Abtei lung II
B-2237/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 5 . D e z e m b e r 2 0 0 9
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Ronald Flury, Richter Hans Urech,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.
A._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Jörg Sprecher,
Cysatstrasse 21, Postfach, 6000 Luzern 5,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BBT,
Effingerstrasse 27, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Abbruch des Anerkennungsverfahrens.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-2237/2009
Sachverhalt:
A.
Im März 2008 reichte die A._______ AG (nachfolgend Beschwerde-
führerin) dem Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT,
nachfolgend Vorinstanz) ein Anerkennungsgesuch zur Führung eines
Bildungsganges für Berufsbildnerinnen und Berufsbildner im Neben-
beruf ein. Der Diplomlehrgang richtet sich an nebenberufliche Berufs-
bildnerinnen und Berufsbildner in überbetrieblichen Kursen.
Mit E-Mail vom 7. April 2008 wies die Vorinstanz die Beschwerde-
führerin an, noch fehlende Unterlagen nachzureichen.
Mit Schreiben vom 24. April 2008 teilte die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin mit, sie sei nun berechtigt, gegenüber den Teil-
nehmenden des Bildungsgangs den Hinweis "im Anerkennungs-
verfahren" zu verwenden. Die Vorinstanz stellte der Beschwerde-
führerin die Prüfung des Dossiers durch eine Expertengruppe, be-
stehend aus X._______ und Y._______ (nachfolgend Experten),
innerhalb von drei Monaten in Aussicht.
Mit Bericht vom 26. bzw. 28. Juni 2008 hielten die Experten fest, das
Dossier sei zu grossen Teilen aus bestehenden Unterlagen zusammen
gestellt. Es gebe keine innovative Idee für die Gestaltung und Durch-
führung des Lehrgangs und des Qualifikationsverfahrens. Das Dossier
beinhalte Widersprüche und Fehler. Die Experten stuften das Dossier
als ungenügend ein. Sie konstatieren einen grossen Handlungsbedarf
in mehreren Bereichen und empfahlen den Abbruch des An-
erkennungsverfahrens.
Am 30. Mai 2008 verabschiedete die Eidgenössische Kommission für
Berufsbildungsverantwortliche (EKBV, nachfolgend Kommission) den
Expertenbericht zum Bildungsgang der Beschwerdeführerin und stellte
den Antrag an die Vorinstanz, das Anerkennungsverfahren zu stoppen.
Mit Brief vom 27. Juni 2008 informierte die Vorinstanz die Be-
schwerdeführerin über den Antrag der Kommission, das An-
erkennungsverfahren abzubrechen und stellte ihr den Bericht der
Expertenprüfung zu. Die Vorinstanz erklärte, dass sie den Antrag
unterstütze. Das Anerkennungsverfahren werde abgebrochen, womit
die Berechtigung erlösche, gegenüber den Teilnehmenden des
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Bildungsganges den Hinweis "im Anerkennungsverfahren" zu ver-
wenden. Das Anerkennungsverfahren könne jedoch auf der Basis
eines überarbeiteten Dossiers erneut aufgenommen werden.
Am 19. September 2008 reichte die Beschwerdeführerin ein über-
arbeitetes Dossier ein. Mit Schreiben vom 23. September 2008 teilte
die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit, dass das Anerkennungs-
verfahren für den Bildungsgang "Berufsbildnerinnen und Berufsbildner
im Nebenberuf" wieder aufgenommen werde, und dass die Be-
schwerdeführerin wieder berechtigt sei, gegenüber den Teil-
nehmenden des Bildungsganges den Hinweis "im Anerkennungs-
verfahren" zu verwenden.
Daraufhin startete die Beschwerdeführerin einen Pilot-Kurs des be-
treffenden Studiengangs mit 13 Teilnehmenden für die Branche
Bäckerei-Konditorei-Confiserie.
Am 12. bzw. 14. November 2008 übermittelten die Experten der
Kommission ihre Bewertung des überarbeiteten Dossiers. Die
Experten kamen zum Schluss, dass zwar gegenüber der ersten
Version vom März 2008 einige Verbesserungen erzielt worden seien.
Jedoch sei die neue Version des Qualifikationsverfahrens wenig
praktikabel und in dieser Form nicht zweckmässig. Die Experten
stuften das Dossier insgesamt als knapp genügend ein. Der Bericht
enthielt Handlungsempfehlungen. Insgesamt empfahlen die Experten
eine Weiterführung des Anerkennungsverfahrens.
An ihrer Sitzung vom 20. November 2008 verabschiedete die
Kommission den ersten Zwischenbericht (Dossierprüfung) zum
Bildungsgang "Berufsbildnerinnen und Berufsbildner im Nebenberuf"
mit Handlungsempfehlungen in mehreren Bereichen. Diese Hand-
lungsempfehlungen gab die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit E-
Mail vom 25. November 2008 bekannt und forderte sie zur Stellung-
nahme und zur Überarbeitung des Dossiers auf.
Die Beschwerdeführerin reichte am 17. Dezember 2008 bei der Vor-
instanz eine Nachbesserung ihrer Eingabe ein.
Mit E-Mail vom 9. Januar 2009 teilten die Experten der Vorinstanz ihre
Beurteilung der Nachbesserung der Beschwerdeführerin mit. Sie
bewerteten die gelieferten Unterlagen als ungenügend und empfahlen
den Abbruch des Anerkennungsverfahrens.
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B.
Am 3. März 2009 verfügte die Vorinstanz den Abbruch des An-
erkennungsverfahrens für den Bildungsgang "Berufsbildnerinnen und
Berufsbildner im Nebenberuf". Zwar habe das am 19. September 2008
neu eingereichte Dossier Verbesserungen aufgewiesen, doch hätten
weiterhin inhaltliche und strukturelle Mängel bestanden. Die aus-
gesprochenen Handlungsempfehlungen seien nur ungenügend um-
gesetzt worden. Insgesamt seien trotz vielfacher Überarbeitung die
schon zu Beginn des Verfahrens aufgezeigten Mängel nicht korrigiert
worden. Die Kommission habe daher beantragt, das Anerkennungs-
verfahren abzubrechen, und die Vorinstanz sei diesem Antrag gefolgt.
Aufgrund des Abbruchs erlösche die Berechtigung, den Hinweis "im
Anerkennungsverfahren" zu verwenden. Ein neues Anerkennungs-
gesuch könne frühestens in einem Jahr eingereicht werden.
C.
Gegen diese Verfügung erhebt die Beschwerdeführerin am 6. April
2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die
angefochtene Verfügung sei kostenfällig aufzuheben und die Vor-
instanz sei anzuweisen, das Anerkennungsverfahren für den
Bildungsgang "Berufsbildnerinnen und Berufsbildner im Nebenberuf"
fortzusetzen. Überdies sei die Vorinstanz anzuweisen, die Diplome der
Beschwerdeführerin im Pilot-Kurs 2008/2009 anzuerkennen. Die Be-
schwerdeführerin ist der Meinung, sie habe die von der Kommission
verabschiedeten Handlungsempfehlungen sorgfältig umgesetzt, wes-
halb sie einen Anspruch darauf habe, dass die Anerkennung gewährt
werde. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs. Im Weiteren bemängelt sie eine ungerechtfertigte Ein-
schränkung der Wirtschaftsfreiheit sowie einen Verstoss gegen den
Grundsatz von Treu und Glauben.
D.
Die Vorinstanz beantragt mit Stellungnahme vom 19. Mai 2009, die
Beschwerde sei abzuweisen. Sie nimmt zu den Rügen der Be-
schwerdeführerin im Einzelnen Stellung. In der Beilage reicht sie die
Ergebnisse der Dossierprüfung vom Juni 2008 und November 2008
ein. Diese umfassen je einen schriftlichen Bericht sowie eine Be-
wertung anhand eines Kriterienrasters.
E.
Mit Replik vom 10. Juni 2009 hält die Beschwerdeführerin an ihren
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Rechtsbegehren fest. Sie weist auf die aufschiebende Wirkung der
Beschwerde hin und darauf, dass der Entscheid über den Abbruch des
Anerkennungsverfahrens noch nicht rechtskräftig sei. Daher müsse
der Bildungsgang "Berufsbildnerinnen und Berufsbildner im Neben-
beruf" nach wie vor auf der Liste der Anerkennungsverfahren vom (...)
im Internet erwähnt werden.
Die Beschwerdeführerin bemängelt in ihrer Replik, es sei unklar, auf
welcher Grundlage die Kommission am 30. Mai 2008 den Experten-
bericht verabschiedet habe. Die Dossierprüfung sei von den Experten
erst am 26. bzw. 28. Juni 2008 unterzeichnet worden.
F.
Am 13. Juli 2009 nimmt die Vorinstanz zur Replik der Beschwerde-
führerin Stellung. Sie hält an ihren Anträgen fest und vertritt die Auf-
fassung, der Bildungsgang weise frappante Mängel auf, weshalb die
Beschwerdeführerin als Anbieterin dieses Bildungsangebots nicht ge-
eignet sei. Trotz mehrfacher Hinweise und der zweiten Einreichung des
Dossiers hätten immer noch erhebliche Mängel bestanden, die im
Interesse des Konsumentenschutzes keine andere Entscheidung als
den Abbruch des Anerkennungsverfahrens zuliessen. Sie weist die
Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Möglichkeit bestehe, das
Dossier in einem Jahr nach dem Abbruchentscheid vom 3. März 2009
erneut einzureichen.
G.
Auf die Begründung der Anträge der Beschwerdeführerin und der Vor-
instanz wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 3. März 2009 stellt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR
132.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. d VGG für die Be-
handlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
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Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teil-
genommen, ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung be-
rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder
Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG ). Die Beschwerde ist form- und frist-
gerecht erfolgt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht geltend, der an-
gefochtene Entscheid sei mangelhaft begründet und verletze damit
ihren Anspruch auf rechtliches Gehör. Daher sei die Verfügung aufzu-
heben. Es gehe aus der angefochtenen Verfügung nicht hervor, welche
Mängel konkret zum Abbruch des Verfahrens führten, weshalb ihr An-
spruch auf rechtliches Gehör verletzt sei. Die Vorinstanz hatte in der
angefochtenen Verfügung Folgendes festgestellt:
"Nach wiederholter Prüfung des am 19. September 2008 neu ein-
gereichten Dossiers waren Verbesserungen sichtbar. Es bestanden
jedoch weiterhin inhaltliche und strukturelle Mängel. Die Eid-
genössische Kommission für Berufsbildungsverantwortliche (EKBV)
hat daher Handlungsempfehlungen ausgesprochen, zu denen die
A._______ AG am 17. Dezember 2008 Stellung nahm und zusätz-
liche Unterlagen einreichte. Die Prüfung der Dokumente ergab, dass
die Handlungsempfehlungen ungenügend umgesetzt wurden. Nach
vielfacher Überarbeitung konnten die zu Beginn des Verfahrens auf-
gezeigten Mängel nicht korrigiert werden. Die EKBV beantragte aus
diesem Grund, das Anerkennungsverfahren sei abzubrechen. Das
BBT folgt dem Antrag der Eidgenössischen Kommission für Berufs-
bildungsverantwortliche."
Auch kritisiert die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe erst mit
Vernehmlassung vom 19. Mai 2009 eine am 9. Januar 2009 von den
Experten an die Vorinstanz gesendete E-Mail eingereicht, in welcher
die Experten eine Einschätzung des Lehrganges vornahmen und zum
Abbruch des Anerkennungsverfahrens rieten. Die Beschwerdeführerin
ist der Meinung, die Mail enthalte die wahren Gründe für den Abbruch
des Anerkennungsverfahrens, die der Beschwerdeführerin aber erst
jetzt bekannt gegeben worden seien. Dass diese Gründe im Entscheid
vom 3. März 2009 nicht erwähnt worden seien, bilde eine Verletzung
der Begründungspflicht und des rechtlichen Gehörs.
2.1 Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) als
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Be-
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hörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Be-
troffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht
der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen,
warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die
Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass
der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Der
Gehörsanspruch ist nach feststehender Rechtsprechung formeller
Natur, mit der Folge, dass seine Verletzung ungeachtet der Erfolgs-
aussichten der Beschwerde grundsätzlich zur Aufhebung des mit dem
Verfahrensmangel behafteten Entscheids führt (statt vieler: BGE 126 I
19 E. 2d/bb). Nach der Rechtsprechung kann eine Verletzung des
Gehörsanspruchs aber als geheilt gelten, wenn die unterbliebene
Gewährung des rechtlichen Gehörs, also etwa die unterbliebene Be-
gründung, in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in dem die
Beschwerdeinstanz mit der gleichen Prüfungsbefugnis entscheidet wie
die untere Instanz. Die Heilung ist aber ausgeschlossen, wenn es sich
um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte
handelt, zudem darf dem Beschwerdeführer kein Nachteil erwachsen
und die Heilung soll die Ausnahme bleiben (BGE 129 I 129 E. 2.2.3 mit
Hinweisen). Bei Verstössen gegen die Begründungspflicht wird der
Mangel daher als behoben erachtet, wenn die unterinstanzliche Be-
hörde anlässlich der Anfechtung ihres Entscheides eine genügende
Begründung nachliefert, typischerweise in der Vernehmlassung (LORENZ
KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht, Bern 1998, S. 214 mit Hinweisen).
2.2 Im vorliegenden Fall war die Begründung der angefochtenen Ver-
fügung selbst zwar insofern zu wenig ausführlich, als darin nicht
substanziiert wurde, welche Mängel der Beschwerdeführerin vor-
geworfen wurden. Dieser Mangel wurde indessen durch die Ergänzung
der Begründung in der Vernehmlassung behoben. Hinzu kommt, dass
bereits in der Begründung der angefochtenen Verfügung in genereller
Weise auf die jeweiligen Beanstandungen durch die eingesetzten
Experten bzw. durch die Kommission Bezug genommen wird. Bereits
am 26./28. Juni bzw. am 12./14. November 2008 hatten die Experten je
einen schriftlichen Bericht über den von der Beschwerdeführerin
konzipierten Lehrgang verfasst. Die Berichte beinhalteten eine
detaillierte Auflistung derjenigen Mängel, welche die Experten an den
Eingaben der Beschwerdeführerin feststellten und sie bewogen, die
Eingabe im Juni 2008 als ungenügend und im November 2008 als
knapp genügend einzustufen. Diese Berichte bzw. den von der
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Kommission am 20. November 2008 verabschiedeten Zwischenbericht
(Dossierprüfung) hatte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin bereits
im Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens zugestellt. Zusätzlich hatte
die Vorinstanz in der E-Mail vom 25. November 2008 zu jeder der von
der Kommission beschlossenen Handlungsempfehlungen Angaben
bezüglich der festgestellten Mängel sowie Korrekturvorschläge auf-
gelistet. Insofern hatte die Beschwerdeführerin von denjenigen
Gründen, welche die Experten bereits im ersten und zweiten Bericht
angeführt hatten, nachweislich bereits vor Erlass der angefochtenen
Verfügung vollständig Kenntnis. Nicht aktenkundig ist zwar, ob sie
auch von der E-Mail vom 9. Januar 2009 Kenntnis hatte, in der die
Experten die von der Beschwerdeführerin gestützt auf die erwähnten
Handlungsempfehlungen vorgenommene Überarbeitung beurteilten.
Von dieser E-Mail erhielt die Beschwerdeführerin indessen spätestens
zusammen mit der Vernehmlassung der Vorinstanz im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht Kenntnis,
so dass sie dazu in ihrer Replik Stellung nehmen konnte.
2.3 Eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht der Vorinstanz ist
daher als geheilt zu betrachten.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, sie habe die erforderlichen Unterlagen
bei der Vorinstanz eingereicht. Diese würden, wie in der Bildungsver-
ordnung gefordert, mit den Rahmenlehrplänen übereinstimmen und die
einwandfreie Durchführung des Lehrgangs gewährleisten. Das Dossier
sei denn auch bereits im Herbst 2008 als genügend beurteilt worden.
Die Beschwerdeführerin habe die Handlungsempfehlungen der
Experten und der Kommission minutiös umgesetzt. Die Voraus-
setzungen zur Anerkennung der von der Beschwerdeführerin aus-
gestellten Diplome seien daher erfüllt. Die Begründung der Vorinstanz
nicht nachvollziehbar; sie habe das Anerkennungsverfahren zu Unrecht
abgebrochen.
3.1 Am 1. Januar 2004 trat das revidierte Berufsbildungsgesetz vom
13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) in Kraft. Als Berufsbildnerin
oder Berufsbildner gilt nach dem Berufsbildungsgesetz, wer in der
beruflichen Grundbildung die Bildung in beruflicher Praxis vermittelt
(Art. 45 Abs. 1 BBG). Erforderlich ist, dass Berufsbildnerinnen und
Berufsbildner über eine qualifizierte fachliche Bildung sowie über an-
gemessene pädagogische und methodisch-didaktische Fähigkeiten
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verfügen (Art. 45 Abs. 2 BBG). Die Kompetenz zur Regelung der
Mindestanforderungen an die Bildung der Berufsbildnerinnen und
Berufsbildner hat der Gesetzgeber auf den Bundesrat übertragen (Art.
45 Abs. 3 BBG).
Gestützt auf diese Delegationsnorm erliess der Bundesrat Art. 45 der
Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR
412.101). Danach müssen Berufsbildnerinnen und Berufsbildner in
überbetrieblichen Kursen einen Abschluss der höheren Berufsbildung
oder eine gleichwertige Qualifikation auf dem Gebiet, in dem sie
unterrichten, sowie zwei Jahre berufliche Praxis im Lehrgebiet auf-
weisen. Im Weiteren ist eine berufspädagogische Bildung von 300
Lernstunden erforderlich, wenn die Berufsbildnerinnen und Berufs-
bildner nebenberuflich tätig sind. Die Berufsbildungsverordnung legt
im Weiteren fest, dass Bildungsgänge von der zuständigen Institution
organisiert werden (Art. 49 Abs. 2 BBV). Die Vorinstanz erlässt jedoch
für die Qualifikation der Berufsbildungsverantwortlichen Rahmenlehr-
pläne, welche die zeitlichen Anteile, die inhaltliche Zusammensetzung
und die vertiefende Praxis nach den jeweiligen Anforderungen an die
Berufsbildungsverantwortlichen regeln (Art. 49 Abs. 1 BBV). Die
Rahmenlehrpläne für Berufsbildungsverantwortliche vom 1. Mai 2006
legen unter anderem die Anforderungen an die Qualifikation der
nebenberuflichen Berufsbildnerinnen und Berufsbildner in überbetrieb-
lichen Kursen fest. Der entsprechende Rahmenlehrplan sieht acht
Standards und sechs Bildungsziele vor.
Über die eidgenössische Anerkennung von Diplomen und Kursaus-
weisen gesamtschweizerischer Bildungsgänge für Berufsbildnerinnen
und Berufsbildner bei allen anderen Bildungsgängen als bei Lehr-
betrieben entscheidet die Vorinstanz (Art. 51 BBV). Die Vorinstanz
entscheidet dabei auf Antrag der Kommission. Diese setzt sich aus
Vertretern des Bundes, der Kantone, der Organisationen der Arbeits-
welt und von Bildungsinstitutionen zusammen (Art. 53 BBV). Der
Nachweis der Erfüllung der Anerkennungsvoraussetzungen ist Sache
der Gesuchsteller. Diese sind verpflichtet, Unterlagen beizulegen,
welche Angaben über das Leistungsangebot, die Qualifikation der
Lehrenden, die Finanzierung und die Qualitätsentwicklung enthalten
(Art. 51 Abs. 2 BBV).
Die Voraussetzungen der Anerkennung von Diplomen und Kursaus-
weisen von Bildungsgängen für Berufsbildungsverantwortliche in der
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beruflichen Grundbildung sind in Art. 52 BBV geregelt. Die Bestimmung
lautet:
"Die Diplome und Kursausweise werden anerkannt, wenn:
a) das vorgesehene Bildungsprogramm mit den Rahmenlehrplänen
nach Art. 49 BBV übereinstimmt;
b) die einwandfreie Durchführung gewährleistet ist."
3.2 Die Formulierung dieser Bestimmung impliziert an sich einen
Rechtsanspruch auf die Anerkennung der betreffenden Diplome oder
Kursausweise, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind. Die für die Er-
füllung der Voraussetzungen massgeblichen Begriffe der "Überein-
stimmung mit den Rahmenlehrplänen" sowie der Gewährleistung einer
einwandfreien Durchführung" stellen indessen unbestimmte Rechts-
begriffe dar.
Die Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist eine
Rechtsfrage, die an sich ohne Beschränkung der richterlichen
Kognition zu überprüfen ist (vgl. Art. 49 VwVG). In Rechtsprechung
und Doktrin ist indessen anerkannt, dass eine Rechtsmittelbehörde,
die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden
hat, ihre Kognition einschränken darf, wenn die Natur der Streitsache
dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist regelmässig dann der
Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fach-
fragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende
Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder
wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde
aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sach-
gerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im
Rahmen des so genannten "technischen Ermessens" darf der ver-
fügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fach-
fragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum be-
lassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und
umfassend durchgeführt hat (BGE 131 II 680 E 2.3.2 mit weiteren
Hinweisen).
Im vorliegenden Fall steht der Vorinstanz offensichtlich ein derartiger
erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Dies ergibt sich nicht nur aus
dem Umstand, dass die massgeblichen Voraussetzungen für eine An-
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erkennung als unbestimmte Rechtsbegriffe formuliert sind, sondern
vor allem auch daraus, dass der Verordnungsgeber eine besondere,
repräsentativ und fachkundig zusammengesetzte Kommission ein-
gesetzt hat, die über ein Antragsrecht bezüglich der Anerkennung von
Ausbildungsgängen verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht hebt einen
mit dem Antrag dieser Kommission übereinstimmenden Entscheid der
Vorinstanz daher nur auf, wenn die Beschwerdeführerin konkrete An-
haltspunkte vorbringt, welche den Entscheid als offensichtlich unhalt-
bar erscheinen lassen. Unhaltbar ist ein Entscheid namentlich dann,
wenn erhebliche Sachumstände nicht in Betracht gezogen wurden
oder wenn die Vorinstanz sich auf aktenwidrige Argumente stützt oder
sich von sachfremden Beurteilungskriterien hat leiten lassen.
Ob dies vorliegend der Fall ist, ist nachfolgend zu prüfen.
3.3 Die von der Vorinstanz eingesetzten Experten waren in Bezug auf
die erste Dossiereingabe zum Schluss gekommen, das Dossier sei
aus bestehenden Unterlagen zusammen gefügt. Es gebe keine
innovative Idee für die Gestaltung und Durchführung des Lehrgangs
und des Qualifikationsverfahrens. Das Dossier beinhalte Widersprüche
und Fehler. Die Experten sahen einen grossen Handlungsbedarf in
Bezug auf die Eigenständigkeit des Lehrplans, die Eignung der Unter-
richtsunterlagen, das sogenannte Blended-Learning-Konzept sowie
das Qualifikationsverfahren. Die Experten bemängelten insbesondere
auch das Leistungsangebot, beispielsweise nämlich die enge
personelle und räumliche Zusammenarbeit mit der örtlich benach-
barten R._______-Schule, die auf die Weiterbildung im Bereich
Bäckerei/Konditorei spezialisiert ist. Im Weiteren stellten die Experten
Mängel in der Konzeption des Bildungsgangs fest. Sie wiesen darauf
hin, dass der Lehrplan dem Rahmenlehrplan entspreche und nicht
eigens erstellt worden sei. Dies treffe auch auf die Liste möglicher
Unterrichtsformen zu, die bloss aus den Vorgaben (Rahmenlehrplan)
kopiert seien. In drei Fällen konnten die Experten einen Punkt auf-
grund der Unterlagen nicht beurteilen. In Bezug auf den Punkt der
Finanzierung hielt der Bericht fest, dass angesichts eines Betriebsver-
lusts von Fr. (...) im Jahr 2007 unklar sei, mit welchen Mitteln zwei
Vollzeitstellen finanziert werden könnten. Sodann bezeichnete der Be-
richt auch die eingereichten Kursunterlagen als absolut ungenügend
und kritisierte, dass es sich auch hier bloss um Kopien bestehender
Unterlagen handle. In Bezug auf die Auswertung der Kriterien stellten
die Experten bei insgesamt 54 geprüften Kriterien nur bei rund der
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Hälfte der Kriterien, nämlich 29, einen genügenden Nachweis und bei
25 Kriterien einen ungenügenden Nachweis fest.
In ihrem Bericht zur zweiten Eingabe vom September 2008 kritisierten
die Experten die mangelnde Praxisbezogenheit der Ausbildung, die
fehlende Rekursmöglichkeit bezüglich des Entscheids über informell
erworbene Kompetenzen, die unklaren Modalitäten der Zusammen-
arbeit mit der R._______Schule, die ungenügende Beschreibung von
Unterrichtsformen und Arbeitsmethoden und das Fehlen einer aus-
reichenden Auseinandersetzung mit den Lerninhalten und dem Aus-
bildungsprogramm durch die Beschwerdeführerin. Die Experten
fanden, es seien gegenüber der ersten Version einige Verbesserungen
erzielt worden, doch sei die neue Version des Qualifikationsverfahrens
wenig praktikabel und in dieser Form nicht zweckmässig, weshalb in
mehreren Bereichen Handlungsbedarf bestehe. Sie stuften das
Dossier nur gerade als knapp genügend ein. Die Experten stellten bei
insgesamt 59 geprüften Kriterien bei 50 einen genügenden und bei
neun Kriterien einen ungenügenden Nachweis fest.
In der E-Mail der Experten vom 9. Januar 2009 nahmen die Experten
insbesondere zu den überarbeiteten Unterlagen des Qualifikationsver-
fahrens Stellung, der Prüfungsordnung und der Wegleitung zur
Prüfungsordnung, und beurteilten diese in verschiedener Hinsicht als
mangelhaft. Sie stellten fest, die Prüfungsordnung sei eine blosse
Kopie eines Reglements für eine höhere Berufsprüfung und weise
formale Mängel auf. Bezüglich der Wegleitung zur Prüfungsordnung
erachteten die Experten die zeitliche Organisation der Diplomarbeiten
sowie die Kriterien für die Beurteilung der Prüfungslektion als nicht
befriedigend. Sodann kritisierten die Experten die Dauer des Assess-
ments zur Anerkennung von informell erworbenen Kompe-tenzen sowie
die diesbezügliche Einschränkung auf die Branche Bäckerei-Konditorei-
Confiserie. Schliesslich stuften sie den geplanten Ablauf von Übungs-
lektionen als verbesserungsfähig ein.
3.4 Die von den Experten in den beiden Berichten und der E-Mail ge-
äusserte Kritik deutet darauf hin, dass die Eingabe in weiten Teilen
nicht bloss punktuelle Ungereimtheiten aufwies, die durch eine ein-
fache Korrektur zu beheben waren, sondern an grundlegenden inhalt-
lichen Mängeln litt. Das von der Beschwerdeführerin eingereichte
Dossier behandelte zwar die gemäss den Vorgaben für ein Gesuch er-
forderlichen Punkte, darunter auch die im Rahmenlehrplan genannten
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Bildungsziele. Letztlich wies aber die Eingabe der Beschwerdeführerin
strukturelle und konzeptionelle Mängel auf, welche auch im Verlauf der
Überarbeitung durch die Beschwerdeführerin nicht vollständig be-
hoben wurden. So hat die Vorinstanz von Anbeginn an auf die un-
genügende Beschreibung von Unterrichtsformen und Arbeitsmethoden
und das Fehlen einer ausreichenden Auseinandersetzung mit den
Lerninhalten und dem Ausbildungsprogramm durch die Beschwerde-
führerin hingewiesen. Dieser Mangel äusserte sich darin, dass die
Beschwerdeführerin gewisse Dossier-Inhalte von Vorlagen über-
nahmen, ohne sie spezifisch an das eigene Bildungsprogramm anzu-
passen. Die Vorinstanz hat auch von Anfang an die enge Verbindung
des Lehrgangs zur R._______Schule bemängelt. Nach der Über-
arbeitung des Dossiers durch die Beschwerdeführerin stuften die
Experten das Dossier nur als knapp genügend ein, was bedeutete,
dass das Dossier weiterhin Mängel aufwies.
3.5 Angesichts dieser Mängel und vor allem des ganzen Ablaufs des
Anerkennungsverfahrens ist nachvollziehbar, dass die Kommission
und die Vorinstanz zum Schluss kamen, die Beschwerdeführerin eigne
sich nicht als Anbieterin dieses Bildungsangebotes. Entgegen der Auf-
fassung der Beschwerdeführerin ist die Gewähr für eine einwandfreie
Durchführung eines Bildungsangebots nämlich nicht bereits dann er-
stellt, wenn ein Gesuchsteller mit Hilfe von mehrmaligen Ver-
besserungsvorschlägen der Experten der Vorinstanz ein knapp ge-
nügendes schriftliches Dossier vorlegen kann.
Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Voraussetzungen zur An-
erkennung der von ihr ausgestellten Diplome seien erfüllt, erweist sich
daher als nicht stichhaltig.
3.6 Auch die Rüge der Beschwerdeführerin, der Abbruch des An-
erkennungsverfahrens sei unverhältnismässig gewesen, erweist sich
angesichts dieser Sach- und Rechtslage als unbegründet. Wie dar-
gelegt, geht es nicht lediglich um die Frage, ob eine weitere Nach-
besserung des Dossiers nötig gewesen wäre, sondern um die viel
grundsätzlichere Frage, ob die Beschwerdeführerin selbst Gewähr für
eine einwandfreie Durchführung bietet. Die Beschwerdeführerin hatte
im Rahmen der ihr gewährten drei Nachbesserungsmöglichkeiten ihr
Dossier nicht derart zu verbessern vermocht, dass sie die Kommission
und die Vorinstanz von ihrer Eignung überzeugt hätte. Zu Recht weist
die Vorinstanz daher darauf hin, dass die Einräumung einer Frist für
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eine nochmalige Nachbesserung unter diesen Umständen nicht sinnvoll
gewesen wäre.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, die Verweigerung der An-
erkennung des Bildungsgangs stelle eine ungerechtfertigte Ein-
schränkung in ihrer Wirtschaftsfreiheit dar. Dafür fehle es an einer
gesetzlichen Grundlage.
4.1 In Art. 94 Abs. 1 BV ist der Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit ver-
ankert. Dieses Grundrecht gewährleistet insbesondere die freie Wahl
des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Darauf
kann sich auch die Beschwerdeführerin als juristische Person des
Privatrechts berufen (vgl. ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweize-
risches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 656).
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit eingeschränkt
werden (vgl. Art. 36 BV): Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage; sind sie schwerwiegend, müssen sie im Gesetz selbst vor-
gesehen sein (Abs. 1). Erforderlich ist zudem ein öffentliches Interesse
(Abs. 2). Schliesslich müssen Einschränkungen verhältnismässig sein
(Abs. 3) und den Kerngehalt des Grundrechts wahren (Abs. 4).
4.2 In sachverhaltlicher Hinsicht ist vorab festzustellen, dass die Be-
schwerdeführerin durch die verweigerte Anerkennung nicht daran ge-
hindert wird, ihre Ausbildung weiterhin anzubieten. In Frage steht ledig-
lich ein gewisser Wettbewerbsnachteil gegenüber anderen Anbietern,
deren Ausbildungsgang von der Vorinstanz offiziell anerkannt wurde.
Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die entsprechende
Einschränkung sind daher ganz wesentlich geringer als bei einem
Verbot der entsprechenden Tätigkeit.
4.3 Zu berücksichtigen ist weiter, dass die Anerkennung eines der-
artigen Lehrgangs im Kontext der Qualitätssicherung in der Berufs-
bildung steht. Diese ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen
und Organisationen der Arbeitswelt, darunter auch der Sozialpartner,
Berufsverbände, anderen zuständigen Organisationen oder Anbietern
der Berufsbildung (Art. 1 Abs. 1 BBG). Insofern geht es bei der An-
erkennung eines derartigen Lehrgangs in gewisser Hinsicht um die
Übertragung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. unveröffentlichter Be-
schwerdeentscheid der REKO/EVD vom 15. September 2005 i. S. E.
[HA/2004-31] E. 6.4). Öffentliche Aufgaben unterstehen aber grund-
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sätzlich nicht der Wirtschaftsfreiheit (BGE 132 V 6 E. 2.5.4). Auch aus
diesem Grund ist eine Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit daher nur
sehr beschränkt möglich.
4.4 Was die gesetzliche Grundlage betrifft, so sieht das Berufs-
bildungsgesetz selbst vor, dass Berufsbildnerinnen und Berufsbildner
über eine qualifizierte fachliche Bildung sowie über angemessene
pädagogische und methodisch-didaktische Fähigkeiten verfügen
müssen (Art. 45 BBG). Die Kompetenz zur Festlegung der ent-
sprechenden Mindestanforderungen wird auf den Bundesrat über-
tragen, welcher anordnete, dass Diplome und Kursausweise anerkannt
werden, wenn das vorgesehene Bildungsprogramm mit den Rahmen-
lehrplänen nach Artikel 49 übereinstimmt und eine einwandfreie Durch-
führung gewährleistet ist (Art. 52 BBV). Die Bestimmungen im Berufs-
bildungsgesetz und in der Berufsbildungsverordnung stellen insofern
eine genügende gesetzliche Grundlage dar, um die Anerkennung des
Ausbildungsgangs der Beschwerdeführerin von der Erfüllung gewisser
qualitativer Voraussetzungen abhängig zu machen.
4.5 Nach dem Gesagten erweist sich die Rüge der Beschwerde-
führerin, sie werde durch die angefochtene Verfügung in ihrer Wirt-
schaftsfreiheit unzulässig eingeschränkt, als unbegründet.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt auch eine Verletzung des Grundsatzes
des Handelns nach Treu und Glauben. Der Abbruch des An-
erkennungsverfahrens sei erfolgt, nachdem die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin am 23. September 2008 die Berechtigung erteilt
habe, gegenüber den Teilnehmenden des Bildungsgangs den Hinweis
"im Anerkennungsverfahren" zu verwenden. Nun sehe sich die Be-
schwerdeführerin in der Situation, den Kursteilnehmern den Abbruch
des Anerkennungsverfahrens kommunizieren zu müssen. Die Be-
schwerdeführerin habe auf die Zusicherung der Vorinstanz vertraut, sie
könne den laufenden Kurs mit der Aussicht auf die definitive An-
erkennung während des laufenden Kurses zu Ende führen. Die
Voraussetzungen des Vertrauensschutzes seien gegeben. Die Be-
schwerdeführerin verlangt daher, die Vorinstanz sei anzuweisen, die
Diplome des Pilot-Kurses anzuerkennen.
Diese Rüge ist offensichtlich unbegründet. Der Titel "im Anerken-
nungsverfahren" bedeutet nichts anderes, als dass der Gesuchsteller
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ein vollständiges Dossier eingereicht hat, dessen Evaluation aber noch
aussteht bzw. im Gang ist. Sowohl aus der Formulierung "im An-
erkennungsverfahren" wie auch aus den übrigen von der Beschwerde-
führerin angeführten Ausführungen der Vorinstanz ergibt sich implizit,
aber unmissverständlich, dass eine allfällige Anerkennung vom
Resultat des Prüfungsverfahrens abhängig war.
6.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der von der Vorinstanz
vorgenommene Abbruch des Anerkennungsverfahrens aus nach-
vollziehbaren Gründen erfolgte und nicht zu beanstanden ist. Die
Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich als nicht stichhaltig. Aus
diesen Gründen ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter-
liegende Partei, weshalb ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen
sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
8.
Als unterliegende Partei ist der Beschwerdeführerin auch keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1
VGKE). Der Vorinstanz steht kein Anspruch auf Parteientschädigung
zu (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 3000.- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
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4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. bus / 074.21-11; mit Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 17. Dezember 2009
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