B-2332/2006 - Abteilung II - Geldwäscherei - Aufsichtsabgabe

Abtei lung II
B-2332/2006
{T 1/2}
Urteil vom 6. September 2007
Mitwirkung: Richter Frank Seethaler (vorsitzender Richter), Richter Jean-
Luc Baechler, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
Die Schweizerische Post, Selbstregulierungsorganisation, Viktoriastrasse 21,
3030 Bern,
Beschwerdeführerin
gegen
Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Aufsichtsabgabe.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Im Rahmen des Entlastungsprogrammes des Bundes 2003 nahm das Par-
lament eine Änderung des Geldwäschereigesetzes vor, wonach die Kon-
trollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) von den
Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und von den direkt unterstellten
Finanzintermediären (DUFI) eine jährliche Aufsichtsabgabe erhebt. Die
Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2006 in Kraft. Am 26. Oktober 2005
erliess der Bundesrat eine Verordnung mit ausführenden Bestimmungen.
Die Kontrollstelle informierte die anerkannten SRO am 24. Februar 2006
über die Einführung der Aufsichtsabgabe, wobei sie die Regeln zur Be-
messung der Abgabe ausführlich darlegte. Am 3. April 2006 führte die
Kontrollstelle bei allen SRO eine Datenerhebung durch, um für das Jahr
2005 die Bemessungsgrundlagen der Abgabe, d.h. den Bruttoertrag bzw.
Bruttoaufwand sowie die Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre,
zu ermitteln. Die SRO Post, die eine Organisationseinheit der Beschwer-
deführerin (Schweizerische Post) bildet, meldete der Kontrollstelle am
8. Mai 2006, dass sie im Jahr 2005 einen Bruttoaufwand von Fr. (...) aus-
gewiesen habe, und dass ihr ein Finanzintermediär (die Post) angeschlos-
sen gewesen sei. Auf Nachfrage der Kontrollstelle hin lieferte die SRO
Post am 26. Juni 2006 eine Begründung für die angegebenen Zahlen. Am
7. September 2006 verfügte die Kontrollstelle, die Beschwerdeführerin
habe für das Jahr 2006 eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von Fr. (...) zu
entrichten. Dieser Betrag war aufgeteilt in eine Grundabgabe von
Fr. 41'038.- und eine Zusatzabgabe von Fr. (...). Die Kontrollstelle war bei
der Berechnung der Aufsichtsabgabe der SRO Post von einem Bruttoauf-
wand in der Höhe von Fr. (...) sowie von einem angeschlossenen Finanzin-
termediär ausgegangen.
B. Am 6. Oktober 2006 reichte die Beschwerdeführerin beim Eidgenössi-
schen Finanzdepartement (EFD) Verwaltungsbeschwerde ein. Darin for-
derte sie, die Verfügung der Kontrollstelle vom 7. September 2006 sei auf-
zuheben; eventuell sei bei der Berechnung der Aufsichtsabgabe von einem
tieferen Bruttoaufwand auszugehen. Zur Begründung brachte sie vor, die
Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe entbehre einer Verfassungsgrundlage;
eine solche wäre aber nötig, da die Abgabe als Steuer zu qualifizieren sei.
Bei der Regelung der Aufsichtsabgabe auf Verordnungsebene habe der
Bundesrat teilweise sein Ermessen überschritten. Insbesondere habe er
Kategorien (Grund- und Zusatzabgabe) sowie Bemessungskriterien (Brut-
toaufwand) festgelegt, die nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grund-
lage beruhten. Die Kosten der Kontrollstelle für allgemeinen Aufwand - ins-
besondere für Marktaufsicht, internationale Zusammenarbeit und Gesetz-
gebung - hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen. Die
Höhe der Aufsichtsabgabe der SRO Post stehe nicht in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Leistungen, die die Kontrollstelle für sie erbringe. Was
die Berechnung des Bruttoaufwandes betreffe, sei die Verordnung unklar
oder führe zu Ungleichheiten. Im Fall der SRO Post sei die Kontrollstelle
3von einem zu hohen Bruttoaufwand ausgegangen; sie hätte Abzüge in den
Bereichen Schulungen und Revision zulassen und den Bruttoaufwand auf
Fr. (...) reduzieren müssen. Ferner gelte es zu berücksichtigen, dass die
SRO Post keine rechtlich selbständige Organisation sei und deshalb kei-
ner Abgabepflicht unterstehe. Ebensowenig könne die Beschwerdeführe-
rin, der die SRO Post als Organisationseinheit angehöre, abgabepflichtig
sein. Ausserdem sei zu beachten, dass die angefochtene Verfügung keine
rechtsgenügliche Begründung enthalte und dass nicht daraus hervorgehe,
wie die Aufsichtsabgabe berechnet worden sei.
C. In der Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2007 erläuterte die Kontrollstel-
le ihre Grundlagen zur Berechnung der Aufsichtsabgabe. Sie machte gel-
tend, gemäss dem Willen des Gesetzgebers müssten sämtliche Kosten der
Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzt werden, also auch die Kos-
ten in den Bereichen Marktaufsicht, Gesetzgebung und internationale Zu-
sammenarbeit. Die Beaufsichtigten würden einen direkten Nutzen aus den
Tätigkeiten der Kontrollstelle ziehen. Die Abgabepflicht beruhe auf verfas-
sungs- und gesetzeskonformen Bestimmungen. Die Unterteilung der Auf-
sichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe sei gesetzeskonform.
Die Berechnung der Zahlen, die für die Abgabenhöhe massgebend seien,
sei auf korrekte Weise erfolgt. Die SRO Post habe einen zu tiefen Brutto-
aufwand angegeben; die Kontrollstelle habe Schulungs- und interne Revi-
sionskosten hinzugerechnet und deshalb einen höheren Betrag erhalten.
Die Beschwerdeführerin sei von der Abgabepflicht ihrer SRO betroffen,
wobei irrelevant sei, dass die SRO Post keine eigenständige juristische
Person sei. Das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin sei zwar verletzt
worden; doch dieser Mangel sei geheilt worden aufgrund der nachträglich
erfolgten Begründung durch die Kontrollstelle. Im Übrigen habe die Rech-
nungsprüferin (BDO Visura) am 2. Juni 2006 bestätigt, dass die Kosten-
und Leistungsrechnung der Kontrollstelle nicht zu beanstanden sei.
D. Am 24. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit,
dass das Verfahren per 1. Januar 2007 vom Bundesverwaltungsgericht
übernommen worden sei. Im Rahmen des Schriftenwechsels (Replik der
Beschwerdeführerin vom 23. Februar 2007 sowie Duplik der Kontrollstelle
vom 18. April 2007) hielten die Parteien an ihren Ausführungen fest.
Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird - soweit sie
sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen - in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; BGE 129 I 173 E.1;
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.; ALFRED
KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zü-
4rich 1998, Rz. 410).
Die Kostenverfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwä-
scherei vom 7. September 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung wurde am
6. Oktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ange-
fochten, das bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorlie-
gender Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 40 Abs.
2 GwG [zit. in E. 4.1] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Mit Inkrafttreten des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen der Kontrollstelle (Art. 53 Abs. 2 i.V.m.
Art. 33 Bst. d VGG). Die Beschwerdeführerin ist durch die Verfügung in
schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und deshalb zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderun-
gen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und
52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt
(Art. 32 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit ein-
zutreten.
2. Die Beschwerdeführerin macht einerseits einen Mangel formaler Art gel-
tend, indem sie die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum anderen
beanstandet sie materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere die Zu-
lässigkeit der vollständigen Überwälzung der Kosten der Kontrollstelle. Im
Folgenden sollen zunächst die Fragen formaler Art geprüft werden (E. 3).
Sodann wird eruiert, welche Kosten der Kontrollstelle nach dem Willen des
Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten zu übertragen sind, und wie diese
Frage aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist (E. 4). Im An-
schluss daran ist zu prüfen, ob die ausführende Verordnung des Bundes-
rates, die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle für das Jahr
2005 sowie die im Fall der Beschwerdeführerin ergangene Kostenverfü-
gung mit Verfassung und Gesetz vereinbar sind (E. 5).
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege eine Verletzung des recht-
lichen Gehörs vor, da die Kontrollstelle ihre Verfügung vom 7. September
2006 nicht begründet habe und ihrer Begründungspflicht auch nachträglich
nicht in hinreichender Weise nachgekommen sei. Im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht habe die Kontrollstelle die Verfügung zwar be-
gründet; doch dadurch sei die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht ge-
heilt worden, so dass die Verfügung als nichtig anzusehen sei. Die Kon-
trollstelle wendet ein, die Verletzung des rechtlichen Gehörs sei durch die
nachträgliche Begründung geheilt worden. Die Beschwerdeführerin könne
ihre Einwendungen zur begründeten Verfügung vor Bundesverwaltungsge-
richt und somit vor einer Behörde mit umfassender Kognition vorbringen.
5Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus-
sern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage überprüfen
kann; die Heilung eines allfälligen Mangels soll die Ausnahme bleiben (vgl.
BGE 126 I 68 E.2). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das rechtliche
Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, denn die angefochtene Verfügung
war nicht genügend begründet und die Berechnung der Aufsichtsabgabe
war ohne Zusatzinformationen nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt jedoch nicht schwer: Die zentra-
len Begründungselemente, auf die sich die Kontrollstelle stützte, sind in
der Staatsrechnung ausgewiesen und öffentlich zugänglich. Zudem hat die
Kontrollstelle im Rahmen des Schriftenwechsels und der Instruktion vor
dem Bundesverwaltungsgericht eine Zusammenfassung der Kosten- und
Leistungsrechnung eingereicht und detaillierte Erläuterungen nachgelie-
fert. Die Beschwerdeführerin hatte die Gelegenheit, vor einer Instanz mit
voller Kognition (dem Bundesverwaltungsgericht) zur Begründung der Kon-
trollstelle Stellung zu nehmen. Hiervon hat sie in umfassender Weise Ge-
brauch gemacht. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs muss deshalb als
geheilt gelten. Eine Rückweisung an die Kontrollstelle würde bloss eine
Verfahrensverzögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen.
4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit der Aufsichtsabgabe dürften
nicht die gesamten, sondern nur die  eigentlichen Aufsichtskosten der
Kontrollstelle gedeckt werden - also bloss jene (nicht durch Gebühren ge-
deckten) Kosten, die den Beaufsichtigten effektiv zugeordnet werden
könnten. Die Kontrollstelle ist hingegen der Ansicht, dass sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle über die Aufsichtsab-
gabe zu finanzieren seien, insbesondere die Kosten in den Bereichen
Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Gesetzgebung.
4.1 Für die Frage, in welchem Umfang die Kosten der Kontrollstelle auf die Be-
aufsichtigten überwälzt werden dürfen, ist in erster Linie das Gesetz mass-
gebend. Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 10. Okto-
ber 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwä-
schereigesetz, GwG [SR 955.0]) deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichts-
kosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren
gedeckt sind. Welche Kosten als  Aufsichtskosten gelten, geht aus dieser
Bestimmung nicht hervor.
In Art. 22 Abs. 4 GwG delegiert der Gesetzgeber unter anderem die Rege-
lung der anrechenbaren Aufsichtskosten an den Bundesrat. Die Beschwer-
deführerin macht geltend, mit der Wendung  anrechenbare Aufsichtskos-
ten impliziere der Gesetzgeber, dass es auch  nicht anrechenbare Auf-
sichtskosten geben müsse. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die frag-
liche Bestimmung lautet wie folgt:  Der Bundesrat regelt die Einzelheiten,
namentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
6die Aufteilung der Aufsichtsabgbe unter die Selbstregulierungsorganisatio-
nen und die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre. Da-
mit schliesst der Gesetzestext nicht aus, dass der Bundesrat sämtliche
Aufsichtskosten - die auch in Art. 22 Abs. 4 GwG nicht näher definiert wer-
den - auf die Beaufsichtigten überwälzt. Die Bestimmung muss auch nicht
zwingend in dem Sinne verstanden werden, dass der Bundesrat die zu
überwälzenden Kosten im einzelnen durch eine (abschliessende) Auflis-
tung oder dgl. zu bestimmen habe. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich
somit keine eindeutige Antwort auf die hier interessierende Frage entneh-
men.
4.2 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Recht-
sprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszu-
gehen. Lässt sich - wie im Fall von Art. 22 GwG - daraus nichts ableiten,
müssen weitere Auslegungselemente berücksichtigt werden, wie nament-
lich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Zu beachten ist auch die
Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt
(vgl. BGE 125 II 177 E.3; ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich / St. Gallen 2006, Rz. 216
ff.). Um den Sinn und Zweck von Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG zu eruieren,
muss danach gefragt werden, welche Kosten der Kontrollstelle der Gesetz-
geber mit der Aufsichtsabgabe finanzieren wollte.
4.2.1 Aus der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für
den Bundeshaushalt (EP 03; BBl 2003 S. 7769 ff.) geht hervor, dass
Art. 22 Abs. 3 GwG dazu führen sollte, sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
Das Ziel bestand gemäss Bundesrat darin,  die gesamten Kosten der Kon-
trollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu lassen (BBl 2003 S. 774).
Während bis anhin nur rund ein Fünftel der Gesamtkosten durch die Be-
aufsichtigten getragen worden waren (nämlich 0.75 Mio. Franken aufgrund
von Gebühreneinnahmen), sollten die Beaufsichtigten künftig sämtliche
Kosten tragen (nämlich 4.5 Mio. Franken, davon 0.75 Mio. Franken durch
Gebühreneinnahmen und 3.75 Mio. Franken im Rahmen der Aufsichtsab-
gabe; vgl. BBl 2003 S. 5746 und 5774). Wenn die Botschaft an anderer
Stelle erwähnt, mit der Aufsichtsabgabe sollten  die Kosten der Aufsicht-
stätigkeit der Kontrollstelle verursachergerecht gedeckt werden (BBl 2003
S. 5747 und 5774), kann dies daher nur so verstanden werden, dass der
Bundesrat von einem weiten Aufsichtsbegriff ausging, der sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle umfasst. Aufgrund der
Botschaft muss Art. 22 GwG somit im Sinne einer umfassenden Kosten-
überwälzung interpretiert werden. Die Bedeutung der Botschaft für die
Auslegung ist allerdings insofern zu relativieren, als der Botschaftstext
knapp gehalten ist; insbesondere wird darin nicht erwähnt, welche Positio-
nen die Kostenrechnung der Kontrollstelle im einzelnen aufweist.
74.2.2 Das Parlament setzte sich in der Herbstsession 2003 eingehend mit der
Einführung der neuen Aufsichtsabgabe auseinander. Dabei gingen sowohl
Befürworter als auch Gegner der Vorlage davon aus, dass die Einführung
der Aufsichtsabgabe zu einer Überwälzung sämtlicher Kosten der Kontroll-
stelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Explizit genannt wurden fol-
gende Kosten, die künftig durch die Beaufsichtigten zu finanzieren wären:
Abklärungen allgemeiner Art, Marktrecherchen, allgemeine Infrastruktur-
kosten, Kosten für Personal, Büro, Konferenzbesuche im Ausland und all-
gemeine staatliche Tätigkeiten (AB S 2003 845, Votum Bruno Frick); Bear-
beitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tätigkeiten
unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der Marktaufsicht
(AB S 2003 845, Votum Hans Lauri); Überwachung des Finanzplatzes (AB
N 2003 1706, Votum Hans Kaufmann). Auch bei der Schätzung der finan-
ziellen Belastung der Finanzintermediäre nahmen die Parlamentarier an,
dass nach Einführung der Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten der Kontroll-
stelle durch die Beaufsichtigten zu tragen wären. Man schätzte, dass die
Kosten von 3.8 Mio. Franken pro Jahr auf etwa 6100 Finanzintermediäre
verteilt würden, so dass jährliche Abgaben in der Grössenordnung von 600
Franken pro Intermediär resultierten (AB S 2003 846 und AB N 2003 1708,
Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1706 f., Voten von
Hans Kaufmann, Felix Walker und Christoph Blocher; AB S 2003 845, Vo-
tum Hans Lauri). - Diese Äusserungen lassen keinen Zweifel darüber of-
fen, dass sich das Parlament des Umstandes bewusst war, dass die Zu-
stimmung zur Aufsichtsabgabe zur Überwälzung sämtlicher (nicht durch
Gebühren gedeckter) Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten füh-
ren würde. Die Zustimmung des Parlaments zu Art. 22 GwG (AB N 2003
1708 bzw. AB S 2003 846) kann deshalb nur so gedeutet werden, dass
der Gesetzgeber alle Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte.
4.3 Zum gleichen Ergebnis führt ein Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsab-
gabe mit Aufsichtsabgaben, die in anderen Rechtsbereichen erhoben wer-
den. Vergleichbare Aufsichtsabgaben finden sich im Zusammenhang mit
Banken (Art. 23octies Bankengesetz [BankG, SR 952.0]), Versicherungen
(Art. 50 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG, SR 961.01]), Spielbanken
(Art. 53 Spielbankengesetz [SBG, SR 935.52]) und Kernkraftwerken
(Art. 83 Kernenergiegesetz [KEG, SR 732.1]). In allen genannten Fällen
ging der Bundesrat in der Botschaft explizit oder implizit davon aus, dass
die Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten zu decken hat, die bei der Auf-
sichtsinstanz anfallen - unabhängig davon, ob es sich um effektive Auf-
sichtskosten handelt oder aber um sonstige Kosten der Aufsichtsbehörde
(vgl. BBl 2002 8076 f. [zum BankG]; BBl 2003 3830 [zum VAG]; BBl 1997
III 189 [zum SBG]; BBl 2001 2796 [zum KEG]). Die Aufsichtsabgaben wur-
den - zumindest im Bereich der Versicherungen und Banken - während
Jahrzehnten erhoben, ohne dass dies in Frage gestellt worden wäre. In
der Parlamentsdebatte zur Änderung von Art. 22 GwG wurde geltend ge-
macht, dass die Aufsichtskosten im Bereich der Geldwäscherei aus Grün-
den der Rechtsgleichheit nicht anders finanziert werden dürften als im Be-
8reich der Banken, Versicherungen und Spielbanken (AB 2003 N 1708 und
AB 2003 S 846, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003
1707, Voten von Felix Walker und Charles Favre; AB S 2003 845, Votum
Hans Lauri).
4.4 Das Parlament hat seinen Willen vor kurzem erneut bekräftigt, und zwar im
Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007
über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsge-
setz, FINMAG; vgl. die Referendumsvorlage gemäss BBl 2007 S. 4625 ff.).
Dieses Gesetz, das künftig die gesamte Finanzmarktaufsicht - insbesonde-
re auch in den Bereichen Geldwäscherei, Versicherungen und Banken -
regeln wird, enthält eine Bestimmung über die Finanzierung der Kosten
der Aufsichtsbehörde (FINMA). Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht vor, dass von
den Beaufsichtigten jährlich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird für die
Kosten der FINMA, die nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Nationalrat
lehnte einen Minderheitsantrag, der die überwälzbaren Kosten auf die  rei-
nen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der FINMA re-
duzieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.), und der Stän-
derat stimmte dem Beschluss des Nationalrates diskussionslos zu (AB
2007 S 411 f.). Damit kann kein Zweifel bestehen, dass es dem Willen des
Gesetzgebers entspricht, die gesamten (nicht durch Gebühren gedeckten)
Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
4.5 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass grundsätzlich sämt-
liche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle von den Be-
aufsichtigten getragen werden müssen. Die vollständige Kostenüberwäl-
zung entspricht dem Willen des Gesetzgebers.
Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden zwei weitere Rügen der Be-
schwerdeführerin zu prüfen, nämlich 1. die Aufsichtsabgabe stelle eine
Kostenanlastungssteuer dar, die einer verfassungsmässigen Grundlage
entbehre (E. 4.6), und 2. die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontroll-
stelle enthalte sachlich nicht gerechtfertigte Kosten (E. 4.7).
4.6 Zu prüfen ist zunächst die Rüge der Beschwerdeführerin, die Aufsichtsab-
gabe stelle eine verfassungswidrige Steuer dar.
4.6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Aufsichtsabgabe könne nicht
als Gebühr charakterisiert werden, da sie nicht als Entgelt für einen indivi-
duell zurechenbaren Sondervorteil erhoben werde. Vielmehr handle es
sich um eine Kostenanlastungssteuer, denn die Aufsichtsabgabe werde für
Aufwendungen des Gemeinwesens (zugunsten des schweizerischen Fi-
nanzplatzes) geschuldet, welche den Abgabepflichtigen eher anzulasten
seien als der Allgemeinheit. Eine Kostenanlastungssteuer müsse gemäss
Rechtsprechung und Literatur auf einer verfassungsmässigen Grundlage
beruhen. Im Fall der strittigen Aufsichtsabgabe fehle es jedoch an einer
entsprechenden Kompetenz in der Bundesverfassung. Art. 22 GwG sei
9aufgrund von Art. 127 BV und Art. 164 BV verfassungswidrig, soweit diese
Bestimmung die Erhebung der Aufsichtsabgabe vorsehe und deren Rege-
lung an den Bundesrat delegiere.
Die Kontrollstelle wendet ein, bei der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe
handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, sondern um eine ei-
genständige Abgabekategorie, die rechtlich wie eine Kausalabgabe zu be-
handeln sei. Mit der Aufsichtsabgabe würden Tätigkeiten der Kontrollstelle
finanziert, die den einzelnen Beaufsichtigten zwar nicht individuell zugute
kämen, aber dem Kreis der Abgabepflichtigen als Gruppe. So würden z.B.
alle Beaufsichtigten davon profitieren, wenn illegal tätige Konkurrenten
vom Markt genommen würden oder wenn die Anerkennung des Systems
der Selbstregulierung auf internationaler Ebene gestärkt werde. Es beste-
he ein so enger Zusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichti-
gen und dem Verwendungszweck der Abgabe, dass von einer Kongruenz
im Sinne einer qualifizierten Gruppenäquivalenz gesprochen werden kön-
ne. Die Abgabe dürfe in solchen Fällen - gleich wie in Fällen von Individua-
läquivalenz - auf formellgesetzlicher Stufe statuiert werden. Es sei somit
zulässig gewesen, die Aufsichtsabgabe im Gesetz ohne verfassungsrecht-
liche Grundlage - sondern gestützt auf die Sachkompetenz des Bundes im
Bereich der Geldwäscherei - einzuführen.
4.6.2 Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe als Steuer zu
qualifizieren ist bzw. einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn
keine Individualäquivalenz besteht (vgl. XAVIER OBERSON / MICHEL HOTTELIER,
La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en
matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et consti-
tutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung
zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Kausal-abgabe im Ein-
zelfall nicht immer eindeutig. Das Bundesgericht stuft nicht jede Abgabe,
der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht,
als Steuer ein. Das Bundesgericht hat z.B. in einem kürzlich ergangenen
Entscheid eine Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare
Gegenleistungen darstellte, als  mit einer [Kostenanlastungssteuer] ver-
gleichbare Sonderabgabe qualifiziert (Urteil des Bundesgerichts vom 22.
März 2006, 2A.62/2005 E. 4.2). - Auf welche Weise die strittige Frage zu
beantworten ist, kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie das
Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, entsprechen die von der
Kontrollstelle geltend gemachten Auf-sichtskosten dem Willen des Gesetz-
gebers bzw. dem Sinn und Zweck von Art. 22 GwG (vgl. oben, E. 4.5). Da
Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind
(Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101] in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung), kann offen gelas-
sen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Be-
stimmung handelt (vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2). Damit erübrigen sich auch
die Qualifikation der Aufsichtsabgabe sowie Ausführungen zur Thematik
der Individual- und Gruppenäquivalenz. Schliesslich kann auch dahin ge-
10
stellt bleiben, ob und in welchem Ausmass die Tätigkeiten der Kontrollstel-
le in den Bereichen Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Ge-
setzgebung für die Beaufsichtigten einen spezifischen Nutzen (Sondervor-
teil) bewirken.
Somit erwiese sich die Rüge der Beschwerdeführerin aufgrund von
Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen wür-
de, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich un-
zulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre - was aber nach
dem Gesagten nicht leichthin anzunehmen ist.
4.7 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kosten für Marktaufsicht
(Fr. 576'000.-), Internationale Zusammenarbeit (Fr. 202'000.-) und Gesetz-
gebung (Fr. 51'000.-) hätten nicht mittels Aufsichtsabgabe finanziert wer-
den dürfen. Diesbezüglich ist auf das vorstehend Gesagte hinzuweisen.
Aus dem Parlamentsprotokoll geht wie erwähnt hervor, dass der Gesetz-
geber die Kosten der Kontrollstelle u.a. in den Bereichen Infrastruktur, Per-
sonal, Bürogebäude, Konferenzbesuche im Ausland, Bearbeitung von Aus-
legungsfragen, Marktaufsicht sowie allgemeine staatliche Tätigkeiten
durch die Beaufsichtigten finanzieren wollte (vgl. oben, E. 4.2.2). Grund-
sätzlich wird denn auch von keiner Seite bestritten, dass die in Frage ste-
henden Kosten im Zusammenhang mit Tätigkeiten anfallen, die die Kon-
trollstelle zur Wahrnehmung ihres gesetzlichen Auftrages zu erfüllen hat.
Die Kostenüberwälzung in den Bereichen Internationale Zusammenarbeit,
Marktaufsicht und Gesetzgebung ist deshalb nicht zu beanstanden.
Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Kosten, die die Kontrollstel-
le den SRO und DUFI im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe überwälzt hat,
dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Es ist nach dem Gesagten da-
von auszugehen, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle im Rahmen von
Tätigkeiten angefallen sind, die zur Umsetzung des gesetzlichen Auftrags
erforderlich waren. Es ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die für
das Jahr 2005 ausgewiesene Kosten- und Leistungsrechnung der Kontroll-
stelle sachfremde Elemente enthält. Auch die Tatsache, dass die im Jahr
2005 mittels Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten deutlich geringer
ausfielen als vom Parlament erwartet (2.7 Mio. Fr. statt 3.8 Mio. Fr.),
spricht gegen den Verdacht, dass die Verwaltung auf willkürliche oder
missbräuchliche Art Kosten auszulagern versuchte.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Überwälzung der Kosten der Kon-
trollstelle auf die Beaufsichtigten, soweit sie von der Beschwerdeführerin
gerügt wurde, nicht zu beanstanden ist.
5. Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der ausführenden Verordnung des
Bundesrates, ferner der Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle
für das Jahr 2005 sowie der an die Beschwerdeführerin ergangenen Kos-
tenverfügung vom 7. September 2006. Im Folgenden soll zunächst unter-
11
sucht werden, ob Art. 22 GwG eine genügende gesetzliche Grundlage dar-
stellt für die Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der
Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Gebührenverord-
nung Kontrollstelle, GebV Kst; SR 955.033.2) (E. 5.1). Sodann wird ge-
prüft, ob die Verordnungsbestimmungen, die die überwälzbaren Kosten re-
geln, gesetzeskonform ausgestaltet sind (E. 5.2). Anschliessend ist der
Frage nachzugehen, ob im Fall der Beschwerdeführerin aufgrund der be-
sonderen rechtlichen Konstellation (SRO als Organisationseinheit der
Post) überhaupt eine Abgabepflicht besteht (E. 5.3). Ausserdem soll unter-
sucht werden, ob es zulässig war, den Bruttoaufwand der Beschwerdefüh-
rerin als Kriterium zur Berechnung der Aufsichtsabgabe heranzuziehen,
und - wenn ja - welche Beträge vom Bruttoaufwand abgezogen werden
durften (E. 5.4). Zu prüfen ist schliesslich, ob sich die in der Verordnung
vorgesehene Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zu-
satzabgabe auf eine hinreichende Rechtsgrundlage stützt, und ob die Er-
hebung der fixen Grundabgabe zu einer rechtsungleichen Behandlung der
Beaufsichtigten führt (E. 5.5).
5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 22 GwG stelle keine genügen-
de gesetzliche Grundlage für die Gebührenverordnung des Bundesrats
dar. Die Regelung über die Erhebung der Aufsichtsabgabe verletze den
Grundsatz der Gewaltentrennung.
5.1.1 Eine öffentliche Abgabe darf aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV nur
erhoben werden, wenn zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie
der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in einem formellen Ge-
setz umschrieben sind (vgl. auch Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 I 157
E. 2.2; BGE 132 II 371 E. 2.1; BGE 131 II 735 E. 3.2). Die Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage sind je nach der Natur der Abgabe zu diffe-
renzieren; so sind etwa die Anforderungen für Kausalabgaben in gewissen
Fällen gelockert. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Gehalts entleert
noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit
und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch
gerät (BGE 128 II 247 E. 3.1).
Aus Art. 22 Abs. 1 GwG wird ersichtlich, dass der Kreis der Abgabepflichti-
gen aus zwei Gruppen von Beaufsichtigten (SRO und DUFI) besteht. Ge-
genstand der Abgabe sind die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im
Vorjahr entstanden sind und die nicht durch den Gebührenertrag gedeckt
sind (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien gelten für die SRO der
Bruttoertrag sowie die Anzahl Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Weitere
Einzelheiten, etwa die anrechenbaren Aufsichtskosten oder die Verteilung
der Abgabe zwischen SRO und DUFI, hat der Gesetzgeber an den Bun-
desrat delegiert (Art. 22 Abs. 4 GwG). Die Regelung der Aufsichtsabgabe
in Art. 22 GwG erlaubt den einzelnen SRO, die zu bezahlende Aufsichts-
abgabe mit einer gewissen Genauigkeit zu berechnen: Zum einen werden
in Art. 22 Abs. 3 GwG die Berechnungskriterien genannt (Anzahl Finanzin-
12
termediäre und Bruttoertrag). Zum anderen sind die ungefähren jährlichen
Kosten der Kontrollstelle bekannt; im Parlament wurden die Kosten sogar
überschätzt (vgl. oben, E. 4.7), so dass die Beaufsichtigten an sich höhere
Aufsichtsabgaben hätten erwarten müssen. Die Abgabepflichtigen können
die Höhe des Betrages aufgrund von Art. 22 GwG zwar nicht präzis be-
rechnen (vgl. OBERSON/HOTTELIER, a.a.O., S. 58); doch der Gesetzgeber hät-
te keine Bestimmung erlassen können, mit der die (naturgemäss nicht ex-
akt vorhersehbaren) Jahreskosten der Kontrollstelle genauer hätten be-
rechnet werden können. Aus diesem Grund werden auch im Bereich des
Banken-, Versicherungs- und Spielbankenrechts bloss die Vorjahreskosten
der Aufsichtsinstanz (abzüglich der Gebühreneinnahmen) als Bemes-
sungsgrundlage genannt (vgl. Art. 23octies Abs. 4 BankG, Art. 50 Abs. 2
VAG und Art. 53 Abs. 2 SBG). Insgesamt bewirkt Art. 22 GwG für die SRO
eine hinreichend genaue Einschätzbarkeit der Aufsichtsabgabe, so dass
die Rechtssicherheit der Beaufsichtigten gewahrt bleibt. Der Ermessens-
spielraum, den der Gesetzgeber der Verwaltung in Art. 22 GwG einge-
räumt hat, erweist sich somit als hinreichend eng und es besteht eine ge-
nügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Aufsichtsabgabe.
5.1.2 Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als das Bundesgericht auch
schon eine sehr viel allgemeiner gehaltene Gesetzesnorm (Art. 4 des
Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Ver-
besserung des Bundeshaushaltes [AS 1975 66], aufgehoben am 1. Januar
2005 [AS 2004 1639]) als genügende Grundlage für den Erlass von
bundesrätlichen Gebührenverordnungen erachtete. Gemäss der ge-
nannten Gesetzesbestimmung konnte der Bundesrat Vorschriften auf-
stellen über die Erhebung von angemessenen Gebühren für Ver-fügungen
und Dienstleistungen der Bundesverwaltung. Auf dieser Basis durfte der
Bundesrat sowohl die Verordnung vom 25. Februar 1998 über die
Erhebung von - zum Teil namhaften - Gebühren im Kartellgesetz (KG-
Gebührenverordnung, SR 251.2) erlassen (BGE 128 II 247 E. 5) als auch
die Verordnung vom 30. Januar 1985 über die Gebühren der
diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Schweiz (AS 1985
294; aufgehoben am 1. März 2004 [AS 2004 820]) (Bundesgerichtsurteil
vom 21.10.1996 i.S. R., 2A.75/1996 E. 4c; bestätigt in Bundesgerichtsurteil
vom 14.8.2000 i.S. G. und W.-M., 2A.212/2000 E. 2b). Das Bundesgericht
erwog, die gesetzliche Delegationsnorm sei zwar sehr unbestimmt, was
die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Gebühren betreffe ( ange-
messene Gebühr ); doch der bundesgesetzlich vorgegebene, weite
Delegationsrahmen sei für das Bundesgericht verbindlich (BGE 128 II 247
E. 5). Die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG ist zwar
nicht als Gebühr zu qualifizieren, so dass das Legalitätsprinzip strengeren
Anforderungen unterliegt als in den soeben genannten Fällen (vgl. BGE
128 II 247 E. 3.1). Diese erachtet das Bundesverwaltungsgericht indessen,
wie in E. 5.1.1 dargetan, vorliegend als erfüllt. Es kann demnach mit einer
gewissen Berechtigung argumentiert werden, Art. 22 GwG stelle eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Regelung der Aufsichtsabgabe
in der GebV Kst dar, wenn im Zusammenhang mit der Erhebung von
13
Gebühren bereits eine derart allgemeine Gesetzesbestimmung den An-
forderungen des Legalitätsprinzips genügt.
5.1.3 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die bundesrätliche
Verordnung grundsätzlich auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruht. Das Ermessen, das der Gesetzgeber der Exekutive eingeräumt
hat, ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; das Gericht darf
nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen. Wenn im Folgenden einzelne Verordnungsbestimmungen unter-
sucht werden, so ist die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob diese
Bestimmungen den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig sind (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.3).
5.2 Die Beschwerdeführerin rügt, die Verordnungsbestimmungen über die an-
rechenbaren Aufsichtskosten (insbesondere Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV
Kst) seien nicht gesetzeskonform. Zur Begründung macht sie auch in die-
sem Zusammenhang geltend, von den Aufwendungen in den Bereichen
Marktaufsicht, Internationales und Gesetzgebung profitiere die ganze
Schweiz, so dass diese Kosten nicht den Beaufsichtigten angelastet wer-
den dürften.
Gemäss der Gebührenverordnung setzt sich die Aufsichtsabgabe zusam-
men aus Kosten, die aufgrund der Aufsicht über die Selbstregulierungsor-
ganisationen (SRO) und die direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI)
entstehen (die aber nicht individuell zurechenbar sind bzw. durch Gebüh-
ren finanziert werden können) sowie einem Anteil am allgemeinen Auf-
wand (vgl. Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Der allgemeine Aufwand betrifft Kos-
ten, die den SRO und den DUFI gemeinsam zugerechnet werden können
(ohne dass eine Zuordnung zur Gruppe der SRO oder zur Gruppe der
DUFI möglich ist); es geht insbesondere um Kosten für Marktaufsichtstä-
tigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die Internationale
Zusammenarbeit (Art. 4 GebV Kst).
Mit diesen Bestimmungen hat der Bundesrat das Ermessen, das ihm vom
Gesetzgeber eingeräumt wurde, nicht überschritten. Vielmehr entspricht es
- wie bereits ausgeführt - dem Willen des Gesetzgebers, auch die Kosten
für den allgemeinen Aufwand auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (vgl.
oben, E. 4.7). Damit erübrigt sich auch die Überprüfung einer allfälligen
Verfassungswidrigkeit von Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst: Diese Ver-
ordnungsbesstimmungen setzen lediglich den Willen des Gesetzgebers
um, der laut Art. 190 BV massgebend ist (vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie
oben, E. 4.6.2). Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich somit als
unbegründet.
5.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass in ihrem Fall eine besondere
rechtliche Konstellation vorliege, die dazu führe, dass keine Abgabepflicht
14
bestehe. Die SRO Post besitze keine eigene Rechtspersönlichkeit; sie sei
vielmehr eine Organisationseinheit der Beschwerdeführerin. Mangels
Rechtspersönlichkeit komme die SRO Post als Steuersubjekt nicht in Fra-
ge und könne folglich der Abgabepflicht nicht unterstehen. Aber auch die
Beschwerdeführerin - die Schweizerisch Post - könne nicht abgabepflichtig
sein: Da in Art. 22 Abs. 1 GwG und in Art. 1 Abs. 1 GebV Kst einzig die
SRO und die DUFI als mögliche Steuersubjekte genannt würden, könne
die Post keiner Abgabepflicht unterstehen. Dies ergebe sich im Übrigen
auch aus Art. 13 des Bundesgesetzes vom 30. April 1997 über die Organi-
sation der Postunternehmung des Bundes (POG; SR 783.1), wonach die
Post grundsätzlich von der Steuerpflicht befreit ist. Diese Bestimmung
schliesse die Erhebung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe, die als (Kos-
tenanlastungs-)Steuer zu qualifizieren sei, aus. - Die Kontrollstelle wendet
ein, die SRO Post sei von der Kontrollstelle bereits im Jahr 1999 als SRO
anerkannt worden. Die Tatsache, dass die SRO Post nicht als eigenständi-
ge juristische Person organisiert sei, könne nicht eine Befreiung von der
Abgabepflicht bewirken. Die Kontrollstelle habe mehrere SRO anerkannt,
die nicht rechtlich selbständig seien, sondern Teile von Vereinen bildeten,
die sich auch anderen - meist branchenfördernden - Aufgaben widmeten.
Aufgrund von Art. 13 POG sei die Post zwar tatsächlich grundsätzlich von
Steuerpflichten befreit; die Steuerbefreiung gelte allerdings nur für direkte
Steuern. Da es sich bei der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe nicht um eine
Steuer, sondern um eine Kausalabgabe handle, sei die Beschwerdeführe-
rin von der Abgabepflicht nicht befreit.
Aus Art. 22 Abs. 3 GwG geht unzweideutig hervor, dass sämtliche aner-
kannten SRO der Abgabepflicht unterstehen. Es würde dem Willen des
Gesetzgebers widersprechen, wenn man die rechtlich unselbständigen
SRO von der Abgabepflicht ausschliessen würde. Auch für die SRO Post
besteht demnach eine Abgabepflicht. Nicht zu beanstanden ist auch, dass
die Beschwerdeführerin, der die SRO Post als Organisationseinheit ange-
hört, die Aufsichtsabgabe zu bezahlen hat. Postrechtlich ist eine solche
Abgabepflicht jedenfalls nicht ausgeschlossen, und zwar selbst dann nicht,
wenn man die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als Steuer qualifizieren
würde (vgl. oben, E. 4.6.2). Art. 13 POG besagt lediglich, dass die Post für
Gewinne aus den Wettbewerbsdiensten nach Art. 9 POG besteuert wird,
und dass im Übrigen Art. 10 des Bundesgesetzes vom 26. März 1934 über
die politischen und polizeilichen Garantien zugunsten der Eidgenossen-
schaft gelte. Letztere Bestimmung wurde mittlerweile durch Art. 62d des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997
(RVOG; SR 172.010) ersetzt; demnach sind die Eidgenossenschaft sowie
ihre Anstalten, Betriebe und unselbständigen Stiftungen grundsätzlich von
jeder Besteuerung durch die Kantone und Gemeinden befreit. Dieser Be-
stimmung kann nicht entnommen werden, dass die Post von der im Geld-
wäschereigesetz statuierten Aufsichsichtsabgabe gegenüber der Kontroll-
stelle entbunden wäre. Somit ist nicht zu beanstanden, dass die Kontroll-
stelle von der Beschwerdeführerin eine Aufsichtsabgabe erhoben hat.
15
5.4 Die Beschwerdeführerin macht ferner Unstimmigkeiten geltend im Zusam-
menhang mit der Bestimmung des Bruttoaufwandes, der von der Kontroll-
stelle als Kriterium zur Berechnung der Aufsichtsabgabe herangezogen
wurde.
5.4.1 Die Beschwerdeführerin rügt, es sei unzulässig, auf Verordnungsstufe (in
Art. 10 Abs. 3 GebV Kst) den Bruttoaufwand als Kriterium zur Berechnung
der Aufsichtsabgabe einzuführen, denn das Gesetz nenne in Art. 22 Abs. 3
GwG einzig den Bruttoertrag als Kriterium. Mit der Einführung dieses Krite-
riums habe der Bundesrat seine Delegationskompetenz überschritten und
das Gewaltenteilungsprinzip verletzt. Da die Aufsichtsabgabe aufgrund
des Gesetzes anhand des Bruttoertrages zu berechnen sei und die SRO
Post im Jahr 2005 keinen Bruttoertrag erzielt habe, schulde die Beschwer-
deführerin keine Aufsichtsabgabe. - Die Kontrollstelle wendet ein, der Bun-
desrat habe sein Ermessen nicht überschritten, als er in der Verordnung
das Kriterium des Bruttoaufwandes zur Bemessung der Aufsichtsabgabe
festgesetzt habe. Der Gesetzgeber habe dem Verordnungsgeber diese Be-
fugnis per Delegation (Art. 22 Abs. 4 GwG) eingeräumt. Der Bruttoaufwand
müsse als Äquivalent für den Bruttoertrag herangezogen werden, wenn
eine SRO keinen Bruttoertrag erwirtschafte. Es würde gegen das Gleich-
behandlungsgebot verstossen, wenn man in solchen Fällen von einem
Bruttoertrag von Fr. 0.- ausginge und damit auf einen Teil der Aufsichtsab-
gabe verzichten würde.
Das Geldwäschereigesetz sieht in Art. 22 Abs. 3 zwar effektiv nur den
Bruttoertrag als Kriterium zur Berechnung der Aufsichtsabgabe vor; vom
Bruttoaufwand ist im Gesetz nicht die Rede. Gleichzeitig muss aber auch
davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber sämtliche nicht durch
Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten über-
wälzen wollte (vgl. oben, E. 4.5). Nichts deutet darauf hin, dass der Ge-
setzgeber jene SRO von der Abgabepflicht ausnehmen wollte, die - etwa
aus organisatorischen oder buchhalterischen Gründen - keinen Bruttoer-
trag erwirtschaften. Da die gesetzliche Regelung unvollständig ist und kein
qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vorliegt, ist von einer (echten)
Gesetzeslücke auszugehen. Demnach war es dem Verordnungsgeber
nicht verwehrt, im Fall von Selbstregulierungsorganisationen, die keinen
Ertrag erwirtschaften, ein äquivalentes Kriterium zur Bemessung der Auf-
sichtsabgabe festzusetzen. Der Bruttoaufwand, den der Bundesrat in
Art. 10 Abs. 3 GebV Kst als Bemessungskriterium für solche SRO vorge-
sehen hat, erscheint als sachgerechtes Kriterium. Denn wie die Kontroll-
stelle zurecht geltend macht, handelt es sich bei den SRO grundsätzlich
um nicht gewinnorientierte Organisationen, so dass sich Aufwand und Er-
trag der SRO zumindest langfristig in etwa die Waage halten dürften. Wür-
de man den Bruttoaufwand als Bemessungskriterium nicht anerkennen,
würden ausserdem Anreize zur Umgehung der Abgabepflicht geschaffen:
Sämtliche SRO würden in diesem Fall Rechts- bzw. Organisationsformen
anstreben, bei denen kein Ertrag erwirtschaftet wird. Das Bemessungskri-
16
terium des Bruttoaufwandes erweist sich somit als zulässig für jene SRO,
die keinen Ertrag erwirtschaften.
5.4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kontrollstelle habe den Brutto-
aufwand zu hoch beziffert, was sich negativ auf die Aufsichtsabgabe der
Beschwerdeführerin ausgewirkt habe. Bei der Berechnung des Bruttoauf-
wandes hätten Schulungs- und Revisionsaufwendungen abgezogen wer-
den müssen. Der Bruttoaufwand sei deshalb von Fr. (...) auf Fr. (...) zu re-
duzieren.
5.4.2.1 Art. 10 Abs. 3 GebV Kst besagt, dass in gewissen Fällen der Bruttoauf-
wand als Kriterium zur Bemessung der Aufsichtsabgabe einer SRO dient;
die Bestimmung enthält keine Angaben zur Berechnung des Bruttoaufwan-
des oder zu Abzugsmöglichkeiten. Die Berechnung des Bruttoertrages ist
differenzierter geregelt: Zunächst müssen die Einnahmen aus Leistungen
und Lieferungen nach Art. 663 OR addiert werden (Art. 10 Abs. 1 GebV
Kst). Von dieser Summe werden erstens die Erträge aus Schulungen ab-
gezogen, die eine SRO anbietet (Art. 10 Abs. 1 Bst. a GebV Kst). Zweitens
werden Erträge aus Revisionen subtrahiert, soweit externe Revisionsge-
sellschaften mit der Revision der angeschlossenen Finanzintermediäre be-
auftragt werden und die Abrechnung über die SRO erfolgt (Art. 10 Abs. 1
Bst. b GebV Kst).
Im vorliegenden Fall hat die Kontrollstelle die Aufsichtsabgabe der Be-
schwerdeführerin aufgrund des Bruttoaufwandes berechnet, da die SRO
Post - als Organisationseinheit der Beschwerdeführerin - keine Erträge er-
wirtschaftet (vgl. oben, E. 5.4.1). Die Kontrollstelle berücksichtigte dabei
den gesamten Bruttoaufwand der SRO Post, der sich gemäss dem Jahres-
bericht 2005 auf Fr. (...) belief.
5.4.2.2 Die Beschwerdeführerin rügt, die Kontrollstelle hätte die Aufwendungen
für interne Revisionen vom Bruttoaufwand abziehen müssen. Zuzulassen
seien Abzüge für die Personalkosten des Bereiches Revision (Fr. ...), für
die Aufwendungen des SRO-Leiters zur Qualitätssicherung im Bereich Re-
vision (Fr. ...) sowie für allgemeine Revisionskosten (Büromiete und Infra-
strukturkosten in der Höhe von Fr. ...). Art. 10 Abs. 2 GebV Kst bezwecke,
dass der Ertrag einer SRO nicht durch allfällige Revisionstätigkeiten beein-
flusst werde. Dies dürfe nicht nur für externe Revisionen gelten; vielmehr
müsse auch der interne Revisionsaufwand der SRO Post subtrahiert wer-
den. Nötig sei dies erstens aus Gründen der Rechtsgleichheit zwischen
den einzelnen SRO. Zweitens müsse der interne Revisionsaufwand sub-
trahierbar sein, weil eine finanzielle Privilegierung von externen Revisio-
nen einer staatlichen Lenkungsmassnahme gleichkomme, die sich nicht
auf eine gesetzliche Grundlage stützen könne. Drittens würde die Un-
gleichbehandlung von internen und externen Revisionen grundlos Anreize
schaffen, durch überbrückende organisatorische Massnahmen (Spin-off)
höhere Abzüge zu erreichen.
17
Die Kontrollstelle wendet ein, laut der Verordnung könnten lediglich gewis-
se Erträge aus externen Revisionen abgezogen werden. Dies diene dem
schutzwürdigen Interesse einer besonders hohen Unabhängigkeit der Re-
visoren von den Finanzintermediären: Die Abzugsmöglichkeit motiviere
dazu, dass die SRO externe Revisionsmandate in Auftrag gäben und die
(abziehbaren) Kosten dem Finanzintermediär weiterverrechneten. Würde
diese Abzugsmöglichkeit fehlen, so würden die Finanzintermediäre die Re-
visionsmandate selber in Auftrag geben und schmälerten dadurch die Un-
abhängigkeit der Revisoren. - Auf ähnliche Weise begründete auch der
Verordnungsgeber die Abzugsmöglichkeit von Einnahmen aus externen
Revisionen: Eine SRO, die externe Revisionsgesellschaften mit der Revisi-
on der Finanzintermediäre beauftragt und die Abrechnung über die eigene
SRO erfolgen lässt, soll dadurch nicht einen höheren Bruttoertrag erhalten
(bzw. stärker belastet werden) als eine SRO, bei der die angeschlossenen
Finanzintermediäre direkt die Revisionsstelle mit der Durchführung der Re-
vision beauftragen (vgl. Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichts-
abgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geld-
wäscherei [ ;
Stand: 1. März 2005], S. 32).
Das Gesetz schreibt in Art. 22 Abs. 3 GwG lediglich vor, dass der Bruttoer-
trag ein Kriterium zur Bemessung der Aufsichtsabgabe sei. Wie der Brutto-
ertrag (bzw. der Bruttoaufwand) zu berechnen ist, hat aufgrund der gesetz-
lichen Delegationsnorm (Art. 22 Abs. 4 GwG) der Verordnungsgeber zu re-
geln. Dieser hat das Ermessen, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt
wurde, nicht überschritten, als er festlegte, dass lediglich externe (nicht
aber interne) Revisionskosten abziehbar seien. Es leuchtet ohne weiteres
ein, dass die Unabhängigkeit der Revisoren besser gewahrt wird, wenn die
Revisionsmandate durch die SRO extern vergeben werden, als wenn die
Finanzintermediäre ihre Revisoren selber bestimmen; dies gilt sowohl für
SRO, die nach Aufwand bemessen werden, als auch für nach Ertrag be-
messene SRO. Weiter ist unbestritten, dass der Finanzplatz Schweiz ein
schutzwürdiges Interesse an unabhängigen Revisionen hat. Die Unter-
scheidung zwischen abziehbaren externen Revisionen und nicht abziehba-
ren internen Revisionen beruht somit auf einem sachlichen Grund. Die
Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich demnach als unbegründet. Die
Kontrollstelle hat die Aufwendungen der Beschwerdeführerin für interne
Revisionen zurecht nicht vom Bruttoaufwand abgezogen.
5.4.2.3 Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, vom Bruttoaufwand zu
subtrahieren seien die Aufwendungen für Schulungen, die die Fachstelle
der SRO Post für den Finanzintermediär Post geleistet habe und die sich
im Jahr 2005 auf Fr. (...) belaufen hätten. Solche Abzüge müssten nicht
nur bei der Berechnung des Bruttoertrages berücksichtigt werden (Art. 10
Abs. 1 GebV Kst), sondern seien aus Gründen der Rechtsgleichheit auch
bei der Berechnung des Bruttoaufwandes (Art. 10 Abs. 3 GebV Kst) vorzu-
nehmen. Die Kontrollstelle wendet ein, die Verordnung sehe lediglich den
18
Abzug von Schulungserträgen, nicht aber von Schulungskosten vor.
Der Verordnungsgeber begründete den Abzug von Erträgen aus Schu-
lungstätigkeiten wie folgt: Jene SRO, die ihre Schulung auslagern, sollen
nicht tiefer belastet werden als jene, die selber Schulungstätigkeiten anbie-
ten und deshalb einen höheren Bruttoertrag aufweisen (vgl. Erläuterungen
zur Verordnung, S. 31 f.). Sinn und Zweck der Abzugsmöglichkeit ist also
die Gleichstellung von SRO, die ihre Schulung auslagern, mit jenen, die
selber Schulungen anbieten. Es wäre nun aber sachlich nicht gerechtfer-
tigt, wenn man diese Abzugsmöglichkeit nur jenen SRO gewähren würde,
die nach Bruttoertrag bemessen werden. Vielmehr muss diese Möglichkeit
aus Gründen der Rechtsgleichheit auch im Fall von nach Bruttoaufwand
bemessenen SRO bestehen, zumal die Kontrollstelle ja selbst einräumt,
dass sich Aufwand und Ertrag langfristig die Waage halten dürften (vgl.
E. 5.4.1). Analog zur Regelung, dass bei ertrags-bemessenen SRO Abzü-
ge für Schulungserträge zulässig sind, muss für aufwand-bemessene SRO
- die ja keinerlei Erträge erwirtschaften - gelten, dass Abzüge für Schu-
lungsaufwand erlaubt sind. Somit erweist sich die Rüge der Beschwerde-
führerin als berechtigt. Der Schulungsaufwand in der Höhe von Fr. 60'000.-
muss vom Bruttoaufwand der Beschwerdeführerin abgezogen werden.
5.4.3 Als Zwischenresultat kann festgehalten werden, dass der Bruttoaufwand
der Beschwerdeführerin um Fr. (...) zu reduzieren ist. Er beträgt somit
nicht Fr. (...), sondern Fr. (...).
Weil in verschiedenen Parallelverfahren auch die Bruttoerträge und -auf-
wendungen anderer SRO nach unten korrigiert werden mussten - meist
wegen fehlenden Abzügen für Bussenerträge -, beläuft sich die Summe
der Bruttoerträge nach einer Neuberechnung nicht mehr auf
Fr. 9'588'879.-, sondern auf Fr. 9'337'750.-. Der Bruttoaufwand-Anteil der
Beschwerdeführerin - gemessen am Total der Bruttoerträge aller SRO -
sinkt insgesamt von (...)% auf (...)%, was aufgrund der Berechnungsformel
(Art. 11 GebV Kst) eine leichte Reduktion der Aufsichtsabgabe der Be-
schwerdeführerin zur Folge hat (vgl. unten, E. 6.).
5.5 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Verordnungsrege-
lung über die Aufsichtsabgabe sei insofern nicht rechtskonform, als ein
Teil der Aufsichtsabgabe aus einer Grundabgabe bestehe. Diese werde
pauschal erhoben und folge den in Art. 22 Abs. 3 GwG aufgestellten Be-
messungskriterien nicht. Hierfür fehle es demnach an einer hinreichenden
Rechtsgrundlage. Zudem bewirke die fixe Grundabgabe eine Verletzung
der Rechtsgleichheit, weil die kleineren SRO dadurch stärker belastet wür-
den als die grösseren SRO.
5.5.1 Das Geldwäschereigesetz kennt keine Unterteilung der Aufsichtsabgabe in
eine Grund- und eine Zusatzabgabe. Vielmehr nennt das Gesetz lediglich
die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe, delegiert aber die Re-
19
gelung der Einzelheiten an den Bundesrat (Art. 22 Abs. 3 und 4 GwG). Im
Parlament wurde nicht über eine Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine
Grund- und eine Zusatzabgabe diskutiert. Dass das Gesetzesrecht künftig
die Möglichkeit vorsehen wird, die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundab-
gabe und eine variable Zusatzabgabe aufzuteilen (Art. 15 Abs. 3 FINMAG
[zit. in E. 4.4]), ist im vorliegenden Fall nicht relevant.
5.5.2 Gemäss der Verordnung wird die Aufsichtsabgabe unterteilt in eine Grund-
und eine Zusatzabgabe (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst), wobei für die DUFI und
die SRO separate Bestimmungen bestehen (Art. 8 ff. bzw. Art. 13 ff. der
Verordnung). Die von den SRO zu deckenden Kosten werden zu 25%
durch eine Grundabgabe gedeckt, die gleichmässig auf alle SRO zu vertei-
len ist (Art. 7 GebV Kst). Im Jahr 2005 beliefen sich die von den SRO zu
tragenden Aufsichtskosten auf Fr. 1'805'692.-, wovon ein Viertel
(Fr. 451'432.-) durch die Grundabgabe zu decken war. Damit ergab sich
für jede der 11 SRO eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-. Die restlichen
drei Viertel der Aufsichtskosten (im vorliegenden Fall Fr. 1'354'269.-) wer-
den mittels einer variablen Zusatzabgabe finanziert, die von der Anzahl Fi-
nanzintermediäre und dem Bruttoertrag bzw. -aufwand der SRO abhängig
ist (Art. 8 GebV Kst). Aufgrund der in Art. 11 GebV Kst festgesetzten For-
mel betrug die Zusatzabgabe im Fall der Beschwerdeführerin Fr. (...) [Be-
rechnungsweise: {(1 / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} *
Fr. 1'354'269.-]. Während die Zusatzabgabe die in Art. 22 Abs. 3 GwG ge-
nannten Bemessungskriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoer-
trag) berücksichtigt, ist dies bei der pauschalen Grundabgabe nicht der
Fall.
5.5.3 Die Erhebung der Grundabgabe hat im Fall der Beschwerdeführerin fol-
gende Auswirkungen: Sie schuldet eine Aufsichtsabgabe von Fr. (...), wo-
von (...)% (Fr. 41'038.-) auf die fixe Grundabgabe entfallen und (...)%
(Fr. ...) auf die variable Zusatzabgabe. Ihre Aufsichtsabgabe (Fr. ...) be-
trägt (...)% der Aufsichtsabgaben sämtlicher SRO (Fr. 1'805'692.-). Würde
die Grundabgabe entfallen bzw. würde die gesamte Abgabe nach der For-
mel für die Zusatzabgabe (Art. 11 VO) berechnet, so hätte die Beschwer-
deführerin - unter Vorbehalt von Änderungen der Referenzbeträge (vgl.
hinten, E. 6.2) - nur Fr. (...) zu bezahlen [Berechnungsweise: {(1 / 6024 *
0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'805'692.-]. Die Aufsichtsabgabe der
Beschwerdeführerin würde in diesem Fall bloss noch etwa die Hälfte der
heutigen Aufsichtsabgabe betragen, und gemessen an den gesamten Auf-
sichtsabgabe würde der Anteil der Beschwerdeführerin von (...)% auf (...)%
sinken.
Zieht man alle 11 anerkannten SRO in die Betrachtungen ein, so kann fer-
ner Folgendes festgestellt werden: Bei jener SRO, die den höchsten Brut-
toertrag (...) aufweist, macht die Grundabgabe nur 10% der Aufsichtsabga-
be aus, während der Anteil im Fall der kleinsten SRO 82% beträgt. Die
kleinste SRO bezahlt 2.8% sämtlicher Aufsichtsabgaben; würde man die
20
Grundabgabe weglassen und nur die Zusatzabgabe berücksichtigen, so
betrüge der Anteil lediglich 0.6%. Bei der grössten SRO verhält es sich ge-
rade umgekehrt: Sie bezahlt heute nur 22% der Aufsichtsabgaben; ohne
Grundabgabe würde der Anteil 27% ausmachen. Aufgrund der Grundabga-
be ergeben sich überdies Diskrepanzen bei der durchschnittlichen Auf-
sichtsgebühr pro Finanzintermediär: Während der einzige Finanzintermedi-
är, der der SRO der Beschwerdeführerin angeschlossen ist, eine Auf-
sichtsabgabe von Fr. 1'264.- schuldet, bezahlen die Finanzintermediäre
der grössten SRO durchschnittlich nur Fr. 240.-; betrachtet man alle 6024
Finanzintermediäre, die einer SRO angeschlossen sind, so beträgt die Auf-
sichtsabgabe durchschnittlich Fr. 300.-.
Die Grundabgabe führt somit zu stärkeren finanziellen Belastungen der
kleineren SRO (zu denen auch die Beschwerdeführerin mit bloss einem
einzigen angeschlossenen Finanzintermediär gehört) gegenüber den grös-
seren SRO. Im Folgenden stellt sich die Frage, ob der Verordnungsgeber
mit dieser Regelung das im Gesetz eingeräumte Ermessen überschritten
hat.
5.5.4 Der Verordnungsgeber begründet die Erhebung der fixen Grundabgabe
folgendermassen: Die Grundabgabe trage dem Umstand Rechnung, dass
ein bestimmter Aufsichtsaufwand der Kontrollstelle unabhängig von der
Grösse der SRO bzw. des DUFI entstehe. Zugleich komme ein bestimmter
Teil der Aufsichtstätigkeit allen Beaufsichtigten unabhängig von ihrer Grös-
se gleichermassen zugute. Demgegenüber berücksichtige die Zusatzabga-
be die Grösse der SRO bzw. des DUFI, was sich damit rechtfertige, dass
von einem Teil der Tätigkeiten der Kontrollstelle die grösseren Beaufsich-
tigten mehr profitierten als die kleineren (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 22). Die Kontrollstelle ergänzt, die Aufteilung in eine pauschale Grund-
und in eine variable Zusatzabgabe sei eine typische Vorgehensweise bei
der Bemessung von kostendeckenden und verursachergerechten Kausal-
abgaben.
Es wird nachfolgend zu prüfen sein, ob diese Argumente der Verwaltung
eine genügende sachliche Begründung darstellen, um die ungleiche Belas-
tung von grösseren und kleineren SRO zu rechtfertigen. Zu diesem Zweck
soll die Regelung der Aufsichtsabgabe der SRO mit jener der DUFI sowie
jener in anderen Rechtsgebieten verglichen werden (E. 5.4.5 und 5.4.6),
und es sollen Analogien zur Rechtsprechung des Bundesgerichts im Be-
reich von Abwasser- und Kehrichtgebühren gezogen werden (E. 5.4.7).
5.5.5 Bei der Aufsichtsabgabe der DUFI hat der Verordnungsgeber eine etwas
andere Lösung gewählt als bei den SRO. Zwar wird auch hier eine Grund-
abgabe und eine Zusatzabgabe erhoben (vgl. Art. 13 und Art. 15 GebV
Kst). Die Grundabgabe der DUFI wird jedoch nicht gleichmässig auf die
Beaufsichtigten verteilt, sondern hängt von der Höhe des Bruttoertrags der
Finanzintermediäre ab. Gemäss Art. 13 GebV Kst bestehen bei der Grund-
21
abgabe der DUFI folgende vier Kategorien: 1. Fr. 500.- (Bruttoertrag bis
Fr. 20'000.-), 2. Fr. 1'000.- (Bruttoertrag von Fr. 20'000.- bis Fr. 500'000.-),
3. Fr. 2'500.- (Bruttoertrag von Fr. 500'001.- bis 5 Mio. Fr.) und
4. Fr. 5'000.- (Bruttoertrag über 5 Mio. Fr.). Der Verordnungsgeber begrün-
dete die Kategorienbildung bei der Grundabgabe der DUFI im Wesentli-
chen damit, dass dadurch die Berechnung der Abgabe vereinfacht werde,
und dass die DUFI eine heterogene Gruppe in Bezug auf ihre Grösse und
finanzintermediäre Tätigkeit darstellten (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 24).
Der Verordnungsgeber rechtfertigt demnach die differenziertere Grundab-
gabe der DUFI damit, dass die Gruppe der DUFI heterogener ist als jene
der SRO. Die Spannweite des Bruttoertrags ist bei den DUFI tatsächlich
grösser als bei den SRO: Während die kleinsten DUFI weniger als
Fr. 20'000.- und die grössten mehr als 5 Mio. Fr. Bruttoertrag aufweisen,
lagen die Bruttoerträge bei den SRO zwischen Fr. (...) und Fr. (...). Zieht
man allerdings in Betracht, dass der Bruttoertrag der grössten SRO fast
12mal höher ist als jener der kleinsten SRO und dass die Anzahl der Mit-
glieder zwischen 1 und 1680 schwankt, kann auch bei den SRO nicht von
einer homogenen Gruppe gesprochen werden.
5.5.6 In anderen Rechtsgebieten, die eine Aufsichtsabgabe kennen (Banken-,
Versicherungs- und Spielbankenrecht), ergibt sich bezüglich der Kosten-
verteilung folgendes Bild: Einzig das Bankenrecht unterscheidet zwischen
einer Grund- und einer Zusatzabgabe, wobei diese Differenzierung nicht
auf Verordnungsebene erfolgt, sondern auf Gesetzesstufe. Gemäss
Art. 23octies Abs. 3 BankG deckt die Grundabgabe jene Aufsichtskosten der
Bankenkommission, die für alle Beaufsichtigten regelmässig und unabhän-
gig von ihrer Unternehmensgrösse anfallen. Mit der Zusatzabgabe werden
dagegen die Kosten abgegolten, die weder durch Gebühren noch durch
die Grundabgabe gedeckt sind; die Bemessung erfolgt nach bestimmten
Kriterien wie namentlich Bilanzsumme, Effektenumsatz und Nettofondsver-
mögen (Art. 23octies Abs. 4 BankG). In der massgebenden Verordnung wird
die Höhe der Grundabgabe konkretisiert, wobei für 7 verschiedene Katego-
rien von Beaufsichtigten fixe Beträge zwischen Fr. 1'250.- (bestimmte aus-
ländische kollektive Kapitalanlagen) und Fr. 5'000.- (Banken) vorgesehen
sind und von der Raiffeisenorganisation ein Pauschalbetrag von
Fr. 50'000.- erhoben wird (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung
von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission
[EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR 611.014]). - Bei den Versiche-
rungen wird die Aufsichtsabgabe nach dem Anteil der Prämieneinnahmen
des einzelnen Versicherungsunternehmens oder nach dem verursachten
Aufwand bemessen (Art. 50 Abs. 2 VAG). Die Verordnung konkretisiert
diese Bestimmung dahingehend, dass die Aufsichtsabgabe nach Massga-
be des Verhältnisses der Prämieneinnahmen eines Versicherungsunter-
nehmers (gemessen an den Gesamtprämieneinnahmen aller Versiche-
rungsunternehmen) berechnet wird (Art. 210 Abs. 1 der Verordnung über
22
die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichts-
verordnung, AVO; SR 961.011]), wobei die Aufsichtsabgabe jährlich min-
destens Fr. 3'000.- (in gewissen Fällen Fr. 1'500.-) beträgt (Art. 211 Abs. 2
AVO). Das Spielbankengesetz macht keine Angaben zur Aufteilung der
Aufsichtskosten auf die Beaufsichtigten; die einschlägige Verordnung sieht
eine Verteilung im Verhältnis der Bruttospielerträge der Spielbanken vor
(Art. 109 Abs. 2 der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken
[Spielbankenverordnung, VSBG; SR 935.521]).
Beim Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit jener der Banken,
Versicherungen und Spielbanken fallen zwei Besonderheiten auf: Erstens
kennt einzig das Geldwäschereirecht eine Grundabgabe, die nicht auf Ge-
setzesstufe geregelt ist. Zweitens nimmt ausschliesslich das Geldwäsche-
reirecht eine gleichmässige Verteilung eines festen, pauschalen Betrages
auf die Beaufsichtigten vor (soweit die SRO betroffen sind); in allen ande-
ren Rechtsbereichen wird die Abgabenhöhe differenziert, in der Regel auf-
grund des Ertrages oder Aufwandes. Somit weichen die Modalitäten zur
Berechnung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe in diesem Punkt nicht un-
wesentlich von jenen anderer Rechtsbereiche ab. Es erscheint als zweifel-
haft, ob der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigte. Die Ge-
setzesmaterialien zu Art. 22 GwG lassen eher vermuten, dass für alle
Rechtsgebiete eine gleichartige Regelung der Aufsichtsabgabe angestrebt
wurde (vgl. oben, E. 4.3). Dies stellt ein Indiz dafür dar, dass der Verord-
nungsgeber mit der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe das Er-
messen überschritten hat, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt worden
ist.
5.5.7 Die Rechtsprechung hat sich zur vorliegenden Problematik bisher noch
nicht geäussert. Es ergeben sich jedoch gewisse Parallelen zu Erwägun-
gen des Bundesgerichts im Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004. In die-
sem Entscheid hatte das Bundesgericht die Zulässigkeit von Abwasser-
und Kehrichtgebühren der Gemeinde St. Moritz zu beurteilen. Die Gebüh-
ren setzten sich gemäss kommunalen Gesetzen zusammen aus einer
Grundgebühr, die nach dem Gebäudeversicherungswert bemessen wurde,
sowie aus einem verbrauchsabhängigen Teil. Das Bundesgericht erwog,
es müsse ein gewisser Zusammenhang bestehen zwischen den Benüt-
zungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungs-
einrichtung, denn laut umweltrechtlichen Spezialvorschriften (Art. 60a Abs.
1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GschG, SR 814.20] und Art. 32a
Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umwelt-
schutz [Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01]) müssten bei der Ausge-
staltung der Abgaben die Art und Menge des Abwassers bzw. des Abfalls
berücksichtigt werden (a.a.O., E. 3.1). Aufgrund der gesetzgeberischen
Gestaltungsfreiheit sei es jedoch zulässig, einen Teil der Aufwendung den
Benützern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungs-
gebühr) zu überbinden, denn die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasse-
23
rentsorgung müsse unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme
durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden (a.a.O.
E. 3.2; vgl. auch BGE 129 I 290 E. 3.2 sowie die Urteile des Bundesge-
richts 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996 E. 4b und 2P.380/1996 vom
28. Januar 1998 E. 2a). Das Bundesgericht bezeichnete es als zweifelhaft,
ob die Gebührenregelung der Gemeinde St. Moritz mit dem Verursacher-
prinzip (gemäss Art. 60a GschG bzw. Art. 32a USG) vereinbar sei: Die
Grundgebühr der Beschwerdeführerin betrage 86% und die verbrauchsab-
hängige Gebühr nur 14% der Gesamtkosten, so dass der anzustrebende
Lenkungseffekt nicht mehr gegeben sei. Das Gericht liess die Frage je-
doch offen, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen war
(a.a.O., E. 3.3).
Die umweltrechtlichen Gebühren, die das Bundesgericht im soeben darge-
legten Entscheid zu beurteilen hatte, weisen strukturelle Ähnlichkeiten auf
zur Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe, die im vorliegenden Fall strittig ist. In
beiden Fällen geht es um eine Abgabe, die sich aus einer fixen Grundab-
gabe und einer variablen Zusatzabgabe zusammensetzt. Vergleicht man
die gesetzlichen Grundlagen des Umwelt- und Gewässerschutzgesetzes
mit jenen des Geldwäschereigesetzes, so wird ersichtlich, dass der Ermes-
sensspielraum der Verwaltung bei der Ausgestaltung der Abgabe unter-
schiedlich gross ist: Während Art. 22 Abs. 3 GwG die Bemessungskriterien
(Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) unzweideutig festhält und
keine Ausnahmeregelung vorsieht, nennen Art. 60a Abs. 1 GschG und
Art. 32a USG mehrere mögliche Kriterien für die Bemessung einer verur-
sachergerechten Gebühr; die Aufzählung der Kriterien ist nicht abschlies-
send, und in Ausnahmefällen darf vom Grundsatz der verursachergerech-
ten Finanzierung abgewichen werden (Art. 60a Abs. 2 GSchG und 32a
Abs. 2 USG). Damit erweist sich der Ermessensspielraum der Verwaltung
bei der Gestaltung von Abwasser- und Kehrichtgebühren als deutlich grös-
ser als bei der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. Trotz des
beträchtlichen Ermessensspielraums der Verwaltung bei der Gestaltung
von Umweltgebühren zweifelte das Bundesgericht an der Gesetzmässig-
keit einer Abwasser- und Kehrichtgebühr, die zu 86% aus einer pauscha-
len Grundgebühr bestand. Umso grösser müssen die entsprechenden
Zweifel im Fall der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe sein, da der Gesetzge-
ber der Verwaltung in Art. 22 Abs. 3 GwG nur einen verhältnismässig en-
gen Ermessensspielraum einräumte. Das Geldwäschereigesetz schliesst
zwar nicht explizit aus, dass ein Teil der Aufsichtsabgabe durch eine pau-
schale, von den gesetzlichen Kriterien unabhängige Grundabgabe erhoben
wird. Eine solche Grundabgabe darf aber nach dem Gesagten nicht so be-
messen sein, dass sie im Einzelfall einen erheblichen Teil der gesamten
Aufsichtsabgabe ausmacht. Vielmehr muss ein massgeblicher Teil der Auf-
sichtsabgabe auf den im Gesetz vorgegebenen Kriterien beruhen.
Im vorliegenden Fall sind Zweifel an der Gesetzmässigkeit der Verord-
nungsregelung angebracht: Die Aufsichtsabgabe wird gemäss Art. 7 GebV
24
Kst zu 25% mittels einer fixen Grundabgabe finanziert, welche nicht den
gesetzlichen Kriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag der
SRO) entspricht. Die gesetzlichen Kriterien werden nur bei der Bemessung
der Zusatzabgabe berücksichtigt (vgl. Art. 8 GebV Kst), mit der 75% der
Aufsichtskosten gedeckt werden. Im Fall von SRO mit relativ geringen
Bruttoerträgen oder mit verhältnismässig wenigen angeschlossenen Mit-
gliedern macht die Grundabgabe einen wesentlichen Teil der gesamten
Aufsichtsabgabe aus; bei der Beschwerdeführerin beträgt der Anteil rund
(...)% und bei der kleinsten SRO 82% (vgl. oben, E. 5.5.3). Bei den kleine-
ren SRO, zu denen auch die Beschwerdeführerin mit nur einem einzigen
angeschlossenen Mitglied gehört, verhält es sich demnach so, dass der
überwiegende Teil der bei ihnen erhobenen Abgabe nach Kriterien bemes-
sen wurde, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt. Die so berechnete Ab-
gabe führt zudem zu einer rechtsungleichen Behandlung. In derartigen
Fällen kann nicht mehr von einer Verordnungsregelung innerhalb des ge-
setzlich eingeräumten Ermessens gesprochen werden.
5.5.8 Zieht man in Erwägung, dass 1. die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundab-
gabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht,
einen relativ hohen Anteil (25%) durch Grundabgaben zu finanzieren,
3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu allen übrigen Rechtsge-
bieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird, und 4. die Grundab-
gabe im Fall der Beschwerdeführerin (...)% der Aufsichtsabgabe aus-
macht, wird ersichtlich, dass die Verwaltung ihr Ermessen bei der Festset-
zung der Aufsichtsabgabe der Beschwerdeführerin für das Jahr 2005 über-
schritten hat.
6. Das Bundesverwaltungsgericht gelangt zum Schluss, dass die Anwendung
von Art. 7 GebV Kst in der vorliegenden Fallkonstellation unzulässig ist,
weil sie für die Beschwerdeführerin zu einer Aufsichtsabgabe führt, die das
gesetzesrechtlich erlaubte Mass überschreitet. Daraus ergibt sich, dass
Art. 7 GebV Kst gegen übergeordnetes Recht verstösst; die Regelung der
Grundabgabe verletzt das Legalitätsprinzip und darf deshalb nicht ange-
wendet werden. Die Abgabe darf einzig nach den Kriterien von Art. 22
Abs. 3 GwG bemessen werden.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass zu
einem kassatorischen Entscheid: Die vollständige Kostenüberwälzung ent-
spricht dem Willen des Gesetzgebers, und die Kriterien zur Bemessung
der Aufsichtsabgabe sind in Art. 22 Abs. 3 GwG klar umschrieben. Die Be-
rechnungsformel in Art. 11 GebV Kst stellt eine gesetzeskonforme Umset-
zung dieser Kriterien dar. Um die Aufsichtsabgabe bei der vorliegenden
prozessualen Ausgangslage auf gesetzeskonforme Weise zu berechnen,
müssen somit die gesamten Aufsichtskosten der Kontrollstelle des Jahres
2005, die die SRO zu tragen haben, nach dem Schlüssel von Art. 11 GebV
25
Kst auf die SRO verteilt werden. Dadurch kann für das Jahr 2005 eine ver-
fassungs- und gesetzeskonforme Aufsichtsabgabe ermittelt werden, ohne
dem Verordnungsgeber präzise Vorgaben für die künftige Regelung der
Aufsichtsabgabe zu auferlegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom
13. November 1997 i.S. P. c/ Administration des impôts du canton de
Vaud, publiziert in RDAF 1998 II S. 133 ff., E. 3b/aa, mit Hinweis auf
FRANCIS CAGIANUT, Der Steuerrichter und die Verfassung, in: Markus Reich /
Martin Zweifel [Hrsg.], Das Schweizerische Steuerrecht, Eine Standortbe-
stimmung, Festschrift Ferdinand Zuppinger, Bern 1989, S. 135 ff., S. 146).
Bei der Neuberechnung der Aufsichtsabgabe muss berücksichtigt werden,
dass eine der 11 anerkannten SRO die Kostenverfügung vom 7. Septem-
ber 2006 nicht angefochten hat. Die Höhe des Abgabebetrags dieser SRO
(Fr. 49'745.-) steht damit bereits rechtskräftig fest. Die Aufsichtskosten, die
die 10 beschwerdeführenden SRO mittels Aufsichtsabgabe zu finanzieren
haben, müssen um den entsprechenden Betrag reduziert werden; ohne
diese Reduktion würde die Summe der Aufsichtsabgaben höher ausfallen
als die zu deckenden Aufsichtskosten der Kontrollstelle. Die für die Be-
rechnung der Aufsichtsabgabe relevanten Aufsichtskosten betragen dem-
nach nicht Fr. 1'805'692.-, sondern Fr. 1'755'947.-.
6.2 Berechnet man aufgrund des Gesagten die Aufsichtsabgabe der Be-
schwerdeführerin für das Jahr 2005 neu und berücksichtigt dabei den ver-
änderten Bruttoaufwand der Beschwerdeführerin und die Reduktion der
Bruttoertrags-Summe aller SRO (vgl. oben, E. 5.4.3) sowie die Verminde-
rung der zu deckenden Aufsichtskosten (vgl. oben, E. 6.1), so beläuft sich
die Abgabe auf Fr. (...) [Berechnungsweise: {(1 / 6024 * 0.75) + (... /
9'337'750 * 0.25)} * Fr. 1'755'947.-]. Gemäss der ursprünglichen Verfügung
der Kontrollstelle hatte die Aufsichtsabgabe Fr. (...) betragen [Berech-
nungsweise: Fr. 41'038 (Grundabgabe) + {(1 / 6024 * 0.75) + (... /
9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269.- (Zusatzabgabe)]. Die Aufsichtsabgabe
der Beschwerdeführerin ist somit um Fr. (...) zu reduzieren.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Aufsichtsabgabe der Beschwerde-
führerin in teilweiser Gutheissung der Beschwerde auf Fr. (...) festzusetzen
ist.
7.
7.1 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu über-
nehmen; unterliegt eine Partei nur teilweise, so werden die Verfahrenskos-
ten ermässigt oder (ausnahmsweise) erlassen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden
und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Im vorliegenden Fall haben beide Parteien teilweise obsiegt. Nach dem
Gesagten werden der Geldwäscherei-Kontrollstelle als Bundesbehörde
keine Verfahrenskosten auferlegt. Es fragt sich, ob der teilweise unterlie-
26
genden Beschwerdeführerin als Organisationseinheit der Post Verfahrens-
kosten auferlegt werden können. Dies wäre zu bejahen, wenn man den
Betrieb einer SRO nicht zu den sogenannten Universaldiensten der Post
zählen würde, d.h. nicht zum Bereich, in dem die Post staatliche Aufgaben
erfüllt (vgl. Art. 92 Abs. 2 BV, Art. 2 f. des Postgesetzes vom 30. April 1997
[PG; SR 783.0] und Art. 2 f. der Postverordnung vom 26. November 2003
[VPG; SR 783.01]), sondern zu den Wettbewerbsdiensten, bei denen die
Post grundsätzlich denselben Regeln unterstellt ist wie die konkurrieren-
den privaten Anbieter (Art. 9 Abs. 3 PG). Nach Ansicht des Bundesverwal-
tungsgerichts gehört der Betrieb einer SRO nicht zu den Universaldiensten
der Post, denn Dienstleistungen im Zahlungsverkehr und die damit zusam-
menhängenden Vor- und Nebenleistungen zählen - abgesehen von Ein-
und Auszahlungen sowie Überweisungen - zu den Wettbewerbsdiensten
der Post (vgl. Art. 3 Bst. e und Art. 11 Abs. 1 VPG). Der Beschwerdeführe-
rin können somit Verfahrenskosten auferlegt werden.
Beim vorliegenden Streitwert von Fr. (...) und einem Gebührenrahmen von
Fr. 1'500.- bis 5'000.- (Art. 4 des Reglements über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember
2006 [VGKE; SR 173.320.2]) erweist sich eine Gerichtsgebühr von
Fr. 2'700.- als angemessen. Dieser Betrag ist zu halbieren, da die Auf-
sichtsabgabe der Beschwerdeführerin um rund 50% gekürzt werden muss-
te. Aufgrund von Art. 6 Bst. b VGKE rechtfertigt sich eine weitere Redukti-
on der Gebühr. Zum einen muss beachtet werden, dass durch die ange-
fochtene Verfügung der Kontrollstelle das rechtliche Gehör der Beschwer-
deführerin verletzt wurde und die Heilung des rechtlichen Gehörs erst im
Verlauf des Beschwerdeverfahrens erfolgte (vgl. oben, E. 3). Kostenmin-
dernd ist ferner zu berücksichtigen, dass das Gericht neun weitere, ähnlich
gelagerte Fälle zu beurteilen hatte. Unter Würdigung dieser Umstände sind
die Kosten auf Fr. 800.- festzusetzen. Dieser Betrag ist mit dem am
22. November 2006 geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 2'000.- zu verrechnen (Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 10. Septem-
ber 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren
[SR 172.041.0]).
7.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall be-
stehen keine Ansprüche auf Entschädigungen: Bei der Kontrollstelle ent-
fällt der Anspruch aufgrund ihrer Stellung als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3
VGKE), und bei der Beschwerdeführerin ist mangels externer anwaltlicher
Vertretung keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 8 VGKE).
27
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 7. September 2006 wird in teilweiser
Gutheissung der Beschwerde dahin geändert, dass der Betrag der Auf-
sichtsabgabe der Beschwerdeführerin für das Jahr 2006 auf Fr. (...) festge-
setzt wird. Weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 800.- auferlegt. Dieser Betrag wird mit dem am 22. November 2006 ge-
leisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- verrechnet. Der
Restbetrag von Fr. 1'200.- wird der Beschwerdeführerin nach Rechtskraft
dieses Urteils zurückerstattet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Frank Seethaler Kaspar Plüss
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz],
BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten (Art. 42 BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingegangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder
einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben
werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 15. November 2007