B-2331/2006 - Abteilung II - Geldwäscherei - Aufsichtsabgabe

Abtei lung II
B-2331/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 7. November 2007
Mitwirkung: Richter Frank Seethaler (vorsitzender Richter), Richter Jean-
Luc Baechler, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
X._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Spahni, Spahni Stein Rechtsanwälte,
Florastrasse 44, 8008 Zürich,
Beschwerdeführer
gegen
Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Aufsichtsabgabe.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Im Rahmen des Entlastungsprogrammes des Bundes 2003 nahm das Par-
lament eine Änderung des Geldwäschereigesetzes vor, wonach die Kont-
rollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) von den
Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und von den direkt unterstellten
Finanzintermediären (DUFI) eine jährliche Aufsichtsabgabe erhebt. Die
Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2006 in Kraft. Am 26. Oktober 2005
erliess der Bundesrat eine Verordnung mit ausführenden Bestimmungen.
Die Kontrollstelle informierte die 11 anerkannten SRO am 24. Februar
2006 über die Einführung der Aufsichtsabgabe, wobei sie die Regeln zur
Bemessung der Abgabe ausführlich darlegte. Am 3. April 2006 führte die
Kontrollstelle bei allen SRO eine Datenerhebung durch, um für das Jahr
2005 die Bemessungsgrundlagen der Abgabe, d.h. den Bruttoertrag und
die Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre, zu ermitteln. Der Be-
schwerdeführer meldete der Kontrollstelle am 4. Mai 2006, dass seine Or-
ganisation im Jahr 2005 einen Bruttoertrag von Fr. (...) erzielt habe und
dass ihr (...) Finanzintermediäre angeschlossen gewesen seien. Am
7. September 2006 verfügte die Kontrollstelle, der Beschwerdeführer habe
für das Jahr 2006 eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von Fr. (...) zu ent-
richten. Der Betrag war aufgeteilt in eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-
und eine Zusatzabgabe von Fr. (...). Bei der Berechnung der Aufsichtsab-
gabe ging die Kontrollstelle davon aus, dass der Beschwerdeführer im
Jahr 2005 einen Bruttoertrag in der Höhe von Fr. (...) erzielt hatte und dass
ihm (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren.
B. Am 6. Oktober 2006 reichte der Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Thomas Spahni (Zürich), beim Eidgenössischen Finanz-
departement (EFD) Verwaltungsbeschwerde ein. Darin verlangte er, die
Verfügung der Kontrollstelle vom 7. September 2006 sei aufzuheben. In
Eventualanträgen forderte er, die angefochtene Verfügung sei an die Vor-
instanz zurückzuweisen oder die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers
für das Jahr 2005 sei auf maximal Fr. (...) festzusetzen. Zur Begründung
führte er an, aufgrund der mangelnden Transparenz und Begründung der
ergangenen Kostenverfügung sei das rechtliche Gehör verletzt, weshalb
die Verfügung aufzuheben sei. Weiter seien die Kosten- und Leistungs-
rechnung sowie die Kostenstellenrechnung der Kontrollstelle für das Jahr
2005 fehlerhaft. Unrichtig seien insbesondere die Berechnung des Brutto-
ertrages des Beschwerdeführers, die Zuordnung der Debitorenverluste und
Arbeitsplatzkosten sowie die Verteilung der Marktaufsichts- und Revisions-
kosten. Die Verordnungsformel, nach der die Aufsichtsabgabe berechnet
worden sei, enthalte gesetzlich nicht vorgesehene Faktoren; dies führe zu
einer Benachteiligung des Beschwerdeführers gegenüber den SRO der
Post und der SBB. Hinzu komme, dass die Kosten in den Bereichen
Marktaufsicht, Gesetzgebung und internationale Beziehungen nicht durch
die Aufsichtsabgabe gedeckt werden dürften: Hier nehme die Kontrollstelle
eine Tätigkeit wahr, die zu den staatlichen Aufgaben zähle (polizeiliche
3Aufsicht und Aussenpolitik) und im Interesse der gesamten Schweiz liege
(Ruf des Finanzplatzes). Die Finanzierung solcher nicht-aufsichtsspezifi-
scher Tätigkeiten müsse über allgemeine Steuermittel erfolgen. Da die
SRO keine besonderen (finanziellen) Vorteile aus diesen Tätigkeiten der
Kontrollstelle erhielten, sei die Aufsichtsabgabe als Kostenanlastungssteu-
er zu qualifizieren, die jedoch einer Verfassungs- und Gesetzesgrundlage
entbehre. Aufgrund des Willens des Gesetzgebers dürften mit der Auf-
sichtsabgabe nur die eigentlichen Aufsichtskosten gedeckt werden, nicht
aber die darüber hinaus anfallenden Kosten der Kontrollstelle. Eine ge-
setzliche Grundlage fehle demnach insbesondere für die Überwälzung der
Kosten in den Bereichen Marktaufsicht, Internationales und Gesetzgebung.
Ausserdem sei die Kontrollstelle bei der Berechnung des massgebenden
Bruttoertrages von den Vorgaben der Verordnung abgewichen. Berechne
man die Aufsichtsgebühr auf richtige Weise, so habe der Beschwerdefüh-
rer höchstens eine Grundabgabe von Fr. (...) und eine Zusatzabgabe von
Fr. (...) zu bezahlen (wird näher ausgeführt).
C. In der Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2006 erläuterte die Kontroll-
stelle ihre Kosten- und Leistungsrechnung sowie die Kostenstellenrech-
nung. Sie begründete die vorgenommenen Berechnungen und Zuordnun-
gen der Kosten ausführlich und hielt an der Höhe der Aufsichtsabgabe des
Beschwerdeführers fest. Zwar sei das rechtliche Gehör des Beschwerde-
führers verletzt worden; aufgrund der nachgelieferten Begründung der Ver-
fügung sei diese Verletzung jedoch geheilt worden. Die Aufsichtsabgabe
sei verfassungskonform und beruhe auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage. Die Beaufsichtigten profitierten von allgemeinen Tätigkeiten
der Kontrollstelle zwar nicht individuell, aber als Gruppe; besondere Vortei-
le lägen etwa in der internationalen Anerkennung des schweizerischen
Selbstregulierungssystems, in der Gleichbehandlung der Beaufsichtigten,
im Ausschluss illegal tätiger Konkurrenz und in der kohärenten Gesetzge-
bung. Es entspreche dem Willen des Gesetzgebers, sämtliche Kosten der
Kontrollstelle als Aufsichtskosten zu betrachten und auf die Beaufsichtig-
ten zu übertragen. Eine ähnliche Ordnung gelte im Übrigen auch bei den
Abgaben für die Banken- und Versicherungsaufsicht. Die Tätigkeiten der
Kontrollstelle beruhten auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage, ins-
besondere auch in den Bereichen Marktaufsicht, Internationales und Ge-
setzgebung. Bei der Berechnung des Bruttoertrages sei die Kontrollstelle
von den Angaben des Beschwerdeführers abgewichen, weil dieser unzu-
lässige Abzüge vorgenommen habe.
Am 7. Dezember 2006 lud das Eidgenössische Finanzdepartement den
Beschwerdeführer zur Einreichung einer Replik ein.
Am 31. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit,
dass das vorliegende Verfahren per 1. Januar 2007 vom Bundesverwal-
tungsgericht übernommen worden sei.
4D. Mit Eingabe vom 15. Januar 2007 ersuchte der Beschwerdeführer um
Fristverlängerung für die Einreichung der Replik sowie um Edition von ver-
schiedenen Akten. Mit Replik vom 1. März 2007 beantragte der Beschwer-
deführer erneut die Edition verschiedener Akten; im Übrigen hielt er an den
vorgebrachten Rügen fest.
E. Am 26. März 2007 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht die Kontroll-
stelle um Einreichung einer Duplik, einer ergänzten Kostenrechnung und
eines erläuternden Berichts (Amtsbericht). Die Kontrollstelle reichte die ge-
forderten Unterlagen sowie die Duplik am 27. April 2007 ein. Diese Einga-
ben wurden dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht. Am 21. Juni
2007 erfolgte die Stellungnahme des Beschwerdeführers, die der Vorins-
tanz zur Kenntnis gebracht wurde.
F. Am 7. September 2007 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Be-
schwerdeführer davon Kenntnis, es sei zum Schluss gelangt, dass der an-
gefochtene Beschwerdeentscheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers
abzuändern wäre (reformatio in peius). Das Gericht setzte dem Beschwer-
deführer eine Frist für einen möglichen Beschwerderückzug und für die
Einreichung einer Gegenäusserung. Am 30. Oktober 2007 teilte der Be-
schwerdeführer mit, dass er an der Beschwerde festhalte. Ferner rügte er,
dass er keine Möglichkeit erhalten habe, sich zu Erwägungen zu äussern,
die das Bundesverwaltungsgericht in Parallelverfahren angestellt hatte.
Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird  soweit sie
sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen  in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; BGE 129 I 173 E.1;
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.; ALFRED
KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zü-
rich 1998, Rz. 410).
Die Kostenverfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwä-
scherei vom 7. September 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung wurde am
6. Oktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ange-
fochten, das bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorlie-
gender Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 40
Abs. 2 GwG [zit. in E. 4.1] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Mit Inkrafttreten des
Verwaltungsgerichtsgesetzes beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungs-
5gericht Beschwerden gegen Verfügungen der Kontrollstelle (Art. 53 Abs. 2
i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG). Der Beschwerdführer ist durch die Verfügung in
schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und deshalb zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderun-
gen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und
52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt
(Art. 32 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit ein-
zutreten.
2. Der Beschwerdeführer macht einerseits einen Mangel formaler Art geltend,
indem er die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum anderen bean-
standet er materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere die Zulässig-
keit der vollständigen Überwälzung der Kosten der Kontrollstelle sowie die
Verteilung der Kosten auf die einzelnen Beaufsichtigten. Im Folgenden sol-
len zunächst die Fragen formaler Art geprüft werden (E. 3). Sodann wird
eruiert, welche Kosten der Kontrollstelle nach dem Willen des Gesetzge-
bers auf die Beaufsichtigten übertragen werden müssen, und wie diese
Frage aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist (E. 4). Im An-
schluss daran ist zu prüfen, ob die ausführende Verordnung des Bundes-
rates, die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle für das Jahr
2005 sowie die im Fall des Beschwerdeführers ergangene Kostenverfü-
gung vom 7. September 2006 mit Verfassung und Gesetz vereinbar sind
(E. 5). Schliesslich wird auf eine in Parallelverfahren erhobene Rüge be-
treffend die Gesetzmässigkeit der Grundabgabe eingegangen; die Beurtei-
lung dieser Frage ist auch im vorliegenden Fall von Bedeutung (E. 6).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es liege eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs vor, da die Kontrollstelle ihre Verfügung vom 7. September
2006 nicht begründet habe und ihrer Begründungspflicht auch nachträglich
nicht in hinreichender Weise nachgekommen sei. Im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht habe die Kontrollstelle die Verfügung zwar be-
gründet; doch es herrsche nach wie vor keine Kostentransparenz, zumal
die Kontrollstelle die Kostenstellenrechnung nicht offengelegt habe. Jeden-
falls sei die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht geheilt worden, so
dass die Verfügung als nichtig anzusehen sei. Die Kontrollstelle macht
demgegenüber geltend, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch
die nachträgliche Begründung geheilt worden sei. Der Beschwerdeführer
könne seine Einwendungen zur begründeten Verfügung vor Bundesverwal-
tungsgericht und somit vor einer Behörde mit umfassender Kognition vor-
bringen.
Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus-
sern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage überprüfen
kann; die Heilung eines allfälligen Mangels soll die Ausnahme bleiben (vgl.
BGE 126 I 68 E.2). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das rechtliche
6Gehör des Beschwerdeführers verletzt, denn die angefochtene Verfügung
war nicht genügend begründet und die Berechnung der Aufsichtsabgabe
war ohne Zusatzinformationen nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt jedoch nicht schwer: Die zentra-
len Begründungselemente, auf die sich die Kontrollstelle stützte, sind in
der Staatsrechnung ausgewiesen und öffentlich zugänglich. Zudem hat die
Kontrollstelle im Rahmen des Schriftenwechsels und der Instruktion vor
dem Bundesverwaltungsgericht eine Zusammenfassung der Kosten- und
Leistungsrechnung eingereicht und detaillierte Erläuterungen nachgelie-
fert. Der Beschwerdeführer hatte die Gelegenheit, vor einer Instanz mit
voller Kognition (dem Bundesverwaltungsgericht) zur Begründung der Kon-
trollstelle Stellung zu nehmen. Hiervon hat er in umfassender Weise Ge-
brauch gemacht. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs muss deshalb als
geheilt gelten. Eine Rückweisung an die Kontrollstelle würde bloss eine
Verfahrensverzögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen.
3.2 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch das Bundesverwaltungsgericht geltend macht, ist dieser Rüge im
entsprechenden Sach- und Rechtszusammenhang nachzugehen (vgl. hin-
ten, E. 7).
3.3 Schliesslich macht der Beschwerdeführer in der Beschwerde vom 6. Okto-
ber 2006 geltend, die Mitglieder des Rechtsdienstes des Eidgenössischen
Finanzdepartementes seien befangen. Das Ablehnungsbegehren werde al-
lerdings per Ende Jahr gegenstandslos, da das Verfahren am 1. Januar
2007 vom Bundesverwaltungsgericht übernommen werde. In der Replik
vom 1. März 2007 macht der Beschwerdeführer geltend, dass aufgrund
des Ausstandsbegehrens die verfahrensleitenden Verfügungen, die der
Rechtsdienst des EFD bisher erlassen hatte, nichtig seien (vgl. S. 3 oben
der Replik).
Für das Bundesverwaltungsgericht ist nicht ersichtlich, welche verfahrens-
leitenden Verfügungen des EFD-Rechtsdienstes nichtig sein sollten, und
inwiefern diese Nichtigkeit einen Einfluss auf das vorliegende Verfahren
haben könnte. Die Rüge entbehrt einer Substantiierung und ist für das Ge-
richt unbeachtlich.
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Aufsichtsabgabe dürften
nicht die gesamten, sondern nur die  eigentlichen Aufsichtskosten der
Kontrollstelle gedeckt werden  also bloss jene (nicht durch Gebühren ge-
deckten) Kosten, die den SRO bzw. den DUFI effektiv zugeordnet werden
können. Die Kontrollstelle ist hingegen der Ansicht, dass sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle über die Aufsichtsab-
gabe zu finanzieren seien, insbesondere die Kosten in den Bereichen
Marktaufsicht, internationale Beziehungen und Gesetzgebung, aber auch
alle weiteren Kosten für allgemeinen Aufwand.
74.1 Für die Frage, in welchem Umfang die Kosten der Kontrollstelle auf die Be-
aufsichtigten überwälzt werden dürfen, ist in erster Linie das Gesetz mass-
gebend. Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 10. Okto-
ber 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwä-
schereigesetz, GwG [SR 955.0]) deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichts-
kosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren
gedeckt sind. Welche Kosten als  Aufsichtskosten gelten, geht aus dieser
Bestimmung nicht hervor.
In Art. 22 Abs. 4 GwG delegiert der Gesetzgeber unter anderem die Rege-
lung der anrechenbaren Aufsichtskosten an den Bundesrat. Der Beschwer-
deführer macht geltend, mit der Wendung  anrechenbare Aufsichtskosten
impliziere der Gesetzgeber, dass es auch  nicht anrechenbare Aufsichts-
kosten geben müsse. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die fragliche
Bestimmung lautet wie folgt:  Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, na-
mentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgbe unter die Selbstregulierungsorganisatio-
nen und die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre. Da-
mit schliesst der Gesetzestext nicht aus, dass der Bundesrat sämtliche
Aufsichtskosten  die auch in Art. 22 Abs. 4 GwG nicht näher definiert wer-
den  auf die Beaufsichtigten überwälzt. Die Bestimmung muss auch nicht
zwingend in dem Sinne verstanden werden, dass der Bundesrat die zu
überwälzenden Kosten im einzelnen durch eine (abschliessende) Auflis-
tung oder dgl. zu bestimmen habe. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich
somit keine eindeutige Antwort auf die hier interessierende Frage entneh-
men.
4.2 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Recht-
sprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszu-
gehen. Lässt sich - wie im Fall von Art. 22 GwG - daraus nichts ableiten,
müssen weitere Auslegungselemente berücksichtigt werden, wie nament-
lich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Zu beachten ist auch die
Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt
(vgl. BGE 125 II 177 E.3; ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich / St. Gallen 2006,
Rz. 216 ff.). Um den Sinn und Zweck von Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG zu
eruieren, muss danach gefragt werden, welche Kosten der Gesetzgeber
mit der Aufsichtsabgabe finanzieren wollte.
4.2.1 Aus der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für
den Bundeshaushalt (EP 03; BBl 2003 S. 7769 ff.) geht hervor, dass
Art. 22 Abs. 3 GwG dazu führen sollte, sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
Das Ziel bestand gemäss Bundesrat darin,  die gesamten Kosten der Kon-
trollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu lassen (BBl 2003 S. 5774).
Während bis anhin nur rund ein Fünftel der Gesamtkosten durch die Be-
8aufsichtigten getragen worden waren (nämlich 0.75 Mio. Franken aufgrund
von Gebühreneinnahmen), sollten die Beaufsichtigten künftig sämtliche
Kosten tragen (nämlich 4.5 Mio. Franken, davon 0.75 Mio. Franken durch
Gebühreneinnahmen und 3.75 Mio. Franken im Rahmen der Aufsichtsab-
gabe; vgl. BBl 2003 S. 5746 und 5774). Wenn die Botschaft an anderer
Stelle erwähnt, mit der Aufsichtsabgabe sollten  die Kosten der Aufsicht-
stätigkeit der Kontrollstelle verursachergerecht gedeckt werden (BBl 2003
S. 5747 und 5774), kann dies daher nur so verstanden werden, dass der
Bundesrat von einem weiten Aufsichtsbegriff ausging, der sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle umfasst. Aufgrund der
Botschaft muss Art. 22 GwG somit im Sinne einer umfassenden Kosten-
überwälzung interpretiert werden. Die Bedeutung der Botschaft für die
Auslegung ist allerdings insofern zu relativieren, als der Botschaftstext
knapp gehalten ist; insbesondere wird darin nicht erwähnt, welche Positio-
nen die Kostenrechnung der Kontrollstelle im Einzelnen aufweist.
4.2.2 Das Parlament setzte sich in der Herbstsession 2003 eingehend mit der
Einführung der neuen Aufsichtsabgabe auseinander. Dabei gingen sowohl
Befürworter als auch Gegner der Vorlage davon aus, dass die Einführung
der Aufsichtsabgabe zu einer Überwälzung sämtlicher Kosten der Kontroll-
stelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Explizit genannt wurden fol-
gende Kosten, die künftig durch die Beaufsichtigten zu finanzieren wären:
Abklärungen allgemeiner Art, Marktrecherchen, allgemeine Infrastruktur-
kosten, Kosten für Personal, Büro, Konferenzbesuche im Ausland und all-
gemeine staatliche Tätigkeiten (AB S 2003 845, Votum Bruno Frick); Bear-
beitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tätigkeiten
unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der Marktaufsicht
(AB S 2003 845, Votum Hans Lauri); Überwachung des Finanzplatzes (AB
N 2003 1706, Votum Hans Kaufmann). Auch bei der Schätzung der finan-
ziellen Belastung der Finanzintermediäre nahmen die Parlamentarier an,
dass nach Einführung der Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten der Kontroll-
stelle durch die Beaufsichtigten zu tragen wären. Man schätzte, dass die
Kosten von 3.8 Mio. Franken pro Jahr auf etwa 6100 Finanzintermediäre
verteilt würden, so dass jährliche Abgaben in der Grössenordnung von 600
Franken pro Intermediär resultierten (AB S 2003 846 und AB N 2003 1708,
Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1706 f., Voten von
Hans Kaufmann, Felix Walker und Christoph Blocher; AB S 2003 845, Vo-
tum Hans Lauri). - Diese Äusserungen lassen keinen Zweifel darüber of-
fen, dass sich das Parlament des Umstandes bewusst war, dass die Zu-
stimmung zur Aufsichtsabgabe zur Überwälzung sämtlicher (nicht durch
Gebühren gedeckter) Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten füh-
ren würde. Die Zustimmung des Parlaments zu Art. 22 GwG (AB N 2003
1708 bzw. AB S 2003 846) kann deshalb nur so gedeutet werden, dass
der Gesetzgeber alle Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte.
94.3 Zum gleichen Ergebnis führt ein Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsab-
gabe mit Aufsichtsabgaben, die in anderen Rechtsbereichen erhoben wer-
den. Vergleichbare Aufsichtsabgaben finden sich im Zusammenhang mit
Banken (Art. 23octies Bankengesetz [BankG, SR 952.0]), Versicherungen
(Art. 50 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG, SR 961.01]), Spielbanken
(Art. 53 Spielbankengesetz [SBG, SR 935.52]) und Kernkraftwerken
(Art. 83 Kernenergiegesetz [KEG, SR 732.1]). In allen genannten Fällen
ging der Bundesrat in der Botschaft explizit oder implizit davon aus, dass
die Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten zu decken hat, die bei der Auf-
sichtsinstanz anfallen  unabhängig davon, ob es sich um effektive Auf-
sichtskosten handelt oder aber um sonstige Kosten der Aufsichtsbehörde
(vgl. BBl 2002 8076 f. [zum BankG]; BBl 2003 3830 [zum VAG]; BBl 1997
III 189 [zum SBG]; BBl 2001 2796 [zum KEG]). Die Aufsichtsabgaben wur-
den  zumindest im Bereich der Versicherungen und Banken  während
Jahrzehnten erhoben, ohne dass dies in Frage gestellt worden wäre. In
der Parlamentsdebatte zur Änderung von Art. 22 GwG wurde geltend ge-
macht, dass die Aufsichtskosten im Bereich der Geldwäscherei aus Grün-
den der Rechtsgleichheit nicht anders finanziert werden dürften als im Be-
reich der Banken, Versicherungen und Spielbanken (AB 2003 N 1708 und
AB 2003 S 846, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003
1707, Voten von Felix Walker und Charles Favre; AB S 2003 845, Votum
Hans Lauri).
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die beaufsichtigten Banken
und Versicherungen die Kosten ihrer Aufsichtsinstanzen vollständig zu de-
cken haben. Er wendet jedoch ein, im Fall der Banken und Versicherungen
gehe es um eine direkte Aufsicht durch ein Kontrollorgan, während im Fall
der Geldwäscherei bloss eine indirekte Aufsicht durch die Kontrollstelle
stattfinde; die direkte Aufsicht der Finanzintermediäre werde dagegen
durch die SRO wahrgenommen. Diese Argumentation überzeugt jedoch
nicht: Die Parlamentsdebatte hat gezeigt, dass der Gesetzgeber sämtliche
Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzen wollte (vgl.
oben, E. 4.2.2); ob es sich dabei um Kosten für  direkte oder  indirekte
Aufsichtstätigkeiten der Kontrollstelle handelt, ist somit nicht von Bedeu-
tung. Der Beschwerdeführer zitiert zwar parlamentarische Voten, wonach
befürchtet wird, aufgrund dieser Sichtweise könnten z.B. sämtliche Kosten
des Bundesamtes für Landwirtschaft auf die Bauern abgewälzt werden.
Dem ist aber nicht so: Derartige Kostenüberwälzungen wurden vom Ge-
setzgeber im Bereich des Landwirtschaftsrechts gerade nicht vorgesehen.
Hinzu kommt ein Weiteres: Die Geldwäscherei-Kontrollstelle nimmt nicht
nur indirekte Aufsichtsfunktionen wahr (im Zusammenhang mit den SRO),
sondern auch direkte (im Zusammenhang mit den DUFI). Würde man der
Ansicht des Beschwerdeführers folgen, so ergäbe sich konsequenterweise
folgende Differenzierung: Im Fall der DUFI müssten sämtliche Kosten der
Aufsichtsinstanz überwälzt werden (da die Aufsicht  wie im Fall der Ban-
ken  direkt erfolgt), während im Fall der SRO nur die unmittelbaren Auf-
sichtskosten weiterverrechnet werden dürften (weil die Aufsicht indirekt er-
folgt). Eine solche Unterscheidung würde offensichtlich gegen die Rechts-
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gleichheit verstossen. Sie würde ausserdem dazu führen, dass sich sämtli-
che DUFI einer SRO anschliessen würden, da sie kaum dazu bereit wären,
die für die DUFI entstehenden Mehrkosten zu übernehmen.
4.4 Das Parlament hat seinen Willen vor kurzem erneut bekräftigt, und zwar im
Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007
über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsge-
setz, FINMAG; vgl. die Referendumsvorlage gemäss BBl 2007 S. 4625 ff.).
Dieses Gesetz, das künftig die gesamte Finanzmarktaufsicht  insbeson-
dere auch in den Bereichen Geldwäscherei, Versicherungen und Banken -
regeln wird, enthält eine Bestimmung über die Finanzierung der Kosten
der Aufsichtsbehörde (FINMA). Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht vor, dass von
den Beaufsichtigten jährlich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird für die
Kosten der FINMA, die nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Nationalrat
lehnte einen Minderheitsantrag, der die überwälzbaren Kosten auf die  rei-
nen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der FINMA re-
duzieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.), und der Stän-
derat stimmte dem Beschluss des Nationalrates diskussionslos zu (AB
2007 S 411 f.). Damit kann kein Zweifel bestehen, dass es dem Willen des
Gesetzgebers entspricht, die gesamten (nicht durch Gebühren gedeckten)
Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
4.5 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass grundsätzlich sämt-
liche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle von den Be-
aufsichtigten getragen werden müssen. Die vollständige Kostenüberwäl-
zung entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Vor diesem Hintergrund
sind im Folgenden zwei weitere Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen,
nämlich 1. die Aufsichtsabgabe stelle eine Kostenanlastungssteuer dar,
die einer verfassungsmässigen Grundlage entbehre (E. 4.6), und 2. die
Rüge, die Kosten- und Leistungsrechnung enthalte sachlich nicht gerecht-
fertigte oder nicht ausgewiesene Kosten (E. 4.7).
4.6 Zu prüfen ist zunächst die Rüge des Beschwerdeführers, die Aufsichtsab-
gabe stelle eine verfassungswidrige Steuer dar.
4.6.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Aufsichtsabgabe könne nicht als
Gebühr charakterisiert werden, da sie nicht als Entgelt für einen individuell
zurechenbaren Sondervorteil erhoben werde. Vielmehr handle es sich um
eine Kostenanlastungssteuer; die Aufsichtsabgabe werde für Aufwendun-
gen des Gemeinwesens geschuldet. Eine Kostenanlastungssteuer müsse
gemäss Rechtsprechung und Literatur auf einer verfassungsmässigen
Grundlage beruhen. Im Fall der strittigen Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe
fehle es jedoch an einer entsprechenden Kompetenz in der Bundesverfas-
sung. Art. 22 GwG sei aufgrund von Art. 127 BV und Art. 164 BV verfas-
sungswidrig, soweit diese Bestimmung die Erhebung der Aufsichtsabgabe
vorsehe und deren Regelung an den Bundesrat delegiere.
11
Die Kontrollstelle macht hingegen geltend, bei der Geldwäscherei-Auf-
sichtsabgabe handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, son-
dern um eine eigenständige Abgabekategorie, die rechtlich wie eine Kau-
salabgabe zu behandeln sei. Mit der Aufsichtsabgabe würden Tätigkeiten
der Kontrollstelle finanziert, die den einzelnen Beaufsichtigten zwar nicht
individuell zugute kämen, aber dem Kreis der Abgabepflichtigen als Grup-
pe. So würden z.B. alle Beaufsichtigten davon profitieren, wenn illegal täti-
ge Konkurrenten vom Markt genommen würden oder wenn die Anerken-
nung des Systems der Selbstregulierung auf internationaler Ebene ge-
stärkt werde. Es bestehe ein so enger Zusammenhang zwischen dem
Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der Abgabe,
dass von einer Kongruenz im Sinne einer qualifizierten Gruppenäquivalenz
gesprochen werden könne. Die Abgabe dürfe in solchen Fällen  gleich
wie im Fall von Individualäquivalenz - auf formellgesetzlicher Stufe statu-
iert werden. Es sei somit zulässig gewesen, die Geldwäscherei-Aufsichts-
abgabe im Gesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage - sondern ge-
stützt auf die Sachkompetenz des Bundes im Bereich der Geldwäscherei 
einzuführen.
4.6.2 Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe als Steuer zu
qualifizieren ist bzw. einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn
keine Individualäquivalenz besteht (vgl. XAVIER OBERSON / MICHEL HOTTELIER,
La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en
matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et consti-
tutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung
zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Kausalabgabe im Ein-
zelfall nicht immer eindeutig. Das Bundesgericht stuft nicht jede Abgabe,
der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht,
als Steuer ein. Das Bundesgericht hat z.B. in einem kürzlich ergangenen
Entscheid eine Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare
Gegenleistungen darstellte, als  mit einer [Kostenanlastungssteuer] ver-
gleichbare Sonderabgabe qualifiziert (Urteil des Bundesgerichts vom
22. März 2006, 2A.62/2005 E. 4.2). - Auf welche Weise die strittige Frage
zu beantworten ist, kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie das
Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, entsprechen die von der
Kontrollstelle geltend gemachten Aufsichtskosten dem Willen des Gesetz-
gebers bzw. dem Sinn und Zweck von Art. 22 GwG (vgl. oben, E. 4.5). Da
Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind
(Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101] in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung), kann offen gelas-
sen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Be-
stimmung handelt (vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2). Damit erübrigen sich auch
die Qualifikation der Aufsichtsabgabe sowie Ausführungen zur Thematik
der Individual- und Gruppenäquivalenz. Schliesslich kann auch dahin ge-
stellt bleiben, ob und in welchem Ausmass die Tätigkeiten der Kontrollstel-
le in den Bereichen Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Ge-
12
setzgebung für die Beaufsichtigten einen spezifischen Nutzen (Sondervor-
teil) bewirken.
Somit erwiese sich die Rüge des Beschwerdeführers aufgrund von
Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen wür-
de, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich un-
zulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre  was aber nach
dem Gesagten nicht leichthin anzunehmen ist. Insofern ist auch die Auffas-
sung des Beschwerdeführers unzutreffend, Art. 22 GwG sei  entgegen
dem erklärten Willen des Gesetzgebers -  verfassungskonform bzw. in der
Lesart des Beschwerdeführers auszulegen (vgl. S. 23 der Beschwerde).
Aus dem gleichen Grund braucht auch den wiederholt gestellten Beweis-
anträgen des Beschwerdeführers nicht nachgegangen zu werden, die auf
eine minuziöse Ausscheidung zwischen überwälzbaren und nicht über-
wälzbaren Kosten abzielen (vgl. etwa S. 2 der Eingabe des Beschwerde-
führers vom 26. Februar 2007). Eine solche Differenzierung erweist sich
als unnötig, da feststeht, dass der Gesetzgeber sämtliche nicht durch Ge-
bühren gedeckte Kosten auf die Beaufsichtigten überwälzen wollte.
4.7 Der Beschwerdeführer macht freilich geltend, die Kosten- und Leistungs-
rechnung enthalte darüber hinaus teils nicht ausgewiesene, teils sachlich
nicht gerechtfertigte Elemente. Der Grundsatz, dass sämtliche Kosten der
Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen seien, berge ein Miss-
brauchspotenzial: Die Verwaltung könnte beliebige Tätigkeiten durch die
Kontrollstelle ausführen lassen und die entsprechenden Kosten so auf die
Beaufsichtigten auslagern.
Aufgrund dieser Rüge hat das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob die
Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle sachfremde Positionen
aufweist, d.h. Kosten, die nicht in einem Zusammenhang stehen mit dem
Tätigkeitsfeld, das der Gesetzgeber der Kontrollstelle zugewiesen hat. Da-
bei kann es jedoch nicht Aufgabe des Gerichts sein, jede einzelne Rech-
nungsposition der Fachbehörde zu verifizieren. Vielmehr ist eine blosse
Plausibilitätsprüfung vorzunehmen, die sich auf jene Punkte beschränkt,
die vom Beschwerdeführer gerügt werden.
4.7.1 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Kosten für Marktaufsicht
(Fr. 576'000.-), Internationale Zusammenarbeit (Fr. 202'000.-), Gesetzge-
bung (Fr. 51'000.-) Leitung und Stab (Fr. 719'000.-) sowie Administration
(Fr. 271'000.-) hätten nicht mittels Aufsichtsabgabe finanziert werden dür-
fen, ist auf das vorstehend Gesagte hinzuweisen. Aus dem Parlamentspro-
tokoll geht wie erwähnt hervor, dass der Gesetzgeber die Kosten der Kont-
rollstelle u.a. in den Bereichen Infrastruktur, Personal, Bürogebäude, Kon-
ferenzbesuche im Ausland, Bearbeitung von Auslegungsfragen, Marktauf-
sicht sowie allgemeine staatliche Tätigkeiten durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte (vgl. oben, E. 4.2.2). Grundsätzlich wird denn auch von
keiner Seite bestritten, dass die in Frage stehenden Kosten im Zusammen-
hang mit Tätigkeiten anfallen, die die Kontrollstelle zur Wahrnehmung ih-
13
res gesetzlichen Auftrages zu erfüllen hat. Die Kostenüberwälzung in den
Bereichen Internationale Zusammenarbeit, Marktaufsicht, Gesetzgebung,
Leitung / Stab sowie Administration ist deshalb nicht zu beanstanden.
4.7.2 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Arbeitsplatzkosten im
Umfang von Fr. 533'000.- hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt
werden dürfen. Zum einen seien diese Kosten im Aufwand der Kontrollstel-
le gemäss der vom Parlament genehmigten Staatsrechnung
(Fr. 3'073'000.-) nicht enthalten gewesen (S. 478 Ziff. 42); es sei unzuläs-
sig, die Arbeitsplatzkosten erst in der Zusatzdokumentation der Staats-
rechnung hinzuzurechnen und die gesamten überwälzbaren Aufwandkos-
ten auf Fr. 3'607'000.- zu beziffern. Zum anderen seien die Arbeitsplatz-
kosten teilweise doppelt verrechnet worden: Die Kosten für Büroräumlich-
keiten, für Büro- und Geschäftsausstattung sowie die Reinigungs- und Be-
triebskosten seien sowohl im pauschalen Betrag von Fr. 533'000.- enthal-
ten (vgl. S. 4 der Stellungnahme der Kontrollstelle vom 4.12.2006) als
auch in der separaten Auflistung der Kostenrechnung der Kontrollstelle
vom 31. Dezember 2005 (Fr. 149'000.- für Raumkosten, Fr. 195'000.- für
Büro- und Geschäftsausstattung und Fr. 190'000.- für Reinigungs- und Be-
triebskosten); auch die Sachausgaben (Fr. 122'000.-) könnten Kosten ent-
halten, die bereits bei den Arbeitsplatzkosten berücksichtigt worden seien.
Als Drittes komme hinzu, dass die Arbeitsplatzkosten auf kalkulatorischen
Durchschnittszahlen beruhten, die für die Arbeitsplätze der Kontrollstelle
nicht repräsentativ seien; aufgrund des Finanzhaushaltsgesetzes sei es
verboten, derartige  virtuelle Kosten aufzuführen. Verglichen mit der Pri-
vatwirtschaft seien die Kosten pro Arbeitsplatz (durchschnittlich Fr. 3'000.-
pro Jahr) viel zu hoch.
Die Kontrollstelle nimmt zu diesen Vorwürfen wie folgt Stellung: Die Ar-
beitsplatzkosten seien zwar erst in der Zusatzdokumentation der Staats-
rechnung 2005 separat ausgewiesen worden; sie seien jedoch in den all-
gemeinen staatlichen Infrastrukturkosten enthalten gewesen, die in der
Staatsrechnung global aufgeführt worden seien. Da es sich nicht um virtu-
elle, sondern um effektive Kosten bzw. Einnahmeminderungen der Kont-
rollstelle handle, rechtfertige sich die Überwälzung dieser Kosten auf die
Beaufsichtigten. Bei der Berechnung der Kosten sei auf eine (jährlich
durchgeführte) Erhebung der Eidgenössischen Finanzverwaltung über die
Kosten der Arbeitsplätze abgestellt worden; die Ermittlung der effektiven
Kosten wäre mit einem unverhältnismässig grossen Aufwand verbunden
gewesen. Die Kosten seien keineswegs doppelt verrechnet worden: Die
Arbeitsplatzkosten (Fr. 533'000.-) seien eine Summierung der Raumkosten
(Fr. 149'000.-), der laufenden jährlichen Kosten (Fr. 190'000..-) sowie den
Kosten für Büro- und Geschäftsausstattung (Fr. 195'000).
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet die Angaben der Kontrollstelle als
nachvollziehbar. Bei den Arbeitsplatzkosten handelt es sich um effektiv an-
gefallene Kosten der Kontrollstelle, die in einem sachlichen Zusammen-
14
hang zur Tätigkeit der Kontrollstelle stehen und die gemäss dem Willen
des Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden müssen.
Nichts deutet darauf hin, dass die Arbeitsplatzkosten teilweise  etwa im
Zusammenhang mit den Sachausgaben  doppelt verrechnet wurden. Ge-
gen den Verdacht einer willkürlichen Kostenüberwälzung spricht auch die
Stellungnahme der Rechnungsprüferin BDO Visura vom 2. Juni 2006, wo-
nach die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle funktionstüchtig
und zweckmässig sei, und dass die Aufsichtsabgabe auf dieser Grundlage
gesetzeskonform und nachvollziehbar erhoben werden könne. Im Übrigen
ist zu berücksichtigen, dass das Parlament die Staatsrechnung des Jahres
2005 genehmigt hat.
4.7.3 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Debitorenverluste
(Fr. 76'000.-) hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen.
Zum einen seien die Debitorenverluste in der Staatsrechnung 2005 nicht
ersichtlich gewesen. Zum anderen bestehe die Vermutung, dass die Debi-
torenverluste des Jahres 2005 unzulässigerweise mit jenen der Vorjahre
kumuliert worden seien; es fehle an einer termingerechten Abgrenzung,
wie es das Finanzhaushaltgesetz verlange. - Die Kontrollstelle wendet ein,
bei den Debitorenverlusten handle es sich um effektive Kosten bzw. Ein-
nahmeminderungen der Kontrollstelle, so dass sich die Überwälzung die-
ser Kosten auf die Beaufsichtigten rechtfertige. In der Staatsrechnung
2005 seien die Debitorenverluste zwar nicht separat ausgewiesen worden,
da keine Überwälzung stattgefunden habe. Sie seien in der Staatsrech-
nung aber jeweils im Sammelkonto  uneinbringliche Forderungen enthal-
ten gewesen, die z.B. im Jahr 2005 Fr. 339'692'380.- betragen hätten. Der
auf die Kontrollstelle entfallende Betrag (Fr. 76'000.-) könne der Kosten-
und Leistungsrechnung entnommen werden. Die Debitorenverluste des
Jahre 2005 seien folglich nicht mit jenen der Vorjahre kumuliert worden.
Gemäss Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichtskos-
ten,  soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind . Debito-
renverluste sind Kosten, die aufgrund von Ausfällen im Zusammenhang
mit der Gebührenerhebung entstehen. Sie fallen ohne Weiteres unter den
Begriff der Aufsichtskosten i.S.v. Art. 22 Abs. 2 GwG und müssen somit
mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden. Im Übrigen erscheinen die
Angaben der Kontrollstelle als nachvollziehbar. Für das Bundesverwal-
tungsgericht sind keine Hinweise ersichtlich, dass es sich bei den Debito-
renverlusten um nicht effektiv angefallene oder um sachfremde Kosten
handelt. Demnach müssen die Debitorenverluste gemäss dem Willen des
Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden.
4.7.4 Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Kosten, die die Kontrollstel-
le den SRO und DUFI im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe überwälzt hat,
dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Es ist nach dem Gesagten da-
von auszugehen, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle im Rahmen von
Tätigkeiten angefallen sind, die zur Umsetzung des gesetzlichen Auftrags
15
erforderlich waren. Es ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die für
das Jahr 2005 ausgewiesene Kosten- und Leistungsrechnung der Kontroll-
stelle sachfremde Elemente enthält. Auch die Tatsache, dass die im Jahr
2005 mittels Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten deutlich geringer
ausfielen als vom Parlament erwartet (2.7 Mio. Fr. statt 3.8 Mio. Fr.),
spricht gegen den Verdacht, dass die Verwaltung auf willkürliche oder
missbräuchliche Art Kosten auszulagern versuchte.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Überwälzung der Kosten der Kont-
rollstelle auf die Beaufsichtigten, soweit sie vom Beschwerdeführer gerügt
wurde, nicht zu beanstanden ist.
5. Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der ausführenden Verordnung des
Bundesrates, ferner der Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle
für das Jahr 2005 sowie der an den Beschwerdeführer ergangenen Kos-
tenverfügung vom 7. September 2006. Im Folgenden soll zunächst unter-
sucht werden, ob Art. 22 GwG eine genügende gesetzliche Grundlage dar-
stellt für die Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der
Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Gebührenverord-
nung Kontrollstelle, GebV Kst; SR 955.033.2) (E. 5.1). Sodann wird ge-
prüft, ob die Verordnungsbestimmungen, die die überwälzbaren Kosten re-
geln, gesetzeskonform ausgestaltet sind (E. 5.2). Ferner ist der Frage
nachzugehen, ob die Kostenverteilung zwischen den SRO und den DUFI
auf rechtskonforme Weise erfolgt ist (E. 5.3). Schliesslich ist zu untersu-
chen, ob die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers auf korrekte Weise
bestimmt wurde, soweit die Zusatzabgabe betroffen ist (E. 5.4). In diesem
Zusammenhang sind auch die Kriterien zur Bemessung der Zusatzabgabe
(Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) zu beleuchten.
5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 22 GwG stelle keine genügende
gesetzliche Grundlage für die Verordnung des Bundesrats dar; die Rege-
lung über die Erhebung der Aufsichtsabgabe verletze den Grundsatz der
Gewaltentrennung.
5.1.1 Eine öffentliche Abgabe darf aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV nur
erhoben werden, wenn zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie
der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in einem formellen Ge-
setz umschrieben sind (vgl. auch Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 I 157
E. 2.2; BGE 132 II 371 E. 2.1; BGE 131 II 735 E. 3.2). Die Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage sind je nach der Natur der Abgabe zu diffe-
renzieren; so sind etwa die Anforderungen für Kausalabgaben in gewissen
Fällen gelockert. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Gehalts entleert
noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit
und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch
gerät (BGE 128 II 247 E. 3.1).
Aus Art. 22 Abs. 1 GwG wird ersichtlich, dass der Kreis der Abgabepflichti-
16
gen aus den SRO und DUFI besteht. Gegenstand der Abgabe sind die
Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind und die
nicht durch den Gebührenertrag gedeckt sind (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als
Bemessungskriterien gelten für die SRO der Bruttoertrag sowie die Anzahl
Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Weitere Einzelheiten, etwa die anrechen-
baren Aufsichtskosten oder die Verteilung der Abgabe zwischen SRO und
DUFI, hat der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert (Art. 22 Abs. 4
GwG). Die Regelung der Aufsichtsabgabe in Art. 22 GwG erlaubt den ein-
zelnen SRO, die zu bezahlende Aufsichtsabgabe mit einer gewissen Ge-
nauigkeit zu berechnen: Zum einen werden in Art. 22 Abs. 3 GwG die Be-
rechnungskriterien genannt (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag).
Zum anderen sind die ungefähren jährlichen Kosten der Kontrollstelle be-
kannt; im Parlament wurden die Kosten sogar überschätzt (vgl. oben,
E. 4.7.4), so dass die SRO an sich höhere Aufsichtsabgaben hätten erwar-
ten müssen. Die SRO können die Aufsichtsabgabe aufgrund von Art. 22
GwG zwar nicht präzis berechnen (vgl. OBERSON/HOTTELIER, a.a.O., S. 58);
doch der Gesetzgeber hätte keine exaktere Bestimmung erlassen können,
mit der er die (naturgemäss nicht exakt vorhersehbaren) Jahreskosten der
Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten hätte überwälzen können; aus die-
sem Grund werden auch im Bereich des Banken-, Versicherungs- und
Spielbankenrechts bloss die Vorjahreskosten der Aufsichtsinstanz (abzüg-
lich der Gebühreneinnahmen) als Bemessungsgrundlage genannt (vgl.
Art. 23octies Abs. 4 BankG, Art. 50 Abs. 2 VAG und Art. 53 Abs. 2 SBG). Ins-
gesamt bewirkt Art. 22 GwG für die SRO eine relativ genaue Einschätzbar-
keit der Aufsichtsabgabe, so dass die Rechtssicherheit der Beaufsichtigten
gewahrt bleibt. Der Ermessensspielraum, den der Gesetzgeber der Ver-
waltung in Art. 22 GwG eingeräumt hat, erweist sich somit als hinreichend
eng und es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhe-
bung der Aufsichtsabgabe.
5.1.2 Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als das Bundesgericht auch
schon eine sehr viel allgemeiner gehaltene Gesetzesnorm (Art. 4 des Bun-
desgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung
des Bundeshaushaltes [AS 1975 66], aufgehoben am 1. Januar 2005 [AS
2004 1639]) als genügende Grundlage für den Erlass von bundesrätlichen
Gebührenverordnungen erachtete. Gemäss der genannten Gesetzesbe-
stimmung konnte der Bundesrat Vorschriften aufstellen über die Erhebung
von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der
Bundesverwaltung. Auf dieser Basis durfte der Bundesrat sowohl die Ver-
ordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von  zum Teil namhaf-
ten - Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung, SR 251.2) er-
lassen (BGE 128 II 247 E. 5) als auch die Verordnung vom 30. Januar
1985 über die Gebühren der diplomatischen und konsularischen Vertretun-
gen der Schweiz (AS 1985 294; aufgehoben am 1. März 2004 [AS 2004
820]) (Bundesgerichtsurteil vom 21.10.1996 i.S. R., 2A.75/1996 E. 4c; be-
stätigt in Bundesgerichtsurteil vom 14.8.2000 i.S. G. und W.-M.,
2A.212/2000 E. 2b). Das Bundesgericht erwog, die gesetzliche Delegati-
onsnorm sei zwar sehr unbestimmt, was die Bemessungsgrundlage bzw.
17
die Höhe der Gebühren betreffe ( angemessene Gebühr ); doch der bun-
desgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen sei für das Bundes-
gericht verbindlich (BGE 128 II 247 E. 5). Die Geldwäscherei-Aufsichtsab-
gabe gemäss Art. 22 GwG ist zwar nicht als Gebühr zu qualifizieren, so
dass das Legalitätsprinzip strengeren Anforderungen unterliegt als in den
soeben genannten Fällen (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.1). Diese erachtet das
Bundesverwaltungsgericht indessen, wie in E. 5.1.1 dargetan, vorliegend
als erfüllt. Es kann demnach mit einer gewissen Berechtigung argumentiert
werden, Art. 22 GwG stelle eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
die Regelung der Aufsichtsabgabe in der GebV Kst dar, wenn im Zusam-
menhang mit der Erhebung von Gebühren bereits eine derart allgemeine
Gesetzesbestimmung den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt.
5.1.3 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die bundesrätliche
Verordnung grundsätzlich auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruht. Das Ermessen, das der Gesetzgeber der Exekutive eingeräumt
hat, ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; das Gericht darf
nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen. Wenn im Folgenden einzelne Verordnungsbestimmungen unter-
sucht werden, so ist die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob diese
Bestimmungen den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig sind (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.3).
5.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Verordnungsbestimmungen über die über-
wälzbaren Aufsichtskosten (insbesondere Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV
Kst) seien nicht gesetzeskonform.
Gemäss der Gebührenverordnung setzt sich die Aufsichtsabgabe zusam-
men aus Kosten, die aufgrund der Aufsicht über die Selbstregulierungsor-
ganisationen (SRO) und die direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI)
entstehen (die aber nicht individuell zurechenbar sind bzw. durch Gebüh-
ren finanziert werden können) sowie einem Anteil am allgemeinen Auf-
wand (vgl. Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Der allgemeine Aufwand betrifft Kos-
ten, die den SRO und den DUFI gemeinsam zugerechnet werden können
(ohne dass eine Zuordnung zur Gruppe der SRO oder zur Gruppe der
DUFI möglich ist); es geht insbesondere um Kosten für Marktaufsichtstä-
tigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die internationale Zu-
sammenarbeit (Art. 4 GebV Kst).
Mit diesen Bestimmungen hat der Bundesrat das Ermessen, das ihm vom
Gesetzgeber eingeräumt wurde, nicht überschritten. Vielmehr entspricht es
 wie bereits ausgeführt  dem Willen des Gesetzgebers, auch die Kosten
für den allgemeinen Aufwand auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (vgl.
oben, E. 4.7.1). Damit erübrigt sich auch die Überprüfung einer allfälligen
Verfassungswidrigkeit von Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst: Diese Ver-
ordnungsbesstimmungen setzen lediglich den Willen des Gesetzgebers
18
um, der laut Art. 190 BV massgebend ist (vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie
oben, E. 4.6.2). Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als
unbegründet.
5.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die in der Verordnung geregel-
te Kostenverteilung zwischen SRO einerseits und den DUFI andererseits
in verschiedener Hinsicht nicht rechtskonform sei. Die Debitorenverluste
sowie die Revisionskosten hätten nicht dem Kostenträger  Allgemeiner
Aufwand zugeordnet und so teilweise den SRO verrechnet werden dürfen.
5.3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die (in E. 4.7.3 erwähnten) Debito-
renverluste hätten  soweit sie im Jahr 2005 überhaupt entstanden seien -
jedenfalls nicht den SRO zugerechnet werden dürfen. Es sei unmöglich,
dass die SRO im Jahr 2005 Debitorenverluste verursacht hätten, da bisher
noch nie eine SRO zahlungsunfähig geworden sei; diese Kosten seien den
DUFI zuzuordnen. Soweit Debitorenverluste im Rahmen der Marktaufsicht
entstanden seien, müssten sie dem Finanzdepartement zugerechnet wer-
den, weil dieses  und nicht die Kontrollstelle  für den Gebühreneinzug
zuständig sei.
Die Debitorenverluste der Kontrollstelle betrugen im Jahr 2005
Fr. 76'000.-; sie wurden zu Fr. 53'000.- dem Allgemeinen Aufwand und zu
Fr. 23'000.- den DUFI zugerechnet. Gemäss der Gebührenverordnung
werden die Kosten für den allgemeinen Aufwand zunächst zu 25% den
DUFI angelastet; die restlichen 75% werden im Verhältnis der Anzahl SRO
zur Kontrollstelle auf die Gruppe der SRO und die Gruppe der DUFI aufge-
teilt (Art. 5 GebV Kst). Unter den heutigen Voraussetzungen (11 anerkann-
te SRO) werden somit 68.75% (11/12 von 75%) der allgemeinen Aufwand-
kosten den SRO (und 31.25% den DUFI) zugewiesen (Erläuterungen zur
Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle
für die Bekämpfung der Geldwäscherei [ -
ell/pdf/Erlaeuterungen_d.pdf ; Stand: 1. März 2005], S. 29 f.). Die SRO hat-
ten folglich 68.75% der Debitorenverluste zu bezahlen, die dem Kostenträ-
ger  Allgemeiner Aufwand zugewiesen worden waren, was einen Betrag
in der Höhe von Fr. 36'400.- bedeutet.
Gemäss den Angaben der Kontrollstelle fielen sämtliche Debitorenverlus-
te, die dem Kostenträger  Allgemeiner Aufwand zugewiesen wurden, im
Zusammenhang mit der Marktaufsicht an. Wie bereits ausgeführt wurde,
handelt es sich bei der Marktaufsicht um einen Bereich, in dem die Kosten
der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen sind (vgl. oben,
E. 4.7.1). Dies muss auch für die im Rahmen der Marktaufsicht entstande-
nen Debitorenverluste gelten. Im Übrigen erhalten die DUFI durch die
Marktaufsicht ebensowenig einen direkten Nutzen wie die SRO; es wäre
daher stossend gewesen, die fraglichen Debitorenverluste vollumfänglich
den DUFI anzulasten.
19
Die Überwälzung der Debitorenverluste auf die Beaufsichtigten ist somit
nicht zu beanstanden.
5.3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, es könne nicht sein, dass die SRO
68.75% der Revisionskosten (die insgesamt Fr. 158'000.- betragen) zu be-
zahlen hätten, die die Kontrollstelle den allgemeinen Aufwandkosten zuge-
rechnet habe. Die Revisionskosten könnten den Beaufsichtigten direkt zu-
geordnet und deshalb über Gebühren finanziert werden. Aufgrund der ho-
hen Stundenansätze der Kontrollstelle müsse es möglich sein, kostende-
ckend zu arbeiten. Da 87% der Revisionen bei den DUFI stattgefunden
hätten, könnten höchstens 13% der Kosten den SRO zugerechnet werden.
- Die Kontrollstelle gibt an, beim Betrag von Fr. 158'000.- für Revisionen
handle es sich um residuelle Kosten, die der Sektion Revision durch inter-
ne Sitzungen, Mitarbeiterbetreuung, Weiterbildung oder andere übergrei-
fende Arbeiten entstanden seien.
Die Darstellung der Vorinstanz, wonach der Kontrollstelle im Zusammen-
hang mit Revisionen Kosten in der Höhe von Fr. 158'000.- entstanden
sind, die sich weder der Gruppe der SRO noch jener der DUFI zuordnen
lassen, ist nachvollziehbar. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt,
erweist sich als wenig substantiiert und vermag nicht zu überzeugen. Dass
diese Kosten  als Teil des allgemeinen Aufwandes  gemäss Art. 5 GebV
Kst zu 68.75% den SRO zugeordnet werden, ist nicht zu beanstanden. Es
wäre kaum möglich oder zumindest nicht praktikabel, sämtliche Elemente
des Kostenträgers  Allgemeiner Aufwand nach dem Verursacherprinzip zu
verteilen; die vom Verordnungsgeber vorgenommene Pauschalisierung
muss deshalb zulässig sein (vgl. zur Zulässigkeit von Schematisierungen
im Abgaberecht BGE 110 Ia 7 E. 2b, BGE 109 Ia 325 E. 5 und BGE 104 Ia
284 E. 5d). Dass die SRO gemäss Art. 5 GebV Kst einen höheren Anteil
der allgemeinen Aufwandkosten zu tragen haben als die DUFI, ist sachlich
begründet: Damit trug der Bundesrat dem Umstand Rechnung, dass Fi-
nanzintermediäre, die einer SRO angeschlossen sind, sowohl gegenüber
ihrer SRO als auch gegenüber der Kontrollstelle Aufsichtskosten zu tragen
haben (vgl. Erläuterungen zur Verordnung, S. 22).
Somit ergibt sich, dass die Kontrollstelle die Revisionskosten, die weder
den DUFI noch den SRO zugeordnet werden konnten, zu Recht dem Kost-
enträger  Allgemeiner Aufwand zugewiesen hat, und dass die Überwäl-
zung von 68.75% dieser Kosten auf die SRO nicht zu beanstanden ist.
5.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass bei der Berechnung seiner
Aufsichtsabgabe Unstimmigkeiten bestünden, soweit es um die Bestim-
mung der sogenannten Zusatzabgabe gehe. Dies habe dazu geführt, dass
seine Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 zu hoch berechnet worden sei.
Zum einen sei die in der Verordnung festgesetzte Berechnungsformel nicht
richtig angewendet worden. Zum anderen seien die zwei Faktoren, die für
20
die Berechnung der Zusatzabgabe relevant sind (Anzahl Finanzintermediä-
re und Bruttoertrag einer SRO), beim Beschwerdeführer und bei einzelnen
anderen SRO nicht korrekt bestimmt worden, was sich negativ auf die Be-
rechnung der Aufsichtsabgabe ausgewirkt habe.
5.4.1 Gemäss der Gebührenverordnung wird die Aufsichtsabgabe der SRO zu
25% durch eine (fixe) Grundabgabe finanziert, die gleichmässig auf die
SRO verteilt wird, und zu 75% durch eine (variable) Zusatzabgabe (Art. 7
Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 GebV Kst). Die Zusatzabgabe ist abhängig von
der Zahl der Finanzintermediäre sowie vom Bruttoertrag einer SRO (Art. 8
Abs. 2 GebV Kst). Art. 11 GebV Kst enthält die Formel zur Berechnung der
Zusatzabgabe; demnach wird das Kriterium der Anzahl Finanzintermediäre
zu 75% gewichtet und jenes des Bruttoertrags zu 25%. Der Bruttoertrag
der SRO bemisst sich nach Kriterien, die in Art. 10 GebV festgesetzt sind.
Im vorliegenden Fall berücksichtigte die Kontrollstelle bei der Berechnung
der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers folgende Zahlen: Die von den
SRO zu tragenden Aufsichtskosten beliefen sich im Jahr 2005 auf
Fr. 1'805'692. Davon waren gemäss Art. 8 Abs. 1 GebV Kst 75%
(Fr. 1'354'269.-) durch Zusatzabgaben zu finanzieren. Die Bruttoerträge al-
ler SRO betrugen Fr. 9'588'879.-, wobei 6'024 Finanzintermediäre einer
SRO angeschlossen waren. Der Bruttoertrag des Beschwerdeführers, dem
(...) Finanzintermediäre angeschlossen waren, belief sich laut Kontrollstel-
le auf Fr. (...). Aufgrund der Formel von Art. 11 GebV Kst gelangte die
Kontrollstelle bei der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr
2005 zu einem Betrag von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) +
(... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269].
5.4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, er schulde aufgrund des klaren
Wortlautes von Art. 11 GebV Kst bloss eine Zusatzabgabe in der Höhe von
[(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)] = 0.1 Franken, da in der Formel
die Aufsichtskosten (Fr. 1'354'269.-) als Faktor nicht enthalten seien. Die
in Art. 11 GebV Kst statuierte exakte Berechnungsformel dürfe nicht auf
dem Auslegungsweg korrigiert werden. Die Kontrollstelle wendet ein, die
Formel gemäss Art. 11 GebV Kst betreffe nur die Berechnung der Schlüs-
sel-Faktoren (ohne den Kostenfaktor). Dass die Formel in dieser Bestim-
mung fälschlicherweise als Berechnung der Aufsichtsabgabe bezeichnet
werde, sei bloss ein formeller Schreibfehler. Der Fehler sei augenfällig,
und die richtige Berechnung der Aufsichtsabgabe gehe zweifelsfrei aus
Art. 8-10 GebV Kst hervor.
Art. 11 GebV Kst legt für die SRO den Schlüssel zur Aufteilung des Anteils
der Kosten fest, die durch die Zusatzabgabe gedeckt werden sollen. So-
wohl im Gesetz (Art. 23 Abs. 3 GwG) als auch in der Verordnung (Art. 8
GebV Kst) kommt zum Ausdruck, dass der Bruttoertrag und die Anzahl Fi-
nanzintermediäre die Kriterien für die Berechnung der Aufsichtsabgabe
darstellen. In diesem Sinne ist auch die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst
21
gemeint (vgl. Erläuterungen zur Verordnung, S. 32). Die Formel ist inso-
fern nicht korrekt, als sie bloss die beiden Faktoren berechnet und addiert,
ohne die Multiplikation mit dem Betrag zu nennen, der durch die Zusatzab-
gaben zu finanzieren ist. Dabei handelt es sich um ein offensichtliches
Versehen. Dieses ist für die rechtsanwendenden Behörden unbeachtlich,
weil sich bereits aus Art. 22 GwG  jedenfalls implizit - ergibt, dass die in
der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst fehlende Multiplikation vorzunehmen
ist.
5.4.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, im Fall der SRO Post sei die Anzahl
Finanzintermediäre falsch berechnet worden. Dies habe negative Auswir-
kungen auf die Höhe der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers gehabt,
da gemäss Art. 11 GebV Kst die Summe aller Finanzintermediäre ein Kri-
terium für die Berechnung der Zusatzabgabe sei. Die Aufsichtsabgabe der
SRO Post sei auf der Basis eines einzigen Mitglieds festgesetzt worden.
Dabei beaufsichtige die SRO Post zwei eigenständige Finanzintermediäre
(die schweizerische Post sowie PostFinance) und verfüge über 126 Agen-
turen, welche Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs anböten. Die Zahl
der beaufsichtigten Finanzintermediäre der Post betrage deshalb nicht 1,
sondern 129. Als beaufsichtigter Finanzintermediär dürfe die Post keine
unterstellungspflichtigen Tätigkeiten an rechtlich unabhängige Dritte
(Agenturen) delegieren; solche Schachtelkonstruktionen seien unzulässig.
Die Kontrollstelle wendet ein, die SRO Post habe mit der Post lediglich ein
Mitglied. Die Kontrollstelle anerkenne praxisgemäss unter gewissen Um-
ständen, dass die Tätigkeiten von Hilfspersonen eines Finanzintermediärs
diesem zugerechnet würden. So verhalte es sich auch im Fall der Post:
Die Agenturen seien Hilfspersonen, die nicht selbständig dem Geldwä-
schereigesetz unterstellt seien.
Art. 22 Abs. 3 GwG nennt die  Anzahl Mitglieder der SRO als Kriterium
zur Bemessung der Aufsichtsabgabe. Als  Mitglieder einer SRO kommen
unbestrittenermassen nur Finanzintermediäre in Frage, wobei dieser Be-
griff in Art. 2 GwG umschrieben ist. Eine eigentliche Definition fehlt im Ge-
setz, doch geht aus diesem unmissverständlich hervor, dass als Finanzin-
termediär nur die natürliche oder juristische Person zu gelten hat, die be-
rufsmässig Finanzgeschäfte tätigt (vgl. WERNER DE CAPITANI, Rz. 31 zu Allge-
meine Bestimmungen  GwG 2, in: Niklaus Schmid (Hrsg.), Kommentar
Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Zürich 2002,
S. 662). Die Kontrollstelle hat als zuständige Aufsichtsinstanz zu überprü-
fen, wieviele Finanzintermediäre einer SRO angehören. Im vorliegenden
Fall ging sie  einer langjährigen Praxis folgend  davon aus, dass die ein-
zelnen Postagenturen, welchen keine juristische Persönlichkeit zukommt,
nicht als Finanzintermediäre zu qualifizieren sind, sondern dass die Post
als Ganzes einen einzigen Finanzintermediär bildet. Für das Bundesver-
waltungsgericht besteht aufgrund des eingangs Gesagten kein Anlass, die-
se Betrachtungsweise in Zweifel zu ziehen. Der Beschwerdeführer konnte
nicht schlüssig dartun, weshalb die Postagenturen selbständig dem GwG
22
unterstellt werden müssten. Demnach ging die Kontrollstelle zu Recht da-
von aus, dass die SRO Post lediglich einen einzigen Finanzintermediär be-
aufsichtigt.
5.4.4 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, der Bruttoertrag der SRO
SBB sei falsch  bzw. nicht nach den Kriterien gemäss Art. 10 GebV Kst -
berechnet worden. Da es sich beim Bruttoertrag um ein Kriterium für die
Berechnung der Zusatzabgabe handle (vgl. Art. 22 Abs. 3 GwG), habe der
Fehler dazu geführt, dass die Aufsichtsabgabe der SRO SBB zu tief und
jene der übrigen SRO zu hoch ausgefallen seien. Die SRO SBB sei nach
Bruttoaufwand (statt nach Bruttoeinnahmen) veranlagt worden, so dass
nicht alle relevanten Erträge berücksichtigt worden seien. Dies stelle eine
Ungleichbehandlung dar gegenüber jenen SRO, die nach Bruttoeinnahmen
veranlagt würden. Insbesondere müsse die Infrastruktur der SBB als Real-
leistung gelten (da sie von der SBB stamme) und deshalb zum Bruttoertrag
hinzugerechnet werden. - Die Kontrollstelle wendet ein, die SRO SBB sei
nicht nach dem Bruttoaufwand, sondern anhand des Bruttoertrags bemes-
sen worden. Dabei habe sich die Kontrollstelle auf die Jahresrechnung
2005 der SBB gestützt. Realleistungen (z.B. für Räumlichkeiten) seien
zwar tatsächlich nicht berücksichtigt worden. Dies wäre aber nur mit unver-
hältnismässigem Aufwand möglich gewesen und hätte den Bruttoertrag
der SBB bloss geringfügig erhöht.
Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass die SRO SBB nach
Bruttoertrag (und nicht nach Bruttoaufwand) bemessen wurde; die entspre-
chenden Angaben der Kontrollstelle sind nachvollziehbar. Als Fachbehör-
de musste die Kontrollstelle in der Lage sein, die Bruttoerträge der SRO
SBB aufgrund der Jahresrechnung 2005 einzuschätzen. Bei der Frage,
welche Erträge zu berücksichtigen sind und mit welchem Aufwand die an-
gegebenen Zahlen überprüft werden, steht der Kontrollstelle ein gewisses
Ermessen zu. Dieses Ermessen hat die Kontrollstelle im vorliegenden Fall
nicht überschritten, als sie die  offenbar nur mit grossem Aufwand eruier-
baren  Realleistungen nicht in den Bruttoertrag der SRO SBB einfliessen
liess. Der Beschwerdeführer bringt jedenfalls keine Argumente vor, die in
objektiver Hinsicht Zweifel an der Rechnungsweise der Kontrollstelle auf-
kommen lassen würden. Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich so-
mit als unbegründet.
5.4.5 Der Beschwerdeführer rügt, bei der Berechnung seines Bruttoertrages sei-
en zu wenig Abzüge berücksichtigt worden, was sich negativ auf die Höhe
seiner Aufsichtsgebühr ausgewirkt habe.
5.4.5.1 Gemäss Art. 10 GebV Kst wird der Bruttoertrag bei den SRO folgender-
massen berechnet: Die Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen nach
Art. 663 OR werden addiert, und von dieser Summe werden in bestimmten
Fällen Erträge aus Schulungen sowie aus Revisionen subtrahiert. Im vor-
liegenden Fall zog die Kontrollstelle von den gesamten Einnahmen des
23
Beschwerdeführers (Fr. ...) die Kosten für Schulungen (Fr. ...) sowie für
Revisionen (Fr. ...) ab und erhielt so einen Bruttoertrag von Fr. (...). Der
Beschwerdeführer geht demgegenüber von einem Bruttoertrag in der Höhe
von Fr. (...) aus.
5.4.5.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, einzig die Aufnahmegebühren
(Fr. ...) seien für die Berechnung des Bruttoertrags massgebend. Vom Be-
trag, den die Kontrollstelle berechnet habe (Fr. ...), müssten die Jahresbei-
träge (Fr. ...), die Vereinsbussen (Fr. ...), die Spruchgebühren (Fr. ...), die
Zinsen (Fr. ...) sowie die übrigen Erträge (Fr. ...) abgezogen werden. Die
Erträge aus Mitgliederbeiträgen, Bussen, Spruchgebühren und Zinsen
stellten keine Erlöse aus Leistungen dar, denn die Zahlung dieser Beträge
bewirke für die Finanzintermediäre keinen Anspruch auf eine bestimmte
Gegenleistung der SRO.
Die Kontrollstelle wendet ein, die Jahresbeiträge seien einzurechnen, da
damit in erster Linie die Verwaltung der SRO des Beschwerdeführers fi-
nanziert werde und die Beiträge somit den Mitgliedern der SRO (im Sinne
einer Leistung) zugute kämen. Bei der Ertragsberechnung gemäss Art. 10
GebV Kst dürften  im Gegensatz zu Art. 663 Abs. 2 OR  weder Finan-
zerträge noch Veräusserungsgewinne von Anlagevermögen berücksichtigt
werden. Ebenfalls nicht abziehbar seien die Einnahmen aus Bussen und
Spruchgebühren, da dies in Art. 10 GebV Kst nicht vorgesehen sei. Bei
den Spruchgebühren komme hinzu, dass diesen eine konkrete Leistung
des Beschwerdeführers gegenüber stehe (bzw. dass es sich nicht um Er-
träge aus Sanktionen handle). Was die Zinserträge sowie die übrigen Er-
träge betreffe, sei dem Beschwerdeführer zuzustimmen: Diese Erträge sei-
en effektiv fälschlicherweise nicht vom Bruttoertrag abgezogen worden.
Die Beschwerdeinstanz habe deshalb den Bruttoertrag des Beschwerde-
führers um Fr. (...) zu reduzieren, was eine Kürzung der Aufsichtsabgabe
um Fr. (...) zur Folge habe.
5.4.5.3 Aufgrund der Ausführungen der Kontrollstelle ist unbestritten, dass vom
ursprünglich berechneten Bruttoertrag des Beschwerdeführers die Zinser-
träge und die übrigen Erträge abzuziehen sind. Was die strittigen weiteren
Abzüge angeht (Mitgliederbeiträge, Bussen und Spruchgebühren), muss
aufgrund des Sinns und Zwecks von Art. 10 GebV Kst entschieden wer-
den.
Gemäss Art. 10 GebV Kst umfasst der Bruttoertrag einer SRO sämtliche
Einnahmen aus Lieferung und Leistung nach Art. 663 OR (abgesehen von
Abzugsmöglichkeiten in den Bereichen Schulungen und Revisionen).
Art. 663 OR befasst sich mit der Mindestgliederung der Erfolgsrechnung
einer Aktiengesellschaft. Die Erfolgsrechnung weist betriebliche und be-
triebsfremde sowie ausserordentliche Erträge und Aufwendungen aus
(Art. 663 Abs. 1 OR). Im Bereich der Erträge wird unterschieden zwischen
 Erlösen aus Lieferungen und Leistungen ,  Finanzerträgen sowie  Gewin-
24
nen aus Veräusserungen von Anlagevermögen , die gesondert ausgewie-
sen werden müssen (Art. 663 Abs. 2 OR). Art. 10 GebV Kst muss daher so
verstanden werden, dass sich der Bruttoertrag einer SRO aus jenen Erlö-
sen zusammensetzt, die in der Erfolgsrechnung der Position  Erlöse aus
Lieferungen und Leistungen zuzuordnen sind. Diese Position umfasst alle
eigentlichen betrieblichen Umsätze aus Handel, aus hergestellten Produk-
ten, aus erbrachten Leistungen, aus Dienstleistungen usw. nach Abzug
von Aufwendungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erzie-
lung der Bruttoumsätze stehen (Rabatte, Skonti etc.). Nicht dieser Position
zuzuordnen sind demgegenüber der Finanzertrag (z.B. Zinserträge aus
Bankguthaben und Darlehen oder Dividendenerträge aus Beteiligungen),
Gewinne aus Veräusserungen von Anlagevermögen (z.B. aus dem Ver-
kauf einer Sachanlage), übrige betriebliche Erträge (z.B. aktivierte Eigen-
leistungen), betriebsfremde Erträge (nicht-betriebstypische Ertragselemen-
te) sowie ausserordentliche Erträge (nicht-wiederkehrende Ertragselemen-
te) (vgl. MARKUS NEUHAUS / PETER ILG, Basler Kommentar zu Art. 663 OR,
Rz. 14-19, mit weiteren Hinweisen).
Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, ob Bussenerträge in
der Erfolgsrechnung einer SRO der Position  Erlöse aus Lieferungen und
Leistungen zuzuordnen sind oder nicht. Eine gewisse Unklarheit besteht
insofern, als Art. 663 OR auf Aktiengesellschaften zugeschnitten ist, die in
der Regel nicht zur Erhebung von Bussen legitimiert sind und folglich keine
entsprechenden  Erträge aufweisen. Demgegenüber sind die SRO im
Rahmen von Art. 25 Abs. 3 Bst. c GwG dazu berechtigt, in ihrem Regle-
ment angemessene Sanktionen festzulegen; in diesem Zusammenhang
fallen auch Einnahmen aus Bussen an. Solche Einnahmen können nach
Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht der Position  Erlöse aus
Leistungen und Lieferungen zugeordnet werden, denn sie stammen nicht
aus betrieblichen Umsätzen aus Handel, aus hergestellten Produkten, aus
erbrachten Leistungen oder aus Dienstleistungen der SRO. Vielmehr stel-
len die Bussenerträge Entgelte aus verwaltungsrechtlichen Sanktionen dar
und sind in der Erfolgsrechnung am ehesten der Position  betriebsfremde
Erträge zuzuordnen. Folglich sind die Einnahmen aus Bussen nicht zum
Bruttoertrag der SRO zu rechnen. Der Beschwerdeführer rügt somit zu
Recht, dass der Bussenertrag (Fr. ...) vom Bruttoertrag abzuziehen sei.
Was dagegen die Jahresgebühren betrifft, ist der Meinung der Kontrollstel-
le zu folgen: Der Bruttoertrag einer SRO umfasst auch die Jahresgebühren
der ihr angeschlossenen Finanzintermediäre. Denn zum einen fallen die
Jahresgebühren nicht unter die in Art. 10 GebV Kst genannten abziehba-
ren (Schulungs- und Revisions-)Kosten. Zum anderen ist von Bedeutung,
dass der Beschwerdeführer seine Dienstleistungen gegenüber den Finan-
zintermediären kaum aufrecht erhalten könnte, wenn keine Jahresgebüh-
ren zu bezahlen wären. Folglich handelt es sich bei den Jahresgebühren
um Erlöse aus Leistungen i.S.v. Art. 10 Abs. 1 GebV Kst bzw. Art. 663
Abs. 2 OR. Das gleiche gilt für die Spruchgebühren, denen ebenfalls eine
25
Leistung des Beschwerdeführers gegenübersteht.
Aufgrund des Gesagten müssen vom ursprünglichen Bruttoertrag der SRO
des Beschwerdeführers (Fr. ...) die Zinserträge (Fr. ...), die übrigen Erträge
(Fr. ...) sowie die Bussenerträge (Fr. ...) subtrahiert werden, was zu einem
neuen Bruttoertrag in der Höhe von von Fr. (...) führt. Der veränderte Brut-
toertrag des Beschwerdeführers hat aufgrund von Art. 11 GebV Kst Aus-
wirkungen auf die Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdefüh-
rers (vgl. unten, E. 6.10).
5.4.5.4 Weil in verschiedenen Parallelverfahren auch die Bruttoerträge und -auf-
wendungen anderer SRO nach unten korrigiert werden mussten - aus ähn-
lichen Gründen wie beim Beschwerdeführer -, beläuft sich die Summe die-
ser Beträge nach einer Neuberechnung nicht mehr auf Fr. 9'588'879.-,
sondern auf Fr. 9'337'750.-. Die Reduktion der Bruttoertragssumme hat
aufgrund von Art. 11 GebV Kst ebenfalls Auswirkungen auf die Berech-
nung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers (vgl. unten, E. 6.10).
6. In einem parallelen Verfahren (B-2334/2006) ist das Bundesverwaltungs-
gericht zum Schluss gekommen, dass die Grundabgabe, die von den SRO
gemäss Art. 7 GebV Kst als Teil der Aufsichtsabgabe erhoben wird, nicht
den gesetzlichen Vorgaben (Art. 22 Abs. 3 GwG) entspricht. Da diese Be-
urteilung auch für das vorliegende Verfahren Konsequenzen hat (vgl. un-
ten, E. 6.9 und E. 6.10), ist im Folgenden auf die im Parallelverfahren ge-
machten Erwägungen einzugehen.
6.1 Der Beschwerdeführer im Verfahren B-2334/2006  dessen SRO bzgl. Mit-
gliederzahl und Bruttoertrag verhältnismässig klein ist - machte geltend,
die Verordnungsregelung über die Aufsichtsabgabe sei insofern nicht
rechtskonform, als ein Teil der Aufsichtsabgabe aus einer Grundabgabe
bestehe. Diese werde pauschal erhoben und folge den in Art. 22 Abs. 3
GwG aufgestellten Bemessungskriterien nicht. Hierfür fehle es demnach
an einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Zudem bewirke die fixe Grund-
abgabe eine Verletzung der Rechtsgleichheit, weil die kleineren SRO da-
durch stärker belastet würden als die grösseren SRO.
6.2 Das Geldwäschereigesetz kennt keine Unterteilung der Aufsichtsabgabe in
eine Grund- und eine Zusatzabgabe. Vielmehr nennt das Gesetz lediglich
die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe, delegiert aber die Re-
gelung der Einzelheiten an den Bundesrat (Art. 22 Abs. 3 und 4 GwG). Im
Parlament wurde nicht über eine Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine
Grund- und eine Zusatzabgabe diskutiert. Dass das Gesetzesrecht künftig
die Möglichkeit vorsehen wird, die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundab-
gabe und eine variable Zusatzabgabe aufzuteilen (Art. 15 Abs. 3 FINMAG
[zit. in E. 4.4]), ist im vorliegenden Fall nicht relevant.
26
6.3 Gemäss der Verordnung wird die Aufsichtsabgabe unterteilt in eine Grund-
und eine Zusatzabgabe (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst), wobei für die DUFI und
die SRO separate Bestimmungen bestehen (Art. 8 ff. bzw. Art. 13 ff. der
Verordnung). Die von den SRO zu deckenden Kosten werden zu 25%
durch eine Grundabgabe gedeckt, die gleichmässig auf alle SRO zu vertei-
len ist (Art. 7 GebV Kst). Im Jahr 2005 beliefen sich die von den SRO zu
tragenden Aufsichtskosten auf Fr. 1'805'692.-, wovon ein Viertel
(Fr. 451'432.-) durch die Grundabgabe zu decken war. Damit ergab sich
für jede der 11 SRO eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-. Die restlichen
drei Viertel der Aufsichtskosten (im vorliegenden Fall Fr. 1'354'269.-) wer-
den mittels einer variablen Zusatzabgabe finanziert, die von der Anzahl Fi-
nanzintermediäre und dem Bruttoertrag der SRO abhängig ist (Art. 8 GebV
Kst; vgl. oben, E. 5.4.1). Während die Zusatzabgabe die in Art. 22 Abs. 3
GwG genannten Bemessungskriterien (Anzahl Finanzintermediäre und
Bruttoertrag) berücksichtigt, ist dies bei der pauschalen Grundabgabe nicht
der Fall.
6.4 Die Verordnungsregelung hat für die Aufsichtsabgabe der einzelnen SRO
 je nach Grösse der Organisation  unterschiedliche Konsequenzen. Bei
jener SRO, die den höchsten Bruttoertrag und die grösste Mitgliederzahl
aller 11 anerkannten SRO aufweist, macht die Grundabgabe nur 10% der
Aufsichtsabgabe aus, während der Anteil im Fall der kleinsten SRO 82%
beträgt. Die kleinste SRO bezahlt 2.8% sämtlicher Aufsichtsabgaben; wür-
de man die Grundabgabe weglassen und nur die Zusatzabgabe berück-
sichtigen, so betrüge der Anteil lediglich 0.6%. Bei der grössten SRO ver-
hält es sich gerade umgekehrt: Sie bezahlt heute bloss 22% der Aufsichts-
abgaben; ohne Grundabgabe würde der Anteil 27% ausmachen. Aufgrund
der Grundabgabe ergeben sich überdies Diskrepanzen bei der durch-
schnittlichen Aufsichtsgebühr pro Finanzintermediär: Während die Finan-
zintermediäre, die der SRO des Beschwerdeführers im Verfahren
B-2334/2006 angeschlossen sind, eine Aufsichtsabgabe von durchschnitt-
lich Fr. 1'264.- schulden, sind es bei der grössten SRO nur Fr. 240.-; be-
trachtet man alle 6024 Finanzintermediäre, die einer SRO angeschlossen
sind, so beträgt die Aufsichtsabgabe durchschnittlich Fr. 300.-.
Die Grundabgabe führt somit zu stärkeren finanziellen Belastungen der
kleineren SRO gegenüber den grösseren SRO. Im Folgenden stellt sich
die Frage, ob der Verordnungsgeber mit dieser Regelung das im Gesetz
eingeräumte Ermessen überschritten hat.
6.5 Der Verordnungsgeber begründet die Erhebung der fixen Grundabgabe
folgendermassen: Die Grundabgabe trage dem Umstand Rechnung, dass
ein bestimmter Aufsichtsaufwand der Kontrollstelle unabhängig von der
Grösse der SRO bzw. des DUFI entstehe. Zugleich komme ein bestimmter
Teil der Aufsichtstätigkeit allen Beaufsichtigten unabhängig von ihrer Grö-
27
sse gleichermassen zugute. Demgegenüber berücksichtige die Zusatzab-
gabe die Grösse der SRO bzw. des DUFI, was sich damit rechtfertige,
dass von einem Teil der Tätigkeiten der Kontrollstelle die grösseren Beauf-
sichtigten mehr profitierten als die kleineren (Erläuterungen zur Verord-
nung, S. 22). Die Kontrollstelle machte im Parallelverfahren ferner geltend,
die Aufteilung in eine pauschale Grund- und in eine variable Zusatzabgabe
sei eine typische Vorgehensweise bei der Bemessung von kostendecken-
den und verursachergerechten Kausalabgaben.
Es wird nachfolgend zu prüfen sein, ob diese Argumente der Verwaltung
eine genügende sachliche Begründung darstellen, um die ungleiche Belas-
tung von grösseren und kleineren SRO zu rechtfertigen. Zu diesem Zweck
soll die Regelung der Aufsichtsabgabe der SRO mit jener der DUFI sowie
jener in anderen Rechtsgebieten verglichen werden (E. 6.6 und 6.7), und
es sollen Analogien zur Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich
von Abwasser- und Kehrichtgebühren gezogen werden (E. 6.8).
6.6 Bei der Aufsichtsabgabe der DUFI hat der Verordnungsgeber eine etwas
andere Lösung gewählt als bei den SRO. Zwar wird auch hier eine Grund-
abgabe und eine Zusatzabgabe erhoben (vgl. Art. 13 und Art. 15 GebV
Kst). Die Grundabgabe der DUFI wird jedoch nicht gleichmässig auf die
Beaufsichtigten verteilt, sondern hängt von der Höhe des Bruttoertrags der
Finanzintermediäre ab. Gemäss Art. 13 GebV Kst bestehen bei der Grund-
abgabe der DUFI folgende vier Kategorien: 1. Fr. 500.- (Bruttoertrag bis
Fr. 20'000.-), 2. Fr. 1'000.- (Bruttoertrag von Fr. 20'000.- bis Fr. 500'000.-),
3. Fr. 2'500.- (Bruttoertrag von Fr. 500'001.- bis 5 Mio. Fr.) und
4. Fr. 5'000.- (Bruttoertrag über 5 Mio. Fr.). Der Verordnungsgeber begrün-
dete die Kategorienbildung bei der Grundabgabe der DUFI im Wesentli-
chen damit, dass dadurch die Berechnung der Abgabe vereinfacht werde,
und dass die DUFI eine heterogene Gruppe in Bezug auf ihre Grösse und
finanzintermediäre Tätigkeit darstellten (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 24).
Der Verordnungsgeber rechtfertigt demnach die differenziertere Grundab-
gabe der DUFI damit, dass die Gruppe der DUFI heterogener ist als jene
der SRO. Die Spannweite des Bruttoertrags ist bei den DUFI tatsächlich
grösser als bei den SRO: Während die kleinsten DUFI weniger als
Fr. 20'000.- und die grössten mehr als 5 Mio. Fr. Bruttoertrag aufweisen,
lagen die Bruttoerträge bei den SRO zwischen Fr. (...) und Fr. (...). Zieht
man allerdings in Betracht, dass der Bruttoertrag der grössten SRO fast
12mal höher ist als jener der kleinsten SRO und dass die Anzahl der Mit-
glieder zwischen 1 und 1680 schwankt, kann auch bei den SRO nicht von
einer homogenen Gruppe gesprochen werden.
6.7 In anderen Rechtsgebieten, die eine Aufsichtsabgabe kennen (Banken-,
Versicherungs- und Spielbankenrecht), ergibt sich bezüglich der Kosten-
verteilung folgendes Bild: Einzig das Bankenrecht unterscheidet zwischen
28
einer Grund- und einer Zusatzabgabe, wobei diese Differenzierung nicht
auf Verordnungsebene erfolgt, sondern auf Gesetzesstufe. Gemäss
Art. 23octies Abs. 3 BankG deckt die Grundabgabe jene Aufsichtskosten der
Bankenkommission, die für alle Beaufsichtigten regelmässig und unabhän-
gig von ihrer Unternehmensgrösse anfallen. Mit der Zusatzabgabe werden
dagegen die Kosten abgegolten, die weder durch Gebühren noch durch
die Grundabgabe gedeckt sind; die Bemessung erfolgt nach bestimmten
Kriterien wie namentlich Bilanzsumme, Effektenumsatz und Nettofondsver-
mögen (Art. 23octies Abs. 4 BankG). In der massgebenden Verordnung wird
die Höhe der Grundabgabe konkretisiert, wobei für 7 verschiedene Katego-
rien von Beaufsichtigten fixe Beträge zwischen Fr. 1'250.- (bestimmte aus-
ländische kollektive Kapitalanlagen) und Fr. 5'000.- (Banken) vorgesehen
sind und von der Raiffeisenorganisation ein Pauschalbetrag von
Fr. 50'000.- erhoben wird (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung
von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission
[EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR 611.014]). - Bei den Versiche-
rungen wird die Aufsichtsabgabe nach dem Anteil der Prämieneinnahmen
des einzelnen Versicherungsunternehmens oder nach dem verursachten
Aufwand bemessen (Art. 50 Abs. 2 VAG). Die Verordnung konkretisiert
diese Bestimmung dahingehend, dass die Aufsichtsabgabe nach Massga-
be des Verhältnisses der Prämieneinnahmen eines Versicherungsunter-
nehmers (gemessen an den Gesamtprämieneinnahmen aller Versiche-
rungsunternehmen) berechnet wird (Art. 210 Abs. 1 der Verordnung über
die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichts-
verordnung, AVO; SR 961.011]), wobei die Aufsichtsabgabe jährlich min-
destens Fr. 3'000.- (in gewissen Fällen Fr. 1'500.-) beträgt (Art. 211 Abs. 2
AVO). Das Spielbankengesetz macht keine Angaben zur Aufteilung der
Aufsichtskosten auf die Beaufsichtigten; die einschlägige Verordnung sieht
eine Verteilung im Verhältnis der Bruttospielerträge der Spielbanken vor
(Art. 109 Abs. 2 der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken
[Spielbankenverordnung, VSBG; SR 935.521]).
Beim Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit jener der Banken,
Versicherungen und Spielbanken fallen zwei Besonderheiten auf: Erstens
kennt einzig das Geldwäschereirecht eine Grundabgabe, die nicht auf Ge-
setzesstufe geregelt ist. Zweitens nimmt ausschliesslich das Geldwäsche-
reirecht eine gleichmässige Verteilung eines festen, pauschalen Betrages
auf die Beaufsichtigten vor (soweit die SRO betroffen sind); in allen ande-
ren Rechtsbereichen wird die Abgabenhöhe differenziert, in der Regel auf-
grund des Ertrages oder Aufwandes. Somit weichen die Modalitäten zur
Berechnung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe in diesem Punkt nicht un-
wesentlich von jenen anderer Rechtsbereiche ab. Es erscheint als zweifel-
haft, ob der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigte. Die Ge-
setzesmaterialien zu Art. 22 GwG lassen eher vermuten, dass für alle
Rechtsgebiete eine gleichartige Regelung der Aufsichtsabgabe angestrebt
wurde (vgl. oben, E. 4.3). Dies stellt ein Indiz dafür dar, dass der Verord-
nungsgeber mit der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe das Er-
messen überschritten hat, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt worden
29
ist.
6.8 Die Rechtsprechung hat sich zur vorliegenden Problematik bisher noch
nicht geäussert. Es ergeben sich jedoch gewisse Parallelen zu Erwägun-
gen des Bundesgerichts im Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004. In die-
sem Entscheid hatte das Bundesgericht die Zulässigkeit von Abwasser-
und Kehrichtgebühren der Gemeinde St. Moritz zu beurteilen. Die Gebüh-
ren setzten sich gemäss kommunalen Gesetzen zusammen aus einer
Grundgebühr, die nach dem Gebäudeversicherungswert bemessen wurde,
sowie aus einem verbrauchsabhängigen Teil. Das Bundesgericht erwog,
es müsse ein gewisser Zusammenhang bestehen zwischen den Benüt-
zungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungs-
einrichtung, denn laut umweltrechtlichen Spezialvorschriften (Art. 60a Abs.
1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GschG, SR 814.20] und Art. 32a Abs.
1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
[Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01]) müssten bei der Ausgestaltung
der Abgaben die Art und Menge des Abwassers bzw. des Abfalls berück-
sichtigt werden (a.a.O., E. 3.1). Aufgrund der gesetzgeberischen Gestal-
tungsfreiheit sei es jedoch zulässig, einen Teil der Aufwendung den Benüt-
zern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsge-
bühr) zu überbinden, denn die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasser-
entsorgung müsse unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme
durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden (a.a.O.,
E. 3.2; vgl. auch BGE 129 I 290 E. 3.2 sowie die Urteile des Bundesge-
richts 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996 E. 4b und 2P.380/1996 vom 28.
Januar 1998 E. 2a). Das Bundesgericht bezeichnete es als zweifelhaft, ob
die Gebührenregelung der Gemeinde St. Moritz mit dem Verursacherprin-
zip (gemäss Art. 60a GschG bzw. Art. 32a USG) vereinbar sei: Die Grund-
gebühr des Beschwerdeführers habe im Jahr 2002 rund 92% des Gesamt-
betrages ausgemacht; im Bereich des Kehrichts habe der Anteil 86% be-
tragen. Folglich habe die Gebühr die tatsächliche Inanspruchnahme der
Abfall- und Abwasserentsorgung nur noch  in ganz nebensächlichem Aus-
mass erfasst, so dass der anzustrebende Lenkungseffekt nicht mehr ge-
geben gewesen sei. Das Gericht liess schliesslich die Frage offen, ob die
Gebührenregelung mit Art. 60a GSchG bzw. Art. 32a USG vereinbar sei,
da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen war (a.a.O.,
E. 3.3).
Die umweltrechtlichen Gebühren, die das Bundesgericht im soeben darge-
legten Entscheid zu beurteilen hatte, weisen strukturelle Ähnlichkeiten auf
zur hier strittigen Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. In beiden Fällen geht
es um eine Abgabe, die sich aus einer fixen Grundabgabe und einer varia-
blen Zusatzabgabe zusammensetzt. Vergleicht man die gesetzlichen
Grundlagen des Umwelt- und Gewässerschutzgesetzes mit jenen des
Geldwäschereigesetzes, so wird ersichtlich, dass der Ermessensspielraum
der Verwaltung bei der Ausgestaltung der Abgabe unterschiedlich gross
30
ist: Während Art. 22 Abs. 3 GwG die Bemessungskriterien (Anzahl Finanz-
intermediäre und Bruttoertrag) unzweideutig festhält und keine Ausnahme-
regelung vorsieht, nennen Art. 60a Abs. 1 GschG und Art. 32a USG meh-
rere mögliche Kriterien für die Bemessung einer verursachergerechten Ge-
bühr; die Aufzählung der Kriterien ist nicht abschliessend, und in Ausnah-
mefällen darf vom Grundsatz der verursachergerechten Finanzierung ab-
gewichen werden (Art. 60a Abs. 2 GSchG und 32a Abs. 2 USG; zu den Fi-
nanzierungsmöglichkeiten im Bereich von Abfällen vgl. VERONIKA HUBER-
WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kosten-
deckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999/1, S. 35 ff.).
Damit erweist sich der Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Ge-
staltung von Abwasser- und Kehrichtgebühren als deutlich grösser als bei
der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. Trotz des beträchtli-
chen Ermessensspielraums der Verwaltung bei der Gestaltung von Um-
weltgebühren zweifelte das Bundesgericht an der Gesetzmässigkeit einer
Kehrichtgebühr, die zu 86% aus einer pauschalen Grundgebühr bestand.
Umso grösser müssen die entsprechenden Zweifel im Fall der Geldwä-
scherei-Aufsichtsabgabe sein, da der Gesetzgeber der Verwaltung in
Art. 22 Abs. 3 GwG nur einen verhältnismässig engen Ermessensspiel-
raum einräumte. Das Geldwäschereigesetz schliesst zwar nicht explizit
aus, dass ein Teil der Aufsichtsabgabe durch eine pauschale, von den ge-
setzlichen Kriterien unabhängige Grundabgabe erhoben wird. Eine solche
Grundabgabe darf aber nach dem Gesagten nicht so bemessen sein, dass
sie im Einzelfall einen erheblichen Teil der gesamten Aufsichtsabgabe
ausmacht. Vielmehr muss ein massgeblicher Teil der Aufsichtsabgabe auf
den im Gesetz vorgegebenen Kriterien beruhen.
Was die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe betrifft, sind Zweifel an der Ge-
setzmässigkeit der Verordnungsregelung angebracht: Die Aufsichtsabgabe
wird gemäss Art. 7 GebV Kst zu 25% mittels einer fixen Grundabgabe fi-
nanziert, welche nicht den gesetzlichen Kriterien (Anzahl Finanzintermedi-
äre und Bruttoertrag der SRO) entspricht. Die gesetzlichen Kriterien wer-
den nur bei der Bemessung der Zusatzabgabe berücksichtigt (vgl. Art. 8
GebV Kst), mit der 75% der Aufsichtskosten gedeckt werden. Im Fall von
SRO mit relativ geringen Bruttoerträgen oder mit verhältnismässig wenigen
angeschlossenen Mitgliedern macht die Grundabgabe einen wesentlichen
Teil der gesamten Aufsichtsabgabe aus; bei der kleinsten SRO beträgt
der Anteil 82% (vgl. oben, E. 6.4). Bei den kleineren SRO verhält es sich
demnach so, dass der überwiegende Teil der bei ihnen erhobenen Abgabe
nach Kriterien bemessen wird, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt. Die
so berechnete Abgabe führt zudem zu einer rechtsungleichen Behandlung.
In derartigen Fällen kann nicht mehr von einer Verordnungsregelung inner-
halb des gesetzlich eingeräumten Ermessens gesprochen werden.
6.9 Das Bundesverwaltungsgericht gelangt zum Schluss, dass 1. die in Art. 7
GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt,
2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25%) durch Grund-
31
abgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe  im Gegensatz zu
allen übrigen Rechtsgebieten  nicht nach Grösse der SRO differenziert
wird, und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80% der Auf-
sichtsabgabe ausmacht. Daraus wird ersichtlich, dass der Verordnungsge-
ber beim Erlass von Art. 7 GebV Kst das Ermessen überschritten hat, das
ihm in Art. 22 Abs. 3 GwG eingeräumt worden ist. Die Regelung der
Grundabgabe verletzt das Legalitätsprinzip und darf deshalb nicht ange-
wendet werden. Die Aufsichtsabgabe muss somit neu berechnet werden,
wobei es die Rechtsgleichheit gebietet, dass die Berechnung bei jeder
SRO  auch bei jener des Beschwerdeführers - nach der gleichen Formel
erfolgt.
6.10 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden stellt sich die Frage, ob eine
Ausnahme vorliegt, die es rechtfertigen könnte, die Sache an die Kontroll-
stelle zurückzuweisen.
6.10.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Stellungnahme vom 30. Oktober
2007 geltend, das Bundesverwaltungsgericht würde sein Ermessen über-
schreiten, wenn es die Grundabgabe für rechtswidrig erklärte und die Auf-
sichtsabgabe selber - nach der Formel für die Zusatzabgabe  neu berech-
nete. Der Bundesrat habe sein in Art. 22 GwG eingeräumtes Ermessen
nicht überschritten, als er eine Grundabgabe eingeführt habe. Mit der Er-
hebung einer Grundabgabe werde nämlich berücksichtigt, dass auch eine
SRO mit nur wenigen Mitgliedern einen beachtlichen Aufsichtsaufwand
verursachen könne. Diese Regelung sei sachgerecht und entspreche dem
Äquivalenz- und Verursacherprinzip. Berechne man die Aufsichtsabgabe
dagegen nach der vom Bundesverwaltungsgericht angewendeten Formel
der Zusatzabgabe, so führe dies zu einem linearen Massstab, was sach-
lich nicht gerechtfertigt sei und abstruse Resultate ergebe. Wäre der Ver-
ordnungsgeber davon ausgegangen, dass keine Grundabgabe zu erheben
sei, so hätte er die Bemessungsfaktoren gemäss Art. 11 GebV Kst (Brutto-
ertrag und Mitgliederzahl) anders (nicht im Verhältnis 1:3) gewichtet. Die
Berechnungsmethode stelle ein zusammengehöriges Ganzes dar; deshalb
dürfte die Verordnung überhaupt nicht angewendet werden, wenn die
Grundabgabe tatsächlich nicht gesetzeskonform wäre. Im Übrigen sei die
vom Gericht beabsichtigte Neuberechnung auch deshalb unzulässig, weil
die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts nicht grösser sein könne als
jene der Vorinstanz. Die Frage der Gesetzwidrigkeit von Art. 7 GebV Kst
hätte nur auf Rüge des Beschwerdeführers hin überprüft werden dürfen.
6.10.2 Es trifft zu, dass das Gesetz dem Verordnungsgeber einen gewissen Er-
messensspielraum für die Ausgestaltung der Aufsichtsabgabe einräumt.
Gleichzeitig bestehen aber auch gewichtige Gründe, die im vorliegenden
Fall gegen einen kassatorischen Entscheid sprechen: Zum einen verlan-
gen prozessökonomische bzw. verfahrensrechtliche Gründe nach einer
32
Beurteilung innert angemessener Frist (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV sowie Art. 61
Abs. 1 VwVG). Zum anderen erscheint dem Gericht eine verfassungs- und
gesetzeskonforme Berechnung der Aufsichtsabgabe möglich, zumal die
relevanten Bemessungsgrundlagen bekannt sind. Die vollständige Kosten-
überwälzung entspricht dem Willen des Gesetzgebers, und die Kriterien
zur Bemessung der Aufsichtsabgabe sind in Art. 22 Abs. 3 GwG klar um-
schrieben. Die Berechnungsformel in Art. 11 GebV Kst stellt eine geset-
zeskonforme Umsetzung dieser Kriterien dar. Um die Aufsichtsabgabe bei
der vorliegenden prozessualen Ausgangslage auf gesetzeskonforme Wei-
se zu berechnen, müssen somit die gesamten Aufsichtskosten der Kont-
rollstelle des Jahres 2005, die die SRO zu tragen haben, nach dem
Schlüssel von Art. 11 GebV Kst auf die SRO verteilt werden. Dadurch kann
für das Jahr 2005 eine verfassungs- und gesetzeskonforme Aufsichtsabga-
be ermittelt werden, ohne dem Verordnungsgeber präzise Vorgaben für die
künftige Regelung der Aufsichtsabgabe zu auferlegen (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts vom 13. November 1997 i.S. P. c/ Administration des impôts
du canton de Vaud, publiziert in RDAF 1998 II S. 133 ff., E. 3b/aa, mit Hin-
weis auf FRANCIS CAGIANUT, Der Steuerrichter und die Verfassung, in: Markus
Reich / Martin Zweifel [Hrsg.], Das Schweizerische Steuerrecht, Eine
Standortbestimmung, Festschrift Ferdinand Zuppinger, Bern 1989,
S. 135 ff., S. 146).
6.10.3 Bei der Neuberechnung der Aufsichtsabgabe muss berücksichtigt wer-
den, dass eine der 11 anerkannten SRO die Kostenverfügung vom 7. Sep-
tember 2006 nicht angefochten hat. Die Höhe des Abgabebetrags dieser
SRO (Fr. 49'745.-) steht damit bereits rechtskräftig fest. Die Aufsichtskos-
ten, die die 10 beschwerdeführenden SRO mittels Aufsichtsabgabe zu fi-
nanzieren haben, müssen um den entsprechenden Betrag reduziert wer-
den; ohne diese Reduktion würde die Summe der Aufsichtsabgaben höher
ausfallen als die zu deckenden Aufsichtskosten der Kontrollstelle. Die für
die Berechnung der Aufsichtsabgabe relevanten Aufsichtskosten betragen
demnach nicht Fr. 1'805'692.-, sondern Fr. 1'755'947.-.
6.10.4 Die Neuberechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das
Jahr 2005 ergibt  unter Berücksichtigung der Formel gemäss Art. 11
GebV Kst (E. 6.10.2), der Reduktion der zu deckenden Aufsichtskosten
(E. 6.10.3) und der verminderten Bruttoerträge (E. 5.4.5.3 und 5.4.5.4) 
einen Betrag in der Höhe von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 *
0.75) + (... / 9'337'750 * 0.25)} * Fr. 1'755'947.-]. Gemäss der ursprüngli-
chen Verfügung der Kontrollstelle hatte die Aufsichtsabgabe des Be-
schwerdeführers für das Jahr 2005 Fr. (...) betragen [Berechnungsweise:
Fr. 41'038 (Grundabgabe) + {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} *
Fr. 1'354'269 (Zusatzabgabe)].
Dem Beschwerdeführer war mit Brief vom 7. September 2007 eine leichte
Erhöhung der Aufsichtsabgabe in Aussicht gestellt worden. Bei der damali-
gen Berechnung war jedoch der für eine der 11 SRO rechtskräftig verfügte
33
Betrag von Fr. 49'745.- (vgl. oben, E. 6.10.3) zu Unrecht nicht von den
Aufsichtskosten der Kontrollstelle abgezogen worden. Die nun erfolgte
Subtraktion dieses Betrags bewirkt, dass sich die verbleibenden Aufsichts-
kosten und damit auch die auf die einzelnen Beschwerdeführer fallenden
Anteile vermindern. Die korrekte Neuberechnung hat zur Folge, dass sich
für den Beschwerdeführer nicht eine Erhöhung der Aufsichtsabgabe ergibt
(reformatio in peius), sondern eine leichte Reduktion.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Aufsichtsabgabe des Be-
schwerdeführers für das Jahr 2005 auf Fr. (...) festzusetzen ist.
7. Wie vorne erwähnt (E. 3.2), macht der Beschwerdeführer eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht gel-
tend. Am 7. September 2007 hatte das Bundesverwaltungsgericht dem Be-
schwerdeführer mitgeteilt, dass es beabsichtige, den angefochtenen Ent-
scheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers abzuändern (reformatio in
peius). In seiner Stellungnahme vom 30. Oktober 2007 machte der Be-
schwerdeführer geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe seine Ent-
scheidabsicht mit Argumenten begründet, die aus Parallelverfahren
stammten. Diese Verfahren kenne er jedoch nicht. Aufgrund seines An-
spruchs auf rechtliches Gehör hätte dem Beschwerdeführer die Möglich-
keit eingeräumt werden müssen, sich zu den in den Parallelverfahren an-
gestellten Erwägungen zu äussern.
Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Denn
im Schreiben vom 7. September 2007 wurden ja eben die Gründe mitge-
teilt, die das Bundesverwaltungsgericht für alle Verfahren als wegleitend
erachtet und aus denen das Gericht die Konsequenzen für sämtliche Be-
schwerdeführer ableitet. Der Grund dafür, dass die Aufsichtsabgabe des
Beschwerdeführers neu berechnet werden muss, liegt  wie im besagten
Schreiben dargetan  in erster Linie darin, dass das Bundesverwaltungs-
gericht die einschlägigen Vorschriften der GebV Kst gesetzes- und verfas-
sungskonform anwendet (vgl. vorne, E. 6). Ferner ist von Bedeutung, dass
gemäss dem Willen des Gesetzgebers sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die SRO und DUFI zu überwälzen sind
(vgl. vorne, E. 4). Im Zusammenhang mit den vorliegenden Verfahren ist
das Bundesverwaltungsgericht  wie dargelegt  zum Schluss gekommen,
dass die Aufsichtsabgabe bei einem Teil der beschwerdeführenden SRO
auf das verfassungsmässig Zulässige reduziert werden muss; umgekehrt
müssen die Aufsichtsabgaben der anderen SRO (ebenfalls im Rahmen
des verfassungsmässig Zulässigen) erhöht werden. Um sich hiergegen mit
begründeten Anträgen zur Wehr zu setzen, benötigte der Beschwerdefüh-
rer keine weiteren Angaben betreffend die anderen Verfahren und  sollte
seine Eingabe zusätzlich in diesem Sinn zu verstehen sein  auch keine
Kenntnis der Geschäftsdaten der übrigen beschwerdeführenden SRO. An-
zumerken bleibt, dass der Beschwerdeführer nunmehr nicht mehr von ei-
ner reformatio in peius betroffen ist (vgl. oben, E. 6.10.4).
34
8.
8.1 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu über-
nehmen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dem in der Hauptsache unterliegen-
den Beschwerdeführer sind demnach Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Beim vorliegenden Streitwert von Fr. (...) und einem Gebührenrahmen von
Fr. 2'000.- bis 8'000.- (Art. 4 des Reglements über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember
2006 [VGKE; SR 173.320.2]) erweist sich eine Gerichtsgebühr von
Fr. 5'300.- als angemessen. Aufgrund von Art. 6 Bst. b VGKE rechtfertigt
sich indessen eine Reduktion dieser Gebühr. Zum einen muss beachtet
werden, dass durch die angefochtene Verfügung der Kontrollstelle das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde und die Heilung
des rechtlichen Gehörs erst im Verlauf des Beschwerdeverfahrens erfolgte
(vgl. oben, E. 3). Kostenmindernd ist ferner zu berücksichtigen, dass das
Gericht neun weitere, ähnlich gelagerte Fälle zu beurteilen hatte. Unter
Würdigung dieser Umstände sind die Kosten auf Fr. 3'000.- festzusetzen.
An diesen Betrag ist der am 31. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 2'000.- anzurechnen (vgl. Art. 5 Abs. 3 der Verordnung
vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwal-
tungsverfahren [SR 172.041.0]).
8.2 Da der Beschwerdeführer weitgehend unterlegen ist, hat er keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die von
der Kontrollstelle aufgeworfene Frage, ob eine Parteientschädigung auf-
grund von Art. 9 Abs. 2 VGKE ausgeschlossen ist, weil der Anwalt des Be-
schwerdeführers dessen Präsident ist und zu dessen Vorstandsmitgliedern
gehört, kann somit offen bleiben. Die Kontrollstelle, die im vorliegenden
Fall obsiegt hat, hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 7. September 2006 wird in teilweiser
Gutheissung der Beschwerde dahin geändert, dass der Betrag der Auf-
sichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2006 auf Fr. (...) festge-
setzt wird. Weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 3'000.- auferlegt. An diesen Betrag wird der vom Beschwerdeführer am
31. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- angerechnet.
Der Restbetrag von Fr. 1'000.- ist nach Rechtskraft dieses Urteils, innert
30 Tagen nach Erhalt des Einzahlungsscheines, der Bundeskasse zu
überweisen.
35
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Frank Seethaler Kaspar Plüss
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundes-
gericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz], BGG, SR 173.110).
Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42
BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht einge-
gangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen
diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 15. November 2007