B-2248/2012 - Abteilung II - Agriculture (divers) - reconnaissance d'exploitation

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour II
B-2248/2012


A r r ê t d u 2 4 m a i 2 0 1 3
Composition

Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Jean-Luc Baechler, Philippe Weissenberger, juges,
Olivier Veluz, greffier.



Parties

Office fédéral de l'agriculture (OFAG),
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
recourant,



contre


X._______,
représenté par Maître Jean-Michel Henny,
intimé,

Tribunal cantonal du Canton de Fribourg,
Section administrative,
Rte André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez,
autorité inférieure,

Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts
(DIAF), ruelle Notre-Dame 2, case postale, 1701 Fribourg,
deuxième instance,

Service de l'agriculture (SAgri),
Route de Jo Siffert 36, case postale, 1762 Givisiez,
première instance.

Objet

Reconnaissance d'exploitation.
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Faits :
A.
Y._______ SA (ci-après : Y._______), sise à Z._______ (FR), est
propriétaire de la parcelle art. 333 du registre foncier de Z._______,
située en zone industrielle, sur laquelle sont implantés plusieurs
bâtiments en relation avec ses activités, ainsi que des parcelles art. 339,
344, 345, 346 et 3027 du registre foncier de Z._______, sises en zone
agricole et exploitées conformément à leur affectation.
Par décision du 25 novembre 1997, le Service de l'agriculture du Canton
de Fribourg (SAgri) a reconnu l'exploitation de Y._______ comme
exploitation autonome au sens de l'art. 2 de l'ancienne ordonnance du 26
avril 1993 sur la terminologie agricole (aOTerm, RO 1993 1598).
B.
B.a Par contrat du 20 mars 2009, Y._______ a loué à X._______ un
garage, un hangar ouvert, un entrepôt pour produits phytosanitaires et un
second hangar ouvert, dont un tiers était encore à disposition du bailleur,
tous implantés sur la parcelle art. 333 précitée.
Le 30 juin 2009, Y._______ et X._______ ont conclu un nouveau contrat
de bail à ferme, lequel remplace celui conclu le 20 mars 2009. Ce contrat
a pour objet les mêmes immeubles que ceux loués par contrat du 20
mars 2009 ainsi que les parcelles art. 339, 344, 345, 346 et 3027 (art. III
ch. 6 et 7). Conclu pour une durée initiale de neuf ans, il est reconductible
de six ans en six ans sauf résiliation par l'une des parties (art. I ch. 1 et
3). Ce contrat inclut en outre plusieurs annexes.
B.b Au cours du printemps 2009, Y._______ a annoncé au SAgri la fin de
son exploitation et la remise de celle-ci à X._______.
B.c Par décision du 15 octobre 2009, l'Autorité foncière du Canton de
Fribourg (ci-après : l'Autorité foncière cantonale) a qualifié d'entreprise
agricole les immeubles affermés et a en substance approuvé le contrat de
bail à ferme du 30 juin 2009.
C.
C.a Par demande adressée le 26 mars 2009 au SAgri, X._______ a
requis la reconnaissance de son exploitation en tant qu'exploitation
autonome au sens de l'art. 6 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la
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terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation
(OTerm, RS 910.91).
C.b Par décision du 28 octobre 2009, le SAgri a reconnu l'exploitation de
X._______ comme exploitation autonome avec effet au 20 mars 2009.
D.
D.a Par écritures du 25 novembre 2009, l'Office fédéral de l'agriculture
(OFAG) a recouru contre cette décision auprès de la Direction des
institutions, de l'agriculture et des forêts du Canton de Fribourg (DIAF). A
l'appui de ses conclusions, l'OFAG a en substance mis en cause
l'autonomie de l'exploitation de X._______ et a allégué qu'il existait une
subdivision de l'entreprise agricole de Y._______ et que l'exploitation du
prénommé issue de ce partage ne pouvait être reconnue à défaut de
respecter les conditions posées par l'art. 29b OTerm.
D.b Par décision du 16 août 2010, la DIAF a rejeté le recours de l'OFAG
et a invité le SAgri à se prononcer par voie de décision sur l'éventuelle
révocation de sa décision du 25 novembre 1997 relative à la
reconnaissance de Y._______ comme exploitation autonome.
E.
E.a Par écritures du 13 septembre 2010, l'OFAG a recouru contre cette
décision auprès du Tribunal cantonal du Canton de Fribourg (ci-après : le
Tribunal cantonal) en concluant à son annulation et en reprenant en
substance l'argumentation développée dans son recours à la DIAF.
E.b Le 17 novembre 2010, le Tribunal cantonal a procédé à une
inspection sur l'exploitation agricole litigieuse.
F.
Par arrêt du 13 mars 2012, le Tribunal cantonal a rejeté le recours formé
par l'OFAG contre la décision de la DIAF.
Le Tribunal cantonal a constaté qu'il n'était pas contesté que X._______
remplissait, en soi, les conditions pour obtenir sa reconnaissance en tant
qu'exploitation autonome. En revanche, Y._______ ne disposerait plus
que d'un terrain sis en zone industrielle et aurait expressément renoncé à
sa reconnaissance d'exploitation. Le Tribunal cantonal en a dès lors
conclu qu'il n'existait en l'espèce "qu'une seule entreprise agricole au
sens de l'art. 6 OTerm, celle qui a été entièrement affermée par
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X._______", de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner la cause à l'aune de
l'art. 29b OTerm.
Par ailleurs, le Tribunal cantonal a certes relevé que la structure de
l'exploitation avait un caractère particulier. L'inspection des lieux aurait
toutefois permis de démontrer que les bâtiments agricoles implantés sur
la parcelle de Y._______ située en zone industrielle étaient clairement
délimités par rapport aux bâtiments de cette dernière, de sorte que les
activités agricoles de X._______ pouvaient se dérouler normalement et
sans intervention de Y._______.
Le Tribunal cantonal a en outre estimé que l'exploitation en cause était
autonome sur les plans juridique, économique, organisationnel et
financier.
G.
Par écritures du 23 avril 2012, mises à la poste le 24 avril 2012, l'OFAG
recourt contre cet arrêt auprès du Tribunal administratif fédéral en
concluant à son annulation.
Pour motifs, l'OFAG soutient que l'exploitation dirigée depuis plusieurs
années par Y._______ est une exploitation reconnue au sens de l'OTerm
et qu'il ne ressort pas du dossier dans quelle mesure la reconnaissance
de cette exploitation existante a été annulée. Cette exploitation aurait été
séparée en deux exploitations à l'occasion de la reconnaissance
litigieuse. Pour qu'une exploitation puisse être divisée, il serait nécessaire
que le partage soit définitif. Or, le bail à ferme pour parcelles ne remplirait
pas cette condition, puisqu'il s'agirait d'un partage temporaire. L'OFAG
ajoute dans ce contexte que, si la totalité de l'exploitation avait été
affermée à X._______ (ci-après : l'intimé), une reconnaissance de
l'exploitation aurait été inutile puisqu'il est démontré que Y._______ est
reconnue et qu'il s'agit uniquement d'un changement d'exploitant.
Le recourant expose par ailleurs que l'exploitation de l'intimé ne dispose
pas d'unités de production indépendantes et délimitées dans l'espace. De
plus, elle ne serait pas autonome et indépendante de Y._______, ni sur le
plan économique, ni sur le plan organisationnel, ni sur le plan financier.
Par ailleurs, l'octroi d'un prêt à l'intimé par Y._______ constituerait une
dépendance financière.
L'OFAG expose enfin que l'affermage partiel et la reconnaissance de
l'exploitation de l'intimé constituent un contournement de la disposition
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selon laquelle les personnes morales ne peuvent pas bénéficier de
paiements directs.
H.
H.a Dans sa réponse du 8 mai 2012, le SAgri conclut au rejet du recours
et se réfère entièrement à sa décision, ainsi qu'à celle émanant de la
DIAF et à l'arrêt du Tribunal cantonal.
H.b Dans sa réponse du 9 mai 2012, la DIAF conclut également au rejet
du recours formé par l'OFAG et se réfère à sa décision ainsi qu'à l'arrêt
du Tribunal cantonal.
H.c Dans ses observations responsives du 10 mai 2012, le Tribunal
cantonal conclut au rejet du recours et renvoie aux considérants de l'arrêt
attaqué.
H.d Invité à se prononcer sur le recours, X._______ en propose le rejet
avec suite de frais et de dépens.
A l'appui de ses conclusions, l'intimé expose que le cas d'espèce ne
constitue pas une division ou une séparation d'exploitation. L'ancienne
exploitation de Y._______, qui n'existerait plus, serait remplacée par son
exploitation. Il ajoute qu'il ne s'agit pas non plus d'un partage temporaire.
L'intimé soutient par ailleurs que, contrairement aux affirmations de
l'OFAG, son exploitation est autonome et dispose d'une unité de
production indépendante et délimitée dans l'espace. Des clôtures
sépareraient le centre de recherche du reste des terrains de Y._______
qui lui sont affermés. L'intimé relève que l'OFAG perd de vue que
Y._______ entend désormais se concentrer sur son activité de recherche
et externalise l'exploitation de ses surfaces agricoles.
I.
Dans sa réplique du 9 août 2012, l'OFAG persiste dans ses conclusions
et reprend pour l'essentiel l'argumentation développée dans son recours.
J.
J.a Dans leur duplique respective des 29 et 30 août 2012, le SAgri et la
DIAF confirment leurs conclusions et se réfèrent pour l'essentiel aux
décisions antérieures.
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J.b Le Tribunal cantonal maintient ses conclusions au terme de sa
duplique du 13 septembre 2012 et se réfère à l'argumentation
développée dans l'arrêt attaqué. Il expose pour le surplus que
l'exploitation Y._______ s'effectue à des fins scientifiques exclusivement
et que ce genre d'exploitation n'est pas visé par le système légal mis en
place en matière agricole.
J.c Invité à dupliquer, l'intimé a répondu le 26 septembre 2012 en
confirmant ses conclusions. Il expose que Y._______ n'exploite plus de
domaine agricole mais qu'il ignore si, formellement, la reconnaissance
d'exploitation du 25 novembre 1997 existe toujours. Il ajoute que l'activité
déployée par Y._______ ne constitue pas une activité agricole au sens de
l'OTerm.
K.
Par ordonnance du 23 janvier 2013, le Tribunal administratif fédéral a
porté les dupliques à la connaissance de l'OFAG et lui a donné la
possibilité de formuler d'éventuelles remarques. Dans le délai imparti, ce
dernier n'a pas répondu.
L.
Les parties n'ayant pas présenté de demande formelle pour des débats
publics, il est admis qu'elles y ont renoncé tacitement.
M.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure de recours seront repris plus loin dans la mesure où cela se
révèle nécessaire.

Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent
recours (art. 31, 32 et 33 let. i de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32], art. 5 al. 2 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021] et
art. 166 al. 2 de la loi sur l'agriculture du 29 avril 1998 [LAgr, RS 910.1] en
relation avec l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de
procédure et de juridiction administrative [CPJA, RSF 150.1]). La qualité
pour recourir doit être reconnue à l'OFAG (art. 48 al. 2 PA en relation
avec l'art. 166 al. 3 LAgr). Les autres conditions de recevabilité sont
respectées (art. 50 et 52 al. 1 PA). Le recours est donc recevable.
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2.
Selon l'art. 49 PA, le recours peut être formé pour violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que
pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En
revanche, le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué lorsque, comme
en l'espèce, une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.
Par ailleurs, le Tribunal administratif fédéral constate les faits et applique
le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni
par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise
(cf. PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd.,
Berne 2011, n. 2.2.6.5 ; THOMAS HÄBERLI, in : Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [éd.], VwVG Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève 2009,
no 40 ad art. 62). Il se limite toutefois en principe aux griefs soulevés et
n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où
les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-4161/2010 du 3 février 2011 consid. 3.1 et les réf.
cit.).
3.
3.1 A teneur de l'art. 7 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR, RS 211.412.11), on entend par entreprise
agricole une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations
agricoles qui sert de base à la production et qui exige, dans les conditions
d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre
standard.
3.2 L'OTerm, sur laquelle se fonde l'arrêt attaqué, définit les notions qui
s'appliquent à la LAgr et aux ordonnances qui en découlent (art. 1 al. 1
OTerm). Elle règle en outre la procédure à suivre en matière de
reconnaissance des exploitations et de diverses formes de collaboration
interentreprises (art. 1 al. 2 let. a OTerm).
L'art. 6 al. 1 OTerm définit l'exploitation comme une entreprise agricole
qui : a) se consacre à la production végétale ou à la garde d'animaux ou
aux deux activités à la fois ; b) comprend une ou plusieurs unités de
production ; c) est autonome sur les plans juridique, économique,
organisationnel et financier et est indépendante d'autres exploitations ; d)
dispose de son propre résultat d'exploitation ; et e) est exploitée toute
l'année.
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A teneur de l'art. 29a al. 1 OTerm, les exploitations, les exploitations de
pâturages, de pâturages communautaires et d'estivage, ainsi que les
communautés d'exploitation et les communautés partielles d'exploitation
doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente. L'exploitant
doit adresser la demande de reconnaissance, accompagnée de tous les
documents requis, au canton compétent. Ce dernier vérifie ensuite si les
conditions énoncées aux art. 6 à 12 sont remplies (art. 30 al. 1 OTerm).
Selon l'art. 30 al. 2 OTerm, la décision de reconnaissance prend effet à la
date du dépôt de la demande. Lorsqu'une date ultérieure a été convenue
pour l'entrée en vigueur du contrat instituant une communauté, la
décision de reconnaissance prend effet à la date convenue.
L'art. 29b OTerm règle la reconnaissance des partages d'exploitation.
Ainsi, les exploitations issues du partage d’une entreprise existante
peuvent être reconnues dans les conditions suivantes :
a. l’exploitation divisée
1. englobait jusqu’à présent plusieurs entreprises au sens de la LDFR
et le partage a été effectué en fonction de ces entreprises, ou
2. comprenait une entreprise qui, avec l’accord de l’autorité
compétente, a été définitivement partagée en plusieurs entreprises,
et
b. pendant cinq ans au moins,
1. les exploitants ne sont pas les propriétaires, copropriétaires ou
fermiers en commun de terres, de bâtiments ou d’installations de
l’exploitation partagée, et
2. chaque exploitant est le seul propriétaire de son capital fermier et
gère l’exploitation à titre personnel.
3.3 En l'espèce, Y._______ est propriétaire d'une parcelle sise en zone
industrielle, sur laquelle sont implantés plusieurs bâtiments, ainsi que de
plusieurs parcelles se trouvant en zone agricole. Par décision du
25 novembre 1997, le SAgri a reconnu l'exploitation de Y._______ en tant
qu'exploitation autonome.
Par contrat de bail à ferme agricole, Y._______ a en substance affermé à
l'intimé certains immeubles situés sur la parcelle sise en zone industrielle
ainsi que les parcelles comprises en zone agricole. En parallèle, elle a
annoncé la fin de son exploitation et la remise de celle-ci à l'intimé.
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L'intimé a requis la reconnaissance de son exploitation en tant
qu'exploitation autonome au sens de l'art. 6 OTerm. Le SAgri a accepté la
demande de l'intimé et a ce faisant reconnu l'exploitation de ce dernier en
tant qu'exploitation autonome. Cette reconnaissance a par la suite été
confirmée par la DIAF puis par le Tribunal cantonal.
L'OFAG conteste cette reconnaissance d'exploitation. Il fait valoir que
celle-ci revient à reconnaître un partage et qu'un tel partage ne remplit
pas les conditions posées par l'art. 29b OTerm. Il ajoute que l'exploitation
de l'intimé n'est pas délimitée dans l'espace et qu'elle n'est pas
indépendante et autonome sur les plans économique, organisationnel et
financier. Le recourant soutient enfin que cette reconnaissance constitue
un contournement de la législation sur les paiements directs.
4.
L'OFAG relève que Y._______ a obtenu en 1997 une reconnaissance de
son exploitation et qu'il ne ressort pas du dossier que cette
reconnaissance a été révoquée. D'ailleurs, il subsisterait toujours une
exploitation Y._______. L'Office fédéral recourant prétend ainsi qu'avec la
reconnaissance de l'exploitation de l'intimé, l'exploitation de Y._______ a
été séparée en deux exploitations. Or, un tel partage ne serait pas
autorisé en l'espèce, compte tenu de son caractère temporaire.
L'intimé défend pour sa part qu'il ne s'agit pas d'une division ou d'une
séparation d'exploitation, ni d'un partage temporaire. L'ancienne
exploitation de Y._______ serait remplacée par la sienne. Le bail conclu
avec Y._______ aurait une durée initiale de neuf ans et serait
renouvelable de six ans en six ans. Il ajoute que le site de Y._______
n'est pas une exploitation agricole dès lors que celle-là n'exerce aucune
activité agricole.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal a retenu qu'il ressortait du
dossier que Y._______ avait expressément renoncé à sa reconnaissance
en tant qu'exploitation autonome et que l'élevage dont elle dispose n'avait
aucun caractère agricole. Elle en a dès lors conclu qu'il n'existait qu'une
"seule entreprise agricole au sens de l'art. 6 OTerm", celle qui a été
entièrement affermée à l'intimé. En conséquence, la question du partage
n'aurait pas à être examinée. Le Tribunal cantonal a ajouté dans le cadre
de sa duplique que l'activité de Y._______ s'effectuait à des fins
scientifiques exclusivement et qu'une telle activité n'était pas visée par le
système légal mis en place en matière d'agriculture.
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4.1 Selon la jurisprudence, avant d'examiner si une exploitation issue
d'un partage peut être reconnue, il faut d'abord être en présence d'un
partage matériel d'une entreprise agricole au sens des art. 58 ss LDFR
(arrêt du Tribunal administratif fédéral B-2233/2006 du 30 mai 2007
consid. 3.1 et les réf. cit.).
Dans le canton de Fribourg, il compète à l'Autorité foncière cantonale
d'accorder les autorisations de partage au sens de l'art. 60 LDFR (art. 4
al. 1 et 2 de la loi fribourgeoise du 28 septembre 1993 d'application de la
loi fédérale sur le droit foncier rural [LALDFR, RSF 214.2.1] en relation
avec l'art. 90 LDFR). Les décisions rendues par l'Autorité foncière
cantonale peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 114
al. 1 let. a CPJA), puis au Tribunal fédéral (art. 75 al. 1 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] en relation avec l'art. 114
al. 1 CPJA). La LDFR ne prévoit pas de recours au Tribunal administratif
fédéral contre les décisions prises en son exécution (cf. art. 33 let. i
LTAF). Partant, une telle décision de l'Autorité foncière cantonale, entrée
en force de chose jugée, lie le Tribunal administratif fédéral, lequel n'est
pas compétent pour la remettre en question.
4.2 En l'espèce, l'Autorité foncière cantonale a été amenée à approuver
le contrat de bail à ferme agricole conclu entre Y._______ et l'intimé, plus
particulièrement les fermages conformément à l'art. 42 al. 1 de la loi
fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA,
RS 221.213.2) en relation avec l'art. 21 al. 1 de la loi fribourgeoise du
24 février 1987 d'application de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole
(RSF 222.4.3).
Dans sa décision du 15 octobre 2009, l'Autorité foncière cantonale n'a
pas considéré qu'elle était en présence d'un partage d'une entreprise
agricole. Elle a au contraire estimé que "les immeubles agricoles
propriétés de Y._______ situés à Z._______ et objets du contrat de bail à
ferme en cause constituaient (…) une entreprise agricole au sens de l'art.
7 LDFR". Cette décision étant entrée en force de chose jugée, le Tribunal
administratif fédéral ne peut que constater l'absence d'un partage au
sens des art. 58 ss LDFR, mais l'existence d'une seule entreprise
agricole louée à l'intimé, conformément à l'art. 1 al. 1 let. b LBFA.
Dans ces conditions, l'art. 29b OTerm ne peut en l'espèce pas trouver
application.
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Page 11
5.
Avant d'examiner les autres griefs du recourant, à savoir, en substance, si
l'exploitation de l'intimé remplit les conditions matérielles prévues à l'art. 6
al. 1 OTerm, il convient d'abord de déterminer si cette exploitation est
susceptible d'être formellement reconnue.
A cet égard, le recourant soutient que l'exploitation dirigée depuis
plusieurs années par Y._______ est une exploitation reconnue au sens
de l'OTerm et qu'il ne ressort pas du dossier dans quelle mesure la
reconnaissance de cette exploitation a été révoquée.
5.1 A teneur de l'art. 29a al. 2 OTerm, dans une entreprise agricole au
sens de la LDFR, seule une exploitation peut être reconnue.
L'art. 30a al. 1 OTerm prévoit que les cantons vérifient périodiquement si
les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises. Si
tel n'est pas le cas, ils révoquent la reconnaissance accordée
formellement ou tacitement.
En cas de révocation, l'organe auteur de l'acte à révoquer ou l'autorité de
surveillance abroge un acte administratif, au détriment d'un administré, à
cause d'une contradiction avec l'état de fait ou de droit existant lors de
son adoption ou s'étant créé postérieurement (arrêt du Tribunal fédéral
1A.150/2001 du 31 janvier 2002 consid. 1.1.3 ; ANDRÉ GRISEL, Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 429).
5.2 En l'espèce, le recourant relève à juste titre que Y._______ a obtenu
le 25 novembre 1997 la reconnaissance de son exploitation en tant
qu'exploitation autonome et que cette reconnaissance n'a pas été
révoquée. Ainsi donc, si cette reconnaissance devait s'avérer toujours
existante, l'exploitation de l'intimé ne pourrait pas être reconnue
conformément à l'art. 29a al. 2 OTerm (cf. en ce sens : arrêt du Tribunal
administratif fédéral B-2233/2006 du 30 mai 2007 consid. 3.2).
Toutefois, Y._______ a clairement et expressément manifesté sa
renonciation à exploiter l'entreprise agricole et la remise de celle-ci à
l'intimé par l'intermédiaire du contrat de bail à ferme agricole. Au cours du
printemps 2009, il appert de la décision de la deuxième instance et de la
décision attaquée qu'elle a annoncé à la première instance la fin de son
exploitation et qu'elle remettait le domaine à l'intimé. D'ailleurs, l'on peut
relever que la demande de l'intimé précise qu'elle est présentée suite à
une "reprise en fermage". Dans le cadre des procédures devant les deux
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autorités précitées, Y._______ a de plus confirmé la fin de son
exploitation agricole. Ainsi, le 11 janvier 2010, elle indiquait à la deuxième
instance qu'elle affermait l'intégralité de ses surfaces agricoles à l'intimé
au moyen du contrat de bail à ferme agricole du 30 juin 2009. Elle a
ajouté qu'elle ne possédait plus d'exploitation agricole et que l'ensemble
de l'activité agricole avait été mise en location. Dans ses remarques du
30 novembre 2010 au Tribunal cantonal relatives à l'inspection du
17 novembre 2010, Y._______ a exposé qu'elle avait pris la décision de
se défaire de l'activité agricole et de mettre le domaine en location pour
se concentrer sur ses activités de recherche. Dans ce contexte, il
convient de surcroît de relever que la conclusion du contrat de bail à
ferme agricole oblige l'intimé à exploiter l'entreprise agricole qu'il a reçue
en affermage (cf. art. 21a al. 1 LBFA). En conséquence, Y._______ n'est
plus à même d'exploiter l'entreprise agricole en question.
Force est donc de constater qu'en annonçant la fin de son exploitation et
en concluant un contrat de bail à ferme qui oblige son fermier à exploiter
l'exploitation agricole, Y._______ a de son propre gré non seulement
renoncé de manière expresse et par actes concluants à son exploitation
mais également à la reconnaissance de celle-ci ; elle ne peut donc plus
s'en prévaloir, ni des droits qu'elle confère. Dans ces conditions, une
révocation de la décision de reconnaissance du 25 novembre 1997 est
superflue (voir par analogie s'agissant d'une renonciation à réaliser un
projet dans le cadre d'un permis de construire : arrêt du Tribunal fédéral
1P.428/2002 du 3 février 2003 consid. 7).
L'exploitation de l'intimé est par conséquent susceptible d'être reconnue.
6.
Le recourant soutient que l'exploitation de l'intimé ne dispose pas d'unités
de production indépendantes et délimitées dans l'espace. Les animaux
gardés par Y._______ dans le cadre de ses activités de recherche le
seraient dans le groupe de bâtiments dans lequel se trouve aussi le
centre d'exploitation de l'intimé. Les bâtiments et installations ne seraient
pas séparés et appartiendraient à la même unité de production. Le
recourant ajoute que, même si les bâtiments utilisés par l'intimé se situent
à la limite du complexe de bâtiments, ils ne sont pas clairement délimités
géographiquement.
L'intimé conteste les affirmations de l'OFAG. Il soutient qu'il dispose d'une
unité de production indépendante et délimitée dans l'espace. Il allègue
que cela ressort de façon évidente de l'inspection réalisée par le Tribunal
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Page 13
cantonal. Il requiert au surplus la tenue d'une nouvelle inspection si
l'OFAG persiste à contester les faits.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal a constaté que l'exploitation
comprenait une très importante surface en zone agricole parfaitement
délimitée et à l'extérieur du centre de recherche de Y._______ et des
bâtiments implantés sur la parcelle de Y._______ située en zone
industrielle. Sur la base de l'inspection des lieux, il a estimé que ces
bâtiments, clairement délimités par rapport aux bâtiments de Y._______,
sont proches voire jouxtent la surface implantée en zone agricole et sont
accessibles sans entrave. L'intimé en aurait par ailleurs l'usage exclusif.
6.1 Selon l'art. 6 al. 1 let. b OTerm, l'entreprise agricole doit comprendre
une ou plusieurs unités de production pour être qualifiée d'exploitation
agricole. A teneur de l'art. 6 al. 2 OTerm, par unité de production, on
entend un ensemble de terres, de bâtiments et d'installations que les
limites désignent visiblement comme tel et qui est séparé d'autres unités
de production (let. a), dans lequel sont occupés une ou plusieurs
personnes (let. b) et qui comprend une ou plusieurs unités d'élevage au
sens de l'art. 11 (let. c).
Selon le "Commentaire et instructions 2012 relatifs à l'ordonnance sur la
terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation" (ci-
après : commentaire OTerm), l'exploitation doit disposer des bâtiments
nécessaires à son fonctionnement. Le parc agricole doit comprendre les
machines et les appareils indispensables aux travaux quotidiens.
S'agissant de la délimitation, le commentaire OTerm indique que les
limites d'une unité de production sont repérables lorsqu'elle dispose de
ses propres bâtiments clairement séparés de ceux des autres
exploitations ou unités de production et qu'il y a utilisation indépendante.
Si un bâtiment d'exploitation est depuis toujours utilisé en commun par
deux exploitations, il y a indépendance lorsque le bâtiment est divisé en
locaux autonomes utilisés séparément par chacune des deux
exploitations (commentaire OTerm ad art. 6 al. 2 ; voir également : arrêt
du Tribunal administratif fédéral B-1596/2008 du 17 février 2009
consid. 5.2 et les réf. cit.). La question de savoir si l'unité de production
dispose de limites repérables doit être examinée, selon la jurisprudence,
de cas en cas au regard des caractéristiques particulières de l'exploitation
en cause (décision de l'ancienne Commission fédérale de recours DFE
JJ/2002-1 du 7 juillet 2003 consid. 4.2.2).
B-2248/2012
Page 14
6.2 En l'espèce, il n'est pas contesté que l'exploitation de l'intimé dispose
des bâtiments nécessaires à son fonctionnement et d'un parc agricole
adéquat. Est litigieuse la question de la délimitation de l'unité de
production de l'intimé. Force est par ailleurs de constater que le recourant
ne conteste pas la délimitation géographique et l'indépendance des
surfaces agricoles. Il se limite en effet à soutenir que les bâtiments du
centre d'exploitation de l'intimé ne forment pas une unité indépendante
clairement séparée des activités de Y._______, dans la mesure où ce
centre se trouverait dans le complexe de bâtiments de Y._______.
6.2.1 Du contrat de bail à ferme agricole du 30 juin 2009, il ressort que
l'intimé dispose à titre exclusif des bâtiments suivants : un hangar
(no 1740.839), un garage (no 1740.838) et un entrepôt pour produits
phytosanitaires. En sus de ces bâtiments, l'intimé loue encore un autre
hangar, "le long du parc" ; le contrat précise cependant qu'un tiers de ce
hangar reste à disposition de Y._______.
Le Tribunal cantonal a procédé à une inspection de l'exploitation
litigieuse. Il a alors constaté que le premier hangar loué à l'intimé
contenait exclusivement ses machines et matériaux nécessaires à son
exploitation. Les machines de Y._______ sont quant à elles entreposées
dans un hangar situé à l'est du site (cf. procès-verbal de l'inspection du
17 novembre 2010, p. 2). Le second hangar loué à l'intimé contient
exclusivement les machines et outils de ce dernier. Le représentant de
Y._______ a précisé que, contrairement à ce qui est précisé dans le
contrat de bail à ferme, ce second hangar est laissé entièrement à la
disposition de l'intimé (cf. procès-verbal de l'inspection du 17 novembre
2010, p. 3). Il a par ailleurs exposé que, "sur conseil de W._______, de
l'Institut agricole de Grangeneuve, les bâtiments loués à X._______ ont
été clairement délimités et séparés des autres bâtiments pour éviter tout
amalgame entre les deux entreprises". Et d'ajouter que "cette manière de
procéder permet également d'éviter tout conflit dans la gestion des outils
et des machines entre les employés du Centre et le fermier" (ibidem). A
l'égard des silos, l'intimé a indiqué qu'il livrait, au moyen de ses chars et
de son souffleur, le fourrage commandé par Y._______ dans les silos
appartenant à cette dernière (ibidem).
6.2.2 Il est vrai que l'exploitation de l'intimé a des caractéristiques
particulières. Comme l'a relevé le Tribunal cantonal, le centre
d'exploitation se situe en effet à proximité du complexe de recherche de
Y._______. Il appert toutefois clairement de l'inspection réalisée par le
Tribunal cantonal que le centre d'exploitation de l'intimé est séparé du site
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de recherche de Y._______. Les bâtiments loués par l'intimé sont en effet
à sa seule disposition, de sorte qu'il en fait une utilisation indépendante.
Ils se trouvent par ailleurs à côté des surfaces agricoles louées et sont de
surcroît séparés du site de Y._______ par une clôture comme l'illustrent
les photographies prises lors de l'inspection. Ainsi donc, l'ensemble de
bâtiments et de terres agricoles affermés par l'intimé forment une unité
repérable et clairement séparée du site de recherche de Y._______. Dans
ces conditions, on peine à comprendre la position adoptée par l'OFAG qui
s'obstine à présenter des faits qui s'écartent manifestement de la réalité
du terrain. A cet égard, on ne voit d'ailleurs pas en quoi les photos
aériennes produites par ce dernier permettraient de constater que les
bâtiments loués par l’intimé seraient utilisés en commun avec Y._______.
Ces photos n'ont en effet guère de force probante en comparaison avec
l'inspection précise et détaillée réalisée par le Tribunal cantonal de
laquelle il ressort que tous les bâtiments loués par l'intimé sont laissés à
sa seule disposition.
C'est dire que, sur ce point, le recours est dénué de fondement. Partant,
une nouvelle inspection locale par le Tribunal de céans ne se justifie pas.
7.
L'OFAG conteste l'indépendance de l'exploitation de l'intimé et son
autonomie sur les plans économique, organisationnel et financier.
7.1 Conformément à l'art. 6 al. 1 let. c OTerm, l'exploitation doit être
autonome sur les plans juridique, économique, organisationnel et
financier et être indépendante d'autres exploitations.
Selon le commentaire OTerm, l’autonomie juridique, économique,
organisationnelle et financière implique que l’exploitant a le pouvoir de
prendre toutes les décisions et de disposer de l’exploitation en toute
indépendance. Il est toujours le propriétaire ou le fermier de l’exploitation.
Celle-ci est indépendante sur le plan de l’organisation et n’est reliée à
aucune autre exploitation. Sans cette autonomie, une entité comprenant
des terres, des bâtiments et un inventaire ne peut être considérée comme
une exploitation indépendante. Il ne peut s’agir que d’une unité de
production, c’est-à-dire d’une partie d’exploitation (commentaire O-Term
ad art. 6 al. 1 let. c).
7.2 Sous l'angle de l'indépendance et de l'autonomie sur les plans
économique et organisationnel, l'OFAG expose que Y._______ conserve
un élevage à des fins de recherche dans le cadre de son activité
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principale. Les surfaces destinées à l'approvisionnement en aliments pour
ces animaux seraient affermées à l'intimé. Et les dispositions
contractuelles permettraient à Y._______ de continuer à obtenir les
aliments pour ses animaux auprès d'un seul fournisseur, à savoir l'intimé,
à des prix et quantités préalablement fixés. Ainsi, l'intimé ne serait pas
indépendant, dans la mesure où il ne pourrait pas vendre librement sa
production végétale.
L'intimé relève qu'il ne livre qu'une partie mineure de sa production à
Y._______ à des modalités clairement définies. Les prix seraient en
particulier fixés d'après le marché, selon les normes édictées dans le
catalogue Agridea. En outre, le contrat de livraison de marchandises
serait renouvelable d'année en année et n'imposerait aucune obligation
de conclure à l'intimé.
7.2.1 Aux termes de l'art. II.5 du contrat de bail à ferme agricole du
30 juin 2009, en plus du fermage, le fermier s'engage à livrer au bailleur
les denrées et produits aux prix et à la quantité prévus selon le protocole
d'entente (annexe 2b).
Selon un accord particulier du 20 mars 2009 (ci-après : l'accord
particulier), lequel précise les droits et obligations découlant du bail (ch. 1
al. 1 de l'accord particulier), Y._______ garantit à l'intimé la prise en
charge des fourrages grossiers et de la paille de blé que l'intimé lui fournit
selon le protocole d'entente (ch. 2 al. 1 de l'accord particulier). Les
produits proviennent en principe et prioritairement du domaine affermé
(ch. 2 al. 2 1ère phrase de l'accord particulier). Le ch. 5 de l'accord
particulier prévoit que, par rapport aux produits à fournir, les parties
conviennent d'un protocole d'entente écrit pour une année civile (al. 1).
Ce protocole d'entente conclu sous forme tabellaire précise, pour les
produits à fournir, les dispositions sur le type, la qualité, la quantité, le prix
ou ses références, les indemnités et les autres aspects utiles (ch. 5 al. 2
let. a à f de l’accord particulier).
Le 16 mars 2009, l'intimé et Y._______ ont conclu le protocole d'entente
de mars 2009 (ci-après : le protocole d'entente). Ce protocole précise
notamment le mode de livraison, la forme, la qualité et la base de prix.
Pour chacun des produits à fournir au cours de l'année 2009, le protocole
d'entente indique que la base de prix est le prix selon le catalogue
Agridea ("Prix catal. de Agridea").
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Lors de l'inspection du 17 novembre 2010 par le Tribunal cantonal,
l'intimé a indiqué que le contrat de bail à ferme ne lui imposait pas un
type de culture mais qu'il avait accepté de livrer, en fonction des récoltes,
entre un quart et un tiers de sa production pour l'affouragement des
animaux de Y._______ ; la facturation dépendrait de la quantité livrée et
du prix du marché (procès-verbal de l'inspection du 17 novembre 2010,
p. 3). Y._______ a confirmé les déclarations de l'intimé et précisé que,
par cette convention, elle pouvait bénéficier d'une livraison programmée
des affourages et que l'intimé s'assurait des revenus plus ou moins fixes
(ibidem).
7.2.2 Le Tribunal de céans ne voit pas en quoi le contrat de bail à ferme
altérerait l'indépendance et l'autonomie organisationnelle et économique
de l'intimé. Certes est-il tenu de livrer certaines quantités de
marchandises issues de sa production à Y._______. Cela relève toutefois
de la liberté contractuelle de l'intimé. D'ailleurs, comme l'a relevé le
Tribunal cantonal, il est évident que, dans un marché libéralisé, la plupart
des agriculteurs cherchent à s'assurer une part de revenus garantie par la
conclusion de contrats de livraison régulière de leur production, que ce
soit avec des particuliers ou des centrales de distribution. Ainsi donc, la
situation de l'intimé ne différerait en aucune manière de celle d'un autre
exploitant qui aurait conclu un contrat de livraison avec un important
distributeur ou une chaîne de commerce de détail.
A cela s'ajoute que, contrairement à ce que soutient le recourant, les prix
ne sont pas fixés par Y._______. Les prix font en effet notamment l'objet
du protocole d'entente. De surcroît, comme le prévoit expressément et
sans la moindre ambiguïté les termes de ce dernier, les prix sont
déterminés selon le catalogue Agridea. Or, le Tribunal cantonal a retenu
que les prix du catalogue Agridea étaient établis selon le marché, ce que
le recourant ne conteste pas, même si celui-ci relève le caractère indicatif
du catalogue en question.
Enfin, le protocole d'entente est renouvelable d'année en année. S'il est
vrai qu'en raison de son poids économique, Y._______ peut être
avantagée dans le cadre de négociations à venir par rapport à l'intimé, il
est patent que, là encore, ce dernier ne se trouve pas dans une situation
différente de celle d'un exploitant qui négocierait annuellement un accord
de livraison avec une centrale de distribution importante.
Pour ces motifs, on ne voit donc pas en quoi l'intimé serait dépendant de
Y._______ sur les plans économique et organisationnel.
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Page 18
7.3 L'OFAG relève que Y._______ a accordé un prêt à l'intimé, lequel
constituerait une dépendance financière. Le montant du prêt, de l'ordre
de Fr. 246'248.-, porterait à croire que Y._______ détient une part
nettement supérieure à 25 % du capital de l'exploitation de l'intimé.
L'intimé expose quant à lui que c'est en raison du recours introduit par
l'OFAG que Y._______ a été amenée à lui consentir un prêt. Devant
reprendre le capital-fermier, il se serait adressé au Fonds
d'investissement agricole, à Lausanne, qui lui aurait confirmé que les
conditions d'intervention étaient réunies et que l'allocation d'un prêt de
Fr. 160'000.- serait accordée. Ce dossier aurait toutefois été suspendu en
raison du recours de l’OFAG.
7.3.1 L'annexe 4a au contrat de bail à ferme, intitulée "Dispositions
complémentaires au bail à ferme conclu" (ci-après : les dispositions
complémentaires au contrat de bail), datée du 20 mars 2009, dispose à
son ch. 1 que le fermier achète à Y._______ le parc de machines
agricoles selon l'inventaire détaillé de l'annexe 4b, y compris sa valeur. Le
paiement des montants dus s'ajoute au loyer du fermage de la première
année, la somme totale étant à régler au 31 octobre 2009, simultanément
au paiement du décompte des prestations et des produits fournis par
l'intimé (ch. 4 des dispositions complémentaires au contrat de bail).
Dans le cadre de l'inspection du 17 novembre 2010, l'intimé et Y._______
ont exposé que cette dernière avait accordé un prêt au prénommé pour le
rachat des machines. L'intimé a ajouté que l'obtention de paiements
directs lui permettra notamment de rembourser ce prêt (procès-verbal de
l'inspection, p. 3 s.).
7.3.2 A la lecture des dispositions précitées, on doit bien constater que le
contrat de bail prévoyait initialement déjà un paiement par mensualités du
parc de machines agricoles que l'intimé s'est engagé à acheter. Cet achat
par mensualités s'apparente à un prêt remboursable à court terme. On
peine dès lors à comprendre en quoi la renégociation de ce financement
serait un obstacle à la reconnaissance de l'exploitation de l'intimé. Par
ailleurs, à la lumière des dispositions complémentaires au contrat de bail
et des déclarations de Y._______ et de l'intimé, le Tribunal de céans peut
sans arbitraire affirmer que le nouveau prêt négocié demeure
remboursable à relativement court terme. Ainsi donc, comme l'affirme la
deuxième instance dans sa duplique du 30 août 2012, il s'agit là bien d'un
prêt et non d'une prise de participation à long terme de Y._______ dans le
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capital fermier de l'intimé. C'est dire que, là encore, rien ne permet de
remettre en question l'autonomie financière de l'exploitation de l'intimé.
8.
Le recourant soutient enfin que la reconnaissance de l'exploitation de
l'intimé constitue un contournement de la législation sur les paiements
directs. Il allègue dans ce contexte que l'intimé ne remplirait pas les
conditions pour l'octroi de paiements directs.
Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 6 al. 1 OTerm énumère les exigences
économiques et juridiques auxquelles doit satisfaire une entreprise
agricole pour être reconnue comme une exploitation. Ces exigences sont
cumulatives (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-939/2011 du
16 novembre 2011 consid. 6.1). En outre, l'art. 6 al. 1 OTerm n'indique
pas que d'autres conditions peuvent être exigées pour que l'entreprise
agricole bénéficie de la reconnaissance ; cette énumération d'exigences
est donc exhaustive. Ainsi, la question de savoir si la reconnaissance
litigieuse constitue un contournement de la législation sur les paiements
directs dépasse l'objet du litige. Ce sera dans le cadre de l'examen de la
demande de paiements directs de l'intimé qu'il s'agira de déterminer si ce
dernier y a droit, conformément à l'art. 2 de l'ordonnance du 7 décembre
1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (OPD,
RS 910.13).
9.
Il ressort de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et
l'arrêt du Tribunal cantonal confirmé.
10.
10.1 Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les
débours, sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA
et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n’est mis à la charge des
autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées
(art. 63 al. 2 PA).
Compte tenu de l'issue de la présente procédure de recours, il y a lieu de
statuer sans frais.
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10.2 L'intimé, qui obtient gain de cause, a droit aux dépens pour les frais
nécessaires causés par le litige (art. 7 al. 1 FITAF en relation avec
l'art. 64 al. 1 PA). Les dépens comprennent les frais de représentation et
les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). Les frais
de représentation comprennent notamment les honoraires d'avocat (art. 9
al. 1 let. a FITAF), lesquels sont calculés en fonction du temps nécessaire
à la défense de la partie représentée (art. 10 al. 1 FITAF ; voir dans ce
contexte : arrêt du Tribunal administratif fédéral B-438/2012 du
12 novembre 2012). Le tarif horaire des avocats est de Fr. 200.- au moins
et de Fr. 400.- au plus (art. 10 al. 2 FITAF).
Le recourant n'ayant pas présenté de décompte d'honoraires, l'indemnité
à titre de dépens doit être fixée sur la base du dossier (art. 14 al. 2
FITAF). Eu égard à la difficulté de la cause et à l'ampleur des écritures de
l'intimé, le temps consacré à la défense de ses intérêts est évalué à
quinze heures. En tenant compte d'un tarif horaire de Fr. 300.-,
l'indemnité allouée à l'intimé est équitablement fixée à Fr. 4'500.- (TVA
comprise) et mise à la charge de l'OFAG.

(dispositif sur la page suivante)












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Page 21
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Des dépens, d'un montant de Fr. 4'500.- (TVA comprise), sont alloués à
l'intimé et mis à la charge de l'Office fédéral recourant.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (acte judiciaire)
– à l'intimé (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. 603 2010-174 ; acte judiciaire)
– à la première instance (acte judiciaire)
– à la deuxième instance (acte judiciaire)
– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la
recherche (DEFR) (acte judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

Le président du collège : Le greffier :

Pietro Angeli-Busi Olivier Veluz








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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).

Expédition : 29 mai 2013