B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Décision confirmée par le TF par arrêt
du 10.02.2017 (2C_793/2016)
Cour II
B-2234/2015
Ar r ê t d u 8 aoû t 2 0 1 6
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Pietro Angeli-Busi et Eva Schneeberger, juges,
Grégory Sauder, greffier.
Parties
A._______,
représentée par Me Pascal Moesch, avocat,
recourante,
contre
B._______,
intimée,
Secrétariat d'Etat à la formation,
à la recherche et à l'innovation (SEFRI),
Formation professionnelle supérieure,
Einsteinstrasse 2, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Approbation de règlements d'examen.
B-2234/2015
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Faits :
A.
Le 30 septembre 2013, B._______ (ci-après : B._______ ou l'intimée) a
déposé auprès du Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à
l'innovation (ci-après : le SEFRI ou l'autorité inférieure) un projet de
règlement concernant l'examen professionnel de moniteur de conduite de
motocycle et un projet de règlement concernant celui de moniteur de
conduite de camion en vue de leur approbation. Ces projets de règlements
ont été publiés dans la Feuille fédérale du […] 2013 (FF 2013 […]).
B.
B.a Le 3 décembre 2013, A._______ (ci-après : A._______ ou la
recourante) a formé opposition auprès du SEFRI à l'encontre des deux
projets de règlements. Elle a fait grief à B._______, en substance, de ne
l'avoir jamais consultée - ni aucun autre acteur de la branche du reste - en
vue d'établir ces projets de règlements, de sorte qu'elle n'aurait pas la
représentativité nécessaire pour être admise comme organe responsable.
Rappelant que, dans un arrêt du 17 juillet 2012, le Tribunal administratif
fédéral ne lui avait pas dénié la qualité d'organisation du monde du travail
(ci-après : OrTra), A._______ a en outre contesté la désignation de
B._______ en tant qu'unique organe responsable au chiffre 1.3 des projets
de règlements, soulignant qu'elle remplissait également les critères requis
pour une telle désignation. Pour le surplus, elle a remis en cause les projets
de règlements sur le fond, notamment sur les questions de la répartition
des compétences et du régime transitoire.
B.b Par décision du 12 mars 2015, le SEFRI a rejeté l'opposition de
A._______, dans la mesure où elle était recevable, et approuvé les
règlements concernés. Se référant à un arrêt du Tribunal administratif
fédéral du 4 mai 2010, il a d'abord retenu que l'objet de la procédure
d'opposition ne portait que sur le contrôle du contenu des projets de
règlements d'examen et n'est ainsi pas entré en matière, en particulier, sur
le grief de A._______ relatif au défaut d'invitation à collaborer à
l'établissement des projets de règlements. S'agissant des questions de la
qualité pour former opposition et de la recevabilité de celle-ci, il a relevé -
tout en laissant ces dernières ouvertes - que, dans la mesure où il lui
appartenait de définir quelles étaient les OrTra au sens de la législation en
matière de formation professionnelle, A._______ faisait valoir un intérêt
général lorsqu'elle contestait le statut d'"OrTra compétente pour les
moniteurs de conduite" de B._______ sans présenter quels intérêts directs
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elle entendait défendre en contestant la répartition des compétences et le
régime transitoire prévus par les projets de règlements. Enfin, le SEFRI a
retenu qu'indépendamment de cette qualité et de la recevabilité de
l'opposition, A._______ n'avait pas démontré de façon concluante que les
projets de règlements ne répondaient pas aux exigences légales
matérielles à leur approbation ; il a soutenu en particulier que le fait que
A._______ n'était pas représentée dans l'organe responsable ne créait pas
de conflit en matière de politique de formation, étant donné que,
contrairement à B._______, A._______ n'était pas une OrTra active à
l'échelle nationale et sur l'ensemble du territoire suisse et qu'elle n'avait
jamais exprimé le souhait de faire partie de l'organe responsable ainsi que
d'assumer les droits et obligations correspondants à cette fonction.
C.
Le 10 avril 2015, A._______ a interjeté recours contre cette décision,
concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens, en tant qu’elle
approuve les règlements pour les examens professionnels de moniteur de
conduite de motocycle et de camion. La recourante se plaint du fait qu'elle
n'a pas été reconnue comme organe responsable aux côtés de B._______.
A ce propos, elle invoque en substance une violation de l'égalité de
traitement - spécifiquement entre concurrents -, au regard du chiffre 1.3
des projets de règlements, et souligne le refus de l'autorité inférieure de
prendre en compte sa volonté de faire partie dudit organe, en dépit du fait
que celle-ci a déjà été clairement exprimée lors d'une procédure antérieure
l'opposant à B._______, ce que le Tribunal administratif fédéral n'a pas
manqué de relever dans l'arrêt du 17 juillet 2012 y ayant mis fin. Enfin,
contestant la conformité des projets de règlements aux exigences légales
matérielles en vue de leur approbation, elle expose en particulier que
l’autorité inférieure ne peut se contenter de retenir que B._______ est le
seul organe responsable selon le chiffre 1.3 des projets de règlements
sans instruire plus avant la question ; elle précise assumer à entière
satisfaction la formation des moniteurs d’école de conduite pour véhicules,
dont les motocycles et camions, depuis plusieurs années pour toute la
Suisse romande et italienne, de sorte qu’elle est en mesure de fournir ses
prestations à l’échelle nationale et que B._______ devrait coopérer avec
elle pour ces deux régions.
D.
Dans sa réponse du 8 juin 2015, l’autorité inférieure a proposé le rejet du
recours. Relevant que la recourante avance des arguments similaires à
ceux présentés dans son opposition, elle soutient qu’elle ne peut constituer
un second organe responsable uniquement pour la Suisse romande dans
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la mesure où l’intimée est l’unique organe responsable pour l’ensemble de
la Suisse, dès lors qu’elle remplit tous les critères légaux nécessaires pour
ce faire, dont celui de la capacité à fournir les prestations à l’échelle
nationale. A ce propos, elle réitère que l’objet de la procédure d’opposition
vise uniquement le contenu des deux projets de règlements soumis à
approbation et que ceux-ci sont entièrement conformes aux exigences
légales en vigueur. Elle rappelle que la recourante et l’intimée collaborent
étroitement lors des sessions de l’examen professionnel de moniteur de
conduite pour la "catégorie B" (voiture), pour lequel la première avait suivi
les travaux de la seconde en vue de l’approbation du règlement dudit
examen (ci-après : le règlement approuvé le 29 août 2007) ; elle précise
que l’examen final professionnel de moniteurs de conduite est organisé par
B._______, en tant qu’organe responsable, dans les écoles accréditées en
Suisse romande, dont celle de A._______. Elle souligne qu’il appartient
aux OrTra de la branche concernée de former un seul organe responsable
et que, pour le reste, la recourante a été invitée à plusieurs reprises aux
travaux préparatoires desdits projets de règlements. Relevant qu’il y a lieu
de distinguer la notion d’OrTra de celle d’organe responsable, elle indique
qu’en sa qualité de partenaire de la formation professionnelle, la
recourante est évidemment une OrTra, au même titre que l’intimée ou
d’autres associations professionnelles et que, s’il ne saurait y avoir qu’un
seul organe responsable, celui-ci peut être composé de plusieurs OrTra.
Par ailleurs, elle note l’éventuelle confusion de la recourante entre les
compétences en matière de formation et celles relatives à l’organisation et
à la tenue de l’examen professionnel, exposant que si l’intimée a démontré
à satisfaction qu’elle peut assumer ces dernières compétences, cela
n’altère en rien le statut des écoles accréditées formant les candidats au
brevet fédéral et organisant les modules. Enfin, défendant la conformité
des projets de règlements aux exigences légales matérielles
d’approbation, elle répète en particulier que l’intimée est apte à fournir ses
prestations à long terme et à l’échelle nationale ; à cet égard, elle transmet
de la documentation relative à la tenue des examens professionnels de
moniteurs de conduite pour la "catégorie B" (voiture) et à l’organisation de
ceux pour motocycle et camion, afin de démontrer que l’intimée est en
mesure de remplir ses obligations d’organe responsable de l’examen
professionnel pour l’ensemble de la Suisse, en particulier pour la Suisse
romande et italienne.
E.
Dans sa réplique du 12 août 2015, la recourante a maintenu les
conclusions de son recours. Elle allègue qu’en sa qualité d’OrTra - dont
l’autorité inférieure lui reconnaît enfin le statut - elle dispose d’un droit à
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faire partie de l’organe responsable, droit qui lui a été purement nié en
l’espèce. Elle précise que, contrairement à ce que prétend l’autorité
inférieure, elle n’a pas l’intention de constituer un second organe
responsable uniquement pour la Suisse romande, mais de participer, aux
côtés de l’intimée, à l’organe responsable pour l’ensemble de la Suisse.
Dans ce sens, elle conclut à la modification du chiffre 1.3 des projets de
règlements, faisant remarquer que, de cette manière, l’organe responsable
représenterait - au sein de sa commission chargée de l’assurance qualité
(ci-après : la commission AQ) - toutes les régions linguistiques de Suisse,
ce qui n’est en l’état pas le cas de l’aveu même de l’intimée.
F.
Dans sa duplique du 9 septembre 2015, l’autorité inférieure a réitéré sa
proposition de rejeter le recours. Rappelant pour l'essentiel le contenu de
sa réponse, elle précise qu'elle ne peut obliger les OrTra à œuvrer
ensemble, mais seulement les encourager à le faire. Par ailleurs, elle
relève, d'une part, qu'elle n'a pas la compétence pour reconnaître le statut
d'OrTra, puisqu'il s'agit d'une simple notion factuelle découlant des
activités, et, d'autre part, que la recourante n'a jamais été privée de la
possibilité de faire partie de l'organe responsable ; elle expose que celle-ci
a en effet été invitée à participer lors des travaux préparatoires, notamment
à l'élaboration du profil professionnel, puis a eu l'occasion de s'exprimer
lors de son opposition. De même, elle soutient qu'à sa connaissance, la
recourante n'a jamais demandé à l'intimée, durant la phase préparatoire, à
faire partie de l'organe responsable pour l'ensemble de la Suisse,
réclamant plutôt à pouvoir se constituer organe responsable pour la Suisse
romande uniquement - comme elle le répète dans son recours - ce qui est
contraire à la législation applicable. Elle souligne cependant que, si la
recourante a la volonté réelle de faire partie de l'organe responsable à
l'échelle nationale - comme elle l'indiquerait pour la première fois dans sa
réplique -, elle serait disposée à organiser une rencontre en présence de
l'intimée.
G.
Dans ses déterminations du 14 octobre 2015, la recourante a pris note de
la volonté de l'autorité inférieure d'organiser une telle rencontre et des
démarches entreprises à cette fin et requis la suspension de la procédure
dans l'intervalle.
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Page 6
H.
Par décision incidente du 20 novembre 2015, le Tribunal administratif
fédéral a rejeté la requête de suspension de la procédure - constatant
qu’au regard de l’échange d’écritures intervenu entre l’autorité inférieure,
la recourante et l’intimée, aucun entretien en vue de trouver un
arrangement ne serait tenu, de sorte qu’une telle suspension ne se justifiait
pas - et a invité l’autorité inférieure à produire, jusqu’au 21 décembre 2015,
tout moyen de preuve propre à établir que, conformément aux dispositions
légales applicables, l’intimée était l’organe responsable, que la recourante
avait pu participer, le cas échéant, à la constitution de ce dernier en sa
qualité d’OrTra et qu’elle avait pu en faire partie.
I.
Par courrier du 18 décembre 2015, l’autorité inférieure a produit son guide
d'avril 2015 relatif à l'élaboration et à la révision des règlements des
examens fédéraux. Se référant à ce document ainsi qu'aux dispositions
légales topiques, elle mentionne que le processus d'élaboration d'un
règlement d'examen professionnel et professionnel supérieur comprend
quatre (recte : cinq) phases principales s'échelonnant sur une période d'un
à deux ans, à savoir : la phase préliminaire, la phase de clarification du
contexte (phase 1), la phase d'élaboration du profil de qualification
(phase 2), la phase d'élaboration du règlement d'examen et des directives
(phase 3) et la phase de publication dans la Feuille fédérale puis
d'approbation à proprement parler (phase 4). Indiquant le contenu et la
portée de chacune de ces phases, elle fait remarquer en lien avec la phase
préliminaire et la phase 1, d'une part, que la recourante a été tenue au
courant du développement des projets de règlements, notamment dans le
cadre de la commission AQ de l'examen professionnel de moniteur de
conduite pour la "catégorie B" (voiture) dont elle fait partie, mais qu'elle n'a
jamais communiqué à ce moment-là son intention de faire partie de
l'organe responsable, et, d'autre part, qu'elle n'a pas manifesté son intérêt
à participer aux travaux d'élaboration au cours de la séance de lancement
réunissant les représentants des OrTra concernés ainsi que le SEFRI et
visant à déterminer si les travaux d'élaboration pouvaient se poursuivre.
De même, elle souligne que c'est uniquement lors de la phase 4 que la
recourante a manifesté, pour la première fois, sa désapprobation en
formant opposition. Enfin, elle rappelle que la composition de l'organe
responsable peut aussi être élargie après l'approbation d'un règlement
général, comme cela ressort de son guide.
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Page 7
J.
Le 8 février 2016, l’intimée a fait part de ses déterminations sur le courrier
de l’autorité inférieure du 18 décembre 2015. Elle allègue que la recourante
a eu, à plusieurs reprises et suffisamment tôt, la possibilité de participer à
la procédure, mais qu'elle n'en a pas fait usage. Pour le reste, elle expose
les raisons pour lesquelles la recourante ne peut faire partie de l'organe
responsable à ses côtés.
K.
Par courrier du 9 février 2016, la recourante s'est également déterminée
sur le courrier de l'autorité inférieure du 18 décembre 2015. Elle relève
qu'elle a demandé, depuis toujours, à faire partie de l'organe responsable
en sa qualité d'OrTra, aux côtés de l'intimée, rappelant à ce propos le
déroulement des faits ayant précédé l'approbation du règlement du 29 août
2007 et produisant des pièces à l'appui de ses dires.
L.
Le 24 février 2016, l’intimée a renvoyé à ses déterminations du 6 février
2016 et a produit une copie de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du
17 juillet 2012, sans autre précision.
M.
Par courrier du 14 mars 2016, la recourante a contesté les allégués de
l'intimée du 8 février 2016, produisant 22 pièces supplémentaires à l'appui
de ses dires. Elle nie en substance avoir eu la possibilité de participer au
sein de l'organe responsable à l'élaboration et l'approbation des deux
projets de règlements, relevant qu'elle demande depuis 2005 à intégrer
ledit organe ; elle rappelle à ce propos le contenu de l'arrêt du Tribunal
administratif fédéral du 17 juillet 2012. Elle fait remarquer que l'intimée
n'est jamais entrée en matière sur une autre forme de collaboration que
celle imposant une adhésion. Pour le reste, elle réfute les raisons pour
lesquelles elle ne peut faire partie, selon l'intimée, de l'organe responsable,
soulignant que ces raisons seraient également propres à s'appliquer à
celle-ci ; de même, elle constate qu'un meilleur équilibre serait assuré si
elle pouvait être membre de l'organe responsable au même titre que
l'intimée, dès lors qu'en l'état des deux projets de règlements incriminés,
celle-ci détient des pouvoirs exagérés, par le biais notamment de la
commission AQ dont elle est seule chargée de nommer les membres.
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Page 8
N.
Par lettre du 16 mars 2016, l’autorité inférieure a soutenu la position de
l'intimée, relevant qu'il sied de différencier la fonction et les responsabilités
des prestataires de modules, telle la recourante ou d'autres écoles
accréditées, de celles de l'organisateur de l'examen final, soit de l'organe
responsable. Elle soutient ainsi que la structure actuelle de la recourante,
comprenant un centre de formation, serait incompatible avec la fonction
d'organe responsable de l'examen professionnel au niveau national, en
raison d'un conflit d'intérêts évident. Elle précise que la recourante serait
en effet avantagée par rapport aux autres prestataires de formation
accrédités par la commission AQ, puisque cette dernière définit non
seulement le contenu et les exigences des examens de modules, mais
aussi la matière de l'examen final.
O.
Par ordonnance du 21 avril 2016, l’intimée a été invitée à produire,
jusqu’au 9 mai 2016, tout moyen de preuve propre à établir qu’au regard
des dispositions légales applicables, la recourante avait été en mesure de
participer à la constitution de l’organe responsable et de faire partie de
celui-ci en vue de l’établissement des deux projets de règlements soumis
à approbation en date du 30 septembre 2013.
P.
Par courrier du 3 mai 2016, l'intimée a produit 33 pièces visant à attester
les efforts réalisés pour intégrer la recourante au sein de l'organe
responsable, dont : les copies d'une note interne de l'Office fédéral des
routes (OFROU) d'une séance tenue, le 12 septembre 2008, en présence
de la commission AQ et portant sur le profil professionnel de moniteur de
conduite (pièce 31), de la fiche d'information de l'Office fédéral de la
formation professionnelle et de la technologie (ci-après : l'OFFT ;
actuellement : le SEFRI) du 4 juin 2012 concernant les qualifications
supplémentaires des moniteurs de conduite de camion et de motocycle
(pièce 32) et de l'échange de courriels entre la commission AQ et,
notamment, C._______, membre de celle-ci et directeur de A._______, au
sujet de l'adaptation de l'examen professionnel de moniteur de conduite de
motocycle (pièce 33).
Q.
Le 26 mai 2016, la recourante s'est déterminée sur les pièces produites
par l'intimée. Elle fait remarquer, en particulier, qu'elle n’a jamais eu
connaissance des pièces 31 et 32 et que celles-ci sont le résultat de
discussions qui ont eu lieu hors de sa présence. S'agissant de la pièce 33,
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Page 9
elle souligne que l'échange concernait l'optimisation du déroulement de
l'examen professionnel de moniteur de conduite de motocycle - soit de
questions touchant à une problématique purement opérationnelle - et non
pas le contenu même des deux projets de règlements. Pour le reste, elle
maintient en substance l'ensemble de ses arguments.
R.
Les autres faits et arguments de la cause seront examinés, pour autant
que besoin, dans les considérants en droit.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral connaît, en vertu de l'art. 31 LTAF, des recours contre
les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En l'espèce, prise en application des art. 28 al. 2 et 3 ainsi que 61 al. 2 de
la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (LFPr,
RS 412.10) et de l'art. 26 de l'ordonnance du 19 novembre 2003 sur la
formation professionnelle (OFPr, RS 412.101), la décision du SEFRI a pour
objet le rejet de l'opposition formée par la recourante et, partant,
l'approbation de deux projets de règlements d'examen. L'acte attaqué
constitue une décision au sens de l'art. 5 PA (cf. ATF 135 II 38 consid. 4.6 ;
arrêt du TAF B-3023/2009 du 4 mai 2010 consid. 1.1) qui émane d'une
autorité au sens de l'art. 33 let. d LTAF. Enfin, aucune des exceptions
mentionnées à l'art. 32 LTAF n'étant réalisée, le Tribunal administratif
fédéral est compétent pour statuer sur le présent recours.
1.2 S'agissant de la qualité pour recourir (art. 48 al. 1 let. a à c PA), elle est
soumise à trois conditions cumulatives. La personne recourante doit ainsi
avoir pris part à la procédure devant l'autorité inférieure (let. a), être
spécialement atteinte par la décision attaquée (let. b) et avoir un intérêt
digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Selon ces
deux dernières conditions, elle doit, d'une part, être touchée dans une
mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés,
en se trouvant dans un rapport stable, étroit, particulier, digne d'être pris en
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Page 10
considération par rapport à l'objet de la contestation, et, d'autre part,
démontrer que l'issue du recours peut influencer de manière favorable sa
situation factuelle et/ou juridique, son intérêt factuel ou juridique devant
cependant être personnel, pratique et actuel (cf. notamment ATF 141 II 14
consid. 2.1, ATF 140 II 214 consid. 2.1, ATF 139 II 279 consid. 2.2,
ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 et ATF 135 II 145 consid. 6.1 ; VERA
MARANTELLI/SAID HUBER, in : Praxiskommentar Verwaltungs-
verfahrensgesetz, Waldmann/Weissenberger [éd.], 2e éd., 2016, ad art. 48
n° 8 à 36 p. 964 ss ; JACQUES DUBEY/JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit
administratif général, 2014, n° 2076 ss p. 731 ss).
En l'occurrence, en ayant formé opposition à l'encontre des projets de
règlements d'examen publiés dans la Feuille fédérale du […] 2013
conformément à l'art. 26 al. 5 OFPr, la recourante satisfait à la première
condition. De même, destinataire direct de la décision sur opposition
attaquée, elle est personnellement titulaire de certains droits que lui
confère l'art. 24 OFPr en sa qualité d'OrTra - qui n'est en l'état plus
contestée - et qu'elle est légitimée à défendre dans le cadre de la présente
procédure de recours, comme il le sera vu au consid. 4, de sorte que les
deux dernières conditions sont également remplies. Partant, la qualité pour
recourir doit lui être reconnue.
1.3 Pour le reste, le recours a été déposé dans la forme (art. 52 al. 1 PA),
et le délai (art. 50 al. 1 PA) prescrits et l'avance de frais versée en temps
utile (art. 63 al. 4 PA).
1.4 Il suit de ce qui précède que le recours est recevable.
2.
En l'espèce, la recourante se plaint tout d'abord du fait qu'en dépit de sa
qualité d'OrTra, l'intimée ne l'a jamais consultée en vue de l'établissement
des deux projets de règlements d'examen soumis à l'approbation de
l'autorité inférieure en date du 30 septembre 2013. Elle expose, à ce
propos, qu'elle n'a pas eu la possibilité de faire partie de l'organe
responsable, ce qu'elle réclame depuis 2005 et qu'elle satisfait aux critères
pour une telle intégration. Elle précise que l'intimée n'est jamais entrée en
matière sur une autre forme de collaboration que celle imposant une
adhésion et se prévaut du contenu de l'arrêt du Tribunal administratif
fédéral du 17 juillet 2012. La recourante remet ensuite en cause les projets
de règlements sur le fond, notamment sur les questions de la répartition de
compétences et du régime transitoire.
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Page 11
3.
3.1 Selon l'art. 28 al. 2 LFPr, les organisations du monde du travail
compétentes définissent les conditions d'admission, le niveau exigé, les
procédures de qualification, les certificats délivrés et les titres décernés, en
tenant compte des filières de formation qui font suite aux examens ; leurs
prescriptions sont soumises à l'approbation du SEFRI et sont publiées
dans la Feuille fédérale. En outre, l'art. 28 al. 3 LFPr prévoit que le Conseil
fédéral fixe les conditions d'obtention de l'approbation et la procédure à
suivre.
En complément à ces deux dispositions, le Conseil fédéral a édicté les
art. 24 à 27 OFPr. Ainsi, selon l'art. 26 al. 1 OFPr, l'organe responsable
présente au SEFRI une demande d'approbation d'un règlement d'examen.
L'art. 25 al. 1 OFPr dispose que le SEFRI approuve un seul examen
professionnel fédéral et un seul examen professionnel fédéral supérieur
par orientation spécifique au sein d'une branche ; l'art. 25 al. 2 OFPr
contient la liste des conditions que le SEFRI vérifie en vue de cette
approbation. En vertu de l'art. 26 al. 4 et 5 OFPr, si la demande est
conforme à celles-ci, le SEFRI annonce dans la Feuille fédérale qu'une
demande d'approbation d'un règlement d'examen lui a été présentée et fixe
un délai de 30 jours pour lui adresser par écrit d'éventuelles oppositions.
Enfin, définissant la portée de l'organe responsable, l'art. 24 OFPr prévoit
que :
"1 Les organisations du monde du travail visées à l'art. 1 al. 2 peuvent demander
l'approbation d'un examen professionnel fédéral ou d'un examen professionnel
fédéral supérieur.
2 Elles constituent un organe responsable chargé de l'offre et de l'organisation d'un
examen professionnel fédéral ou d'un examen professionnel fédéral supérieur.
3 Les organisations qui ont un lien avec l'examen correspondant doivent avoir la
possibilité de faire partie de l'organe responsable.
4 L'organe responsable fixe les droits et les obligations des organisations qui le
composent en fonction de leur importance et de leur potentiel économique."
L'art. 1 al. 2 OFPr précise, quant à lui, que la Confédération collabore en
règle générale avec des OrTra qui sont actives à l'échelle nationale et sur
l'ensemble du territoire suisse ; en l'absence de telles organisations dans
un domaine donné de la formation professionnelle, l'autorité fédérale fait
appel à des organisations actives dans un domaine connexe de la
formation professionnelle (let. a) ou à des organisations actives à l'échelle
régionale dans le domaine de la formation professionnelle concerné, ainsi
qu'aux cantons concernés (let. b).
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Page 12
3.2 Par ailleurs, en application notamment de l'art. 25 al. 2 let. c de la loi
sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR, RS 741.01), le
Conseil fédéral a arrêté l'ordonnance du 28 septembre 2007 sur
l'admission des moniteurs de conduite et sur l'exercice de leur profession
(OMCo, RS 741.522), dont l'objet est de régler l'admission des moniteurs
de conduite, l'exercice de leur profession et leur formation continue (art. 1).
Comme l'indique le message du Conseil fédéral du 14 novembre 1973
concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière (in :
FF 125 II 1141, 1157 ad art. 25), celui-ci possède l'entière compétence de
régler toutes les questions concernant la profession de moniteur de
conduite, ce qui inclut notamment les prescriptions sur les exigences
fondamentales, la formation et l'examen des moniteurs de conduite,
l'exercice de la profession et les moyens de contrôler si cet exercice se fait
conformément aux règles établies. S'agissant en particulier du brevet
fédéral de moniteur de conduite et des qualifications supplémentaires,
l'art. 7 de l'OMCo prévoyait, dans sa teneur au 1er janvier 2008
(RO 2007 5023), que l'organisation du monde du travail responsable du
brevet fédéral de moniteur de conduite veille à ce que les candidats soient
à même de dispenser une formation qualitativement élevée (al. 1),
l'identification des modules et des prestataires ainsi que le programme de
la formation professionnelle menant à l'obtention du brevet fédéral de
moniteur de conduite et l'accomplissement des modules A et C nécessitant
l'approbation de l'OFROU (al. 2). Dans sa teneur au 1er janvier 2014 (suite
à la modification de l'OMCo du 29 novembre 2013, RO 2013 4705), ledit
article dispose que l'organisation du monde du travail responsable des
brevets fédéraux de moniteur de conduite, de moniteur de conduite de
motocycle et de moniteur de conduite de camion veille à ce que les
personnes en formation soient à même de dispenser un enseignement de
la conduite qualitativement élevé (al. 1), l'identification des modules et des
prestataires ainsi que le programme de la formation professionnelle
menant à l'obtention des brevets fédéraux nécessitant l'approbation de
l'OFROU (al. 2). Dans un document intitulé "Commentaires relatifs aux
modifications d'ordonnance proposées" (consulté sur le site Internet de
recherche en date du 15 juin 2016, et dont l'hyperlien
correspondant renvoie au site Internet de l'OFROU), l'OFROU précise,
sous un point 8 (p. 9) relatif à la modification du 29 novembre 2013 de
l'OMCo, au sujet des art. 5, 7, 23, 2e phrase, et 24 al. 4 de ladite
ordonnance qu'"il convient maintenant de créer, en plus du brevet de
moniteur de conduite existant, les brevets de moniteur de conduite de
motocycle (accomplissement du module A) et de moniteur de conduite de
camion (accomplissement du module C)".
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4.
En substance, l'autorité inférieure soutient que l'objet de la procédure
d'opposition ne porte que sur le contrôle du contenu des projets de
règlements d'examen au regard de l'art. 25 OFPr - se référant à ce propos
à l'arrêt du TAF B-3023/2009 du 4 mai 2010, en particulier à son
consid. 1.3.8 - et qu'elle n'est pas habilitée à contraindre les OrTra à
œuvrer ensemble, de sorte qu'en principe, elle n'a pas à traiter de
questions relevant de l'art. 24 OFPr. Au demeurant, elle fait remarquer que
la recourante requerrait plutôt de pouvoir se constituer organe responsable
pour la Suisse romande uniquement, ce qui irait à l'encontre de la
législation applicable.
4.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale).
Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont
possibles, il s'impose de rechercher la véritable portée de la norme, en la
dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation
systématique), de son contexte, du but poursuivi, de son esprit
(interprétation téléologique) ainsi que de la volonté du législateur
(interprétation historique), telle qu'elle résulte notamment des travaux
préparatoires (cf. notamment arrêt du TF 2C_98/2013 du 29 juillet 2013
consid. 6.1 et réf. cit.). Aucune méthode d'interprétation n'est privilégiée, il
convient de s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens
véritable de la norme ; en particulier, le tribunal ne se fonde sur la
compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (cf. ATF 138 IV 65 consid. 4.3.1, 137 IV 249
consid. 3.2, 135 V 249 consid. 4.1 et réf. cit. ; arrêts du TAF B-6755/2013
du 11 août 2014 consid. 5.1 et A-469/2013 du 27 septembre 2013
consid. 5).
4.2 L'art. 24 al. 1 OFPr rappelle le principe de l'approbation du SEFRI
(art. 28 al. 2 LFPr) - dont la procédure est réglée par les art. 25 et 26 OFPr,
en application de l'art. 28 al. 3 LFPr - lorsque les OrTra au sens de l'art. 1
al. 2 OFPr entendent édicter un examen professionnel fédéral (supérieur).
Ledit article prévoit également la constitution, par les OrTra, d'un organe
responsable chargé de l'offre et de l'organisation dudit examen (al. 2) ainsi
que la possibilité pour les organisations ayant un lien avec l'examen d'en
faire partie (al. 3). N'étant pas formulé de manière potestative, l'alinéa 2
n'abandonne pas la constitution de l'organe responsable au libre choix des
OrTra. De même, par sa formulation impérative, l'alinéa 3 impose de
donner la possibilité de participer aux organisations ayant un lien avec
l'examen correspondant ; la notion d'"organisations ayant un lien avec
l'examen correspondant", en lieu et place de celle d'"organisations du
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monde du travail visées à l'art. 1 al. 2", paraît cependant suggérer que le
cercle des organisations n'est pas nécessairement le même, mais peut se
révéler plus large ou plus restreint. Pour le reste, la formulation de
l'art. 24 OFPr n'est pas équivoque.
4.3 D'un point de vue systématique, si l'art. 28 al. 2 LFPr se limite à
préciser que les OrTra doivent soumettre leurs prescriptions en matière
d'examen à l'approbation du SEFRI, le Conseil fédéral a prévu plus
précisément à l'art. 24 OFPr - dont le chapeau renvoie à l'art. 28
al. 2 LFPr -, d'une part, que celles-ci constituent un organe responsable
chargé de l'offre et de l'organisation de l'examen (al. 2) et, d'autre part, que
les organisations qui ont un lien avec l'examen correspondant doivent avoir
la possibilité d'en faire partie (al. 3). De même, conformément à la
délégation de l'art. 28 al. 3 LFPr - qui l'invite, pour rappel, à fixer les
conditions d'obtention de l'approbation et la procédure à suivre -, le Conseil
fédéral charge l'organe responsable de déposer la demande d'approbation
du règlement d'examen (art. 26 al. 1 OFPr), un seul étant approuvé par
orientation spécifique au sein d'une branche (art. 25 al. 1 OFPr). Dans la
mesure où l'art. 26 OFPr - lequel fait expressément partie des dispositions
de procédure arrêtées par le Conseil fédéral - prévoit le dépôt de ladite
demande par l'organe responsable, cela implique nécessairement, afin de
respecter la procédure, que les OrTra l'aient au préalable valablement
constitué.
4.4 S'agissant en particulier de l'art. 26 OFPr, il ressort du rapport explicatif
du Département fédéral de l'économie (DFE ; actuellement : Département
fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche [DEFR]) d'avril
2003 en vue de la procédure de consultation portant sur la révision de
l'OFPr (cf. ad art. 26 p. 17, consulté sur le site Internet de recherche
, en date du 15 juin 2016, et dont l'hyperlien correspondant
renvoie au site Internet ) qu'il n'existe pas de droit à
l'approbation de tous les intéressés, que l'on s'en tiendra aux principes
valables au niveau fédéral et que la qualité des offres de formation est
assurée par la surveillance de la Confédération et non par la concurrence
entre prestataires, qui ne ferait que déboucher sur la création d'oligopoles.
De même, le rapport du DFE de novembre 2003 sur les résultats de la
procédure de consultation portant sur la révision de l'OFPr (cf. ad art. 26
p. 14, consulté sur le site Internet , rubriques "Droit fédéral"
> "Procédures de consultation" > "Procédures de consultation terminées"
> "2003" > "Département fédéral de l'économie" > "Nouvelle ordonnance
sur la formation professionnelle" > "Rapport" en date du 15 juin 2016)
confirme cette volonté, en relevant que :
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Page 15
"Si le principe selon lequel il convient de limiter le foisonnement des examens est
favorablement accueilli, nombre d’organes consultés contestent la nécessité de
n’autoriser qu’un seul examen professionnel ou examen professionnel supérieur
par branche.
La nouvelle mouture s’en tient au principe du monopole, soit à la nécessité de
regrouper les examens. Le marché auquel certains organes consultés font allusion
pourrait dans le meilleur des cas former des oligopoles. Du point de vue des
demandeurs - personnes en formation et branches économiques - la solution
choisie offre une plus grande transparence. Un examen fédéral n’est pas une
marchandise dont il s’agit d’attribuer l’exclusivité à chaque prestataire intéressé,
mais constitue pour l’Etat un instrument de promotion des qualifications."
Pour le reste, lesdits rapports n'apportent aucun complément d'information
précis en rapport avec les dispositions de l'OFPr topiques pour la question
à traiter dans le cas présent. Seul le rapport explicatif d'avril 2003 indique
encore de manière générale (cf. ch. 1 p. 2) que :
"L’élaboration d’une nouvelle base légale a été motivée par la volonté collective
d'instituer une loi-cadre promouvant l'innovation. Le projet d'ordonnance partage
ce principe et vise ainsi à responsabiliser les acteurs de la formation
professionnelle et à leur ménager suffisamment d'espace pour leurs propres
initiatives, le but final étant d'assurer à long terme une formation professionnelle
optimale répondant à l'ensemble des besoins dans le plus grand nombre possible
de domaines.
En cas de doute, le principe veut que l'on opte pour l'option la plus libérale. Des
restrictions ne sont établies que lorsqu'elles sont nécessaires et qu'elles vont dans
l'intérêt des personnes en formation ou de la qualité de la formation proposée. Les
particularités de chaque profession trouveront leur place dans les ordonnances
sur la formation.
D'une part, il faut empêcher que le processus de mise en place d'un système
global de formation professionnel - comprenant désormais non seulement les
domaines du commerce, de l'industrie et des arts et métiers, mais aussi de
l'agriculture et de la sylviculture, ainsi que de la santé, du social et des arts - ne
soit entravé par des dispositions restrictives. D'autre part, comme l'exprime l'art.1
de la nouvelle loi sur la formation professionnelle, le meilleur remède contre l'échec
est la collaboration de l'ensemble des partenaires."
Pour sa part, le message du Conseil fédéral du 6 septembre 2000 relatif à
une nouvelle loi sur la formation professionnelle (LFPr ; in : FF 2000 5256)
n'apporte pas plus de précision dans le cadre de l'art. 28 al. 2 et 3 LFPr. Il
relève cependant (cf. condensé p. 5259 et ch. 4 ad art. 32 [devenu art. 28]
p. 5331) que :
"La loi institue le principe de base selon lequel la formation professionnelle est une
tâche commune de la Confédération, des cantons et des organisations du monde
du travail. Tous les acteurs sont donc invités à collaborer.
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Les examens professionnels fédéraux et les examens professionnels fédéraux
supérieurs sont organisés par les organisations compétentes du monde du travail,
sous leur responsabilité. Ils permettent aux personnes ayant une expérience
professionnelle d’apporter la preuve de leurs aptitudes et de leurs connaissances.
L’office approuve les prescriptions d’examen selon les conditions fixées par le
Conseil fédéral."
Sur le vu de ce qui précède, les éléments historiques n'offrent pas de
conclusion décisive en l'espèce.
4.5 Il ressort cependant de la systématique et de la logique des
dispositions présentées - plus spécifiquement des art. 24 al. 2 et 3, 25 al. 1
et 26 al. 1 OFPr - que l'organe responsable est constitué en vue d'établir
ledit règlement et de le soumettre à l'approbation du SEFRI. De même, il
est censé représenter l'ensemble des OrTra du domaine donné de la
formation professionnelle. Les OrTra devraient en outre procéder
systématiquement à la constitution d'un tel organe pour chaque nouvel
examen établi au sein d'une branche professionnelle. Une telle démarche
se justifie en effet, dès lors que, d'une part, le cercle des OrTra de celle-ci
peut varier à terme et, d'autre part, les diverses orientations spécifiques
sont susceptibles de commander la recomposition de l'organe responsable
précédent au regard de l'expertise de chacune des OrTra existantes dans
le domaine professionnel visé ; il ne serait en effet pas dans l'intérêt du
développement de la formation professionnelle d'imposer
systématiquement le même organe responsable, quel que soit le type
d'orientation spécifique à réglementer. Cela n'altèrerait en outre en rien la
compétence matérielle et l'autonomie octroyées aux OrTra en matière de
réglementation d'examens.
Une telle approche s'accorderait au demeurant pleinement avec le guide
du SEFRI à l'élaboration et à la révision des règlements d'examens
fédéraux, dans sa version d'avril 2015 et de février 2016 (consulté sur le
site Internet , rubriques "Thèmes" > "Formation
professionnelle supérieure" > "Examens professionnels et professionnels
supérieurs" > "Associations de branches" > "Elaborer un nouveau
règlement d'examen", en date du 15 juin 2016). Celui-ci prévoit en effet
que l'organe responsable intervient déjà dès la phase préliminaire du
processus d'élaboration d'un règlement d'examen (cf. notamment ledit
guide, p. 8 [tableau] et p. 9). Dans cette phase, il ressort clairement du
guide en question que (cf. ledit guide, p. 9 et 10) :
"Il est essentiel que les principaux acteurs de la branche soient informés dès le
début et qu’ils aient la possibilité de participer à l’organisation du projet et de faire
partie de l’organe responsable. Cela vaut en particulier pour les Ortra des autres
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régions linguistiques. L’approbation d’un examen fédéral présuppose
impérativement que l’organe responsable est à même de fournir ses prestations à
long terme et à l’échelle nationale (cf. art. 25, al. 2, let. c, OFPr).
[…] Avant la séance de lancement [étant précisé sous note de bas de page n° 8
que, dans des cas exceptionnels, l'organe responsable peut également être fondé
et son organisation définie au cours du projet], il convient également de fournir, si
possible, des informations sur l’organe responsable ou sur un potentiel organe
responsable. Ce dossier devrait englober les informations suivantes:
Forme juridique, statuts, nombre de membres et organisations affiliées
Enumération des activités menées à ce jour par l’organe responsable et/ou
par ses membres
Financement de l’organe responsable
Implantation de l’organe responsable à l’échelle nationale
Nom des associations partenaires actives dans la même branche ou dans une
branche apparentée. Une collaboration avec ces dernières a-t-elle été
décidée? Si non, pourquoi?
Les principales Ortra de la branche sont-elles représentées?
La participation éventuelle d’autres organisations du monde du travail en tant
qu’organes coresponsables a-t-elle été discutée? Celles-ci ont-elles été
informées du projet? Des conflits en matière de politique de formation sont-ils
prévisibles?
Les réponses doivent être envoyées par écrit (courriel) au responsable de
projet compétent du SEFRI avant la séance de lancement. Les réponses
devraient reposer autant que possible sur des faits (par ex. petit sondage auprès
des futurs employeurs, comparaison avec des formations comparables à
l’étranger, etc.). Le SEFRI peut éventuellement poser d’autres questions et
réclamer d’autres documents avant d’organiser une séance de lancement. La
structure du dossier de demande doit suivre la structure des questions."
4.6 Il suit de ce qui précède que, si les OrTra se sont vu octroyer la
responsabilité de s'organiser entre elles afin de décider de la nécessité
d'un nouveau règlement d'examen et d'entreprendre les démarches
nécessaires à cette fin, il leur incombe en contrepartie - au regard de
l'art. 24 OFPr et du guide du SEFRI - d'agir, de manière responsable, dans
leur collaboration en constituant ensemble l'organe appelé à intervenir et
en assurant que les OrTra principales - à tout le moins - se sont vu offrir la
possibilité d'y participer. Comme le requiert le guide précité du SEFRI, les
informations à ce sujet doivent être livrées en la forme écrite.
La question de savoir si le contrôle des informations écrites et/ou des
documents produits afin d'attester les démarches entreprises pour assurer
une telle participation doit être effectué d'office par l'autorité inférieure, dès
la première phase décrite ci-dessus, peut demeurer indécise. En effet, dès
lors que la recourante a formé opposition contre les deux projets de
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Page 18
règlements d'examen dans les trente jours suivant leur publication dans la
Feuille fédérale, se plaignant en substance de n'avoir jamais été consultée
pour leur établissement, l'autorité inférieure ne pouvait ignorer le grief et
était tenue de procéder a posteriori à ce contrôle. Celui-ci permet de veiller
en particulier à ce que l'organe responsable dispose de la légitimité requise
parmi les OrTra pour présenter et soutenir un nouveau règlement
d'examen ; il s'impose d'autant plus que ledit règlement se révélera être
unique pour l'une des orientations spécifiques d'une branche
professionnelle. En définitive, l'autorité inférieure ne saurait en tous les cas
limiter son examen aux conditions matérielles de l'approbation de l'examen
professionnel fédéral (supérieur) prévues à l'art. 25 OFPr lorsqu'un grief
concernant la légitimité de l'organe responsable est soulevé par la voie de
l'opposition, une telle qualité devant être considérée comme une condition
de validité du règlement d'examen en vue de son approbation au même
titre que celles décrites à la disposition précitée.
4.7 Par ailleurs, l'arrêt B-3023/2009 cité par l'autorité inférieure ne justifie
nullement de s'écarter de cette approche ; le contenu du considérant 1.3.8
auquel elle se réfère en particulier dans sa décision ne constitue qu'une
reprise textuelle des art. 25 et 26 OFPr. En effet, ledit arrêt ne statue pas
sur l'étendue du contrôle que doit effectuer l'autorité inférieure dans le
cadre de l'approbation d'un règlement d'examen ; il traite de la qualité pour
recourir à l’encontre des décisions sur opposition contre une telle
approbation. Or, dans le cas présent, cette qualité ne saurait être niée à la
recourante au regard notamment des droits que lui confère l'art. 24 OFPr.
4.8 Enfin, quelle que soit la formulation actuelle de l'art. 7 OMCo
(cf. consid. 3.2), ladite ordonnance n'est pas déterminante en l'espèce, dès
lors qu'elle vise à régler de manière spécifique la profession des moniteurs
de conduite - en particulier, l'admission de ces derniers, l'exercice de leur
profession ainsi que leur formation continue (art. 1 OMCo) -, mais non à
fixer la procédure à suivre en matière d'édiction de règlements d'examens
professionnels fédéraux (supérieurs), cette matière étant précisément
l'objet des art. 24 à 26 OFPr.
4.9 En conclusion, c'est à tort que l'autorité inférieure a limité, dans le cas
présent, son contrôle des deux projets de nouveaux règlements d'examen
aux conditions d'approbation de l'art. 25 OFPr et refusé de contrôler le
respect de l'art. 24 al. 2 et 3 OFPr dans le cadre de la procédure
d'opposition.
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Page 19
5.
L'autorité inférieure et l'intimée arguent ensuite pour l'essentiel que, même
sous l'égide de l'art. 24 OFPr, il y a lieu de constater que la recourante ne
s'est jamais vu refuser la possibilité de faire partie de l'organe responsable.
Toutes deux invitées à prouver plus spécifiquement qu'en sa qualité
d'OrTra, la recourante a pu participer à la constitution de cet organe et en
faire partie en vue de l'établissement des deux projets de règlements
soumis à approbation en date du 30 septembre 2013, elles ont produit
diverses pièces et fourni des explications (cf. consid. I. et P.). Compte tenu
de l'obligation pour l'autorité inférieure de contrôler le respect de
l'art. 24 OFPr dans le cadre d'une opposition (cf. consid. 4), il sied
d'examiner si, au regard des pièces et précisions fournies, tel a été le cas
en l'espèce.
5.1 L'art. 8 CC - principe général du droit valant pour l'ensemble de l'ordre
juridique (cf. arrêt du TAF B-1292/2006 du 26 novembre 2007
consid. 4.3.1) - règle la répartition du fardeau de la preuve (cf. ATF 139 III 7
consid. 2.2, 127 III 519 consid. 2a). Selon cette disposition, chaque partie
doit, si la loi ne dispose pas le contraire, prouver les faits qu’elle allègue
pour en déduire son droit. Aussi, si la conviction du tribunal n’est pas
acquise sur la base des preuves à disposition, la partie à qui incombe le
fardeau de la preuve supporte les conséquences d’un échec de la preuve
(cf. arrêt du TAF A-1604/2006 du 4 mars 2010 consid. 3.5). Par ailleurs,
nonobstant le principe de la maxime inquisitoire prévalant en procédure
administrative fédérale - selon lequel la constatation d'office des faits et
l'administration des preuves qui s'y rapporte s'impose à l'autorité
administrative ou judiciaire administrative (art. 12 PA) -, il découle de
l’art. 13 al. 1 let. a PA que les parties sont tenues de contribuer à
l’établissement des faits par la production des moyens de preuve dans une
procédure qu’elles introduisent elles-mêmes ou lorsque ceux-ci sont
difficilement accessibles pour l’autorité (cf. ATF 132 II 113 consid. 3.2 ;
arrêt du TAF B-2105/2013 du 3 mars 2014 consid. 6.1 et réf. cit. ;
ATAF 2014/2 consid. 5.5.2.1).
5.2 En l'espèce, l'intimée qui a déposé la demande d'approbation des deux
règlements d'examen supporte l'échec de la preuve, en sa qualité d'organe
responsable, s'il ne peut être établi par les mesures d'instruction menées
que celui-ci a été valablement constitué.
5.3 S'agissant de l'autorité inférieure, elle a uniquement produit son guide
d'avril 2015 relatif à l'élaboration et à la révision des règlements d'examens
fédéraux (cf. consid. I.), document qui n'est en soi pas propre à établir le
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respect du prescrit de l'art. 24 OFPr. Se référant à la description qui est
faite des phases du processus d'élaboration d'un règlement d'examen
professionnel (supérieur), elle souligne certes en lien avec la phase
préliminaire et la phase 1 (cf. p. 9 à 11 du guide précité), d'une part, qu'en
dépit du fait qu'elle a été tenue au courant du développement des projets
de règlements - notamment dans le cadre de la commission AQ de
l'examen professionnel de moniteur de conduite pour la "catégorie B"
(voiture), au sein de laquelle siège un de ses membres -, la recourante n'a
jamais communiqué à ce moment-là son intention de faire partie de
l'organe responsable, et, d'autre part, qu'elle n'a pas manifesté son intérêt
à participer aux travaux d'élaboration au cours de la séance de lancement
réunissant les représentants des OrTra concernés ainsi que le SEFRI et
visant à déterminer si les travaux d'élaboration pouvaient se poursuivre.
Ces allégations ne sont cependant nullement étayées par pièces, alors que
l'autorité inférieure aurait, en principe, dû être en mesure de produire les
réponses écrites de l'intimée adressées au responsable de projet
compétent ou, à tout le moins, les éléments recueillis sur la constitution de
l'organe responsable et consignés dans le procès-verbal de l'une des
séances des cinq phases principales composant le processus
d'élaboration d'un règlement d'examen professionnel (supérieur).
5.4 De son côté, en vue de démontrer sa volonté d'intégrer la recourante
au sein de l'organe responsable, l'intimée a produit 33 pièces, dont en
particulier les copies d'une note interne de l'OFROU d'une séance tenue,
le 12 septembre 2008, en présence de la commission AQ et portant sur le
profil professionnel de moniteur de conduite (pièce 31), de la fiche
d'information de l'OFFT (actuellement : le SEFRI) du 4 juin 2012
concernant les qualifications supplémentaires des moniteurs de conduite
de camion et de motocycle (pièce 32) et de l'échange de courriels entre la
commission AQ et, notamment, C._______, membre de celle-ci et
directeur de A._______, au sujet de l'adaptation de l'examen professionnel
de moniteur de conduite de motocycle (pièce 33).
5.4.1 Les pièces 1 à 30 se rapportent pour l'essentiel aux conflits ayant
opposé l'intimée et la recourante en ce qui concerne, d'une part, l'adhésion
de cette dernière à celle-là et l'attribution de son siège au sein de la
commission AQ et, d'autre part, la problématique de l'octroi du brevet
fédéral de moniteur de conduite ou de la reconnaissance des diplômes
étrangers de moniteur de conduite en lien avec ledit brevet au regard des
dispositions transitoires du règlement d'examen approuvé le 29 août 2007,
dans lequel seule l'intimée est désignée comme organe responsable. La
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plupart de ces pièces se recoupent - sur le plan des thématiques - avec
celles produites par la recourante en date du 14 mars 2016.
Dans le cadre de la procédure de recours engagée par la recourante en
date du 14 avril 2011 et ayant abouti à l'arrêt du Tribunal administratif
fédéral B-2267/2011 du 17 juillet 2012, ledit tribunal a déjà relevé
(cf. consid. 7 de l'arrêt précité) qu'il existait une confusion sur la
terminologie employée, précisant que les notions d'OrTra et d'organe
responsable visaient des entités parfaitement distinctes. Ayant déclaré le
recours irrecevable, compte tenu du fait que les conclusions de celui-ci
dépassaient l'objet du litige (cf. consid. 5 et 6 dudit arrêt), il a nonobstant
constaté à cette occasion (cf. consid. 7 dudit arrêt) que la recourante
semblait en réalité demander à faire partie de l'organe responsable aux
côtés de l'intimée, tout en gardant son indépendance face à celle-ci, de
sorte que l'insistance de l'autorité inférieure (soit l'OFFT ; actuellement : le
SEFRI) à proposer une adhésion à l'intimée en qualité de membre comme
seule alternative pour la recourante paraissait incohérente. Ladite
procédure de recours s'est déroulée à la suite du règlement d'examen
approuvé le 29 août 2007 et auquel la recourante ne s'est pas opposée
dans le délai de trente jours prévu par l'art. 26 al. 4 OFPr.
La production à titre de preuves des pièces 1 à 30 démontre que la
confusion entre les notions d'organe responsable et d'OrTra persiste chez
l'intimée. Aucune de celles-ci ne fait en effet état de sa constitution en tant
qu'organe responsable pour les deux projets de règlements d'examen
soumis à l'approbation de l'autorité inférieure en date du 30 septembre
2013. Sa qualité d'organisation faîtière fédéraliste - soit d'association des
associations, comme elle le définit elle-même - ne l'institue pas
systématiquement organe responsable pour l'ensemble des examens
professionnels supérieurs du domaine professionnel ; le fait qu'elle
représente des associations cantonales et régionales ainsi que des
organisations spécialisées et des écoles professionnelles ne change rien
à ce constat. A l'instar de la recourante, composée de plusieurs sections
cantonales, l'intimée n'est rien d'autre qu'une OrTra, ce que rappellent, du
reste, tant ses lignes directrices définissant ses buts (consultées sur le site
Internet de l'intimée en date du 7 juillet 2016) que le chiffre 1.21 du
règlement approuvé le 29 août 2007 (pièce 30). Agissant toutes deux en
cette qualité au niveau national, elles peuvent, sous cet angle, toutes deux
prétendre à être désigner comme organe responsable au sens de l'art. 24
OFPr, sans qu'il soit nécessaire, pour ce faire, que l'une d'elles adhère à
l'autre. De même, au regard des pièces 26 et 30, le fait qu'un des membres
de la recourante siège au sein de la commission AQ instituée dans le
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Page 22
règlement d'examen approuvé le 29 août 2007 ne lui ôte pas sa qualité
d'OrTra indépendante. Enfin, la prévision au chiffre 1.1 dudit règlement
d'une formation supplémentaire pour les moniteurs de conduite en vue de
former les élèves d'auto-école possédant un permis de conduite de la
catégorie A et C ne préjuge pas la procédure à adopter pour mettre en
place les futurs brevets fédéraux et, partant, la composition de l'organe
responsable éventuellement appelé par la suite à établir les règlements
d'examen pour ces deux catégories. Dans ces conditions, les pièces 1 à 30
ne sont pas décisives.
5.4.2 A la lecture de la pièce 31, il ressort que la séance du 12 septembre
2008 entre l'OFROU et la commission AQ a porté en partie (cf. p. 2 et 3)
sur l'attribution des compétences pour décider des qualifications
supplémentaires exigées en vue de devenir moniteur de conduite de
motocycle (catégorie A) et de camion (catégorie C) :
"Vom Kernteam der QSK «Berufsbild Fahrlehrer/in» wird folgendes Anliegen
vorgebracht: Im neuen Berufsbild führt nur die Ausbildung für die Kategorie B zu
einem Fachausweis. Somit ist nur diese dem Berufsbildungsgesetz unterstellt, die
Ausbildungen im Zusammenhang mit den Zusatzqualifikationen hingegen nicht.
Der QSK Berufsbild ist es aber wichtig, dass sie auch die Ausbildungen und
Prüfungen für die Kategorie A und C überwachen können, indem sie an die
Berufsschulen, die diese Ausbildungen anbieten, dieselben Anforderungen
stellen, und für die Abschlussprüfungen ein Prüfungsreglement erlassen können.
Die Frage stellt sich, ob Artikel 7 Absatz 1 FV als rechtliche Grundlage reicht, um
die Anerkennung der Berufsschulen und das Erlassen eines Prüfungsreglements
für die Zusatzqualifikationen A und C an die QSK «Berufsbild Fahrlehrer/in» zu
delegieren. Nach Rücksprache mit […] kann folgende Antwort gegeben werden:
Aus Sicht des ASTRA sollte Artikel 7 Absatz 1 FV als Grundlage für eine
Delegation reichen (gestützt auf Art. 25 Abs. 2 Bst. c SVG). Wenn sich z.B. im
Zusammenhang mit einem Beschwerdeverfahren herausstellen sollte, dass die
rechtliche Grundlage nicht ausreicht, könnte eine entsprechende Rechtsänderung
vorgenommen werden."
La question de savoir si l'art. 7 al. 1 OMCo pouvait être considéré comme
une base légale de délégation suffisante en vue de confier directement à
l'intimée l'établissement des règlements d'examen professionnel supérieur
de moniteur de conduite pour les catégories A et C peut demeurer indécise,
dès lors qu'au regard de la fiche d'information de l'OFFT (actuellement : le
SEFRI) du 4 juin 2012 concernant les qualifications supplémentaires des
moniteurs de conduite de camion et de motocycle (pièce 32, p. 3),
l'OFROU, l'OFFT et l'intimée se sont accordés, par souci de transparence
et de sécurité du droit pour les candidats des catégories A et C, notamment
sur le fait que l'acquisition des qualifications supplémentaires de ces deux
catégories ne pouvait être fixée par un règlement d'examen purement
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associatif et être ainsi retiré de la surveillance et du contrôle étatique. Ils
se sont de même entendus sur le fait que le but pour l'intimée était d'édicter
jusqu'en automne 2012 les règlements d'examen pour les
catégories A et C en vue d'obtenir l'approbation de l'OFFT d'ici la fin de
l'année 2012.
Cela étant, les acteurs précités ayant décidé de soumettre ces deux
règlements d'examen à la procédure d'approbation officielle pour leur
accorder la légitimité étatique nécessaire, rien ne justifiait de s'écarter de
la procédure prévue par les art. 24 à 26 OFPr, tout particulièrement si leur
souci était, comme ils l'indiquent eux-mêmes, de préserver la sécurité du
droit. La situation n'empêchait en effet aucunement l'intimée de respecter
les étapes prescrites par l'art. 24 al. 2 et 3 OFPr, en invitant les OrTra
- principales du moins - à constituer l'organe responsable en vue de
l'établissement des deux projets de règlements d'examen pour les
nouvelles orientations spécifiques des catégories A et C du domaine
professionnel des moniteurs de conduite et de permettre aux organisations
ayant un lien avec lesdits examens d'en faire partie. L'intimée et l'autorité
inférieure auraient dû être d'autant plus attentives à satisfaire à ces
exigences qu'elles ne pouvaient plus ignorer les revendications de la
recourante à ce sujet, au regard des éclaircissements apportés par l'arrêt
du Tribunal administratif fédéral du 17 juillet 2012 (cf. consid. 5.4.1). Dans
ce cadre, les projets de règlements d'examen établis par l'intimée auraient
pu servir de discussion de base aux autres OrTra composant l'organe
responsable, encore eût-il fallu préalablement consulter ces dernières à
cette fin, puis leur en soumettre le contenu intégral.
5.4.3 Enfin, la pièce 33 qui regroupe trois courriels échangés, les 13 et
18 juillet ainsi que le 15 octobre 2012, entre l'intimée et le directeur de la
recourante n'est pas propre à attester le respect du processus décrit à
l'art. 24 al. 2 et 3 OFPr. Les courriels des 13 juillet et 15 octobre 2012
proviennent en effet du secrétaire de la commission AQ qui est un organe
de l'intimée et qui était déjà en fonction dans le règlement d'examen
approuvé le 29 août 2007, ce qui tend plutôt à confirmer que l'intimée s'est
toujours considérée comme l'unique organe responsable et a agi comme
tel. En outre, le sujet de ces courriels ne porte pas sur l'ensemble des deux
projets de règlements d'examen, mais se limite à certains aspects
techniques du déroulement de l'examen pour la catégorie A. Dans ces
conditions, il n'est pas envisageable d'assurer sur le vu de ces courriels -
comme le prétend l'intimée - que la recourante a eu l'occasion de participer
valablement à la procédure.
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5.5 En conclusion, rien ne permet d'attester que l'organe responsable a été
valablement constitué au sens de l'art. 24 al. 2 OFPr et que la recourante
a eu la possibilité d'en faire partie au sens de l'art. 24 al. 3 OFPr. L'intimée
devant supporter l'échec de la preuve (cf. consid. 5.1 et 5.2), il y a lieu de
retenir que l'organe responsable n'a pas été valablement constitué et que
les deux règlements d'examen dont elle a soumis les projets à
l'approbation de l'autorité inférieure en date du 30 septembre 2013 n'ont
pas la légitimité nécessaire.
6.
Compte tenu de ce qui précède, il n'y pas lieu d'examiner plus avant les
autres arguments soulevés par les parties.
7.
Il suit de ce qui précède que la décision du 12 mars 2015 doit être annulée
en tant qu’elle approuve les règlements de l'examen professionnel de
moniteur de conduite de motocycle et de celui de moniteur de conduite de
camion.
8.
8.1 Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les
débours, sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1,
1ère phrase PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
[FITAF, RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des
autorités inférieures ni des autorités fédérales recourantes et déboutées
(art. 63 al. 2 PA). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 et 4 FITAF).
Vu l'issue de la procédure, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la
charge de l'intimée qui succombe, même si elle n'a pas pris de conclusion
formelle (cf. ATF 123 V 156 consid. 3). L'avance sur les frais de Fr. 2'000.–
versée, le 21 avril 2015, par la recourante lui sera restituée, dès l'entrée en
force du présent arrêt.
8.2 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie
ayant entièrement gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64
al. 1 PA en relation avec l'art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les
frais de représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie
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(art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les
honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF), lesquels sont calculés en
fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10
al. 1 FITAF). Les parties qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir au
tribunal, avant le prononcé de la décision, un décompte de leurs
prestations ; à défaut, le tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier
(art. 14 FITAF).
En l'espèce, la recourante qui obtient gain de cause et qui est représentée
par un avocat, dûment mandaté par procuration, a droit à des dépens.
Faute de décompte de prestations remis par celui-ci, il convient, eu égard
aux écritures déposées dans le cadre de la présente procédure, de lui
allouer, ex aequo et bono, une indemnité de Fr. 3'000.– (TVA comprise) et
de mettre celle-ci à la charge de l'intimée.
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision du 12 mars 2015 est annulée en tant qu’elle approuve les
règlements de l'examen professionnel de moniteur de conduite de
motocycle et de celui de moniteur de conduite de camion.
3.
Les frais de procédure d'un montant de Fr. 2'000.– sont mis à la charge de
l'intimée. Ce montant devra être versé sur le compte du Tribunal dans les
trente jours dès l'entrée en force de l'arrêt ; le bulletin de versement sera
envoyé par courrier séparé.
4.
L'avance de frais d'un montant de Fr. 2'000.– est restituée à la recourante,
dès l'entrée en force du présent arrêt.
5.
Des dépens d'un montant de Fr. 3'000.– (TVA comprise) sont alloués à la
recourante et mis à la charge de l'intimée.
6.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : un formulaire "adresse de
paiement") ;
– à l'intimée (acte judiciaire) ;
– à l'autorité inférieure (acte judiciaire) ;
– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la
recherche (acte judiciaire).
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Pascal Richard Grégory Sauder
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 12 août 2016