B-2333/2006 - Abteilung II - Geldwäscherei - Aufsichtsabgabe

Abtei lung II
B-2333/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 7. November 2007
Mitwirkung: Richter Frank Seethaler (vorsitzender Richter), Richter
Jean-Luc Baechler, Richter Francesco Brentani;
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
X._______,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Martin Neese, Baarerstrasse 12, 6300 Zug,
Beschwerdeführer
gegen
Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Aufsichtsabgabe.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Im Rahmen des Entlastungsprogrammes des Bundes 2003 nahm das Par-
lament eine Änderung des Geldwäschereigesetzes vor, wonach die Kont-
rollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) von den
Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und von den direkt unterstellten
Finanzintermediären (DUFI) eine jährliche Aufsichtsabgabe erhebt. Die
Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2006 in Kraft. Am 26. Oktober 2005
erliess der Bundesrat eine Verordnung mit ausführenden Bestimmungen.
Die Kontrollstelle informierte die anerkannten SRO am 24. Februar 2006
über die Einführung der Aufsichtsabgabe, wobei sie die Regeln zur Be-
messung der Abgabe ausführlich darlegte. Am 3. April 2006 führte die
Kontrollstelle bei allen 11 SRO eine Datenerhebung durch, um für das Jahr
2005 die Bemessungsgrundlagen der Abgabe, d.h. den Bruttoertrag und
die Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre, zu ermitteln. Der Be-
schwerdeführer meldete der Kontrollstelle am 24. Mai 2006, dass seine
Organisation im Jahr 2005 einen Bruttoertrag von Fr. (...) erzielt habe, und
dass ihr (...) berufsmässige Finanzintermediäre angeschlossen gewesen
seien. Die Kontrollstelle verfügte am 7. September 2006, der Beschwerde-
führer habe für das Jahr 2005 eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von
Fr. (...) zu entrichten. Dieser Betrag war aufgeteilt in eine Grundabgabe
von Fr. 41'038.- und eine Zusatzabgabe von Fr. (...). Bei der Berechnung
der Aufsichtsabgabe war die Kontrollstelle davon ausgegangen, dass der
Beschwerdeführer im Jahr 2005 einen Bruttoertrag in der Höhe von Fr. (...)
erzielt hatte, und dass ihm (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren.
B. Am 6. Oktober 2006 reichte der Beschwerdeführer, vertreten durch Für-
sprecher Dr. Martin Neese (Zug), beim Eidgenössischen Finanzdeparte-
ment (EFD) Verwaltungsbeschwerde ein. Darin forderte er, die Verfügung
der Kontrollstelle vom 7. September 2006 sei aufzuheben. Zur Begründung
brachte er vor, die Aufsichtsabgabe beruhe auf verfassungs- und geset-
zeswidrigen Verordnungsbestimmungen, die Kostenverfügung sei mangel-
haft begründet und die Aufsichtsabgabe nicht korrekt berechnet worden.
Die Aufsichtsabgabe sei eine Kostenanlastungssteuer, die mangels aus-
drücklicher verfassungsmässiger Grundlage gar nicht hätte eingeführt wer-
den dürfen. Lege man die Gesetzesbestimmung verfassungskonform aus,
so ergebe sich, dass einzig jene Kosten auf die SRO überwälzt werden
dürften, die diesen zurechenbar seien. Unzulässig sei die Kostenüberwäl-
zung dagegen in den Bereichen Marktaufsicht, Rechtsetzung, internationa-
le Zusammenarbeit sowie Stabsaufgaben; von diesen Tätigkeiten der Kon-
trollstelle hätten die SRO keinen direkten Nutzen. Die Debitorenverluste
seien bei den DUFI angefallen und dürften deshalb nicht den SRO zuge-
rechnet werden. Die Verordnung verstosse ausserdem gegen die Rechts-
gleichheit, soweit die Höhe der Aufsichtsabgabe der SRO von der Anzahl
der angeschlossenen Finanzintermediäre abhängig sei. Dadurch würde
der Beschwerdeführer, dem viele kleine Finanzintermediäre angehörten,
3gegenüber den SRO der Post und der SBB, denen wenige, aber grosse Fi-
nanzintermediäre angehörten, benachteiligt. Der gleiche nachteilige Effekt
für den Beschwerdeführer ergebe sich aufgrund der starken Gewichtung
der Mitgliederzahl als Faktor zur Berechnung der Zusatzabgabe (eines
Teils der Aufsichtsabgabe). Negativ auf die Aufsichtsabgabe des Be-
schwerdeführers ausgewirkt habe sich ferner die fehlerhafte Berechnung
des Bruttoertrags seiner SRO. Schliesslich sei auch die Zahl der bei der
SRO des Beschwerdeführers angeschlossenen Mitglieder nicht korrekt be-
stimmt worden: Die nicht berufsmässig tätigen Finanzintermediäre hätten
nicht berücksichtigt werden dürfen, da die SRO des Beschwerdeführers für
diese Mitglieder nur unbedeutende Leistungen erbringe.
C. In der Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2006 erläuterte die Kontroll-
stelle ihre Grundlagen zur Berechnung der Aufsichtsabgabe. Sie machte
geltend, gemäss dem Willen des Gesetzgebers müssten sämtliche Kosten
der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzt werden, also auch jene
in den Bereichen Marktaufsicht, Gesetzgebung, internationale Zusammen-
arbeit und Stabsaufgaben. Die SRO und DUFI würden einen direkten Nut-
zen aus den Tätigkeiten der Kontrollstelle ziehen. Die Abgabepflicht beru-
he auf verfassungs- und gesetzeskonformen Bestimmungen. Die Berech-
nung der Zahlen, die für die Abgabenhöhe massgebend seien, sei auf kor-
rekte Weise erfolgt. Bei der Bestimmung der Zahl der Mitglieder der SRO
des Beschwerdeführers seien die nicht berufsmässig tätigen Finanzinter-
mediäre zurecht berücksichtigt worden. Der Bruttoertrag sei von der SRO
des Beschwerdeführers zu tief angegeben worden; die Kontrollstelle habe
die Mitgliederbeiträge sowie die Einnahmen aus Sanktionen hinzugerech-
net und deshalb einen höheren Betrag erhalten. Das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers sei zwar verletzt worden; doch dieser Mangel könne
geheilt werden aufgrund der nachträglich erfolgten Begründung durch die
Kontrollstelle. Im Übrigen habe die Rechnungsprüferin (BDO Visura) am
2. Juni 2006 bestätigt, dass die Kosten- und Leistungsrechnung der Kont-
rollstelle nicht zu beanstanden sei.
D. Am 22. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit,
dass das Verfahren per 1. Januar 2007 vom Bundesverwaltungsgericht
übernommen worden sei. Im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels hiel-
ten die Parteien an ihren Ausführungen fest (Replik des Beschwerdefüh-
rers vom 30. Januar 2007 sowie Duplik der Kontrollstelle vom 16. März
2007).
E. Am 7. September 2007 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Be-
schwerdeführer davon Kenntnis, es sei zum Schluss gelangt, dass der an-
gefochtene Beschwerdeentscheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers
abzuändern wäre (reformatio in peius). Das Gericht setzte dem Beschwer-
deführer eine Frist für einen möglichen Beschwerderückzug und für die
Einreichung einer Gegenäusserung. Am 17. September 2007 stellte der
Beschwerdeführer ein Gesuch um Einsicht in die Akten anderer Verfahren
4betreffend SRO-Aufsichtsabgabe, um das Risiko eines allfälligen Be-
schwerderückzugs beurteilen zu können. Am 29. Oktober 2007 teilte der
Beschwerdeführer mit, dass er einstweilen an der Beschwerde festhalte.
Das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers wies das Bundesver-
waltungsgericht am 2. November 2007 ab.
Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit sie
sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; BGE 129 I 173 E.1;
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.; ALFRED
KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zü-
rich 1998, Rz. 410).
Die Kostenverfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwä-
scherei vom 7. September 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung wurde am
6. Oktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ange-
fochten, das bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR
173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorliegen-
der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 40 Abs. 2
GwG [zit. in E. 4.1] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Mit Inkrafttreten des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen der Kontrollstelle (Art. 53 Abs. 2 i.V.m.
Art. 33 Bst. d VGG). Der Beschwerdeführer ist durch die Verfügung in
schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und deshalb zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderun-
gen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und
52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt
(Art. 32 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit ein-
zutreten.
2. Der Beschwerdeführer macht einerseits einen Mangel formaler Art geltend,
indem er die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum anderen bean-
standet er materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere die Zulässig-
keit der vollständigen Überwälzung der Kosten der Kontrollstelle sowie die
Verteilung der Kosten auf die einzelnen Beaufsichtigten. Im Folgenden sol-
len zunächst die Fragen formaler Art geprüft werden (E. 3). Sodann wird
eruiert, welche Kosten der Kontrollstelle nach dem Willen des Gesetzge-
bers auf die Beaufsichtigten übertragen werden müssen, und wie diese
5Frage aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist (E. 4). Im An-
schluss daran ist zu prüfen, ob die ausführende Verordnung des Bundes-
rates, die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle für das Jahr
2005 sowie die im Fall des Beschwerdeführers ergangene Kostenverfü-
gung vom 7. September 2006 mit Verfassung und Gesetz vereinbar sind
(E. 5). Schliesslich wird auf eine in Parallelverfahren erhobene Rüge be-
treffend die Gesetzmässigkeit der Grundabgabe eingegangen; die Beurtei-
lung dieser Frage ist auch im vorliegenden Fall von Bedeutung (E. 6).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es liege eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs vor, da die Kontrollstelle ihre Verfügung vom 7. September
2006 nicht begründet habe und ihrer Begründungspflicht auch nachträglich
nicht in hinreichender Weise nachgekommen sei. Im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht habe die Kontrollstelle die Verfügung zwar be-
gründet; doch es herrsche nach wie vor keine Kostentransparenz, zumal
die Kontrollstelle die Kostenstellenrechnung nicht offengelegt habe. Jeden-
falls sei die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht geheilt worden, so
dass die Verfügung als nichtig anzusehen sei. Die Kontrollstelle macht
demgegenüber geltend, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch
die nachträgliche Begründung geheilt worden sei. Der Beschwerdeführer
könne seine Einwendungen zur begründeten Verfügung vor Bundesverwal-
tungsgericht und somit vor einer Behörde mit umfassender Kognition vor-
bringen.
Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus-
sern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage überprüfen
kann; die Heilung eines allfälligen Mangels soll die Ausnahme bleiben (vgl.
BGE 126 I 68 E.2). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das rechtliche
Gehör des Beschwerdeführers verletzt, denn die angefochtene Verfügung
war nicht genügend begründet und die Berechnung der Aufsichtsabgabe
war ohne Zusatzinformationen nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt jedoch nicht schwer: Die zentra-
len Begründungselemente, auf die sich die Kontrollstelle stützte, sind in
der Staatsrechnung ausgewiesen und öffentlich zugänglich. Zudem hat die
Kontrollstelle im Rahmen des Schriftenwechsels und der Instruktion vor
dem Bundesverwaltungsgericht eine Zusammenfassung der Kosten- und
Leistungsrechnung eingereicht und detaillierte Erläuterungen nachgelie-
fert. Der Beschwerdeführer hatte die Gelegenheit, vor einer Instanz mit
voller Kognition (dem Bundesverwaltungsgericht) zur Begründung der Kon-
trollstelle Stellung zu nehmen. Hiervon hat er in umfassender Weise Ge-
brauch gemacht. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs muss deshalb als
geheilt gelten. Eine Rückweisung an die Kontrollstelle würde bloss eine
Verfahrensverzögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen.
63.2 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch das Bundesverwaltungsgericht geltend macht, ist dieser Rüge im
entsprechenden Sach- und Rechtszusammenhang nachzugehen (vgl. hin-
ten, E. 7).
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Aufsichtsabgabe dürften
nicht die gesamten, sondern nur die „eigentlichen“ Aufsichtskosten der
Kontrollstelle gedeckt werden – also bloss jene (nicht durch Gebühren ge-
deckten) Kosten, die den SRO bzw. den DUFI effektiv zugeordnet werden
können. Die Kontrollstelle ist hingegen der Ansicht, dass sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle über die Aufsichtsab-
gabe zu finanzieren seien, insbesondere die Kosten in den Bereichen
Marktaufsicht, internationale Beziehungen und Gesetzgebung, aber auch
alle weiteren Kosten für allgemeinen Aufwand.
4.1 Für die Frage, in welchem Umfang die Kosten der Kontrollstelle auf die Be-
aufsichtigten überwälzt werden dürfen, ist in erster Linie das Gesetz mass-
gebend. Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 10. Okto-
ber 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwä-
schereigesetz, GwG [SR 955.0]) deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichts-
kosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren
gedeckt sind. Welche Kosten als „Aufsichtskosten“ gelten, geht aus dieser
Bestimmung nicht hervor.
In Art. 22 Abs. 4 GwG delegiert der Gesetzgeber unter anderem die Rege-
lung der anrechenbaren Aufsichtskosten an den Bundesrat. Der Beschwer-
deführer macht geltend, mit der Wendung „anrechenbare Aufsichtskosten“
impliziere der Gesetzgeber, dass es auch „nicht anrechenbare Aufsichts-
kosten“ geben müsse. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die fragliche
Bestimmung lautet wie folgt: „Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, na-
mentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgbe unter die Selbstregulierungsorganisatio-
nen und die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre.“ Da-
mit schliesst der Gesetzestext nicht aus, dass der Bundesrat sämtliche
Aufsichtskosten – die auch in Art. 22 Abs. 4 GwG nicht näher definiert wer-
den – auf die Beaufsichtigten überwälzt. Die Bestimmung muss auch nicht
zwingend in dem Sinne verstanden werden, dass der Bundesrat die zu
überwälzenden Kosten im einzelnen durch eine (abschliessende) Auflis-
tung oder dgl. zu bestimmen habe. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich
somit keine eindeutige Antwort auf die hier interessierende Frage entneh-
men.
4.2 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Recht-
sprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszu-
gehen. Lässt sich - wie im Fall von Art. 22 GwG - daraus nichts ableiten,
müssen weitere Auslegungselemente berücksichtigt werden, wie nament-
7lich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Zu beachten ist auch die
Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt
(vgl. BGE 125 II 177 E.3; ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich / St. Gallen 2006,
Rz. 216 ff.). Um den Sinn und Zweck von Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG zu
eruieren, muss danach gefragt werden, welche Kosten der Gesetzgeber
mit der Aufsichtsabgabe finanzieren wollte.
4.2.1 Aus der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für
den Bundeshaushalt (EP 03; BBl 2003 S. 7769 ff.) geht hervor, dass Art.
22 Abs. 3 GwG dazu führen sollte, sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
Das Ziel bestand gemäss Bundesrat darin, „die gesamten Kosten der Kon-
trollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu lassen“ (BBl 2003 S. 5774).
Während bis anhin nur rund ein Fünftel der Gesamtkosten durch die Be-
aufsichtigten getragen worden waren (nämlich 0.75 Mio. Franken aufgrund
von Gebühreneinnahmen), sollten die Beaufsichtigten künftig sämtliche
Kosten tragen (nämlich 4.5 Mio. Franken, davon 0.75 Mio. Franken durch
Gebühreneinnahmen und 3.75 Mio. Franken im Rahmen der Aufsichtsab-
gabe; vgl. BBl 2003 S. 5746 und 5774). Wenn die Botschaft an anderer
Stelle erwähnt, mit der Aufsichtsabgabe sollten „die Kosten der Aufsicht-
stätigkeit der Kontrollstelle verursachergerecht gedeckt werden“ (BBl 2003
S. 5747 und 5774), kann dies daher nur so verstanden werden, dass der
Bundesrat von einem weiten Aufsichtsbegriff ausging, der sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle umfasst. Aufgrund der
Botschaft muss Art. 22 GwG somit im Sinne einer umfassenden Kosten-
überwälzung interpretiert werden. Die Bedeutung der Botschaft für die
Auslegung ist allerdings insofern zu relativieren, als der Botschaftstext
knapp gehalten ist; insbesondere wird darin nicht erwähnt, welche Positio-
nen die Kostenrechnung der Kontrollstelle im Einzelnen aufweist.
4.2.2 Das Parlament setzte sich in der Herbstsession 2003 eingehend mit der
Einführung der neuen Aufsichtsabgabe auseinander. Dabei gingen sowohl
Befürworter als auch Gegner der Vorlage davon aus, dass die Einführung
der Aufsichtsabgabe zu einer Überwälzung sämtlicher Kosten der Kontroll-
stelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Explizit genannt wurden fol-
gende Kosten, die künftig durch die Beaufsichtigten zu finanzieren wären:
Abklärungen allgemeiner Art, Marktrecherchen, allgemeine Infrastruktur-
kosten, Kosten für Personal, Büro, Konferenzbesuche im Ausland und all-
gemeine staatliche Tätigkeiten (AB S 2003 845, Votum Bruno Frick); Bear-
beitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tätigkeiten
unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der Marktaufsicht
(AB S 2003 845, Votum Hans Lauri); Überwachung des Finanzplatzes
(AB N 2003 1706, Votum Hans Kaufmann). Auch bei der Schätzung der fi-
nanziellen Belastung der Finanzintermediäre nahmen die Parlamentarier
an, dass nach Einführung der Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten der Kont-
rollstelle durch die Beaufsichtigten zu tragen wären. Man schätzte, dass
8die Kosten von 3.8 Mio. Franken pro Jahr auf etwa 6100 Finanzintermediä-
re verteilt würden, so dass jährliche Abgaben in der Grössenordnung von
600 Franken pro Intermediär resultierten (AB S 2003 846 und AB N 2003
1708, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1706 f., Voten
von Hans Kaufmann, Felix Walker und Christoph Blocher; AB S 2003 845,
Votum Hans Lauri). - Diese Äusserungen lassen keinen Zweifel darüber of-
fen, dass sich das Parlament des Umstandes bewusst war, dass die Zu-
stimmung zur Aufsichtsabgabe zur Überwälzung sämtlicher (nicht durch
Gebühren gedeckter) Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten füh-
ren würde. Die Zustimmung des Parlaments zu Art. 22 GwG (AB N 2003
1708 bzw. AB S 2003 846) kann deshalb nur so gedeutet werden, dass
der Gesetzgeber alle Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte.
4.3 Zum gleichen Ergebnis führt ein Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsab-
gabe mit Aufsichtsabgaben, die in anderen Rechtsbereichen erhoben wer-
den. Vergleichbare Aufsichtsabgaben finden sich im Zusammenhang mit
Banken (Art. 23octies Bankengesetz [BankG, SR 952.0]), Versicherungen
(Art. 50 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG, SR 961.01]), Spielbanken
(Art. 53 Spielbankengesetz [SBG, SR 935.52]) und Kernkraftwerken
(Art. 83 Kernenergiegesetz [KEG, SR 732.1]). In allen genannten Fällen
ging der Bundesrat in der Botschaft explizit oder implizit davon aus, dass
die Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten zu decken hat, die bei der Auf-
sichtsinstanz anfallen – unabhängig davon, ob es sich um effektive Auf-
sichtskosten handelt oder aber um sonstige Kosten der Aufsichtsbehörde
(vgl. BBl 2002 8076 f. [zum BankG]; BBl 2003 3830 [zum VAG]; BBl 1997
III 189 [zum SBG]; BBl 2001 2796 [zum KEG]). Die Aufsichtsabgaben wur-
den – zumindest im Bereich der Versicherungen und Banken – während
Jahrzehnten erhoben, ohne dass dies in Frage gestellt worden wäre. In
der Parlamentsdebatte zur Änderung von Art. 22 GwG wurde geltend ge-
macht, dass die Aufsichtskosten im Bereich der Geldwäscherei aus Grün-
den der Rechtsgleichheit nicht anders finanziert werden dürften als im Be-
reich der Banken, Versicherungen und Spielbanken (AB 2003 N 1708 und
AB 2003 S 846, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003
1707, Voten von Felix Walker und Charles Favre; AB S 2003 845, Votum
Hans Lauri).
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die beaufsichtigten Banken
und Versicherungen die Kosten ihrer Aufsichtsinstanzen vollständig zu de-
cken haben. Er wendet jedoch ein, im Fall der Banken und Versicherungen
gehe es um eine direkte Aufsicht durch ein Kontrollorgan, während im Fall
der Geldwäscherei bloss eine indirekte Aufsicht durch die Kontrollstelle
stattfinde; die direkte Aufsicht der Finanzintermediäre werde dagegen
durch die SRO wahrgenommen. Diese Argumentation überzeugt jedoch
nicht: Die Parlamentsdebatte hat gezeigt, dass der Gesetzgeber sämtliche
Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzen wollte (vgl.
oben, E. 4.2.2); ob es sich dabei um Kosten für „direkte“ oder „indirekte“
9Aufsichtstätigkeiten der Kontrollstelle handelt, ist somit nicht von Bedeu-
tung. Der Beschwerdeführer wendet zwar ein, aufgrund dieser Sichtweise
könnte z.B. auch argumentiert werden, dass sämtliche Kosten des Bun-
desamtes für Landwirtschaft auf die Bauern abgewälzt werden könnten,
oder dass das Bundesamt für Verkehr durch die Verkehrsteilnehmer zu fi-
nanzieren wäre. Dem ist jedoch nicht so: Derartige Kostenüberwälzungen
wurden vom Gesetzgeber im Bereich des Landwirtschafts- bzw. Verkehrs-
rechts gerade nicht vorgesehen. Hinzu kommt ein Weiteres: Die Geldwä-
scherei-Kontrollstelle nimmt nicht nur indirekte Aufsichtsfunktionen wahr
(im Zusammenhang mit den SRO), sondern auch direkte (im Zusammen-
hang mit den DUFI). Würde man der Ansicht des Beschwerdeführers fol-
gen, so ergäbe sich konsequenterweise folgende Differenzierung: Im Fall
der DUFI müssten sämtliche Kosten der Aufsichtsinstanz überwälzt wer-
den (da die Aufsicht – wie im Fall der Banken – direkt erfolgt), während im
Fall der SRO nur die unmittelbaren Aufsichtskosten weiterverrechnet wer-
den dürften (weil die Aufsicht indirekt erfolgt). Eine solche Unterscheidung
würde offensichtlich gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Sie würde
ausserdem dazu führen, dass sich sämtliche DUFI einer SRO anschlie-
ssen würden, da sie kaum dazu bereit wären, die für die DUFI entstehen-
den Mehrkosten zu übernehmen.
4.4 Das Parlament hat seinen Willen vor kurzem erneut bekräftigt, und zwar im
Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007
über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichts-
gesetz, FINMAG; vgl. die Referendumsvorlage gemäss BBl 2007
S. 4625 ff.). Dieses Gesetz, das künftig die gesamte Finanzmarktaufsicht –
insbesondere auch in den Bereichen Geldwäscherei, Versicherungen und
Banken - regeln wird, enthält eine Bestimmung über die Finanzierung der
Kosten der Aufsichtsbehörde (FINMA). Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht vor,
dass von den Beaufsichtigten jährlich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird
für die Kosten der FINMA, die nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Na-
tionalrat lehnte einen Minderheitsantrag, der die überwälzbaren Kosten auf
die „reinen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der
FINMA“ reduzieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.), und
der Ständerat stimmte dem Beschluss des Nationalrates diskussionslos zu
(AB 2007 S 411 f.). Damit kann kein Zweifel bestehen, dass es dem Willen
des Gesetzgebers entspricht, die gesamten (nicht durch Gebühren ge-
deckten) Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsichtigten zu überwäl-
zen.
4.5 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass grundsätzlich sämt-
liche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle von den Be-
aufsichtigten getragen werden müssen. Die vollständige Kostenüberwäl-
zung entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Vor diesem Hintergrund
sind im Folgenden zwei weitere Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen,
nämlich 1. die Aufsichtsabgabe stelle eine Kostenanlastungssteuer dar,
die einer verfassungsmässigen Grundlage entbehre (E. 4.6), und 2. die
10
Kosten- und Leistungsrechnung enthalte sachlich nicht gerechtfertigte oder
nicht ausgewiesene Kosten (E. 4.7).
4.6 Zu prüfen ist zunächst die Rüge des Beschwerdeführers, die Aufsichtsab-
gabe stelle eine verfassungswidrige Steuer dar.
4.6.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Aufsichtsabgabe könne nicht als
Gebühr charakterisiert werden, da sie nicht als Entgelt für einen individuell
zurechenbaren Sondervorteil erhoben werde. Vielmehr handle es sich um
eine Kostenanlastungssteuer; die Aufsichtsabgabe werde für Aufwendun-
gen des Gemeinwesens (zugunsten des schweizerischen Finanzplatzes)
geschuldet. Eine Kostenanlastungssteuer müsse gemäss Rechtsprechung
und Literatur auf einer verfassungsmässigen Grundlage beruhen. Im Fall
der strittigen Aufsichtsabgabe fehle es jedoch an einer entsprechenden
Kompetenz in der Bundesverfassung. Art. 22 GwG sei aufgrund von
Art. 127 BV und Art. 164 BV verfassungswidrig, soweit diese Bestimmung
die Erhebung der Aufsichtsabgabe vorsehe und deren Regelung an den
Bundesrat delegiere.
Die Kontrollstelle macht hingegen geltend, bei der Geldwäscherei-Auf-
sichtsabgabe handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, son-
dern um eine eigenständige Abgabekategorie, die rechtlich wie eine Kau-
salabgabe zu behandeln sei. Mit der Aufsichtsabgabe würden Tätigkeiten
der Kontrollstelle finanziert, die den einzelnen Beaufsichtigten zwar nicht
individuell zugute kämen, aber dem Kreis der Abgabepflichtigen als Grup-
pe. So würden z.B. alle Beaufsichtigten davon profitieren, wenn illegal täti-
ge Konkurrenten vom Markt genommen würden oder wenn die Anerken-
nung des Systems der Selbstregulierung auf internationaler Ebene ge-
stärkt werde. Es bestehe ein so enger Zusammenhang zwischen dem
Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der Abgabe,
dass von einer Kongruenz im Sinne einer qualifizierten Gruppenäquivalenz
gesprochen werden könne. Die Abgabe dürfe in solchen Fällen – gleich
wie im Fall von Individualäquivalenz - auf formellgesetzlicher Stufe statu-
iert werden. Es sei somit zulässig gewesen, die Geldwäscherei-Aufsichts-
abgabe im Gesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage - sondern ge-
stützt auf die Sachkompetenz des Bundes im Bereich der Geldwäscherei –
einzuführen.
4.6.2 Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe als Steuer zu
qualifizieren ist bzw. einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn
keine Individualäquivalenz besteht (vgl. XAVIER OBERSON / MICHEL HOTTELIER,
La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en
matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et consti-
tutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung
zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Kausalabgabe im Ein-
zelfall nicht immer eindeutig. Das Bundesgericht stuft nicht jede Abgabe,
der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht,
11
als Steuer ein. Das Bundesgericht hat z.B. in einem kürzlich ergangenen
Entscheid eine Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare
Gegenleistungen darstellte, als „mit einer [Kostenanlastungssteuer] ver-
gleichbare Sonderabgabe“ qualifiziert (Urteil des Bundesgerichts vom
22. März 2006, 2A.62/2005 E. 4.2). - Auf welche Weise die strittige Frage
zu beantworten ist, kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie das
Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, entsprechen die von der
Kontrollstelle geltend gemachten Aufsichtskosten dem Willen des Gesetz-
gebers bzw. dem Sinn und Zweck von Art. 22 GwG (vgl. oben, E. 4.5). Da
Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind
(Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101] in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung), kann offen gelas-
sen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Be-
stimmung handelt (vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2). Damit erübrigen sich auch
die Qualifikation der Aufsichtsabgabe sowie Ausführungen zur Thematik
der Individual- und Gruppenäquivalenz. Schliesslich kann auch dahin ge-
stellt bleiben, ob und in welchem Ausmass die Tätigkeiten der Kontrollstel-
le in den Bereichen Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Ge-
setzgebung für die Beaufsichtigten einen spezifischen Nutzen (Sondervor-
teil) bewirken.
Somit erwiese sich die Rüge des Beschwerdeführers aufgrund von
Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen wür-
de, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich un-
zulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre – was aber nach
dem Gesagten nicht leichthin anzunehmen ist.
4.7 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kosten- und Leistungsrechnung
enthalte teils nicht ausgewiesene, teils sachlich nicht gerechtfertigte Ele-
mente. Der Grundsatz, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die
Beaufsichtigten zu überwälzen seien, berge ein Missbrauchspotenzial: Die
Verwaltung könnte beliebige Tätigkeiten durch die Kontrollstelle ausführen
lassen und die entsprechenden Kosten so auf die Beaufsichtigten ausla-
gern.
Aufgrund dieser Rüge hat das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob die
Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle sachfremde Positionen
aufweist, d.h. Kosten, die nicht in einem Zusammenhang stehen mit dem
Tätigkeitsfeld, das der Gesetzgeber der Kontrollstelle zugewiesen hat. Da-
bei kann es jedoch nicht Aufgabe des Gerichts sein, jede einzelne Rech-
nungsposition der Fachbehörde zu verifizieren. Vielmehr ist eine blosse
Plausibilitätsprüfung vorzunehmen, die sich auf jene Punkte beschränkt,
die vom Beschwerdeführer gerügt werden.
4.7.1 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Kosten für Marktaufsicht
(Fr. 576'000.-), Internationale Zusammenarbeit (Fr. 202'000.-), Gesetzge-
12
bung (Fr. 51'000.-) Leitung und Stab (Fr. 719'000.-) sowie Administration
(Fr. 271'000.-) hätten nicht mittels Aufsichtsabgabe finanziert werden dür-
fen, ist auf das vorstehend Gesagte hinzuweisen. Aus dem Parlamentspro-
tokoll geht wie erwähnt hervor, dass der Gesetzgeber die Kosten der Kont-
rollstelle u.a. in den Bereichen Infrastruktur, Personal, Bürogebäude, Kon-
ferenzbesuche im Ausland, Bearbeitung von Auslegungsfragen, Marktauf-
sicht sowie allgemeine staatliche Tätigkeiten durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte (vgl. oben, E. 4.2.2). Grundsätzlich wird denn auch von
keiner Seite bestritten, dass die in Frage stehenden Kosten im Zusammen-
hang mit Tätigkeiten anfallen, die die Kontrollstelle zur Wahrnehmung ih-
res gesetzlichen Auftrages zu erfüllen hat. Die Kostenüberwälzung in den
Bereichen Internationale Zusammenarbeit, Marktaufsicht, Gesetzgebung,
Leitung / Stab sowie Administration ist deshalb nicht zu beanstanden.
4.7.2 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Debitorenverluste
(Fr. 76'000.-) hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen,
denn sie seien in der Staatsrechnung 2005 nicht ersichtlich gewesen. - Die
Kontrollstelle wendet ein, in der Staatsrechnung seien die Debitorenverlus-
te der Kontrollstelle insofern nicht separat ausgewiesen worden, als sie le-
diglich im Sammelkonto der „uneinbringlichen Forderungen“ enthalten ge-
wesen seien. Dabei könne der auf die Kontrollstelle entfallende Betrag der
Zusatzdokumentation zur Staatsrechnung entnommen werden.
Gemäss Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichtskos-
ten, „soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind“. Debito-
renverluste sind Kosten, die aufgrund von Ausfällen im Zusammenhang
mit der Gebührenerhebung entstehen. Sie fallen ohne Weiteres unter den
Begriff der Aufsichtskosten i.S.v. Art. 22 Abs. 2 GwG und müssen somit
mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden. Im Übrigen erachtet das
Bundesverwaltungsgericht die Angaben der Kontrollstelle als nachvollzieh-
bar. Bei den Debitorenverlusten handelt es sich um effektiv angefallene
Kosten der Kontrollstelle, die in einem sachlichen Zusammenhang zur Tä-
tigkeit der Kontrollstelle stehen und die gemäss dem Willen des Gesetzge-
bers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden müssen. Gegen den Ver-
dacht einer willkürlichen Kostenüberwälzung spricht auch die Stellungnah-
me der Rechnungsprüferin BDO Visura vom 2. Juni 2006, wonach die
Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle funktionstüchtig und
zweckmässig sei, und dass die Aufsichtsabgabe auf dieser Grundlage ge-
setzeskonform und nachvollziehbar erhoben werden könne. Schliesslich ist
auch zu berücksichtigen, dass das Parlament die Staatsrechnung des Jah-
res 2005 genehmigt hat.
4.7.3 Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Kosten, die die Kontrollstel-
le den SRO und DUFI im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe überwälzt hat,
dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Es ist nach dem Gesagten da-
von auszugehen, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle im Rahmen von
Tätigkeiten angefallen sind, die zur Umsetzung des gesetzlichen Auftrags
13
erforderlich waren. Es ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die für
das Jahr 2005 ausgewiesene Kosten- und Leistungsrechnung der Kontroll-
stelle sachfremde Elemente enthält. Auch die Tatsache, dass die im Jahr
2005 mittels Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten deutlich geringer
ausfielen als vom Parlament erwartet (2.7 Mio. Fr. statt 3.8 Mio. Fr.),
spricht gegen den Verdacht, dass die Verwaltung auf willkürliche oder
missbräuchliche Art Kosten auszulagern versuchte.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Überwälzung der Kosten der Kon-
trollstelle auf die Beaufsichtigten, soweit sie vom Beschwerdeführer gerügt
wurde, nicht zu beanstanden ist.
5. Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der ausführenden Verordnung des
Bundesrates, ferner der Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle
für das Jahr 2005 sowie der an den Beschwerdeführer ergangenen Kos-
tenverfügung vom 7. September 2006. Im Folgenden soll zunächst unter-
sucht werden, ob Art. 22 GwG eine genügende gesetzliche Grundlage dar-
stellt für die Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der
Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Gebührenverord-
nung Kontrollstelle, GebV Kst; SR 955.033.2) (E. 5.1). Sodann wird ge-
prüft, ob die Verordnungsbestimmungen, die die überwälzbaren Kosten re-
geln, gesetzeskonform ausgestaltet sind (E. 5.2). Ferner ist der Frage
nachzugehen, ob die Kostenverteilung zwischen den SRO und den DUFI
auf rechtskonforme Weise erfolgt ist (E. 5.3). Schliesslich wird untersucht,
ob die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers auf korrekte Weise be-
stimmt wurde, soweit die Zusatzabgabe betroffen ist (E. 5.4). In diesem
Zusammenhang sind auch die Kriterien zur Bemessung der Zusatzabgabe
(Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) zu beleuchten.
5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 22 GwG stelle keine genügende
gesetzliche Grundlage für die Verordnung des Bundesrats dar; die Rege-
lung über die Erhebung der Aufsichtsabgabe verletze den Grundsatz der
Gewaltentrennung.
5.1.1 Eine öffentliche Abgabe darf aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV nur
erhoben werden, wenn zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie
der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in einem formellen Ge-
setz umschrieben sind (vgl. auch Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 I 157
E. 2.2; BGE 132 II 371 E. 2.1; BGE 131 II 735 E. 3.2). Die Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage sind je nach der Natur der Abgabe zu diffe-
renzieren; so sind etwa die Anforderungen für Kausalabgaben in gewissen
Fällen gelockert. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Gehalts entleert
noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit
und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch
gerät (BGE 128 II 247 E. 3.1).
14
Aus Art. 22 Abs. 1 GwG wird ersichtlich, dass der Kreis der Abgabepflichti-
gen aus den SRO und DUFI besteht. Gegenstand der Abgabe sind die
Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind und die
nicht durch den Gebührenertrag gedeckt sind (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als
Bemessungskriterien gelten für die SRO der Bruttoertrag sowie die Anzahl
Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Weitere Einzelheiten, etwa die anrechen-
baren Aufsichtskosten oder die Verteilung der Abgabe zwischen SRO und
DUFI, hat der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert (Art. 22 Abs. 4
GwG). Die Regelung der Aufsichtsabgabe in Art. 22 GwG erlaubt den ein-
zelnen SRO, die zu bezahlende Aufsichtsabgabe mit einer gewissen Ge-
nauigkeit zu berechnen: Zum einen werden in Art. 22 Abs. 3 GwG die Be-
rechnungskriterien genannt (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag).
Zum anderen sind die ungefähren jährlichen Kosten der Kontrollstelle be-
kannt; im Parlament wurden die Kosten sogar überschätzt (vgl. oben,
E. 4.7.3), so dass die SRO an sich höhere Aufsichtsabgaben hätten erwar-
ten müssen. Die SRO können die Aufsichtsabgabe aufgrund von Art. 22
GwG zwar nicht präzis berechnen (vgl. OBERSON/HOTTELIER, a.a.O., S. 58);
doch der Gesetzgeber hätte keine exaktere Bestimmung erlassen können,
mit der er die (naturgemäss nicht exakt vorhersehbaren) Jahreskosten der
Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten hätte überwälzen können; aus die-
sem Grund werden auch im Bereich des Banken-, Versicherungs- und
Spielbankenrechts bloss die Vorjahreskosten der Aufsichtsinstanz (abzüg-
lich der Gebühreneinnahmen) als Bemessungsgrundlage genannt (vgl. Art.
23octies Abs. 4 BankG, Art. 50 Abs. 2 VAG und Art. 53 Abs. 2 SBG). Insge-
samt bewirkt Art. 22 GwG für die SRO eine relativ genaue Einschätzbar-
keit der Aufsichtsabgabe, so dass die Rechtssicherheit der Beaufsichtigten
gewahrt bleibt. Der Ermessensspielraum, den der Gesetzgeber der Ver-
waltung in Art. 22 GwG eingeräumt hat, erweist sich somit als hinreichend
eng und es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhe-
bung der Aufsichtsabgabe.
5.1.2 Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als das Bundesgericht auch
schon eine sehr viel allgemeiner gehaltene Gesetzesnorm (Art. 4 des Bun-
desgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung
des Bundeshaushaltes [AS 1975 66], aufgehoben am 1. Januar 2005 [AS
2004 1639]) als genügende Grundlage für den Erlass von bundesrätlichen
Gebührenverordnungen erachtete. Gemäss der genannten Gesetzesbe-
stimmung konnte der Bundesrat Vorschriften aufstellen über die Erhebung
von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der
Bundesverwaltung. Auf dieser Basis durfte der Bundesrat sowohl die Ver-
ordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von – zum Teil namhaf-
ten - Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung, SR 251.2) er-
lassen (BGE 128 II 247 E. 5) als auch die Verordnung vom 30. Januar
1985 über die Gebühren der diplomatischen und konsularischen Vertretun-
gen der Schweiz (AS 1985 294; aufgehoben am 1. März 2004 [AS 2004
820]) (Bundesgerichtsurteil vom 21.10.1996 i.S. R., 2A.75/1996 E. 4c; be-
stätigt in Bundesgerichtsurteil vom 14.8.2000 i.S. G. und W.-M.,
15
2A.212/2000 E. 2b). Das Bundesgericht erwog, die gesetzliche Delegati-
onsnorm sei zwar sehr unbestimmt, was die Bemessungsgrundlage bzw.
die Höhe der Gebühren betreffe („angemessene Gebühr“); doch der bun-
desgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen sei für das Bundes-
gericht verbindlich (BGE 128 II 247 E. 5). Die Geldwäscherei-Aufsichtsab-
gabe gemäss Art. 22 GwG ist zwar nicht als Gebühr zu qualifizieren, so
dass das Legalitätsprinzip strengeren Anforderungen unterliegt als in den
soeben genannten Fällen (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.1). Diese erachtet das
Bundesverwaltungsgericht indessen, wie in E. 5.1.1 dargetan, vorliegend
als erfüllt. Es kann demnach mit einer gewissen Berechtigung argumentiert
werden, Art. 22 GwG stelle eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
die Regelung der Aufsichtsabgabe in der GebV Kst dar, wenn im Zusam-
menhang mit der Erhebung von Gebühren bereits eine derart allgemeine
Gesetzesbestimmung den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt.
5.1.3 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die bundesrätliche
Verordnung grundsätzlich auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruht. Das Ermessen, das der Gesetzgeber der Exekutive eingeräumt
hat, ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; das Gericht darf
nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen. Wenn im Folgenden einzelne Verordnungsbestimmungen unter-
sucht werden, so ist die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob diese
Bestimmungen den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig sind (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.3).
5.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Verordnungsbestimmungen über die anre-
chenbaren Aufsichtskosten (insbesondere Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV
Kst) seien nicht verfassungs- und gesetzeskonform.
Gemäss der Gebührenverordnung setzt sich die Aufsichtsabgabe zusam-
men aus Kosten, die aufgrund der Aufsicht über die Selbstregulierungsor-
ganisationen (SRO) und die direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI)
entstehen (die aber nicht individuell zurechenbar sind bzw. durch Gebüh-
ren finanziert werden können) sowie einem Anteil am allgemeinen Auf-
wand (vgl. Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Der allgemeine Aufwand betrifft Kos-
ten, die den SRO und den DUFI gemeinsam zugerechnet werden können
(ohne dass eine Zuordnung zur Gruppe der SRO oder zur Gruppe der
DUFI möglich ist); es geht insbesondere um Kosten für Marktaufsichtstä-
tigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die internationale Zu-
sammenarbeit (Art. 4 GebV Kst).
Mit diesen Bestimmungen hat der Bundesrat das Ermessen, das ihm vom
Gesetzgeber eingeräumt wurde, nicht überschritten. Vielmehr entspricht es
– wie bereits ausgeführt – dem Willen des Gesetzgebers, auch die Kosten
für den allgemeinen Aufwand auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (vgl.
16
oben, E. 4.7.1). Damit erübrigt sich auch die Überprüfung einer allfälligen
Verfassungswidrigkeit von Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst: Diese Ver-
ordnungsbesstimmungen setzen lediglich den Willen des Gesetzgebers
um, der laut Art. 190 BV massgebend ist (vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie
oben, E. 4.6.2). Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als
unbegründet.
5.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, die (in E. 4.7.2 erwähnten) Debito-
renverluste hätten - soweit sie im Jahr 2005 überhaupt entstanden seien -
jedenfalls nicht den SRO zugerechnet werden dürfen. Dies, weil im Jahr
2005 im Rahmen der SRO-Aufsicht keine derartigen Verluste angefallen
seien. Die Rüge des Beschwerdeführers betrifft die in der Verordnung sta-
tuierte Verteilung der Kosten zwischen der Gruppe der SRO und jener der
DUFI.
5.3.1 Laut Angaben der Kontrollstelle betrugen die Debitorenverluste im Jahr
2005 Fr. 76'000.-; sie wurden zu Fr. 53'000.- dem Allgemeinen Aufwand
und zu Fr. 23'000.- den DUFI zugerechnet. Gemäss der Verordnung wer-
den die Kosten für den allgemeinen Aufwand zunächst zu 25% den DUFI
angelastet; die restlichen 75% werden im Verhältnis der Anzahl SRO zur
Kontrollstelle auf die Gruppe der SRO und die Gruppe der DUFI aufgeteilt
(Art. 5 GebV Kst). Unter den heutigen Voraussetzungen (11 anerkannte
SRO) werden somit 68.75% (11/12 von 75%) der allgemeinen Aufwand-
kosten den SRO (und 31.25% den DUFI) zugewiesen (vgl. Erläuterungen
zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontroll-
stelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei
[ tuell/pdf/Erlaeuterungen_d.pdf ; Stand:
1. März 2005], S. 29 f.). Die SRO hatten somit 68.75% der Debitorenver-
luste zu bezahlen, die dem Kostenträger „Allgemeiner Aufwand“ zugewie-
sen worden waren, was einen Betrag in der Höhe von Fr. 36'400.- bedeu-
tet.
5.3.2 Gemäss den Angaben der Kontrollstelle fielen sämtliche Debitorenverlus-
te, die dem Kostenträger „Allgemeiner Aufwand“ zugewiesen wurden, im
Zusammenhang mit der Marktaufsicht an. Wie bereits ausgeführt wurde,
handelt es sich bei der Marktaufsicht um einen Bereich, in dem die Kosten
der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen sind (vgl. oben,
E. 4.7.1). Dies muss auch für die im Rahmen der Marktaufsicht entstande-
nen Debitorenverluste gelten. Im Übrigen erhalten die DUFI durch die
Marktaufsicht ebensowenig einen direkten Nutzen wie die SRO; es wäre
daher stossend gewesen, die fraglichen Debitorenverluste vollumfänglich
den DUFI anzulasten.
Die Überwälzung der Debitorenverluste auf die Beaufsichtigten ist somit
nicht zu beanstanden.
17
5.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass bei der Berechnung seiner
Aufsichtsabgabe Unstimmigkeiten bestünden, soweit es um die Bestim-
mung der sogenannten Zusatzabgabe gehe. Dies habe dazu geführt, dass
seine Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 zu hoch berechnet worden sei.
Zum einen sei die in der Verordnung festgesetzte Berechnungsformel nicht
richtig angewendet worden. Zum anderen seien die zwei Faktoren, die für
die Berechnung der Zusatzabgabe relevant sind (Anzahl Finanzintermediä-
re und Bruttoertrag der SRO), nicht korrekt bestimmt worden, was sich ne-
gativ auf die Berechnung der Aufsichtsabgabe ausgewirkt habe.
5.4.1 Gemäss der Gebührenverordnung wird die Aufsichtsabgabe der SRO zu
25% durch eine (fixe) Grundabgabe finanziert, die gleichmässig auf die
SRO verteilt wird, und zu 75% durch eine (variable) Zusatzabgabe (Art. 7
Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 GebV Kst). Die Zusatzabgabe ist abhängig von
der Zahl der Finanzintermediäre sowie vom Bruttoertrag einer SRO (Art. 8
Abs. 2 GebV Kst). Art. 11 GebV Kst enthält eine Formel zur Berechnung
der Zusatzabgabe; demnach wird das Kriterium der Anzahl Finanzinterme-
diäre zu 75% gewichtet und jenes des Bruttoertrags zu 25%. Der Bruttoer-
trag der SRO bemisst sich nach Kriterien, die in Art. 10 GebV Kst festge-
setzt sind.
Im vorliegenden Fall berücksichtigte die Kontrollstelle bei der Berechnung
der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers folgende Zahlen: Die von den
SRO zu tragenden Aufsichtskosten beliefen sich im Jahr 2005 auf
Fr. 1'805'692.-. Davon waren gemäss Art. 8 Abs. 1 GebV Kst 75%
(Fr. 1'354'269.-) durch Zusatzabgaben zu finanzieren. Die Bruttoerträge al-
ler SRO betrugen Fr. 9'588'879.-, wobei 6024 Finanzintermediäre einer
SRO angeschlossen waren. Die Kontrollstelle ging davon aus, dass sich
der Bruttoertrag der SRO des Beschwerdeführers im Jahr 2005 auf Fr. (...)
belief, und dass ihr (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren. Auf-
grund der Formel von Art. 11 GebV Kst gelangte die Kontrollstelle bei der
Zusatzabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 zu einem Betrag
von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 *
0.25)} * Fr. 1'354'269].
5.4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, er schulde aufgrund des klaren
Wortlautes von Art. 11 GebV Kst bloss eine Zusatzabgabe in der Höhe von
0.27 Franken [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 *
0.25)}], da in der Formel die Aufsichtskosten (Fr. 1'354'269.-) als Faktor
nicht enthalten seien. Die in Art. 11 GebV Kst statuierte exakte Berech-
nungsformel dürfe nicht auf dem Auslegungsweg korrigiert werden. Die
Kontrollstelle wendet ein, die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst betreffe nur
die Berechnung der Schlüssel-Faktoren (ohne den Kostenfaktor). Dass die
Formel in dieser Bestimmung fälschlicherweise als Berechnung der Auf-
sichtsabgabe bezeichnet werde, sei bloss ein formeller Schreibfehler. Der
Fehler sei augenfällig, und die richtige Berechnung der Aufsichtsabgabe
gehe zweifelsfrei aus Art. 8-10 GebV Kst hervor.
18
Art. 11 GebV Kst legt für die SRO den Schlüssel zur Aufteilung des Anteils
der Kosten fest, die durch die Zusatzabgabe gedeckt werden sollen. So-
wohl im Gesetz (Art. 23 Abs. 3 GwG) als auch in der Verordnung (Art. 8
GebV Kst) kommt zum Ausdruck, dass der Bruttoertrag und die Anzahl Fi-
nanzintermediäre die Kriterien für die Berechnung der Aufsichtsabgabe
darstellen. In diesem Sinne ist auch die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst
gemeint (vgl. Erläuterungen zur Verordnung, S. 32). Die Formel ist inso-
fern nicht korrekt, als sie bloss die beiden Faktoren berechnet und addiert,
ohne die Multiplikation mit dem Betrag zu nennen, der durch die Zusatzab-
gaben zu finanzieren ist. Dabei handelt es sich um ein offensichtliches
Versehen. Dieses ist für die rechtsanwendenden Behörden unbeachtlich,
weil sich bereits aus Art. 22 GwG – jedenfalls implizit - ergibt, dass die in
der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst fehlende Multiplikation vorzunehmen
ist.
5.4.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Berechnung der Zusatzabgabe
gemäss Art. 11 GebV Kst sei nicht gesetzeskonform, weil der Anteil der Fi-
nanzintermediäre und der Anteil des Bruttoertrags nicht gleich hoch ge-
wichtet würden (je 50%), sondern im Verhältnis 75:25. Dies führe zu Un-
gleichheiten zulasten jener SRO, die (wie jene des Beschwerdeführers)
eine grosse Anzahl Finanzintermediäre beaufsichtigten. Umgekehrt wür-
den die SRO der Post und der SBB bevorteilt, weil ihnen nur wenige, fi-
nanzkräftige Finanzintermediäre angehörten.
Art. 22 Abs. 3 GwG nennt die beiden Kriterien, die für die Berechnung der
Abgabe relevant sind (Anteil Finanzintermediäre und Anteil Bruttoertrag),
ohne diese zu gewichten. Dies könnte die Vermutung aufkommen lassen,
dass der Gesetzgeber eine je 50%ige Gewichtung beabsichtigte. Dass der
Bundesrat in der Verordnung dennoch von einer Gewichtung im Verhältnis
75:25 bzw. 3:1 ausging, rechtfertigte er damit, dass die Zahl der Finanzin-
termediäre relativ stabil sei, während der Bruttoertrag je nach Tätigkeiten
einer SRO grösseren Schwankungen unterliege und damit zu einer ver-
zerrten Kostenaufteilung führen könne (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 23). Die Kontrollstelle machte in der Beschwerdeantwort ausserdem
geltend, die überwiegende Mehrheit der Tätigkeiten der Kontrollstelle kom-
me den einzelnen Finanzintermediären zugute, so dass sich eine Mehrbe-
lastung der SRO mit vielen Mitgliedern rechtfertige. Dass das Kriterium
des Bruttoertrags bei den SRO nur mit 25%, bei den DUFI dagegen mit
50% gewichtet wird (vgl. Art. 17 GebV Kst), legitimierte der Bundesrat wie
folgt: Die SRO seien im Gegensatz zu den DUFI Non-Profit-Organisatio-
nen und könnten deshalb den Bruttoertrag durch Auslagerung ertragsstar-
ker Geschäftszweige schmälern (Erläuterungen zur Verordnung, S. 23).
Der Gesetzgeber räumte dem Bundesrat in Art. 22 Abs. 3 GwG ein gewis-
ses Ermessen ein für die Konkretisierung der Berechnung der Aufsichtsab-
19
gabe auf Verordnungsebene. Dieses Ermessen hat der Bundesrat nicht
überschritten, als er die beiden gesetzlich vorgeschriebenen Kriterien ver-
schieden stark (im Verhältnis 1:3) gewichtete. Die unterschiedliche Ge-
wichtung führt zwar zu finanziellen Ungleichheiten zwischen SRO mit ver-
hältnismässig wenigen Mitgliedern, aber relativ hohen Bruttoerträgen, und
jenen mit vielen Mitgliedern, aber geringen Bruttoerträgen: Nimmt der An-
teil der Finanzintermediäre in einem bestimmten Umfang zu, so wirkt sich
dies auf die Höhe der Aufsichtsabgabe stärker aus, als wenn der Anteil
des Bruttoertrags im gleichen Ausmass zunimmt. Für diese Differenzierung
besteht jedoch ein sachlicher Grund: Der Anteil Mitglieder einer SRO wirkt
sich stärker auf die verursachten Kosten aus als der Anteil am Bruttoer-
trag. Der Bundesrat hat sein Ermessen nicht überschritten, als er in Art. 11
GebV Kst vorschrieb, die beiden gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG relevanten
Faktoren zur Berechnung der Aufsichtsabgabe seien unterschiedlich stark
zu gewichten. Die Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe ist demnach
nicht zu beanstanden.
5.4.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Anzahl der Finanzintermediäre
seiner SRO sei nicht korrekt bestimmt worden, was sich negativ auf die
Höhe seiner Aufsichtsabgabe ausgewirkt habe. Die Kontrollstelle hätte
nicht mit (...), sondern nur mit (...) Finanzintermediären rechnen dürfen, da
(...) Mitglieder nicht berufsmässig tätige Finanzintermediäre seien; für die-
se erbringe die SRO des Beschwerdeführers nur unbedeutende Leistun-
gen. - Die Kontrollstelle wendet ein, die (...) nicht berufsmässig tätigen Fi-
nanzintermediäre der SRO des Beschwerdeführers müssten berücksichtigt
werden, denn diese könnten die Schwelle zur Berufsmässigkeit jederzeit
überschreiten.
Als Kriterium, das laut Art. 22 Abs. 3 GwG für die Bemessung der Auf-
sichtsabgabe relevant ist, gilt die „Anzahl Mitglieder“ einer SRO. Bei den
(...) nicht berufsmässig tätigen Finanzintermediären, die der SRO des Be-
schwerdeführers angeschlossen sind, handelt es sich – ebenso wie bei
den (...) berufsmässig tätigen Finanzintermediären – um Mitglieder der
SRO des Beschwerdeführers. Es ist nicht einzusehen, weshalb die nicht
berufsmässig tätigen Finanzintermediäre für die Berechnung der Aufsichts-
abgabe nicht berücksichtigt werden sollten, zumal weder das Gesetz noch
die Verordnung eine Beschränkung auf die berufsmässig tätigen Finanzin-
termediäre vorsehen. Die Kontrollstelle hat die Zahl der angeschlossenen
Finanzintermediäre der SRO des Beschwerdeführers folglich korrekt be-
stimmt.
5.4.5 Der Beschwerdeführer rügt, bei der Berechnung des Bruttoertrages seiner
SRO seien zu wenig Abzüge gewährt worden, was sich negativ auf die
Höhe seiner Aufsichtsgebühr ausgewirkt habe.
5.4.5.1 Gemäss Art. 10 GebV Kst wird der Bruttoertrag bei den SRO folgender-
20
massen berechnet: Die Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen nach
Art. 663 OR werden addiert, und von dieser Summe werden in bestimmten
Fällen Erträge aus Schulungen sowie aus Revisionen subtrahiert. Im vor-
liegenden Fall zog die Kontrollstelle von den gesamten Einnahmen der
SRO des Beschwerdeführers (Fr. ...) die Einnahmen aus Schulungen
(Fr. ...) und externen Revisionen (Fr. ...) ab und erhielt so einen Bruttoer-
trag von Fr. (...). Der Beschwerdeführer geht demgegenüber von einem
Bruttoertrag in der Höhe von Fr. (...) aus.
5.4.5.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei wettbewerbsverzerrend,
nur die externen Revisionskosten abzuziehen, während die internen Revi-
sionskosten zum Bruttoertrag gezählt werden müssten. Die Kontrollstelle
wendet ein, die Regelung bezüglich externer und interner Revisionskosten
sei aus Gründen der finanziellen Gleichbehandlung erfolgt: Jene SRO, die
eine externe Revision vornehmen und die Kosten via SRO abrechnen, soll-
ten gleich behandelt werden wie jene, die die beauftragte Revisionsstelle
direkt mit ihren Mitgliedern abrechnen lassen.
Die unterschiedliche Behandlung von internen und externen Revisionskos-
ten gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b GebV Kst beruht auf sachlichen Gründen:
Die Abzugsmöglichkeit motiviert dazu, dass die SRO externe Revisions-
mandate in Auftrag geben und die (abziehbaren) Kosten dem Finanzinter-
mediär weiterverrechnen. Würde diese Abzugsmöglichkeit fehlen, so wür-
den die Finanzintermediäre die Revisionsmandate vermehrt selber in Auf-
trag geben und dadurch die Unabhängigkeit der Revisoren schmälern (vgl.
die Erläuterungen zur Verordnung, S. 32). Die Unterscheidung zwischen
abziehbaren externen Revisionen und nicht abziehbaren internen Revisio-
nen dient somit dem anerkannten Ziel einer möglichst unabhängigen Über-
prüfung der Finanzintermediäre. Der Gesetzgeber hat sein gesetzlich ein-
geräumtes Ermessen nicht überschritten, als er einzig die Erträge aus ex-
ternen Revisionen zum Abzug zuliess. Die Kontrollstelle hat die internen
Revisionen des Beschwerdeführers deshalb zurecht nicht berücksichtigt.
5.4.5.3 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Mitgliederbeiträge sei-
ner SRO (Fr. ...) hätten nicht zum Bruttoertrag gerechnet werden dürfen.
Die Erträge aus Mitgliederbeiträgen stellten keine Erlöse aus Leistungen
dar, denn die Zahlung dieser Beträge bewirke für die Finanzintermediäre
keinen Anspruch auf eine bestimmte Gegenleistung der SRO. Die Kontroll-
stelle wendet ein, die Mitgliederbeiträge seien einzurechnen, da damit in
erster Linie die Verwaltung der SRO des Beschwerdeführers finanziert
werde und die Beiträge somit den Mitgliedern der SRO (im Sinne einer
Leistung) zugute kämen. Bei der Ertragsberechnung gemäss Art. 10 GebV
Kst dürften – im Gegensatz zu Art. 663 Abs. 2 OR – weder Finanzerträge
noch Veräusserungsgewinne von Anlagevermögen berücksichtigt werden.
Die Kontrollstelle ging zu Recht davon aus, dass der Bruttoertrag einer
21
SRO auch die Jahresgebühren der ihr angeschlossenen Finanzintermediä-
re umfasst. Zum einen fallen die Jahresgebühren nicht unter die in Art. 10
GebV Kst genannten abziehbaren (Schulungs- und Revisions-)Kosten.
Zum anderen ist von Bedeutung, dass die SRO des Beschwerdeführers
ihre Dienstleistungen gegenüber den Finanzintermediären kaum aufrecht
erhalten könnte, wenn keine Mitgliederbeiträge zu bezahlen wären. Folg-
lich handelt es sich bei diesen Beiträgen um „Leistungen“ i.S.v. Art. 10
Abs. 1 GebV Kst bzw. Art. 663 Abs. 2 OR.
5.4.5.4 Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die Sanktionserträge
(Fr. ...) hätten vom Bruttoertrag seiner SRO abgezogen werden müssen.
Die Bussen seien kein Entgelt für eine Leistung, sondern hätten pönalen
Charakter. Die Kontrollstelle wendet ein, die Einnahmen aus Bussen seien
nicht abziehbar, da dies in Art. 10 GebV Kst nicht vorgesehen sei.
Gemäss Art. 10 GebV Kst umfasst der Bruttoertrag einer SRO sämtliche
Einnahmen aus Lieferung und Leistung nach Art. 663 OR (abgesehen von
Abzugsmöglichkeiten in den Bereichen Schulungen und Revisionen).
Art. 663 OR befasst sich mit der Mindestgliederung der Erfolgsrechnung
einer Aktiengesellschaft. Die Erfolgsrechnung weist betriebliche und be-
triebsfremde sowie ausserordentliche Erträge und Aufwendungen aus
(Art. 663 Abs. 1 OR). Im Bereich der Erträge wird unterschieden zwischen
„Erlösen aus Lieferungen und Leistungen“, „Finanzerträgen“ sowie „Gewin-
nen aus Veräusserungen von Anlagevermögen“, die gesondert ausgewie-
sen werden müssen (Art. 663 Abs. 2 OR). Art. 10 GebV Kst muss daher so
verstanden werden, dass sich der Bruttoertrag einer SRO aus jenen Erlö-
sen zusammensetzt, die in der Erfolgsrechnung der Position „Erlöse aus
Lieferungen und Leistungen“ zuzuordnen sind. Diese Position umfasst alle
eigentlichen betrieblichen Umsätze aus Handel, aus hergestellten Produk-
ten, aus erbrachten Leistungen, aus Dienstleistungen usw. nach Abzug
von Aufwendungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erzie-
lung der Bruttoumsätze stehen (Rabatte, Skonti etc.). Nicht dieser Position
zuzuordnen sind demgegenüber der Finanzertrag (z.B. Zinserträge aus
Bankguthaben und Darlehen oder Dividendenerträge aus Beteiligungen),
Gewinne aus Veräusserungen von Anlagevermögen (z.B. aus Verkauf ei-
ner Sachanlage), übrige betriebliche Erträge (z.B. aktivierte Eigenleistun-
gen), betriebsfremde Erträge (nicht-betriebstypische Ertragselemente) so-
wie ausserordentliche Erträge (nicht-wiederkehrende Ertragselemente)
(vgl. MARKUS NEUHAUS / PETER ILG, Basler Kommentar zu Art. 663 OR,
Rz. 14-19, mit weiteren Hinweisen).
Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob Bussenerträge in der Erfolgs-
rechnung einer SRO der Position „Erlöse aus Lieferungen und Leistungen“
zuzuordnen sind oder nicht. Eine gewisse Unklarheit besteht insofern, als
Art. 663 OR auf Aktiengesellschaften zugeschnitten ist, die in der Regel
nicht zur Erhebung von Bussen legitimiert sind und folglich keine entspre-
chenden „Erträge“ aufweisen. Demgegenüber sind die SRO im Rahmen
22
von Art. 25 Abs. 3 Bst. c GwG dazu berechtigt, in ihrem Reglement ange-
messene Sanktionen festzulegen; in diesem Zusammenhang fallen auch
Einnahmen aus Bussen an. Solche Einnahmen können nach Ansicht des
Bundesverwaltungsgerichts nicht der Position „Erlöse aus Leistungen und
Lieferungen“ zugeordnet werden, denn sie stammen nicht aus betriebli-
chen Umsätzen aus Handel, aus hergestellten Produkten, aus erbrachten
Leistungen oder aus Dienstleistungen der SRO. Vielmehr stellen die Bus-
senerträge Entgelte aus verwaltungsrechtlichen Sanktionen dar und sind in
der Erfolgsrechnung am ehesten der Position „betriebsfremde Erträge“ zu-
zuordnen. Folglich sind die Einnahmen aus Bussen nicht zum Bruttoertrag
der SRO zu rechnen. Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich dem-
nach als berechtigt. Die Bussenerträge (Fr. ...) müssen vom ursprüngli-
chen Bruttoertrag des Beschwerdeführers (Fr. ...) subtrahiert werden, was
zu einem neuen Bruttoertrag in der Höhe von von Fr. (...) führt. Der verän-
derte Bruttoertrag des Beschwerdeführers hat aufgrund von Art. 11 GebV
Kst Auswirkungen auf die Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwer-
deführers (vgl. unten, E. 6.10).
5.4.6 Weil in verschiedenen Parallelverfahren auch die Bruttoerträge und -auf-
wendungen anderer SRO nach unten korrigiert werden mussten - aus ähn-
lichen Gründen wie beim Beschwerdeführer –, beläuft sich die Summe die-
ser Beträge nach einer Neuberechnung nicht mehr auf Fr. 9'588'879.-,
sondern auf Fr. 9'337'750.-. Die Reduktion der Bruttoertragssumme hat
aufgrund von Art. 11 GebV Kst Auswirkungen auf die Berechnung der Auf-
sichtsabgabe des Beschwerdeführers (vgl. unten, E. 6.10).
6. In einem parallelen Verfahren (B-2334/2006) ist das Bundesverwaltungs-
gericht zum Schluss gekommen, dass die Grundabgabe, die von den SRO
gemäss Art. 7 GebV Kst als Teil der Aufsichtsabgabe erhoben wird, nicht
den gesetzlichen Vorgaben (Art. 22 Abs. 3 GwG) entspricht. Da diese Be-
urteilung auch für das vorliegende Verfahren Konsequenzen hat (vgl. un-
ten, E. 6.9 und E. 6.10), ist im Folgenden auf die im Parallelverfahren ge-
machten Erwägungen einzugehen.
6.1 Der Beschwerdeführer im Verfahren B-2334/2006 – dessen SRO bzgl. Mit-
gliederzahl und Bruttoertrag verhältnismässig klein ist - machte geltend,
die Verordnungsregelung über die Aufsichtsabgabe sei insofern nicht
rechtskonform, als ein Teil der Aufsichtsabgabe aus einer Grundabgabe
bestehe. Diese werde pauschal erhoben und folge den in Art. 22 Abs. 3
GwG aufgestellten Bemessungskriterien nicht. Hierfür fehle es demnach
an einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Zudem bewirke die fixe Grund-
abgabe eine Verletzung der Rechtsgleichheit, weil die kleineren SRO da-
durch stärker belastet würden als die grösseren SRO.
6.2 Das Geldwäschereigesetz kennt keine Unterteilung der Aufsichtsabgabe in
eine Grund- und eine Zusatzabgabe. Vielmehr nennt das Gesetz lediglich
23
die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe, delegiert aber die Re-
gelung der Einzelheiten an den Bundesrat (Art. 22 Abs. 3 und 4 GwG). Im
Parlament wurde nicht über eine Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine
Grund- und eine Zusatzabgabe diskutiert. Dass das Gesetzesrecht künftig
die Möglichkeit vorsehen wird, die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundab-
gabe und eine variable Zusatzabgabe aufzuteilen (Art. 15 Abs. 3 FINMAG
[zit. in E. 4.4]), ist im vorliegenden Fall nicht relevant.
6.3 Gemäss der Verordnung wird die Aufsichtsabgabe unterteilt in eine Grund-
und eine Zusatzabgabe (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst), wobei für die DUFI und
die SRO separate Bestimmungen bestehen (Art. 8 ff. bzw. Art. 13 ff. der
Verordnung). Die von den SRO zu deckenden Kosten werden zu 25%
durch eine Grundabgabe gedeckt, die gleichmässig auf alle SRO zu vertei-
len ist (Art. 7 GebV Kst). Im Jahr 2005 beliefen sich die von den SRO zu
tragenden Aufsichtskosten auf Fr. 1'805'692.-, wovon ein Viertel
(Fr. 451'432.-) durch die Grundabgabe zu decken war. Damit ergab sich
für jede der 11 SRO eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-. Die restlichen
drei Viertel der Aufsichtskosten (im vorliegenden Fall Fr. 1'354'269.-) wer-
den mittels einer variablen Zusatzabgabe finanziert, die von der Anzahl Fi-
nanzintermediäre und dem Bruttoertrag der SRO abhängig ist (Art. 8 GebV
Kst; vgl. oben, E. 5.4.1). Während die Zusatzabgabe die in Art. 22 Abs. 3
GwG genannten Bemessungskriterien (Anzahl Finanzintermediäre und
Bruttoertrag) berücksichtigt, ist dies bei der pauschalen Grundabgabe nicht
der Fall.
6.4 Die Verordnungsregelung hat für die Aufsichtsabgabe der einzelnen SRO
– je nach Grösse der Organisation – unterschiedliche Konsequenzen. Bei
der SRO des Beschwerdeführers, die den höchsten Bruttoertrag und die
grösste Mitgliederzahl aller 11 anerkannten SRO aufweist, macht die
Grundabgabe nur 10% der Aufsichtsabgabe aus, während der Anteil im
Fall der kleinsten SRO 82% beträgt. Die kleinste SRO bezahlt 2.8% sämtli-
cher Aufsichtsabgaben; würde man die Grundabgabe weglassen und nur
die Zusatzabgabe berücksichtigen, so betrüge der Anteil lediglich 0.6%.
Bei der grössten SRO verhält es sich gerade umgekehrt: Sie bezahlt heute
bloss 22% der Aufsichtsabgaben; ohne Grundabgabe würde der Anteil
27% ausmachen. Aufgrund der Grundabgabe ergeben sich überdies Dis-
krepanzen bei der durchschnittlichen Aufsichtsgebühr pro Finanzintermedi-
är: Während die Finanzintermediäre, die der SRO des Beschwerdeführers
im Verfahren B-2334/2006 angeschlossen sind, eine Aufsichtsabgabe von
durchschnittlich Fr. 1'264.- schulden, sind es beim Beschwerdeführer nur
Fr. 240.-; betrachtet man alle 6024 Finanzintermediäre, die einer SRO an-
geschlossen sind, so beträgt die Aufsichtsabgabe durchschnittlich
Fr. 300.-.
Die Grundabgabe führt somit zu stärkeren finanziellen Belastungen der
kleineren SRO gegenüber den grösseren SRO. Im Folgenden stellt sich
die Frage, ob der Verordnungsgeber mit dieser Regelung das im Gesetz
24
eingeräumte Ermessen überschritten hat.
6.5 Der Verordnungsgeber begründet die Erhebung der fixen Grundabgabe
folgendermassen: Die Grundabgabe trage dem Umstand Rechnung, dass
ein bestimmter Aufsichtsaufwand der Kontrollstelle unabhängig von der
Grösse der SRO bzw. des DUFI entstehe. Zugleich komme ein bestimmter
Teil der Aufsichtstätigkeit allen Beaufsichtigten unabhängig von ihrer Grös-
se gleichermassen zugute. Demgegenüber berücksichtige die Zusatzabga-
be die Grösse der SRO bzw. des DUFI, was sich damit rechtfertige, dass
von einem Teil der Tätigkeiten der Kontrollstelle die grösseren Beaufsich-
tigten mehr profitierten als die kleineren (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 22). Die Kontrollstelle machte im genannten Parallelverfahren ferner
geltend, die Aufteilung in eine pauschale Grund- und in eine variable Zu-
satzabgabe sei eine typische Vorgehensweise bei der Bemessung von
kostendeckenden und verursachergerechten Kausalabgaben.
Es wird nachfolgend zu prüfen sein, ob diese Argumente der Verwaltung
eine genügende sachliche Begründung darstellen, um die ungleiche Belas-
tung von grösseren und kleineren SRO zu rechtfertigen. Zu diesem Zweck
soll die Regelung der Aufsichtsabgabe der SRO mit jener der DUFI sowie
jener in anderen Rechtsgebieten verglichen werden (E. 6.6 und 6.7), und
es sollen Analogien zur Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich
von Abwasser- und Kehrichtgebühren gezogen werden (E. 6.8).
6.6 Bei der Aufsichtsabgabe der DUFI hat der Verordnungsgeber eine etwas
andere Lösung gewählt als bei den SRO. Zwar wird auch hier eine Grund-
abgabe und eine Zusatzabgabe erhoben (vgl. Art. 13 und Art. 15 GebV
Kst). Die Grundabgabe der DUFI wird jedoch nicht gleichmässig auf die
Beaufsichtigten verteilt, sondern hängt von der Höhe des Bruttoertrags der
Finanzintermediäre ab. Gemäss Art. 13 GebV Kst bestehen bei der Grund-
abgabe der DUFI folgende vier Kategorien: 1. Fr. 500.- (Bruttoertrag bis
Fr. 20'000.-), 2. Fr. 1'000.- (Bruttoertrag von Fr. 20'000.- bis Fr. 500'000.-),
3. Fr. 2'500.- (Bruttoertrag von Fr. 500'001.- bis 5 Mio. Fr.) und
4. Fr. 5'000.- (Bruttoertrag über 5 Mio. Fr.). Der Verordnungsgeber begrün-
dete die Kategorienbildung bei der Grundabgabe der DUFI im Wesentli-
chen damit, dass dadurch die Berechnung der Abgabe vereinfacht werde,
und dass die DUFI eine heterogene Gruppe in Bezug auf ihre Grösse und
finanzintermediäre Tätigkeit darstellten (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 24).
Der Verordnungsgeber rechtfertigt demnach die differenziertere Grundab-
gabe der DUFI damit, dass die Gruppe der DUFI heterogener ist als jene
der SRO. Die Spannweite des Bruttoertrags ist bei den DUFI tatsächlich
grösser als bei den SRO: Während die kleinsten DUFI weniger als
Fr. 20'000.- und die grössten mehr als 5 Mio. Fr. Bruttoertrag aufweisen,
lagen die Bruttoerträge bei den SRO zwischen Fr. (...) und Fr. (...). Zieht
25
man allerdings in Betracht, dass der Bruttoertrag der grössten SRO fast
12mal höher ist als jener der kleinsten SRO und dass die Anzahl der Mit-
glieder zwischen 1 und 1680 schwankt, kann auch bei den SRO nicht von
einer homogenen Gruppe gesprochen werden.
6.7 In anderen Rechtsgebieten, die eine Aufsichtsabgabe kennen (Banken-,
Versicherungs- und Spielbankenrecht), ergibt sich bezüglich der Kosten-
verteilung folgendes Bild: Einzig das Bankenrecht unterscheidet zwischen
einer Grund- und einer Zusatzabgabe, wobei diese Differenzierung nicht
auf Verordnungsebene erfolgt, sondern auf Gesetzesstufe. Gemäss
Art. 23octies Abs. 3 BankG deckt die Grundabgabe jene Aufsichtskosten der
Bankenkommission, die für alle Beaufsichtigten regelmässig und unabhän-
gig von ihrer Unternehmensgrösse anfallen. Mit der Zusatzabgabe werden
dagegen die Kosten abgegolten, die weder durch Gebühren noch durch
die Grundabgabe gedeckt sind; die Bemessung erfolgt nach bestimmten
Kriterien wie namentlich Bilanzsumme, Effektenumsatz und Nettofondsver-
mögen (Art. 23octies Abs. 4 BankG). In der massgebenden Verordnung wird
die Höhe der Grundabgabe konkretisiert, wobei für 7 verschiedene Katego-
rien von Beaufsichtigten fixe Beträge zwischen Fr. 1'250.- (bestimmte aus-
ländische kollektive Kapitalanlagen) und Fr. 5'000.- (Banken) vorgesehen
sind und von der Raiffeisenorganisation ein Pauschalbetrag von
Fr. 50'000.- erhoben wird (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung
von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission
[EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR 611.014]). - Bei den Versiche-
rungen wird die Aufsichtsabgabe nach dem Anteil der Prämieneinnahmen
des einzelnen Versicherungsunternehmens oder nach dem verursachten
Aufwand bemessen (Art. 50 Abs. 2 VAG). Die Verordnung konkretisiert
diese Bestimmung dahingehend, dass die Aufsichtsabgabe nach Massga-
be des Verhältnisses der Prämieneinnahmen eines Versicherungsunter-
nehmers (gemessen an den Gesamtprämieneinnahmen aller Versiche-
rungsunternehmen) berechnet wird (Art. 210 Abs. 1 der Verordnung über
die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichts-
verordnung, AVO; SR 961.011]), wobei die Aufsichtsabgabe jährlich min-
destens Fr. 3'000.- (in gewissen Fällen Fr. 1'500.-) beträgt (Art. 211 Abs. 2
AVO). Das Spielbankengesetz macht keine Angaben zur Aufteilung der
Aufsichtskosten auf die Beaufsichtigten; die einschlägige Verordnung sieht
eine Verteilung im Verhältnis der Bruttospielerträge der Spielbanken vor
(Art. 109 Abs. 2 der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken
[Spielbankenverordnung, VSBG; SR 935.521]).
Beim Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit jener der Banken,
Versicherungen und Spielbanken fallen zwei Besonderheiten auf: Erstens
kennt einzig das Geldwäschereirecht eine Grundabgabe, die nicht auf Ge-
setzesstufe geregelt ist. Zweitens nimmt ausschliesslich das Geldwäsche-
reirecht eine gleichmässige Verteilung eines festen, pauschalen Betrages
auf die Beaufsichtigten vor (soweit die SRO betroffen sind); in allen ande-
ren Rechtsbereichen wird die Abgabenhöhe differenziert, in der Regel auf-
26
grund des Ertrages oder Aufwandes. Somit weichen die Modalitäten zur
Berechnung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe in diesem Punkt nicht un-
wesentlich von jenen anderer Rechtsbereiche ab. Es erscheint als zweifel-
haft, ob der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigte. Die Ge-
setzesmaterialien zu Art. 22 GwG lassen eher vermuten, dass für alle
Rechtsgebiete eine gleichartige Regelung der Aufsichtsabgabe angestrebt
wurde (vgl. oben, E. 4.3). Dies stellt ein Indiz dafür dar, dass der Verord-
nungsgeber mit der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe das Er-
messen überschritten hat, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt worden
ist.
6.8 Die Rechtsprechung hat sich zur vorliegenden Problematik bisher noch
nicht geäussert. Es ergeben sich jedoch gewisse Parallelen zu Erwägun-
gen des Bundesgerichts im Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004. In die-
sem Entscheid hatte das Bundesgericht die Zulässigkeit von Abwasser-
und Kehrichtgebühren der Gemeinde St. Moritz zu beurteilen. Die Gebüh-
ren setzten sich gemäss kommunalen Gesetzen zusammen aus einer
Grundgebühr, die nach dem Gebäudeversicherungswert bemessen wurde,
sowie aus einem verbrauchsabhängigen Teil. Das Bundesgericht erwog,
es müsse ein gewisser Zusammenhang bestehen zwischen den Benüt-
zungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungs-
einrichtung, denn laut umweltrechtlichen Spezialvorschriften (Art. 60a Abs.
1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GschG, SR 814.20] und Art. 32a Abs.
1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
[Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01]) müssten bei der Ausgestaltung
der Abgaben die Art und Menge des Abwassers bzw. des Abfalls berück-
sichtigt werden (a.a.O., E. 3.1). Aufgrund der gesetzgeberischen Gestal-
tungsfreiheit sei es jedoch zulässig, einen Teil der Aufwendung den Benüt-
zern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsge-
bühr) zu überbinden, denn die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasse-
rentsorgung müsse unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme
durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden (a.a.O.
E. 3.2; vgl. auch BGE 129 I 290 E. 3.2 sowie die Urteile des Bundesge-
richts 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996 E. 4b und 2P.380/1996 vom
28. Januar 1998 E. 2a). Das Bundesgericht bezeichnete es als zweifelhaft,
ob die Gebührenregelung der Gemeinde St. Moritz mit dem Verursacher-
prinzip (gemäss Art. 60a GschG bzw. Art. 32a USG) vereinbar sei: Die
Grundgebühr des Beschwerdeführers habe im Jahr 2002 rund 92% des
Gesamtbetrages ausgemacht; im Bereich des Kehrichts habe der Anteil
86% betragen. Folglich habe die Gebühr die tatsächliche Inanspruchnah-
me der Abfall- und Abwasserentsorgung nur noch „in ganz nebensächli-
chem Ausmass“ erfasst, so dass der anzustrebende Lenkungseffekt nicht
mehr gegeben gewesen sei. Das Gericht liess schliesslich die Frage offen,
ob die Gebührenregelung mit Art. 60a GSchG bzw. Art. 32a USG verein-
bar sei, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen war
(a.a.O., E. 3.3).
27
Die umweltrechtlichen Gebühren, die das Bundesgericht im soeben darge-
legten Entscheid zu beurteilen hatte, weisen strukturelle Ähnlichkeiten auf
zur hier strittigen Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. In beiden Fällen geht
es um eine Abgabe, die sich aus einer fixen Grundabgabe und einer varia-
blen Zusatzabgabe zusammensetzt. Vergleicht man die gesetzlichen
Grundlagen des Umwelt- und Gewässerschutzgesetzes mit jenen des
Geldwäschereigesetzes, so wird ersichtlich, dass der Ermessensspielraum
der Verwaltung bei der Ausgestaltung der Abgabe unterschiedlich gross
ist: Während Art. 22 Abs. 3 GwG die Bemessungskriterien (Anzahl Finanz-
intermediäre und Bruttoertrag) unzweideutig festhält und keine Ausnahme-
regelung vorsieht, nennen Art. 60a Abs. 1 GschG und Art. 32a USG meh-
rere mögliche Kriterien für die Bemessung einer verursachergerechten Ge-
bühr; die Aufzählung der Kriterien ist nicht abschliessend, und in Ausnah-
mefällen darf vom Grundsatz der verursachergerechten Finanzierung ab-
gewichen werden (Art. 60a Abs. 2 GSchG und 32a Abs. 2 USG; zu den Fi-
nanzierungsmöglichkeiten im Bereich von Abfällen vgl. VERONIKA HUBER-
WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kosten-
deckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999/1, S. 35 ff.).
Damit erweist sich der Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Ge-
staltung von Abwasser- und Kehrichtgebühren als deutlich grösser als bei
der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. Trotz des beträchtli-
chen Ermessensspielraums der Verwaltung bei der Gestaltung von Um-
weltgebühren zweifelte das Bundesgericht an der Gesetzmässigkeit einer
Kehrichtgebühr, die zu 86% aus einer pauschalen Grundgebühr bestand.
Umso grösser müssen die entsprechenden Zweifel im Fall der Geldwä-
scherei-Aufsichtsabgabe sein, da der Gesetzgeber der Verwaltung in Art.
22 Abs. 3 GwG nur einen verhältnismässig engen Ermessensspielraum
einräumte. Das Geldwäschereigesetz schliesst zwar nicht explizit aus,
dass ein Teil der Aufsichtsabgabe durch eine pauschale, von den gesetzli-
chen Kriterien unabhängige Grundabgabe erhoben wird. Eine solche
Grundabgabe darf aber nach dem Gesagten nicht so bemessen sein, dass
sie im Einzelfall einen erheblichen Teil der gesamten Aufsichtsabgabe
ausmacht. Vielmehr muss ein massgeblicher Teil der Aufsichtsabgabe auf
den im Gesetz vorgegebenen Kriterien beruhen.
Was die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe betrifft, sind Zweifel an der Ge-
setzmässigkeit der Verordnungsregelung angebracht: Die Aufsichtsabgabe
wird gemäss Art. 7 GebV Kst zu 25% mittels einer fixen Grundabgabe fi-
nanziert, welche nicht den gesetzlichen Kriterien (Anzahl Finanzintermedi-
äre und Bruttoertrag der SRO) entspricht. Die gesetzlichen Kriterien wer-
den nur bei der Bemessung der Zusatzabgabe berücksichtigt (vgl. Art. 8
GebV Kst), mit der 75% der Aufsichtskosten gedeckt werden. Im Fall von
SRO mit relativ geringen Bruttoerträgen oder mit verhältnismässig wenigen
angeschlossenen Mitgliedern macht die Grundabgabe einen wesentlichen
Teil der gesamten Aufsichtsabgabe aus; bei der kleinsten SRO beträgt der
Anteil 82% (vgl. oben, E. 6.4). Bei den kleineren SRO verhält es sich dem-
nach so, dass der überwiegende Teil der bei ihnen erhobenen Abgabe
28
nach Kriterien bemessen wird, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt. Die
so berechnete Abgabe führt zudem zu einer rechtsungleichen Behandlung.
In derartigen Fällen kann nicht mehr von einer Verordnungsregelung inner-
halb des gesetzlich eingeräumten Ermessens gesprochen werden.
6.9 Das Bundesverwaltungsgericht kommt zum Schluss, dass 1. die in Art. 7
GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt,
2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25%) durch Grund-
abgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe – im Gegensatz zu
allen übrigen Rechtsgebieten – nicht nach Grösse der SRO differenziert
wird, und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80% der Auf-
sichtsabgabe ausmacht. Daraus wird ersichtlich, dass der Verordnungsge-
ber beim Erlass von Art. 7 GebV Kst das Ermessen überschritten hat, das
ihm in Art. 22 Abs. 3 GwG eingeräumt worden ist. Die Regelung der
Grundabgabe verletzt das Legalitätsprinzip und darf deshalb nicht ange-
wendet werden. Die Aufsichtsabgabe muss somit neu berechnet werden,
wobei es die Rechtsgleichheit gebietet, dass die Berechnung bei jeder
SRO – auch bei jener des Beschwerdeführers - nach der gleichen Formel
erfolgt.
6.10 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG).
6.10.1 Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass zu einem kassatorischen Ent-
scheid: Die vollständige Kostenüberwälzung entspricht dem Willen des Ge-
setzgebers, und die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe sind in
Art. 22 Abs. 3 GwG klar umschrieben. Die Berechnungsformel in
Art. 11 GebV Kst stellt eine gesetzeskonforme Umsetzung dieser Kriterien
dar. Um die Aufsichtsabgabe bei der vorliegenden prozessualen Aus-
gangslage auf gesetzeskonforme Weise zu berechnen, müssen somit die
gesamten Aufsichtskosten der Kontrollstelle des Jahres 2005, die die SRO
zu tragen haben, nach dem Schlüssel von Art. 11 GebV Kst auf die SRO
verteilt werden. Dadurch kann für das Jahr 2005 eine verfassungs- und ge-
setzeskonforme Aufsichtsabgabe ermittelt werden, ohne dem Verord-
nungsgeber präzise Vorgaben für die künftige Regelung der Aufsichtsab-
gabe zu auferlegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 13. November
1997 i.S. P. c/ Administration des impôts du canton de Vaud, publiziert in
RDAF 1998 II S. 133 ff., E. 3b/aa, mit Hinweis auf FRANCIS CAGIANUT, Der
Steuerrichter und die Verfassung, in: Markus Reich / Martin Zweifel
[Hrsg.], Das Schweizerische Steuerrecht, Eine Standortbestimmung, Fest-
schrift Ferdinand Zuppinger, Bern 1989, S. 135 ff., S. 146).
6.10.2 Bei der Neuberechnung der Aufsichtsabgabe muss berücksichtigt wer-
den, dass eine der 11 SRO die Kostenverfügung vom 7. September 2006
nicht angefochten hat. Die Höhe des Abgabebetrags dieser SRO
29
(Fr. 49'745.-) steht damit bereits rechtskräftig fest. Die Aufsichtskosten, die
die 10 beschwerdeführenden SRO mittels Aufsichtsabgabe zu finanzieren
haben, müssen um den entsprechenden Betrag reduziert werden; ohne
diese Reduktion würde die Summe der Aufsichtsabgaben höher ausfallen
als die zu deckenden Aufsichtskosten der Kontrollstelle. Die für die Be-
rechnung der Aufsichtsabgabe relevanten Aufsichtskosten betragen dem-
nach nicht Fr. 1'805'692.-, sondern Fr. 1'755'947.-.
6.10.3 Die Neuberechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das
Jahr 2005 ergibt – unter Berücksichtigung der Formel gemäss Art. 11
GebV Kst (E. 6.10.1), der Reduktion der zu deckenden Aufsichtskosten
(E. 6.10.2) und der verminderten Bruttoerträge (E. 5.4.5.4 und 5.4.6) – ei-
nen Betrag in der Höhe von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75)
+ (... / 9'337'750 * 0.25)} * Fr. 1'755'947.-]. Gemäss der ursprünglichen
Verfügung der Kontrollstelle hatte die Aufsichtsabgabe des Beschwerde-
führers für das Jahr 2005 Fr. (...) betragen [Berechnungsweise: Fr. 41'038
(Grundabgabe) + {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} *
Fr. 1'354'269 (Zusatzabgabe)]. Die Neuberechnung führt also zu einer Er-
höhung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers und damit zu einer
reformatio in peius. Der Beschwerdeführer hat diese Schlechterstellung
hinzunehmen: Das Bundesverwaltungsgericht hat ihm mit Brief vom
7. September 2007 mitgeteilt, dass die Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005
höher ausfallen werde (vgl. Art. 62 Abs. 3 VwVG); er hielt jedoch an der
Beschwerde fest (vgl. das Schreiben des Beschwerdeführers vom 29. Ok-
tober 2007).
Dem Beschwerdeführer war mit Brief vom 7. September 2007 in Aussicht
gestellt worden, dass die Aufsichtsabgabe auf Fr. (...) erhöht werde. Bei
der damaligen Berechnung war jedoch der für eine der 11 SRO rechtskräf-
tig verfügte Betrag von Fr. 49'745.- (vgl. oben, E. 6.10.2) zu Unrecht nicht
von den Aufsichtskosten der Kontrollstelle abgezogen worden. Die nun er-
folgte Subtraktion dieses Betrags bewirkt, dass sich die verbleibenden Auf-
sichtskosten und damit auch die auf die einzelnen Beschwerdeführer fal-
lenden Anteile vermindern. Die korrekte Neuberechnung hat zur Folge,
dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers geringer ausfällt als der
Betrag, der im Brief vom 7. September 2007 genannt wurde.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Aufsichtsabgabe des Be-
schwerdeführers für das Jahr 2005 auf Fr. (...) festzusetzen ist.
7. Wie vorne erwähnt (E. 3.2), macht der Beschwerdeführer eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs geltend, weil das Bundesverwaltungsgericht sein
Akteneinsichtsgesuch vom 29. Oktober 2007 abgewiesen hatte. Am
7. September 2007 hatte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerde-
führer mitgeteilt, dass es beabsichtige, den angefochtenen Entscheid zu
Ungunsten des Beschwerdeführers abzuändern (reformatio in peius). Auf-
30
grund dieses Schreibens verlangte der Beschwerdeführer Einsicht in die
Akten sämtlicher weiterer Verfahren betreffend SRO-Aufsichtsabgaben. Er
begründete dies damit, dass die Beschwerden anderer SRO eine Erhö-
hung seiner Aufsichtsabgabe zur Folge hätten; unter diesen Umständen
müsse er Gelegenheit erhalten, zu den Beschwerden der anderen SRO
Stellung zu nehmen.
Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Der
Grund dafür, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers erhöht
werden muss, liegt in erster Linie darin, dass das Bundesverwaltungsge-
richt die einschlägigen Vorschriften der GebV Kst gesetzes- und verfas-
sungskonform anwendet (vgl. vorne, E. 6). Ferner ist von Bedeutung, dass
gemäss dem Willen des Gesetzgebers sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die SRO und DUFI zu überwälzen sind
(vgl. vorne, E. 4). Im Zusammenhang mit den vorliegenden Verfahren ist
das Bundesverwaltungsgericht – wie dargelegt – zum Schluss gekommen,
dass die Aufsichtsabgabe bei einem Teil der beschwerdeführenden SRO
auf das verfassungsmässig Zulässige reduziert werden muss; umgekehrt
müssen die Aufsichtsabgaben der anderen SRO (ebenfalls im Rahmen
des verfassungsmässig Zulässigen) erhöht werden. Um sich hiergegen mit
begründeten Anträgen zur Wehr zu setzen, benötigte der Beschwerdefüh-
rer keine Kenntnis der – im Übrigen geheimen – Geschäftsdaten aller übri-
gen Verfahrensbeteiligten. Ein schutzwürdiges Interesse an einer umfas-
senden Akteneinsicht, die der Beschwerdeführer verlangt, ist nicht ersicht-
lich. Die dem gestellten Antrag entgegenstehenden Interessen an der Ge-
heimhaltung der Geschäftsdaten und an einer beförderlichen Verfahrens-
abwicklung überwiegen klar. Der Antrag ist somit als unbegründet abzu-
weisen.
8.
8.1 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu über-
nehmen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dem unterliegenden Beschwerdefüh-
rer, der eine reformatio in peius hinzunehmen hat, sind demnach Verfah-
renskosten aufzuerlegen. Beim vorliegenden Streitwert von Fr. (...) und ei-
nem Gebührenrahmen von Fr. 3'000.- bis 12'000.- (Art. 4 des Reglements
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
vom 11. Dezember 2006 [VGKE; SR 173.320.2]) erweist sich eine Ge-
richtsgebühr von Fr. 8'000.- als angemessen. Aufgrund von Art. 6 Bst. b
VGKE rechtfertigt sich indessen eine Reduktion dieser Gebühr. Zum einen
muss beachtet werden, dass durch die angefochtene Verfügung der Kon-
trollstelle das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde und
die Heilung des rechtlichen Gehörs erst im Verlauf des Beschwerdeverfah-
rens erfolgte (vgl. oben, E. 3). Kostenmindernd ist ferner zu berücksichti-
gen, dass das Gericht neun weitere, ähnlich gelagerte Fälle zu beurteilen
hatte. Unter Würdigung dieser Umstände sind die Kosten auf Fr. 5'000.-
festzusetzen. An diesen Betrag ist der am 31. Oktober 2006 geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- anzurechnen (vgl. Art. 5
31
Abs. 3 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Ent-
schädigungen im Verwaltungsverfahren [SR 172.041.0]).
8.2 Da der Beschwerdeführer unterlegen ist, hat er keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die von der Kontrollstelle
aufgeworfene Frage, ob eine Parteientschädigung aufgrund von Art. 9
Abs. 2 VGKE ausgeschlossen ist, weil der Anwalt des Beschwerdeführers
zu dessen Vorstandsmitgliedern gehört, stellt sich somit nicht. Die Kontroll-
stelle, die im vorliegenden Fall obsiegt hat, hat als Bundesbehörde eben-
falls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die angefochtene Verfügung wird dahingehend abgeändert, dass der Be-
schwerdeführer verpflichtet wird, eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von
Fr. (...) zu bezahlen.
3. Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 5'000.- auferlegt. An diesen Betrag wird der vom Beschwerdeführer am
31. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- angerechnet.
Die Restanz von Fr. 3'000.- ist nach Rechtskraft dieses Urteils, innert 30
Tagen nach Erhalt des Einzahlungsscheines, der Bundeskasse zu über-
weisen.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Frank Seethaler Kaspar Plüss
32
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundes-
gericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz], BGG, SR 173.110).
Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42
BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht einge-
gangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen
diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 15. November 2007