurance que l'enseignement obligatoire serait gratuit
sans perception d'aucun émolument. Il convient de constater d'une part
que cette intervention s'est faite dans le seul cadre de la disposition
concernant l'offre des écoles professionnelles. D'autre part, la teneur de la
motivation montre que l'auteur de la proposition pensait exclusivement à la
fréquentation des cours obligatoires de l'école professionnelle par les
apprentis suivant la voie duale, soit celle de l'apprentissage en entreprise
avec fréquentation des cours obligatoires. La question spécifique des
26
écolages perçus en cas d'apprentissage à plein temps dans les écoles des
métiers n'a ainsi été ni abordée, ni remise en cause.
7.4 L'OFFT déduit également le principe de la gratuité de l'enseignement
pratique en se référant au droit privé, en particulier aux dispositions sur le
contrat d'apprentissage, auxquelles renvoie l'art 14 al. 1 LFPr et à celles
du contrat de travail individuel. Il soutient sur cette base que la perception
d'un écolage va à l'encontre du principe énoncé par le droit du travail selon
lequel tout travail est rémunéré.
Par le contrat d'apprentissage, l'employeur s'engage à former la personne
en formation à l'exercice d'une activité professionnelle déterminée,
conformément aux règles du métier, et la personne en formation s'engage
à travailler au service de l'employeur pour acquérir cette formation
(art. 344 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code civil suisse
[livre cinquième: droit des obligations] [CO, RS 220]). Ce contrat présente
ainsi deux caractéristiques. Il s'agit d'une part d'un contrat de travail
individuel auquel s'appliquent les art. 319ss CO, sauf dispositions
spéciales : l'apprenti s'engage à travailler au service du maître
d'apprentissage et celui-ci à lui fournir une contre-prestation. Il s'agit
d'autre part d'un contrat de formation professionnelle dont l'élément
déterminant est que le travail est principalement orienté en vue de la
formation professionnelle de l'apprenti, cette formation constituant
l'essentiel de la contre-prestation du maître d'apprentissage (PIERRE
TERCIER, Les contrat spéciaux, 3e éd., Zurich-Bâle-Genève 2003, p. 518 s.,
notes 3549 ss). Le contrat d'apprentissage n'est valable que s'il est passé
par écrit. Il règle la nature et la durée de la formation professionnelle, le
salaire, le temps d'essai, l'horaire de travail et les vacances (art. 344a al. 1
et 2 CO). La personne en formation s'efforce d'atteindre le but de
l'apprentissage (art. 345 al. 1 CO). Elle doit donc apprendre et exercer tout
ce qu'il est nécessaire de savoir, théoriquement et pratiquement, pour
acquérir les capacités requises. Pour sa part l'employeur a l'obligation de
veiller à ce que la personne en formation soit formée sous la
responsabilité d'une personne du métier ayant les capacités
professionnelles et les qualités personnelles nécessaires (art. 345a al. 1
CO). A cet effet, il fournit au travailleur les instruments de travail et les
matériaux dont celui-ci a besoin (art. 327 CO). Il laisse à la personne en
formation, sans réduction de salaire, le temps nécessaire pour suivre les
cours de l'école professionnelle et les cours interentreprises, et pour
passer l'examen de fin d'apprentissage (art. 345a al. 1 et 2 CO). Le
versement d'un salaire n'est pas une caractéristique des obligations du
maître d'apprentissage énumérées à l'art. 345a CO (TERCIER, op. cit.,
p. 521, note 3571). La majorité de la doctrine estime cependant que, s'il
n'est pas impératif, le versement d'un salaire est néanmoins usuel (ULLIN
STREIFF/ADRIAN VON KAENEL, Arbeitsvertrag, 6e éd., Zurich 2006, note 6 ad
art. 345a CO ; ADRIAN STAEHELIN, Zürcher Kommentar, Obligationenrecht,
Zurich 1996, note 3 ad art. 344 CO ; MANFRED REHBINDER/WOLFGANG PORTMANN,
27
Basler Kommentar, 3e éd. Bâle 2003, note 1 ad art. 344 CO). D'autres
auteurs se prononcent toutefois pour un caractère impératif (FRANK VISCHER,
Der Arbeitsvertrag, Schweizerisches Privatrecht vol. VII/4, 3e éd. Bâle
2005, p. 291; MANFRED REHBINDER, Schweizerisches Arbeitsrecht, 15e éd.,
Berne 2002, p. 184 f, note 393). Pour sa part, dans un arrêt récent, le
Tribunal fédéral, après avoir qualifié un contrat de contrat d'apprentissage
de coiffeuse, a admis le droit au versement d'un salaire usuel (ATF 132 III
753 consid. 2.4).
Il ressort de ce qui précède que, si le maître d'apprentissage a l'obligation
de dispenser la formation pratique et de mettre les moyens pour le faire à
disposition de l'apprenti, il ne peut exiger pour cela une participation
financière de son apprenti, mais lui verse usuellement un salaire. Il
convient cependant d'admettre que ce salaire découle de la caractéristique
propre au contrat d'apprentissage qui comprend, à côté de l'élément
contrat de formation professionnelle, un élément de contrat individuel de
travail, l'apprenti s'engageant à travailler au service de son employeur,
maître d'apprentissage. Or cette contre-prestation sous forme de travail,
dont il y a tout lieu d'admettre qu'elle s'améliore au fur et à mesure du
déroulement de l'apprentissage, est inexistante dans le cadre d'une
formation à plein temps en école des métiers. La comparaison que fait
l'OFFT avec le contrat d'apprentissage n'apparaît ainsi pas pertinente et
ne permet en tous les cas de déduire le principe de la gratuité pour
l'enseignement pratique dispensé dans ces écoles.
7.5 Il résulte de ce qui précède que la loi sur la formation professionnelle
postule uniquement la gratuité de l'enseignement obligatoire et qu'il
n'interdit pas, en cas d'apprentissage à plein temps dans un école,
l'éventuelle perception d'un écolage pour la formation pratique qui y est
dispensée. Le principe de la gratuité de la formation pratique dans ces
écoles ne pouvant pas non plus être déduit de l'analogie faite avec le
contrat d'apprentissage en entreprise, il s'ensuit que le canton de Vaud
disposait et dispose encore, en l'état actuel du droit, de la faculté de
légiférer sur ce point. Contrairement à ce que soutient l'OFFT, l'art 129 du
règlement d'application de la loi cantonale sur la formation professionnelle
ne contrevient ainsi pas au principe de la primauté du droit fédéral.
Appliqué au cas d'espèce, il s'ensuit que le centre d'enseignement
X._______ ne peut pas percevoir d'écolage en tant qu'il se rapporte à
l'enseignement professionnel obligatoire et l'enseignement conduisant à la
maturité professionnelle. Rien ne permet en revanche d'affirmer qu'il ne
peut le faire en relation avec la formation pratique qu'il dispense. Il est en
effet notoire que les écoles des métiers représentent un cas particulier
parmi les voies de formation basées sur les règlements d'apprentissage en
entreprise du fait qu'elles dispensent une formation pratique dans leurs
propres ateliers (FF 2000 5293). Il ressort en outre de diverses
interventions faites au cours des débats parlementaires concernant la
28
participation de la Confédération aux coûts de la formation professionnelle
que l'apprentissage à plein temps dans les écoles coûte nettement plus
cher que que le système dual et que cette forme particulière de
l'apprentissage génère à l'évidence des frais différents de l'apprentissage
classique (voir à ce propos BO 2002 N 1283 et BO 2002 E 519, 975).
Ainsi, la perception d'un écolage, qui n'est de loin pas spécifique au seul
centre d'enseignement X._______ mais répandu dans de nombreuses
écoles de métiers de Suisse romandes (voir la liste des écoles de métiers
publiée sur Internet in : ), n'apparaît pas contraire au
droit. Force est dès lors de constater que le grief de l'OFFT tiré du principe
de la gratuité de la formation professionnelle n'est pas pertinent et ne
constitue pas non plus un motif justifiant la suppression des subventions.
Dans ces conditions, la question de savoir si le recourant pourrait au
surplus se prévaloir de sa bonne foi sur la base des informations qui lui ont
été données le 16 mars 2006 par l'OFFT peut rester ouverte en l'espèce.
8. Il résulte de ce qui précède que le seul grief qui peut être fait au recourant
concerne la formation dispensée sur trois ans au centre d'enseignement
X._______ en 2005 pour les élèves inscrits dans la voie de la maturité
professionnelle. Cette formation ne prévoyait en effet qu'un stage facultatif
d'une année, ce qui ne garantissait pas que la pratique professionnelle
puisse être acquise conformément à ce que prévoyaient les dispositions
légales applicables (voir plus haut consid. 6.1). La question se pose dès
lors de savoir si ce motif est encore propre, à lui seul, à justifier le retrait
des subventions pour la formation professionnelle initiale dispensée au
centre d'enseignement X._______.
Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige que le moyen
choisi soit apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne
puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2; 126 I 219 consid. 2c et les
arrêts cités).
Dans le cas d'espèce il convient de constater que le recourant s'est
immédiatement conformé au droit fédéral dès qu'il a connu l'avis qu'il
sollicitait de l'OFFT sur sa pratique, conforme au droit jusqu'en 2000, mais
qu'il poursuivait cependant sans base légale suffisante depuis 2001. Dès
2006 en effet, le stage obligatoire a été réintroduit à la demande de l'OFFT
et ce type de formation initiale n'est depuis lors plus sujette à la critique
comme établi plus haut. A cela s'ajoute que l'OFFT, qui ne prétend au
demeurant pas que le recourant aurait gravement manqué à ses
obligations dans le domaine de la formation professionnelle, a lui-même
renoncé à demander la restitution des subventions perçues, selon lui à
29
tort, au cours des années précédant 2005. Dans ces conditions, le but
visé, soit le rétablissement d'une situation conforme au droit, ayant de
surcroît déjà été réalisé avant même que la décision attaquée ne soit
rendue, le principe de la proportionnalité s'oppose à ce qu'une mesure
supplémentaire particulièrement incisive telle que le retrait des
subventions se justifie encore.
9. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée viole le droit fédéral
(art. 49 PA). Bien fondé, le recours doit en conséquence être admis et la
décision attaquée être annulée.
10. Le recourant obtenant gain de cause, il y a lieu de lui rembourser l'avance
de frais de Fr. 2'000.-- perçue le 11 septembre 2006 (art. 63 al. 1 PA). La
procédure ne lui ayant pas occasionné de frais relativement élevés, il n'y a
en revanche pas lieu de lui allouer des dépens (art. 64 al. 1 PA en relation
avec l'art. 7 al. 4 du règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est admis et la décision de l'Office fédéral de la formation
professionnelle et de la technologie (OFFT) du 29 juin 2006 est annulée.
2. L'affaire est renvoyée à l'Office fédéral de la formation professionnelle et
de la technologie (OFFT) afin qu'il calcule et verse au recourant les
subventions fédérales pour la formation professionnelle initiale de
photographe dispensée par le centre d'enseignement X._______ pour les
années 2005 et suivantes.
3. L'avance de frais de Fr. 2'000.-- sera restituée au recourant dès l'entrée en
force du présent arrêt.
4. Il n'est pas alloué de dépens.
5. Le présent arrêt est communiqué :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
30
- au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Claude Morvant Solange Borel
Voies de droit
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public auprès du
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, dans un délai de 30 jours dès sa notification
(art. 82 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110]). Le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et
porter la signature du recourant ou de son mandataire qui y joindra la présente décision
et les pièces invoquées comme moyens de preuve si elles se trouvent entre ses mains
(art. 42 LTF).
Date d'expédition : 5 décembre 2007