B-2335/2006 - Abteilung II - Geldwäscherei - Aufsichtsabgabe

Abtei lung II
B-2335/2006
{T 0/2}
Urteil vom 7. November 2007
Mitwirkung: Richter Frank Seethaler (vorsitzender Richter), Richter Jean-
Luc Baechler, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
X._______,
Beschwerdeführer
gegen
Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Aufsichtsabgabe.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Im Rahmen des Entlastungsprogrammes des Bundes 2003 nahm das Par-
lament eine Änderung des Geldwäschereigesetzes vor, wonach die Kon-
trollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) von den
Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und von den direkt unterstellten
Finanzintermediären (DUFI) eine jährliche Aufsichtsabgabe erhebt. Die
Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2006 in Kraft. Am 26. Oktober 2005
erliess der Bundesrat eine Verordnung mit ausführenden Bestimmungen.
Die Kontrollstelle informierte die 11 anerkannten SRO am 24. Februar
2006 über die Einführung der Aufsichtsabgabe, wobei sie die Regeln zur
Bemessung der Abgabe ausführlich darlegte. Am 3. April 2006 führte die
Kontrollstelle bei allen SRO eine Datenerhebung durch, um für das Jahr
2005 die Bemessungsgrundlagen der Abgabe, d.h. den Bruttoertrag bzw.
Bruttoaufwand sowie die Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre,
zu ermitteln. Der Beschwerdeführer meldete der Kontrollstelle am 31. Mai
2006, dass seine Organisation im Jahr 2005 einen Bruttoaufwand von
Fr. (...) verzeichnet habe habe und dass ihr (...) Finanzintermediäre ange-
schlossen gewesen seien. Am 7. September 2006 verfügte die Kontroll-
stelle, der Beschwerdeführer habe für das Jahr 2005 eine Aufsichtsabgabe
in der Höhe von Fr. (...)- zu entrichten. Der Betrag war aufgeteilt in eine
Grundabgabe von Fr. 41'038.- und eine Zusatzabgabe von Fr. (...). Bei der
Berechnung der Aufsichtsabgabe ging die Kontrollstelle davon aus, dass
die SRO des Beschwerdeführers im Jahr 2005 einen Bruttoaufwand in der
Höhe von Fr. (...) erzielt hatte (wobei sie zum Betrag, den der Beschwer-
deführer angegeben hatte, den Personalaufwand addierte) und dass ihr
(...) Finanzintermediäre angeschlossen waren. Am 27. September 2006 er-
suchte der Beschwerdeführer die Kontrollstelle, die Kostenrechnung und
die Kostenverfügung zu erläutern, da der Betrag der Aufsichtsabgabe
mangels Begründung nicht nachvollziehbar sei. Im Antwortschreiben vom
29. September 2006 wies die Kontrollstelle darauf hin, ihre Kostenrech-
nung sei in der Zusatzdokumentation zur Staatsrechnung des Jahres 2005
enthalten, die auf der Webseite der Eidgenössischen Finanzverwaltung pu-
bliziert sei. Bei der Bemessung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdefüh-
rers sei berücksichtigt worden, dass (...)% der einer SRO angeschlosse-
nen Finanzintermediäre der Organisation des Beschwerdeführers angehör-
ten, und dass die Finanzintermediäre der SRO des Beschwerdeführers im
Jahr 2005 einen Anteil von (...)% sämtlicher Bruttoerträge und -aufwen-
dungen erwirtschafteten. Die Zusatzabgabe, die der Beschwerdeführer
schulde, mache (...)% der Summe aller Zusatzabgaben aus.
B. Am 9. Oktober 2006 (Datum des Poststempels) reichte der Beschwerde-
führer beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) Verwaltungsbe-
schwerde ein. Darin verlangte er, die angefochtene Verfügung sei aufzu-
heben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Kontrollstelle zurück-
zuweisen. In Eventualbegehren forderte er, die Aufsichtsabgabe sei auf
der Basis von reduzierten Aufsichtskosten neu zu berechnen oder auf
3Fr. 41'039.- festzusetzen (Fr. 41'038.- für die Grundabgabe und Fr. 1.- für
die Zusatzabgabe). Zur Begründung führte er an, die SRO und DUFI er-
hielten für die Aufsichtsabgabe keine individuell zurechenbare Gegenleis-
tung; die Abgabe sei deshalb als Steuer zu qualifizieren, die jedoch einer
Verfassungsgrundlage entbehre. Aufgrund der gesetzlichen Regelung der
Aufsichtsabgabe hätten überdies nur jene Kosten auf die Beaufsichtigten
überwälzt werden dürfen, die diesen direkt zugeordnet werden könnten.
Unzulässig sei dagegen die Kostenüberwälzung für den allgemeinen Auf-
wand der Kontrollstelle, insbesondere in den Bereichen Marktaufsicht, in-
ternationale Zusammenarbeit und Gesetzgebung sowie Stab, Administrati-
on und Leitung; diese Kosten müsse der Staat übernehmen. Auch die Ar-
beitsplatzkosten der Kontrollstelle, die erst seit 2005 in der Staatsrechnung
enthalten seien, dürften nicht mittels der Aufsichtsabgabe finanziert wer-
den. Ferner sei die Unterteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und
eine Zusatzabgabe unzulässig, denn dies sei im Gesetz nicht vorgesehen
und bewirke Wettbewerbsverzerrungen und Rechtsungleichheit. Es sei
ausserdem sachlich nicht gerechtfertigt, die Anzahl angeschlossener Fi-
nanzintermediäre als hauptsächliches Kriterium zur Bemessung der Auf-
sichtsabgabe heranzuziehen; dies privilegiere die staatsnahen SRO (mit
wenigen Mitgliedern) gegenüber den wirtschaftsnahen SRO (mit vielen Mit-
gliedern). Die Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers
sei zwar insofern korrekt erfolgt, als die Kontrollstelle die Anzahl Finanzin-
termediäre und den Bruttoaufwand des Beschwerdeführers richtig be-
stimmt (bzw. zurecht korrigiert) habe. Die Formel zur Berechnung der Zu-
satzabgabe sei aber nicht verordnungskonform angewendet worden. Die
korrekte Anwendung der Formel führe zu einer Reduktion der Zusatzabga-
be des Beschwerdeführers auf Fr. 1.-. Schliesslich sei die Berechnung der
Aufsichtsabgabe in der angefochtenen Verfügung weder begründet worden
noch nachvollziehbar gewesen, weshalb der Anspruch auf rechtliches Ge-
hör verletzt worden sei.
C. In der Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2006 erläuterte die Kontroll-
stelle ihre Kosten- und Leistungsrechnung sowie die Kostenstellenrech-
nung. Sie begründete die vorgenommenen Berechnungen und Zuordnun-
gen der Kosten ausführlich und hielt an der Höhe der Aufsichtsabgabe des
Beschwerdeführers fest. Zwar sei das rechtliche Gehör des Beschwerde-
führers effektiv verletzt worden; aufgrund der nachgelieferten Begründung
der Verfügung sei diese Verletzung jedoch geheilt worden. Die Aufsichts-
abgabe sei verfassungskonform und beruhe auf einer genügenden gesetz-
lichen Grundlage. Die Beaufsichtigten profitierten von allgemeinen Tätig-
keiten der Kontrollstelle zwar nicht individuell, aber als Gruppe; besondere
Vorteile lägen etwa in der internationalen Anerkennung des schweizeri-
schen Selbstregulierungssystems, in der Gleichbehandlung der Beaufsich-
tigten, im Ausschluss illegal tätiger Konkurrenz und in der kohärenten Ge-
setzgebung. Es entspreche dem Willen des Gesetzgebers, sämtliche Kos-
ten der Kontrollstelle als Aufsichtskosten zu betrachten und auf die Beauf-
sichtigten zu übertragen. Eine ähnliche Ordnung gelte im Übrigen auch bei
den Abgaben für die Banken- und Versicherungsaufsicht. Die Tätigkeiten
4der Kontrollstelle beruhten auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage,
insbesondere auch in den Bereichen Marktaufsicht, Internationales und
Gesetzgebung. Die Arbeitsplatzkosten und Debitorenverluste seien korrekt
ausgewiesen und auf rechtskonforme Weise auf die Beaufsichtigten über-
wälzt worden. Die Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine
Zusatzabgabe verstosse nicht gegen das Gesetz, und das Kriterium der
Anzahl Finanzintermediäre werde bei der Bemessung der Aufsichtsabgabe
zurecht stark gewichtet.
Am 22. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit,
dass das vorliegende Verfahren per 1. Januar 2007 vom Bundesverwal-
tungsgericht übernommen worden sei.
D. In der Replik vom 29. Januar 2007 hielt der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest. Aufgrund der Stellungnahme der Kontrollstelle präzisierte er
seine Rüge zu den Arbeitsplatzkosten und ergänzte, auch die Debitoren-
verluste der Kontrollstelle hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt
werden dürfen.
E. In der Duplik vom 16. März 2007 hielt die Kontrollstelle an ihren
Ausführungen fest. Sie unterstrich ihre Argumente mit Belegen aus den
Materialien und aus der neuesten Rechtsprechung. Die Duplik wurde dem
Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht.
F. Am 7. September 2007 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Be-
schwerdeführer davon Kenntnis, es sei zum Schluss gelangt, dass der an-
gefochtene Beschwerdeentscheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers
abzuändern wäre (reformatio in peius). Das Gericht setzte dem Beschwer-
deführer eine Frist für einen möglichen Beschwerderückzug und für die
Einreichung einer Gegenäusserung. Am 8. Oktober 2007 teilte der Be-
schwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass er an der Be-
schwerde festhalte. Gleichzeitig stellte er einen Antrag auf Einsicht in die
Akten von sämtlichen Parallelverfahren. Das Bundesverwaltungsgericht
wies dieses Gesuch am 11. Oktober 2007 ab. Am 16. Oktober stellte der
Beschwerdeführer ein Wiedererwägungsgesuch und verlangte eine Frist-
verlängerung für den Entscheid über den Beschwerderückzug. Am 31. Ok-
tober 2007 nahm der Beschwerdeführer Stellung zum Schreiben des Bun-
desverwaltungsgerichts vom 7. September 2007 und bekräftigte, am
Akteneinsichtsgesuch festzuhalten. Er rügte insbesondere, er habe sich
nicht zur Frage äussern können, welche Kostenelemente zum Bruttoertrag
bzw. -aufwand zu zählen seien und welche nicht.
Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird - soweit sie
sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen - in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
5Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; BGE 129 I 173 E.1;
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.; ALFRED
KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zü-
rich 1998, Rz. 410).
Die Kostenverfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwä-
scherei vom 7. September 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung wurde am
9. Oktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ange-
fochten, das bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorlie-
gender Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 40
Abs. 2 GwG [zit. in E. 4.1] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Mit Inkrafttreten des
Verwaltungsgerichtsgesetzes beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungs-
gericht Beschwerden gegen Verfügungen der Kontrollstelle (Art. 53 Abs. 2
i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG). Der Beschwerdeführer ist durch die Verfügung
in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und deshalb zur Be-
schwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die An-
forderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt
(Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzun-
gen sind erfüllt (Art. 32 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwer-
de ist somit einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer macht einerseits einen Mangel formaler Art geltend,
indem er die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum anderen bean-
standet er materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere die Zulässig-
keit der vollständigen Überwälzung der Kosten der Kontrollstelle und die
Berechnung der Aufsichtsabgabe. Im Folgenden sollen zunächst die Fra-
gen formaler Art geprüft werden (E. 3). Sodann wird eruiert, welche Kosten
der Kontrollstelle nach dem Willen des Gesetzgebers auf die Beaufsichtig-
ten übertragen werden müssen, und wie diese Frage aus verfassungs-
rechtlicher Sicht zu beurteilen ist (E. 4). Im Anschluss daran ist zu prüfen,
ob die ausführende Verordnung des Bundesrates sowie die im Fall des Be-
schwerdeführers ergangene Kostenverfügung vom 7. September 2006 mit
Verfassung und Gesetz vereinbar sind (E. 5).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es liege eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs vor, da die Kontrollstelle ihre Verfügung vom 7. September
2006 nicht begründet habe und ihrer Begründungspflicht auch nachträglich
nicht in hinreichender Weise nachgekommen sei. Im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht habe die Kontrollstelle die Verfügung zwar be-
gründet. Es sei jedoch unzulässig, fundamentale Begründungselemente
6von Entscheiden erst im Beschwerdeverfahren einzubringen, so dass die
Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen sei. Die Kontrollstelle macht
demgegenüber geltend, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch
die nachträgliche Begründung geheilt worden sei. Der Beschwerdeführer
könne seine Einwendungen zur begründeten Verfügung vor Bundesverwal-
tungsgericht und somit vor einer Behörde mit umfassender Kognition vor-
bringen.
Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus-
sern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage überprüfen
kann; die Heilung eines allfälligen Mangels soll die Ausnahme bleiben (vgl.
BGE 126 I 68 E.2). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das rechtliche
Gehör des Beschwerdeführers verletzt, denn die angefochtene Verfügung
war nicht genügend begründet und die Berechnung der Aufsichtsabgabe
war ohne Zusatzinformationen nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt jedoch nicht schwer: Die zentra-
len Begründungselemente, auf die sich die Kontrollstelle stützte, sind in
der Staatsrechnung ausgewiesen und öffentlich zugänglich. Zudem hat die
Kontrollstelle im Rahmen des Schriftenwechsels und der Instruktion vor
dem Bundesverwaltungsgericht eine Zusammenfassung der Kosten- und
Leistungsrechnung eingereicht und detaillierte Erläuterungen nachgelie-
fert. Der Beschwerdeführer hatte die Gelegenheit, vor einer Instanz mit
voller Kognition (dem Bundesverwaltungsgericht) zur Begründung der Kon-
trollstelle Stellung zu nehmen. Hiervon hat er in umfassender Weise Ge-
brauch gemacht. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs muss deshalb als
geheilt gelten. Eine Rückweisung an die Kontrollstelle würde bloss eine
Verfahrensverzögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen.
3.2 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch das Bundesverwaltungsgericht geltend macht, ist dieser Rüge im
entsprechenden Sach- und Rechtszusammenhang nachzugehen (vgl. hin-
ten, E. 7).
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Aufsichtsabgabe dürften
nicht die gesamten, sondern nur die  eigentlichen Aufsichtskosten der
Kontrollstelle gedeckt werden - also bloss jene (nicht durch Gebühren ge-
deckten) Kosten, die den SRO bzw. den DUFI effektiv zugeordnet werden
können. Die Kontrollstelle ist hingegen der Ansicht, dass sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle über die Aufsichtsab-
gabe zu finanzieren seien, insbesondere die Kosten in den Bereichen
Marktaufsicht, internationale Beziehungen und Gesetzgebung, aber auch
alle weiteren Kosten für allgemeinen Aufwand.
4.1 Für die Frage, in welchem Umfang die Kosten der Kontrollstelle auf die
Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen, ist in erster Linie das Gesetz
7massgebend. Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom
10. Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
(Geldwäschereigesetz, GwG [SR 955.0]) deckt die Aufsichtsabgabe die
Aufsichtskosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der
Gebühren gedeckt sind. Welche Kosten als  Aufsichtskosten gelten, geht
aus dieser Bestimmung nicht hervor.
In Art. 22 Abs. 4 GwG delegiert der Gesetzgeber unter anderem die Rege-
lung der anrechenbaren Aufsichtskosten an den Bundesrat. Der Beschwer-
deführer macht geltend, mit der Wendung  anrechenbare Aufsichtskosten
impliziere der Gesetzgeber, dass es auch  nicht anrechenbare Aufsichts-
kosten geben müsse. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die fragliche
Bestimmung lautet wie folgt:  Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, na-
mentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgbe unter die Selbstregulierungsorganisatio-
nen und die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre. Da-
mit schliesst der Gesetzestext nicht aus, dass der Bundesrat sämtliche
Aufsichtskosten - die auch in Art. 22 Abs. 4 GwG nicht näher definiert wer-
den - auf die Beaufsichtigten überwälzt. Die Bestimmung muss auch nicht
zwingend in dem Sinne verstanden werden, dass der Bundesrat die zu
überwälzenden Kosten im einzelnen durch eine (abschliessende) Auflis-
tung oder dgl. zu bestimmen habe. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich
somit keine eindeutige Antwort auf die hier interessierende Frage entneh-
men.
4.2 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Recht-
sprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszu-
gehen. Lässt sich - wie im Fall von Art. 22 GwG - daraus nichts ableiten,
müssen weitere Auslegungselemente berücksichtigt werden, wie nament-
lich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Zu beachten ist auch die
Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt
(vgl. BGE 125 II 177 E.3; ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich / St. Gallen 2006, Rz. 216
ff.). Um den Sinn und Zweck von Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG zu eruieren,
muss danach gefragt werden, welche Kosten der Gesetzgeber mit der Auf-
sichtsabgabe finanzieren wollte.
4.2.1 Aus der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für
den Bundeshaushalt (EP 03; BBl 2003 S. 7769 ff.) geht hervor, dass
Art. 22 Abs. 3 GwG dazu führen sollte, sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
Das Ziel bestand gemäss Bundesrat darin,  die gesamten Kosten der Kon-
trollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu lassen (BBl 2003 S. 5774).
Während bis anhin nur rund ein Fünftel der Gesamtkosten durch die Be-
aufsichtigten getragen worden waren (nämlich 0.75 Mio. Franken aufgrund
von Gebühreneinnahmen), sollten die Beaufsichtigten künftig sämtliche
Kosten tragen (nämlich 4.5 Mio. Franken, davon 0.75 Mio. Franken durch
8Gebühreneinnahmen und 3.75 Mio. Franken im Rahmen der Aufsichtsab-
gabe; vgl. BBl 2003 S. 5746 und 5774). Wenn die Botschaft an anderer
Stelle erwähnt, mit der Aufsichtsabgabe sollten  die Kosten der Aufsicht-
stätigkeit der Kontrollstelle verursachergerecht gedeckt werden (BBl 2003
S. 5747 und 5774), kann dies daher nur so verstanden werden, dass der
Bundesrat von einem weiten Aufsichtsbegriff ausging, der sämtliche (nicht
durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle umfasst. Aufgrund der
Botschaft muss Art. 22 GwG somit im Sinne einer umfassenden Kosten-
überwälzung interpretiert werden. Die Bedeutung der Botschaft für die
Auslegung ist allerdings insofern zu relativieren, als der Botschaftstext
knapp gehalten ist; insbesondere wird darin nicht erwähnt, welche Positio-
nen die Kostenrechnung der Kontrollstelle im einzelnen aufweist.
4.2.2 Das Parlament setzte sich in der Herbstsession 2003 eingehend mit der
Einführung der neuen Aufsichtsabgabe auseinander. Dabei gingen sowohl
Befürworter als auch Gegner der Vorlage davon aus, dass die Einführung
der Aufsichtsabgabe zu einer Überwälzung sämtlicher Kosten der Kontroll-
stelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Explizit genannt wurden fol-
gende Kosten, die künftig durch die Beaufsichtigten zu finanzieren wären:
Abklärungen allgemeiner Art, Marktrecherchen, allgemeine Infrastruktur-
kosten, Kosten für Personal, Büro, Konferenzbesuche im Ausland und all-
gemeine staatliche Tätigkeiten (AB S 2003 845, Votum Bruno Frick); Bear-
beitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tätigkeiten
unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der Marktaufsicht
(AB S 2003 845, Votum Hans Lauri); Überwachung des Finanzplatzes (AB
N 2003 1706, Votum Hans Kaufmann). Auch bei der Schätzung der finan-
ziellen Belastung der Finanzintermediäre nahmen die Parlamentarier an,
dass nach Einführung der Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten der Kontroll-
stelle durch die Beaufsichtigten zu tragen wären. Man schätzte, dass die
Kosten von 3.8 Mio. Franken pro Jahr auf etwa 6100 Finanzintermediäre
verteilt würden, so dass jährliche Abgaben in der Grössenordnung von 600
Franken pro Intermediär resultierten (AB S 2003 846 und AB N 2003 1708,
Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1706 f., Voten von
Hans Kaufmann, Felix Walker und Christoph Blocher; AB S 2003 845, Vo-
tum Hans Lauri). - Diese Äusserungen lassen keinen Zweifel darüber of-
fen, dass sich das Parlament des Umstandes bewusst war, dass die Zu-
stimmung zur Aufsichtsabgabe zur Überwälzung sämtlicher (nicht durch
Gebühren gedeckter) Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten füh-
ren würde. Die Zustimmung des Parlaments zu Art. 22 GwG (AB N 2003
1708 bzw. AB S 2003 846) kann deshalb nur so gedeutet werden, dass
der Gesetzgeber alle Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte.
4.3 Zum gleichen Ergebnis führt ein Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsab-
gabe mit Aufsichtsabgaben, die in anderen Rechtsbereichen erhoben wer-
den. Vergleichbare Aufsichtsabgaben finden sich im Zusammenhang mit
Banken (Art. 23octies Bankengesetz [BankG, SR 952.0]), Versicherungen
9(Art. 50 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG, SR 961.01]), Spielbanken
(Art. 53 Spielbankengesetz [SBG, SR 935.52]) und Kernkraftwerken
(Art. 83 Kernenergiegesetz [KEG, SR 732.1]). In allen genannten Fällen
ging der Bundesrat in der Botschaft explizit oder implizit davon aus, dass
die Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten zu decken hat, die bei der Auf-
sichtsinstanz anfallen - unabhängig davon, ob es sich um effektive Auf-
sichtskosten handelt oder aber um sonstige Kosten der Aufsichtsbehörde
(vgl. BBl 2002 8076 f. [zum BankG]; BBl 2003 3830 [zum VAG]; BBl 1997
III 189 [zum SBG]; BBl 2001 2796 [zum KEG]). Die Aufsichtsabgaben wur-
den - zumindest im Bereich der Versicherungen und Banken - während
Jahrzehnten erhoben, ohne dass dies in Frage gestellt worden wäre. In
der Parlamentsdebatte zur Änderung von Art. 22 GwG wurde geltend ge-
macht, dass die Aufsichtskosten im Bereich der Geldwäscherei aus Grün-
den der Rechtsgleichheit nicht anders finanziert werden dürften als im Be-
reich der Banken, Versicherungen und Spielbanken (AB 2003 N 1708 und
AB 2003 S 846, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003
1707, Voten von Felix Walker und Charles Favre; AB S 2003 845, Votum
Hans Lauri).
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die beaufsichtigten Banken
und Versicherungen die Kosten ihrer Aufsichtsinstanzen vollständig zu de-
cken haben. Er wendet jedoch ein, im Fall der Banken und Versicherungen
gehe es um eine direkte Aufsicht durch ein Kontrollorgan, während im Fall
der Geldwäscherei bloss eine indirekte Aufsicht durch die Kontrollstelle
stattfinde; die direkte Aufsicht der Finanzintermediäre werde dagegen
durch die SRO wahrgenommen. Ausserdem seien die beaufsichtigten
SRO - im Gegensatz zu den beaufsichtigten Banken und Versicherungen -
keine gewinnorientierten Unternehmen. Diese Argumentation überzeugt je-
doch nicht: Die Parlamentsdebatte hat gezeigt, dass der Gesetzgeber
sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzen
wollte (vgl. oben, E. 4.2.2); ob es sich dabei um Kosten für  direkte oder
 indirekte Aufsichtstätigkeiten der Kontrollstelle handelt, ist somit nicht
von Bedeutung. Hinzu kommt ein weiteres: Die Geldwäscherei-Kontroll-
stelle nimmt nicht nur indirekte Aufsichtsfunktionen wahr (im Zusammen-
hang mit den SRO), sondern auch direkte (im Zusammenhang mit den
DUFI). Würde man der Ansicht des Beschwerdeführers folgen, so ergäbe
sich konsequenterweise folgende Differenzierung: Im Fall der DUFI müss-
ten sämtliche Kosten der Aufsichtsinstanz überwälzt werden (da die Auf-
sicht - wie im Fall der Banken - direkt erfolgt), während im Fall der SRO
nur die unmittelbaren Aufsichtskosten weiterverrechnet werden dürften
(weil die Aufsicht indirekt erfolgt). Eine solche Unterscheidung würde of-
fensichtlich gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Sie würde ausserdem
dazu führen, dass sich sämtliche DUFI einer SRO anschliessen würden,
da sie kaum dazu bereit wären, die für die DUFI entstehenden Mehrkosten
zu übernehmen.
4.4 Das Parlament hat seinen Willen vor kurzem erneut bekräftigt, und zwar im
10
Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007
über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsge-
setz, FINMAG; vgl. die Referendumsvorlage gemäss BBl 2007 S. 4625 ff.).
Dieses Gesetz, das künftig die gesamte Finanzmarktaufsicht - insbesonde-
re auch in den Bereichen Geldwäscherei, Versicherungen und Banken -
regeln wird, enthält eine Bestimmung über die Finanzierung der Kosten
der Aufsichtsbehörde (FINMA). Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht vor, dass von
den Beaufsichtigten jährlich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird für die
Kosten der FINMA, die nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Nationalrat
lehnte einen Minderheitsantrag, der die überwälzbaren Kosten auf die  rei-
nen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der FINMA re-
duzieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.), und der Stän-
derat stimmte dem Beschluss des Nationalrates diskussionslos zu (AB
2007 S 411 f.). Damit kann kein Zweifel bestehen, dass es dem Willen des
Gesetzgebers entspricht, die gesamten (nicht durch Gebühren gedeckten)
Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
4.5 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass grundsätzlich sämt-
liche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle von den Be-
aufsichtigten getragen werden müssen. Die vollständige Kostenüberwäl-
zung entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Vor diesem Hintergrund
sind im Folgenden zwei weitere Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen,
nämlich 1. die Aufsichtsabgabe stelle eine Kostenanlastungssteuer dar,
die einer verfassungsmässigen Grundlage entbehre (E. 4.6), und 2. die
Kosten- und Leistungsrechnung enthalte sachlich nicht gerechtfertigte oder
nicht ausgewiesene Kosten (E. 4.7).
4.6 Zu prüfen ist zunächst die Rüge des Beschwerdeführers, die Aufsichtsab-
gabe stelle eine verfassungswidrige Steuer dar.
4.6.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Aufsichtsabgabe könne nicht als
Gebühr charakterisiert werden, da sie nicht als Entgelt für einen individuell
zurechenbaren wirtschaftlichen Sondervorteil erhoben werde. Vielmehr
handle es sich um eine Kostenanlastungssteuer, da die Abgabepflichtigen
aus den Tätigkeiten der Kontrollstelle keinen individuellen Nutzen zögen;
diese Tätigkeiten dienten der Erfüllung staatlicher Aufgaben (Strafverfol-
gung, Aussenpolitik, Reputationsschutz des Finanzplatzes etc.) und stün-
den im Interesse der schweizerischen Allgemeinheit. Eine Kostenanlas-
tungssteuer müsse gemäss Rechtsprechung und Literatur auf einer verfas-
sungsmässigen Grundlage beruhen. Im Fall der strittigen Aufsichtsabgabe
fehle es jedoch an einer entsprechenden Kompetenz in der Bundesverfas-
sung. Art. 22 GwG sei aufgrund von Art. 127 BV und Art. 164 BV verfas-
sungswidrig, soweit diese Bestimmung die Erhebung der Aufsichtsabgabe
vorsehe und deren Regelung an den Bundesrat delegiere. Würde man sol-
che Aufsichtsabgaben als verfassungsmässig erachten, so müsste es -
analog - z.B. auch zulässig sein, die Kosten der Verkehrspolizei auf die
11
motorisierten Verkehrsteilnehmer zu überbinden.
Die Kontrollstelle macht hingegen geltend, bei der Geldwäscherei-Auf-
sichtsabgabe handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, son-
dern um eine eigenständige Abgabekategorie, die rechtlich wie eine Kau-
salabgabe zu behandeln sei. Mit der Aufsichtsabgabe würden Tätigkeiten
der Kontrollstelle finanziert, die den einzelnen Beaufsichtigten zwar nicht
individuell zugute kämen, aber dem Kreis der Abgabepflichtigen als Grup-
pe. So würden z.B. alle Beaufsichtigten davon profitieren, wenn illegal täti-
ge Konkurrenten vom Markt genommen würden oder wenn die Anerken-
nung des Systems der Selbstregulierung auf internationaler Ebene ge-
stärkt werde. Es bestehe ein so enger Zusammenhang zwischen dem
Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der Abgabe,
dass von einer Kongruenz im Sinne einer qualifizierten Gruppenäquivalenz
gesprochen werden könne. Die Abgabe dürfe in solchen Fällen - gleich wie
im Fall von Individualäquivalenz - auf formellgesetzlicher Stufe statuiert
werden. Es sei somit zulässig gewesen, die Geldwäscherei-Aufsichtsabga-
be im Gesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage - sondern gestützt auf
die Sachkompetenz des Bundes im Bereich der Geldwäscherei - einzufüh-
ren.
4.6.2 Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe als Steuer zu
qualifizieren ist bzw. einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn
keine Individualäquivalenz besteht (vgl. XAVIER OBERSON / MICHEL HOTTELIER,
La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en
matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et consti-
tutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung
zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Kausalabgabe im Ein-
zelfall nicht immer eindeutig. Das Bundesgericht stuft nicht jede Abgabe,
der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht,
als Steuer ein. Das Bundesgericht hat z.B. in einem kürzlich ergangenen
Entscheid eine Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare
Gegenleistungen darstellte, als  mit einer [Kostenanlastungssteuer] ver-
gleichbare Sonderabgabe qualifiziert (Urteil des Bundesgerichts vom
22. März 2006, 2A.62/2005 E. 4.2). - Auf welche Weise die strittige Frage
zu beantworten ist, kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie das
Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, entsprechen die von der
Kontrollstelle geltend gemachten Aufsichtskosten dem Willen des Gesetz-
gebers bzw. dem Sinn und Zweck von Art. 22 GwG (vgl. oben, E. 4.5). Da
Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind
(Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101] in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung), kann offen gelas-
sen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Be-
stimmung handelt (vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2). Damit erübrigen sich auch
die Qualifikation der Aufsichtsabgabe sowie Ausführungen zur Thematik
der Individual- und Gruppenäquivalenz. Schliesslich kann auch dahin ge-
stellt bleiben, ob und in welchem Ausmass die Tätigkeiten der Kontrollstel-
12
le in den Bereichen Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Ge-
setzgebung für die Beaufsichtigten einen spezifischen Nutzen (Sondervor-
teil) bewirken.
Somit erwiese sich die Rüge des Beschwerdeführers aufgrund von
Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen wür-
de, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich un-
zulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre - was aber nach
dem Gesagten nicht leichthin anzunehmen ist.
4.7 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kosten- und Leistungsrechnung
enthalte teils nicht ausgewiesene, teils sachlich nicht gerechtfertigte Ele-
mente. Der Grundsatz, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die
Beaufsichtigten zu überwälzen seien, berge ein Missbrauchspotenzial: Die
Verwaltung könnte beliebige Tätigkeiten durch die Kontrollstelle ausführen
lassen und die entsprechenden Kosten so auf die Beaufsichtigten ausla-
gern.
Aufgrund dieser Rüge hat das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob die
Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle sachfremde Positionen
aufweist, d.h. Kosten, die nicht in einem Zusammenhang stehen mit dem
Tätigkeitsfeld, das der Gesetzgeber der Kontrollstelle zugewiesen hat. Da-
bei kann es jedoch nicht Aufgabe des Gerichts sein, jede einzelne Rech-
nungsposition der Fachbehörde zu verifizieren. Vielmehr ist eine blosse
Plausibilitätsprüfung vorzunehmen, die sich auf jene Punkte beschränkt,
die vom Beschwerdeführer gerügt werden.
4.7.1 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Kosten für Marktaufsicht
(Fr. 576'000.-), Internationale Zusammenarbeit (Fr. 202'000.-), Gesetzge-
bung (Fr. 51'000.-) Leitung und Stab (Fr. 719'000.-) sowie Administration
(Fr. 271'000.-) hätten nicht mittels Aufsichtsabgabe finanziert werden dür-
fen, ist auf das vorstehend Gesagte hinzuweisen. Aus dem Parlamentspro-
tokoll geht wie erwähnt hervor, dass der Gesetzgeber die Kosten der Kon-
trollstelle u.a. in den Bereichen Infrastruktur, Personal, Bürogebäude, Kon-
ferenzbesuche im Ausland, Bearbeitung von Auslegungsfragen, Marktauf-
sicht sowie allgemeine staatliche Tätigkeiten durch die Beaufsichtigten fi-
nanzieren wollte (vgl. oben, E. 4.2.2). Grundsätzlich wird denn auch von
keiner Seite bestritten, dass die in Frage stehenden Kosten im Zusammen-
hang mit Tätigkeiten anfallen, die die Kontrollstelle zur Wahrnehmung ih-
res gesetzlichen Auftrages zu erfüllen hat. Die Kostenüberwälzung in den
Bereichen Internationale Zusammenarbeit, Marktaufsicht, Gesetzgebung,
Leitung / Stab sowie Administration ist deshalb nicht zu beanstanden.
4.7.2 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Arbeitsplatzkosten im
Umfang von Fr. 533'000.- hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt
werden dürfen. Erstens sei das Element  Arbeitsplatzkosten in der Kos-
tenrechnung 2004 nicht enthalten gewesen, so dass es nicht nachvollzieh-
13
bar sei, weshalb diese Kosten in der Staatsrechnung 2005 ausgewiesen
seien. Zweitens handle es sich bei den Arbeitsplatzkosten nicht um Auf-
sichtskosten. Drittens seien diese Kosten offenbar doppelt verrechnet wor-
den: Neben den Arbeitsplatzkosten (Fr. 533'000.-) weise die Kontrollstelle
Kosten für Büro- und Geschäftsausstattung, Raumkosten sowie laufende
jährliche Kosten von gesamthaft Fr. 534'000.- aus. - Die Kontrollstelle wen-
det ein, bei den Arbeitsplatzkosten handle es sich um effektive Kosten der
Kontrollstelle, weshalb die Finanzierung mittels Aufsichtsabgabe zulässig
sei. Die Arbeitsplatzkosten umfassten Kosten für Büroräumlichkeiten und
laufende jährliche Ausgaben (Energie, Reinigungs-, Unterhalts- und Be-
triebskosten) sowie Aufwendungen für Büro- und Geschäftsausstattung.
Die Kosten beruhten auf einer kalkulatorischen Berechnung der Eidgenös-
sischen Finanverwaltung in Form einer jährlich aktualisierten Erhebung.
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet die Angaben der Kontrollstelle als
nachvollziehbar. Bei den Arbeitsplatzkosten handelt es sich um effektiv an-
gefallene Kosten der Kontrollstelle, die in einem sachlichen Zusammen-
hang zur Tätigkeit der Kontrollstelle stehen und die gemäss dem Willen
des Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden müssen. Dass
die Arbeitsplatzkosten doppelt verrechnet wurden, ist nicht ersichtlich; aus
der Kostenrechnung der Kontrollstelle ergibt sich vielmehr, dass die Ar-
beitsplatzkosten (Fr. 533'000.-) die (gerundete) Summe von drei Kosten-
elementen darstellen, nämlich den Raumkosten (Fr. 149'000.-), den lau-
fenden jährlichen Kosten (Fr. 190'000.-) sowie den Kosten für Büro- und
Geschäftsausstattung (Fr. 195'000.-). Gegen den Verdacht einer willkürli-
chen Kostenüberwälzung spricht auch die Stellungnahme der Rechnungs-
prüferin BDO Visura vom 2. Juni 2006, wonach die Kosten- und Leistungs-
rechnung der Kontrollstelle funktionstüchtig und zweckmässig sei, und
dass die Aufsichtsabgabe auf dieser Grundlage gesetzeskonform und
nachvollziehbar erhoben werden könne. Im Übrigen ist zu berücksichtigen,
dass das Parlament die Staatsrechnung des Jahres 2005 genehmigt hat.
4.7.3 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Debitorenverluste
(Fr. 76'000.-) hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen.
Diese Verluste seien weder durch die SRO verursacht worden, noch kä-
men sie ihnen zugute. Es handle sich bei den Debitorenverlusten um Aus-
fälle im Rahmen der Gebührenerhebung, die nicht mittels der Aufsichtsab-
gabe finanziert werden dürften. - Die Kontrollstelle wendet ein, die Debito-
renverluste stellten für die Kontrollstelle effektive Einnahmeminderungen
dar, so dass sich die Überwälzung dieser Kosten auf die Beaufsichtigten
rechtfertige. In früheren Staatsrechnungen seien die Debitorenverluste
zwar nicht separat ausgewiesen worden, da damals keine Kostenüberwäl-
zung stattgefunden habe. Sie seien aber jeweils im Sammelkonto  unein-
bringliche Forderungen enthalten gewesen, die z.B. im Jahr 2004
Fr. 339'692'380.- betragen hätten. Der auf die Kontrollstelle entfallende
Betrag (Fr. 76'000.-) könne der Kosten- und Leistungsrechnung entnom-
men werden (vgl. S. 479e der Staatsrechnung 2005). Den SRO seien kei-
14
ne ungerechtfertigten Kosten verrechnet worden: Die Debitorenverluste
der Kontrollstelle seien auf die Kostenträger Allgemeiner Aufwand und
DUFI verteilt worden.
Gemäss Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichtskos-
ten,  soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind . Debito-
renverluste sind Kosten, die aufgrund von Ausfällen im Zusammenhang
mit der Gebührenerhebung entstehen. Sie fallen ohne weiteres unter den
Begriff der Aufsichtskosten i.S.v. Art. 22 Abs. 2 GwG und müssen somit
mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden. Im Übrigen erscheinen die
Angaben der Kontrollstelle zu den Debitorenverlusten als nachvollziehbar.
Für das Bundesverwaltungsgericht sind keine Hinweise ersichtlich, dass
es sich bei den Debitorenverlusten um nicht effektiv angefallene oder um
sachfremde Kosten handelt. Demnach müssen die Debitorenverluste ge-
mäss dem Willen des Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten überwälzt wer-
den. Dass die Debitorenverluste - soweit sie im Zusammenhang mit dem
allgemeinen Aufwand der Kontrollstelle entstanden - zu einem Teil den
SRO verrechnet wurden, ist nicht zu beanstanden.
4.7.4 Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Kosten, die die Kontrollstel-
le den SRO und DUFI im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe überwälzt hat,
dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Es ist nach dem Gesagten da-
von auszugehen, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle im Rahmen von
Tätigkeiten angefallen sind, die zur Umsetzung des gesetzlichen Auftrags
erforderlich waren. Es ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die für
das Jahr 2005 ausgewiesene Kosten- und Leistungsrechnung der Kontroll-
stelle sachfremde Elemente enthält. Auch die Tatsache, dass die im Jahr
2005 mittels Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten deutlich geringer
ausfielen als vom Parlament erwartet (2.7 Mio. Fr. statt 3.8 Mio. Fr.),
spricht gegen den Verdacht, dass die Verwaltung auf willkürliche oder
missbräuchliche Art Kosten auszulagern versuchte.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Überwälzung der Kosten der Kon-
trollstelle auf die Beaufsichtigten, soweit sie vom Beschwerdeführer gerügt
wurde, nicht zu beanstanden ist.
5. Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der ausführenden Verordnung des
Bundesrates sowie der an den Beschwerdeführer ergangenen Kostenver-
fügung vom 7. September 2006. Im Folgenden soll zunächst untersucht
werden, ob Art. 22 GwG eine genügende gesetzliche Grundlage darstellt
für die Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kon-
trollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Gebührenverordnung
Kontrollstelle, GebV Kst; SR 955.033.2) (E. 5.1). Sodann wird geprüft, ob
die Verordnungsbestimmungen, die die überwälzbaren Kosten regeln, ge-
setzeskonform ausgestaltet sind (E. 5.2). Ferner ist der Frage nachzuge-
hen, ob die Verordnungsregeln zur Berechnung der Zusatzabgabe mit dem
Gesetz vereinbar sind, und ob die Berechnung im Fall des Beschwerdefüh-
15
rers auf verordnungskonforme Weise erfolgte (E. 5.3). Schliesslich wird
untersucht, ob sich die in der Verordnung vorgesehene Erhebung der
Grundabgabe - als Teil der Aufsichtsabgabe - auf eine hinreichende
Rechtsgrundlage stützt (E. 5.4).
5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 22 GwG stelle keine genügende
gesetzliche Grundlage für die Verordnung des Bundesrats dar; die Rege-
lung über die Erhebung der Aufsichtsabgabe verletze den Grundsatz der
Gewaltentrennung.
5.1.1 Eine öffentliche Abgabe darf aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV nur
erhoben werden, wenn zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie
der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in einem formellen Ge-
setz umschrieben sind (vgl. auch Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 I 157
E. 2.2; BGE 132 II 371 E. 2.1; BGE 131 II 735 E. 3.2). Die Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage sind je nach der Natur der Abgabe zu diffe-
renzieren; so sind etwa die Anforderungen für Kausalabgaben in gewissen
Fällen gelockert. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Gehalts entleert
noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit
und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch
gerät (BGE 128 II 247 E. 3.1).
Aus Art. 22 Abs. 1 GwG wird ersichtlich, dass der Kreis der Abgabepflichti-
gen aus den SRO und DUFI besteht. Gegenstand der Abgabe sind die
Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind und die
nicht durch den Gebührenertrag gedeckt sind (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als
Bemessungskriterien gelten für die SRO der Bruttoertrag sowie die Anzahl
Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Weitere Einzelheiten, etwa die anrechen-
baren Aufsichtskosten oder die Verteilung der Abgabe zwischen SRO und
DUFI, hat der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert (Art. 22 Abs. 4
GwG). Die Regelung der Aufsichtsabgabe in Art. 22 GwG erlaubt den ein-
zelnen SRO, die zu bezahlende Aufsichtsabgabe mit einer gewissen Ge-
nauigkeit zu berechnen: Zum einen werden in Art. 22 Abs. 3 GwG die Be-
rechnungskriterien genannt (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag).
Zum anderen sind die ungefähren jährlichen Kosten der Kontrollstelle be-
kannt; im Parlament wurden die Kosten sogar überschätzt (vgl. oben,
E. 4.7.4), so dass die SRO an sich höhere Aufsichtsabgaben hätten erwar-
ten müssen. Die SRO können die Aufsichtsabgabe aufgrund von Art. 22
GwG zwar nicht präzis berechnen (vgl. OBERSON/HOTTELIER, a.a.O., S. 58);
doch der Gesetzgeber hätte keine exaktere Bestimmung erlassen können,
mit der er die (naturgemäss nicht exakt vorhersehbaren) Jahreskosten der
Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten hätte überwälzen können; aus die-
sem Grund werden auch im Bereich des Banken-, Versicherungs- und
Spielbankenrechts bloss die Vorjahreskosten der Aufsichtsinstanz (abzüg-
lich der Gebühreneinnahmen) als Bemessungsgrundlage genannt (vgl.
Art. 23octies Abs. 4 BankG, Art. 50 Abs. 2 VAG und Art. 53 Abs. 2 SBG). Ins-
gesamt bewirkt Art. 22 GwG für die SRO eine relativ genaue Einschätzbar-
16
keit der Aufsichtsabgabe, so dass die Rechtssicherheit der Beaufsichtigten
gewahrt bleibt. Der Ermessensspielraum, den der Gesetzgeber der Ver-
waltung in Art. 22 GwG eingeräumt hat, erweist sich somit als hinreichend
eng und es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhe-
bung der Aufsichtsabgabe.
5.1.2 Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als das Bundesgericht auch
schon eine sehr viel allgemeiner gehaltene Gesetzesnorm (Art. 4 des Bun-
desgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung
des Bundeshaushaltes [AS 1975 66], aufgehoben am 1. Januar 2005 [AS
2004 1639]) als genügende Grundlage für den Erlass von bundesrätlichen
Gebührenverordnungen erachtete. Gemäss der genannten Gesetzesbe-
stimmung konnte der Bundesrat Vorschriften aufstellen über die Erhebung
von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der
Bundesverwaltung. Auf dieser Basis durfte der Bundesrat sowohl die Ver-
ordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von - zum Teil namhaf-
ten - Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung, SR 251.2) er-
lassen (BGE 128 II 247 E. 5) als auch die Verordnung vom 30. Januar
1985 über die Gebühren der diplomatischen und konsularischen Vertretun-
gen der Schweiz (AS 1985 294; aufgehoben am 1. März 2004 [AS 2004
820]) (Bundesgerichtsurteil vom 21.10.1996 i.S. R., 2A.75/1996 E. 4c; be-
stätigt in Bundesgerichtsurteil vom 14.8.2000 i.S. G. und W.-M., 2A.
212/2000 E. 2b). Das Bundesgericht erwog, die gesetzliche Delegations-
norm sei zwar sehr unbestimmt, was die Bemessungsgrundlage bzw. die
Höhe der Gebühren betreffe ( angemessene Gebühr ); doch der bundes-
gesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen sei für das Bundesge-
richt verbindlich (BGE 128 II 247 E. 5). Die Geldwäscherei-Aufsichtsabga-
be gemäss Art. 22 GwG ist zwar nicht als Gebühr zu qualifizieren, so dass
das Legalitätsprinzip strengeren Anforderungen unterliegt als in den so-
eben genannten Fällen (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.1). Diese erachtet das
Bundesverwaltungsgericht indessen, wie in E. 5.1.1 dargetan, vorliegend
als erfüllt. Es kann demnach mit einer gewissen Berechtigung argumentiert
werden, Art. 22 GwG stelle eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
die Regelung der Aufsichtsabgabe in der GebV Kst dar, wenn im Zusam-
menhang mit der Erhebung von Gebühren bereits eine derart allgemeine
Gesetzesbestimmung den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt.
5.1.3 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die bundesrätliche
Verordnung grundsätzlich auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruht. Das Ermessen, das der Gesetzgeber der Exekutive eingeräumt
hat, ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; das Gericht darf
nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen. Wenn im Folgenden einzelne Verordnungsbestimmungen unter-
sucht werden, so ist die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob diese
Bestimmungen den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig sind (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.3).
17
5.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Verordnungsbestimmung über die anre-
chenbaren Aufsichtskosten (Art. 4 GebV Kst) sei nicht verfassungs- und
gesetzeskonform.
Gemäss der Gebührenverordnung setzt sich die Aufsichtsabgabe zusam-
men aus Kosten, die aufgrund der Aufsicht über die Selbstregulierungsor-
ganisationen (SRO) und die direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI)
entstehen (die aber nicht individuell zurechenbar sind bzw. durch Gebüh-
ren finanziert werden können) sowie einem Anteil am allgemeinen Auf-
wand (vgl. Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Der allgemeine Aufwand betrifft Kos-
ten, die den SRO und den DUFI gemeinsam zugerechnet werden können
(ohne dass eine Zuordnung zur Gruppe der SRO oder zur Gruppe der
DUFI möglich ist); es geht insbesondere um Kosten für Marktaufsichtstä-
tigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die internationale Zu-
sammenarbeit (Art. 4 GebV Kst).
Mit diesen Bestimmungen hat der Bundesrat das Ermessen, das ihm vom
Gesetzgeber eingeräumt wurde, nicht überschritten. Vielmehr entspricht es
- wie bereits ausgeführt - dem Willen des Gesetzgebers, auch die Kosten
für den allgemeinen Aufwand auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (vgl.
oben, E. 4.7.1). Damit erübrigt sich auch die Überprüfung einer allfälligen
Verfassungswidrigkeit von Art. 4 GebV Kst: Diese Verordnungsbesstim-
mung setzt lediglich den Willen des Gesetzgebers um, der laut Art. 190 BV
massgebend ist (vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie oben, E. 4.6.2). Die Rüge
des Beschwerdeführers erweist sich somit als unbegründet.
5.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass bei der Berechnung seiner
Aufsichtsabgabe Unstimmigkeiten bestünden, soweit es um die Bemes-
sung der sogenannten Zusatzabgabe gehe. Dies habe dazu geführt, dass
seine Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 zu hoch berechnet worden sei.
Zum einen sei die in der Verordnung festgesetzte Berechnungsformel nicht
richtig angewendet worden. Zum anderen gewichte die Verordnung das
Kriterium der Anzahl Finanzintermediäre zu hoch.
5.3.1 Gemäss der Gebührenverordnung wird die Aufsichtsabgabe der SRO zu
25% durch eine (fixe) Grundabgabe finanziert, die gleichmässig auf die
SRO verteilt wird, und zu 75% durch eine (variable) Zusatzabgabe (Art. 7
Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 GebV Kst). Die Zusatzabgabe ist abhängig von
der Zahl der Finanzintermediäre sowie vom Bruttoertrag bzw. Bruttoauf-
wand einer SRO (Art. 8 Abs. 2 und 3 GebV Kst). Art. 11 GebV Kst enthält
die Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe; demnach wird das Kriteri-
um der Anzahl Finanzintermediäre zu 75% gewichtet und jenes des Brutto-
ertrags zu 25%. Der Bruttoertrag bzw. -aufwand bemisst sich nach Kriteri-
en, die in Art. 10 GebV festgesetzt sind.
Im vorliegenden Fall berücksichtigte die Kontrollstelle bei der Berechnung
der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers folgende Zahlen: Die von den
18
SRO zu tragenden Aufsichtskosten beliefen sich im Jahr 2005 auf
Fr. 1'805'692.-. Davon waren gemäss Art. 8 Abs. 1 GebV Kst 75%
(Fr. 1'354'269.-) durch Zusatzabgaben zu finanzieren. Die Bruttoerträge al-
ler SRO betrugen Fr. 9'588'879.-, wobei 6'024 Finanzintermediäre einer
SRO angeschlossen waren. Der Bruttoaufwand des Beschwerdeführers,
dem (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren, belief sich auf Fr. (...)
(was vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird). Aufgrund der Formel
von Art. 11 GebV Kst gelangte die Kontrollstelle bei der Zusatzabgabe des
Beschwerdeführers für das Jahr 2005 zu einem Betrag von Fr. (...) [Be-
rechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} *
Fr. 1'354'269].
5.3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, er schulde aufgrund des klaren
Wortlautes von Art. 11 GebV Kst bloss eine Zusatzabgabe in der Höhe von
maximal Fr. 1.-. Die Formel sehe nämlich lediglich vor, zwei Bemessungs-
faktoren (Mitgliederzahl zu ¾ und Bruttoertrag bzw. -aufwand zu ¼) zu ad-
dieren; die Aufsichtskosten (Fr. 1'354'269.-) seien in der Formel als Faktor
nicht enthalten. Der Wortlaut von Art. 11 GebV Kst sei klar, so dass die
Kontrollstelle nicht auf dem Auslegungsweg eine davon abweichende For-
mel habe herleiten dürfen. - Die Kontrollstelle wendet ein, die Formel ge-
mäss Art. 11 GebV Kst betreffe nur die Berechnung der Schlüssel-Fakto-
ren (ohne den Kostenfaktor). Dass die Formel in dieser Bestimmung
fälschlicherweise als Berechnung der Aufsichtsabgabe bezeichnet werde,
sei bloss ein formeller Schreibfehler. Der Fehler sei augenfällig, und die
richtige Berechnung der Aufsichtsabgabe gehe zweifelsfrei aus Art. 8-10
GebV Kst hervor.
Art. 11 GebV Kst legt für die SRO den Schlüssel zur Aufteilung des Anteils
der Kosten fest, die durch die Zusatzabgabe gedeckt werden sollen. So-
wohl im Gesetz (Art. 23 Abs. 3 GwG) als auch in der Verordnung (Art. 8
GebV Kst) kommt zum Ausdruck, dass der Bruttoertrag und die Anzahl Fi-
nanzintermediäre die Kriterien für die Berechnung der Aufsichtsabgabe
darstellen. In diesem Sinne ist auch die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst
gemeint (vgl. Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und
die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei
[ ; Stand:
1. März 2005], S. 32). Die Formel ist insofern nicht korrekt, als sie bloss
die beiden Faktoren berechnet und addiert, ohne die Multiplikation mit dem
Betrag zu nennen, der durch die Zusatzabgaben zu finanzieren ist. Dabei
handelt es sich um ein offensichtliches Versehen. Dieses ist für die rechts-
anwendenden Behörden unbeachtlich, weil sich bereits aus Art. 22 GwG -
jedenfalls implizit - ergibt, dass die in der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst
fehlende Multiplikation vorzunehmen ist.
5.3.3 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Berechnung der Zusatz-
abgabe gemäss Art. 11 GebV Kst sei nicht gesetzeskonform, weil der An-
teil der Finanzintermediäre und der Anteil des Bruttoertrags (bzw. Brutto-
19
aufwandes) nicht gleich gewichtet würden (je 50%), sondern im Verhältnis
75:25. Dies führe zu Ungleichheiten zulasten jener SRO, die (wie jene des
Beschwerdeführers) eine grosse Anzahl Finanzintermediäre beaufsichtig-
ten. Umgekehrt würden die staatsnahen Organisationen (SRO Post und
SRO SBB) bevorteilt, weil ihnen nur wenige, finanzkräftige Finanzinterme-
diäre angehörten. Die starke Gewichtung des Kriteriums der Anzahl ange-
schlossener Finanzintermediäre sei insbesondere bei der Aufteilung der
allgemeinen Aufwandkosten ungerechtfertigt, denn diese entstünden unab-
hängig von der Mitgliederzahl der SRO. - Die Kontrollstelle wendet ein, die
stärkere Gewichtung der Anzahl Finanzintermediäre sei gerechtfertigt: Da-
mit werde die Tatsache berücksichtigt, dass die überwiegende Mehrheit
der Tätigkeiten der Kontrollstelle den einzelnen den SRO angeschlosse-
nen Finanzintermediären zugute komme.
Art. 22 Abs. 3 GwG nennt die beiden Kriterien, die für die Berechnung der
Abgabe relevant sind (Anteil Finanzintermediäre und Anteil Bruttoertrag),
ohne diese zu gewichten. Dies könnte die Vermutung aufkommen lassen,
dass der Gesetzgeber eine je 50%ige Gewichtung der beiden Faktoren be-
absichtigte. Dass der Bundesrat in der Verordnung dennoch von einer Ge-
wichtung im Verhältnis 75:25 bzw. 3:1 ausging, rechtfertigte er damit, dass
die Zahl der Finanzintermediäre relativ stabil sei, während der Bruttoertrag
bzw. -aufwand je nach Tätigkeiten einer SRO grösseren Schwankungen
unterliege und damit zu einer verzerrten Kostenaufteilung führen könne
(Erläuterungen zur Verordnung, S. 23). Dass das Kriterium des Bruttoer-
trags (bzw. -aufwandes) bei den SRO nur mit 25%, bei den DUFI dagegen
mit 50% gewichtet wird (vgl. Art. 17 GebV Kst), legitimierte der Bundesrat
wie folgt: Die SRO seien im Gegensatz zu den DUFI Non-Profit-Organisati-
onen und könnten deshalb den Bruttoertrag durch Auslagerung ertrags-
starker Geschäftszweige schmälern (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 23).
Der Gesetzgeber räumte dem Bundesrat in Art. 22 Abs. 3 GwG ein gewis-
ses Ermessen ein für die Konkretisierung der Berechnung der Aufsichtsab-
gabe auf Verordnungsebene. Dieses Ermessen hat der Bundesrat nicht
überschritten, als er die beiden gesetzlich vorgeschriebenen Kriterien un-
terschiedlich stark (im Verhältnis 1:3) gewichtete. Die differenzierte Ge-
wichtung führt zwar zu finanziellen Ungleichheiten zwischen SRO mit ver-
hältnismässig wenigen Mitgliedern, aber relativ hohen Bruttoerträgen bzw.
-aufwendungen, und jenen mit vielen Mitgliedern, aber geringen Bruttoer-
trägen: Nimmt der Anteil der Finanzintermediäre in einem bestimmten Um-
fang zu, so wirkt sich dies auf die Höhe der Aufsichtsabgabe stärker aus,
als wenn der Anteil des Bruttoertrags bzw. -aufwandes im gleichen Aus-
mass zunimmt. Für diese Differenzierung besteht jedoch ein sachlicher
Grund: Der Anteil Mitglieder einer SRO wirkt sich stärker auf die verur-
sachten Kosten aus als der Anteil am Bruttoertrag. Der Bundesrat hat sein
Ermessen nicht überschritten, wenn er in Art. 11 GebV Kst vorschreibt, die
beiden gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG relevanten Faktoren zur Berechnung
20
der Aufsichtsabgabe seien unterschiedlich stark zu gewichten. Die Formel
zur Berechnung der Zusatzabgabe ist demnach nicht zu beanstanden.
5.4 Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Verordnungsrege-
lung über die Aufsichtsabgabe sei insofern nicht rechtskonform, als die
Aufsichtsabgabe in der Verordnung in eine fixe Grundabgabe und eine fle-
xible Zusatzabgabe unterteilt sei. Die pauschal erhobene Grundabgabe,
die einen Viertel der Aufsichtsabgabe ausmache, folge den in Art. 22
Abs. 3 GwG aufgestellten Bemessungskriterien nicht. Die Grundabgabe
führe zu einer nicht-proportionalen, ungleichen Verteilung der Aufsichts-
kosten, ohne dass hierfür eine hinreichende Rechtsgrundlage bestehe.
5.4.1 Das Geldwäschereigesetz kennt keine Unterteilung der Aufsichtsabgabe in
eine Grund- und eine Zusatzabgabe. Vielmehr nennt das Gesetz lediglich
die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe, delegiert aber die Re-
gelung der Einzelheiten an den Bundesrat (Art. 22 Abs. 3 und 4 GwG). Im
Parlament wurde nicht über eine Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine
Grund- und eine Zusatzabgabe diskutiert. Dass das Gesetzesrecht künftig
die Möglichkeit vorsehen wird, die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundab-
gabe und eine variable Zusatzabgabe aufzuteilen (Art. 15 Abs. 3 FINMAG
[zit. in E. 4.4]), ist im vorliegenden Fall nicht relevant.
5.4.2 Gemäss der Verordnung wird die Aufsichtsabgabe unterteilt in eine Grund-
und eine Zusatzabgabe (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst), wobei für die DUFI und
die SRO separate Bestimmungen bestehen (Art. 8 ff. bzw. Art. 13 ff. der
Verordnung). Die von den SRO zu deckenden Kosten werden zu 25%
durch eine Grundabgabe gedeckt, die gleichmässig auf alle SRO zu vertei-
len ist (Art. 7 GebV Kst). Im Jahr 2005 beliefen sich die von den SRO zu
tragenden Aufsichtskosten auf Fr. 1'805'692.-, wovon ein Viertel
(Fr. 451'432.-) durch die Grundabgabe zu decken war. Damit ergab sich
für jede der 11 SRO eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-. Die restlichen
drei Viertel der Aufsichtskosten (im vorliegenden Fall Fr. 1'354'269.-) wer-
den mittels einer variablen Zusatzabgabe finanziert, die von der Anzahl Fi-
nanzintermediäre und dem Bruttoertrag bzw. -aufwand der SRO abhängig
ist (Art. 8 GebV Kst; vgl. oben, E. 5.3.1). Während die Zusatzabgabe die in
Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Bemessungskriterien (Anzahl Finanzinter-
mediäre und Bruttoertrag bzw. -aufwand) berücksichtigt, ist dies bei der
pauschalen Grundabgabe nicht der Fall.
5.4.3 Zieht man alle 11 anerkannten SRO in die Betrachtungen ein, so kann Fol-
gendes festgestellt werden: Bei jener SRO, die den höchsten Bruttoertrag
(...) aufweist, macht die Grundabgabe nur 10% der Aufsichtsabgabe aus,
während der Anteil im Fall der kleinsten SRO 82% beträgt. Die kleinste
SRO bezahlt 2.8% sämtlicher Aufsichtsabgaben; würde man die Grundab-
gabe weglassen und nur die Zusatzabgabe berücksichtigen, so betrüge
der Anteil lediglich 0.6%. Bei der grössten SRO verhält es sich gerade um-
gekehrt: Sie bezahlt heute nur 22% der Aufsichtsabgaben; ohne Grundab-
21
gabe würde der Anteil 27% ausmachen. Aufgrund der Grundabgabe erge-
ben sich überdies Diskrepanzen bei der durchschnittlichen Aufsichtsge-
bühr pro Finanzintermediär. Während die Finanzintermediäre, die der SRO
des Beschwerdeführers im Verfahren B-2334/2006 angeschlossen sind,
eine Aufsichtsabgabe von durchschnittlich Fr. 1'264.- schulden, sind es bei
der grössten SRO nur Fr. 240.-; betrachtet man alle 6024 Finanzintermedi-
äre, die einer SRO angeschlossen sind, so beträgt die Aufsichtsabgabe
durchschnittlich Fr. 300.-.
Die Grundabgabe führt somit zu stärkeren finanziellen Belastungen der
kleineren SRO gegenüber den grösseren SRO. Im Folgenden stellt sich
die Frage, ob der Verordnungsgeber mit dieser Regelung das im Gesetz
eingeräumte Ermessen überschritten hat.
5.4.4 Der Verordnungsgeber begründet die Erhebung der fixen Grundabgabe
folgendermassen: Die Grundabgabe trage dem Umstand Rechnung, dass
ein bestimmter Aufsichtsaufwand der Kontrollstelle unabhängig von der
Grösse der SRO bzw. des DUFI entstehe. Zugleich komme ein bestimmter
Teil der Aufsichtstätigkeit allen Beaufsichtigten unabhängig von ihrer Grös-
se gleichermassen zugute. Demgegenüber berücksichtige die Zusatzabga-
be die Grösse der SRO bzw. des DUFI, was sich damit rechtfertige, dass
von einem Teil der Tätigkeiten der Kontrollstelle die grösseren Beaufsich-
tigten mehr profitierten als die kleineren (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 22). Die Kontrollstelle fügte in der Beschwerdeantwort an, dank der
Grundabgabe könne das Gefälle zwischen grossen und kleinen SRO ge-
mindert werden; ein solches Gefälle würde entstehen, wenn man aus-
schliesslich auf die Zusatzabgabe abstellen würde.
Es wird nachfolgend zu prüfen sein, ob diese Argumente der Verwaltung
eine genügende sachliche Begründung darstellen, um die ungleiche Belas-
tung von grösseren und kleineren SRO zu rechtfertigen. Zu diesem Zweck
soll die Regelung der Aufsichtsabgabe der SRO mit jener der DUFI sowie
jener in anderen Rechtsgebieten verglichen werden (E. 5.4.5 und 5.4.6),
und es sollen Analogien zur Rechtsprechung des Bundesgerichts im Be-
reich von Abwasser- und Kehrichtgebühren gezogen werden (E. 5.5.7).
5.4.5 Bei der Aufsichtsabgabe der DUFI hat der Verordnungsgeber eine etwas
andere Lösung gewählt als bei den SRO. Zwar wird auch hier eine Grund-
abgabe und eine Zusatzabgabe erhoben (vgl. Art. 13 und Art. 15 GebV
Kst). Die Grundabgabe der DUFI wird jedoch nicht gleichmässig auf die
Beaufsichtigten verteilt, sondern hängt von der Höhe des Bruttoertrags der
Finanzintermediäre ab. Gemäss Art. 13 GebV Kst bestehen bei der Grund-
abgabe der DUFI folgende vier Kategorien: 1. Fr. 500.- (Bruttoertrag bis
Fr. 20'000.-), 2. Fr. 1'000.- (Bruttoertrag von Fr. 20'000.- bis Fr. 500'000.-),
3. Fr. 2'500.- (Bruttoertrag von Fr. 500'001.- bis 5 Mio. Fr.) und
4. Fr. 5'000.- (Bruttoertrag über 5 Mio. Fr.). Der Verordnungsgeber begrün-
dete die Kategorienbildung bei der Grundabgabe der DUFI im Wesentli-
22
chen damit, dass dadurch die Berechnung der Abgabe vereinfacht werde,
und dass die DUFI eine heterogene Gruppe in Bezug auf ihre Grösse und
finanzintermediäre Tätigkeit darstellten (Erläuterungen zur Verordnung,
S. 24).
Der Verordnungsgeber rechtfertigt demnach die differenziertere Grundab-
gabe der DUFI damit, dass die Gruppe der DUFI heterogener ist als jene
der SRO. Die Spannweite des Bruttoertrags ist bei den DUFI tatsächlich
grösser als bei den SRO: Während die kleinsten DUFI weniger als
Fr. 20'000.- und die grössten mehr als 5 Mio. Fr. Bruttoertrag aufweisen,
lagen die Bruttoerträge bei den SRO zwischen Fr. (...) und Fr. (...). Zieht
man allerdings in Betracht, dass der Bruttoertrag der grössten SRO fast
12mal höher ist als jener der kleinsten SRO und dass die Anzahl der Mit-
glieder zwischen 1 und 1680 schwankt, kann auch bei den SRO nicht von
einer homogenen Gruppe gesprochen werden.
5.4.6 In anderen Rechtsgebieten, die eine Aufsichtsabgabe kennen (Banken-,
Versicherungs- und Spielbankenrecht), ergibt sich bezüglich der Kosten-
verteilung folgendes Bild: Einzig das Bankenrecht unterscheidet zwischen
einer Grund- und einer Zusatzabgabe, wobei diese Differenzierung nicht
auf Verordnungsebene erfolgt, sondern auf Gesetzesstufe. Gemäss
Art. 23octies Abs. 3 BankG deckt die Grundabgabe jene Aufsichtskosten der
Bankenkommission, die für alle Beaufsichtigten regelmässig und unabhän-
gig von ihrer Unternehmensgrösse anfallen. Mit der Zusatzabgabe werden
dagegen die Kosten abgegolten, die weder durch Gebühren noch durch
die Grundabgabe gedeckt sind; die Bemessung erfolgt nach bestimmten
Kriterien wie namentlich Bilanzsumme, Effektenumsatz und Nettofondsver-
mögen (Art. 23octies Abs. 4 BankG). In der massgebenden Verordnung wird
die Höhe der Grundabgabe konkretisiert, wobei für 7 verschiedene Katego-
rien von Beaufsichtigten fixe Beträge zwischen Fr. 1'250.- (bestimmte aus-
ländische kollektive Kapitalanlagen) und Fr. 5'000.- (Banken) vorgesehen
sind und von der Raiffeisenorganisation ein Pauschalbetrag von
Fr. 50'000.- erhoben wird (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung
von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission
[EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR 611.014]). - Bei den Versiche-
rungen wird die Aufsichtsabgabe nach dem Anteil der Prämieneinnahmen
des einzelnen Versicherungsunternehmens oder nach dem verursachten
Aufwand bemessen (Art. 50 Abs. 2 VAG). Die Verordnung konkretisiert
diese Bestimmung dahingehend, dass die Aufsichtsabgabe nach Massga-
be des Verhältnisses der Prämieneinnahmen eines Versicherungsunter-
nehmers (gemessen an den Gesamtprämieneinnahmen aller Versiche-
rungsunternehmen) berechnet wird (Art. 210 Abs. 1 der Verordnung über
die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichts-
verordnung, AVO; SR 961.011]), wobei die Aufsichtsabgabe jährlich min-
destens Fr. 3'000.- (in gewissen Fällen Fr. 1'500.-) beträgt (Art. 211 Abs. 2
AVO). Das Spielbankengesetz macht keine Angaben zur Aufteilung der
Aufsichtskosten auf die Beaufsichtigten; die einschlägige Verordnung sieht
23
eine Verteilung im Verhältnis der Bruttospielerträge der Spielbanken vor
(Art. 109 Abs. 2 der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken
[Spielbankenverordnung, VSBG; SR 935.521]).
Beim Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit jener der Banken,
Versicherungen und Spielbanken fallen zwei Besonderheiten auf: Erstens
kennt einzig das Geldwäschereirecht eine Grundabgabe, die nicht auf Ge-
setzesstufe geregelt ist. Zweitens nimmt ausschliesslich das Geldwäsche-
reirecht eine gleichmässige Verteilung eines festen, pauschalen Betrages
auf die Beaufsichtigten vor (soweit die SRO betroffen sind); in allen ande-
ren Rechtsbereichen wird die Abgabenhöhe differenziert, in der Regel auf-
grund des Ertrages oder Aufwandes. Somit weichen die Modalitäten zur
Berechnung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe in diesem Punkt nicht un-
wesentlich von jenen anderer Rechtsbereiche ab. Es erscheint als zweifel-
haft, ob der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigte. Die Ge-
setzesmaterialien zu Art. 22 GwG lassen eher vermuten, dass für alle
Rechtsgebiete eine gleichartige Regelung der Aufsichtsabgabe angestrebt
wurde (vgl. oben, E. 4.3). Dies stellt ein Indiz dafür dar, dass der Verord-
nungsgeber mit der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe das Er-
messen überschritten hat, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt worden
ist.
5.4.7 Die Rechtsprechung hat sich zur vorliegenden Problematik bisher noch
nicht geäussert. Es ergeben sich jedoch gewisse Parallelen zu Erwägun-
gen des Bundesgerichts im Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004. In die-
sem Entscheid hatte das Bundesgericht die Zulässigkeit von Abwasser-
und Kehrichtgebühren der Gemeinde St. Moritz zu beurteilen. Die Gebüh-
ren setzten sich gemäss kommunalen Gesetzen zusammen aus einer
Grundgebühr, die nach dem Gebäudeversicherungswert bemessen wurde,
sowie aus einem verbrauchsabhängigen Teil. Das Bundesgericht erwog,
es müsse ein gewisser Zusammenhang bestehen zwischen den Benüt-
zungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungs-
einrichtung, denn laut umweltrechtlichen Spezialvorschriften (Art. 60a Abs.
1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GschG, SR 814.20] und Art. 32a
Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umwelt-
schutz [Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01]) müssten bei der Ausge-
staltung der Abgaben die Art und Menge des Abwassers bzw. des Abfalls
berücksichtigt werden (a.a.O., E. 3.1). Aufgrund der gesetzgeberischen
Gestaltungsfreiheit sei es jedoch zulässig, einen Teil der Aufwendung den
Benützern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungs-
gebühr) zu überbinden, denn die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasse-
rentsorgung müsse unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme
durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden (a.a.O.
E. 3.2; vgl. auch BGE 129 I 290 E. 3.2 sowie die Urteile des Bundesge-
richts 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996 E. 4b und 2P.380/1996 vom
28. Januar 1998 E. 2a). Das Bundesgericht bezeichnete es als zweifelhaft,
24
ob die Gebührenregelung der Gemeinde St. Moritz mit dem Verursacher-
prinzip (gemäss Art. 60a GschG bzw. Art. 32a USG) vereinbar sei: Die
Grundgebühr des Beschwerdeführers habe im Jahr 2002 rund 92% des
Gesamtbetrages ausgemacht; im Bereich des Kehrichts habe der Anteil
86% betragen. Folglich habe die Gebühr die tatsächliche Inanspruchnah-
me der Abfall- und Abwasserentsorgung nur noch  in ganz nebensächli-
chem Ausmass erfasst, so dass der anzustrebende Lenkungseffekt nicht
mehr gegeben gewesen sei. Das Gericht liess schliesslich die Frage offen,
ob die Gebührenregelung mit Art. 60a GSchG bzw. Art. 32a USG verein-
bar sei, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen war
(a.a.O., E. 3.3).
Die umweltrechtlichen Gebühren, die das Bundesgericht im soeben darge-
legten Entscheid zu beurteilen hatte, weisen strukturelle Ähnlichkeiten auf
zur Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe, die im vorliegenden Fall strittig ist. In
beiden Fällen geht es um eine Abgabe, die sich aus einer fixen Grundab-
gabe und einer variablen Zusatzabgabe zusammensetzt. Vergleicht man
die gesetzlichen Grundlagen des Umwelt- und Gewässerschutzgesetzes
mit jenen des Geldwäschereigesetzes, so wird ersichtlich, dass der Ermes-
sensspielraum der Verwaltung bei der Ausgestaltung der Abgabe unter-
schiedlich gross ist: Während Art. 22 Abs. 3 GwG die Bemessungskriterien
(Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) unzweideutig festhält und
keine Ausnahmeregelung vorsieht, nennen Art. 60a Abs. 1 GschG und
Art. 32a USG mehrere mögliche Kriterien für die Bemessung einer verur-
sachergerechten Gebühr; die Aufzählung der Kriterien ist nicht abschlies-
send, und in Ausnahmefällen darf vom Grundsatz der verursachergerech-
ten Finanzierung abgewichen werden (Art. 60a Abs. 2 GSchG und 32a
Abs. 2 USG; zu den Finanzierungsmöglichkeiten im Bereich von Abfällen
vgl. VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungs-
abfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in:
URP 1999/1, S. 35 ff.). Damit erweist sich der Ermessensspielraum der
Verwaltung bei der Gestaltung von Abwasser- und Kehrichtgebühren als
deutlich grösser als bei der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe.
Trotz des beträchtlichen Ermessensspielraums der Verwaltung bei der Ge-
staltung von Umweltgebühren zweifelte das Bundesgericht an der Gesetz-
mässigkeit einer Kehrichtgebühr, die zu 86% aus einer pauschalen Grund-
gebühr bestand. Umso grösser müssen die entsprechenden Zweifel im Fall
der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe sein, da der Gesetzgeber der Verwal-
tung in Art. 22 Abs. 3 GwG nur einen verhältnismässig engen Ermessens-
spielraum einräumte. Das Geldwäschereigesetz schliesst zwar nicht expli-
zit aus, dass ein Teil der Aufsichtsabgabe durch eine pauschale, von den
gesetzlichen Kriterien unabhängige Grundabgabe erhoben wird. Eine sol-
che Grundabgabe darf aber nach dem Gesagten nicht so bemessen sein,
dass sie im Einzelfall einen erheblichen Teil der gesamten Aufsichtsabga-
be ausmacht. Vielmehr muss ein massgeblicher Teil der Aufsichtsabgabe
auf den im Gesetz vorgegebenen Kriterien beruhen.
25
Im vorliegenden Fall sind Zweifel an der Gesetzmässigkeit der Verord-
nungsregelung angebracht: Die Aufsichtsabgabe wird gemäss Art. 7 GebV
Kst zu 25% mittels einer fixen Grundabgabe finanziert, welche nicht den
gesetzlichen Kriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag der
SRO) entspricht. Die gesetzlichen Kriterien werden nur bei der Bemessung
der Zusatzabgabe berücksichtigt (vgl. Art. 8 GebV Kst), mit der 75% der
Aufsichtskosten gedeckt werden. Im Fall von SRO mit relativ geringen
Bruttoerträgen oder mit verhältnismässig wenigen angeschlossenen Mit-
gliedern macht die Grundabgabe einen wesentlichen Teil der gesamten
Aufsichtsabgabe aus; bei der kleinsten SRO beträgt der Anteil 82% (vgl.
oben, E. 5.4.3). Bei den kleineren SRO verhält es sich demnach so, dass
der überwiegende Teil der bei ihnen erhobenen Abgabe nach Kriterien be-
messen wurde, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt. Die so berechnete
Abgabe führt zudem zu einer rechtsungleichen Behandlung. In derartigen
Fällen kann nicht mehr von einer Verordnungsregelung innerhalb des ge-
setzlich eingeräumten Ermessens gesprochen werden.
5.4.8 Zieht man in Erwägung, dass 1. die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundab-
gabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht,
einen relativ hohen Anteil (25%) durch Grundabgaben zu finanzieren,
3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu allen übrigen Rechtsge-
bieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird, und 4. die Grundab-
gabe in gewissen Fällen über 80% der Aufsichtsabgabe ausmacht, wird er-
sichtlich, dass die Verwaltung ihr Ermessen bei der Festsetzung der Auf-
sichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 überschritten hat.
6. Das Bundesverwaltungsgericht gelangt zum Schluss, dass die Anwendung
von Art. 7 GebV Kst unzulässig ist, weil sie im Fall von kleinen SRO zu ei-
ner Aufsichtsabgabe führen kann, die das gesetzesrechtlich erlaubte Mass
überschreitet. Daraus ergibt sich, dass Art. 7 GebV Kst gegen übergeord-
netes Recht verstösst; die Regelung der Grundabgabe verletzt das Legali-
tätsprinzip und darf deshalb nicht angewendet werden. Die Abgabe darf
einzig nach den Kriterien von Art. 22 Abs. 3 GwG bemessen werden.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall hat das Bundesverwal-
tungsgericht dem Beschwerdeführer mit Brief vom 7. September 2007 mit-
geteilt, dass es beabsichtige, in der Sache selbst zu entscheiden und die
Aufsichtsabgabe ausschliesslich nach der Formel von Art. 11 GebV Kst zu
berechnen.
6.1.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Stellungnahme vom 31. Oktober
2007 geltend, durch die vom Bundesverwaltungsgericht beabsichtigte Neu-
berechnung der Aufsichtsabgabe mittels der Formel gemäss Art. 11 GebV
Kst verschiebe sich das Gesamtbild der Abgabe ganz erheblich, was die
Gewichtung der Bemessungsfaktoren (Mitgliederzahl und Bruttoertrag) be-
26
treffe. Damit setze das Bundesverwaltungsgericht sein eigenes Ermessen
an die Stelle jenes der Verwaltung und verletze dadurch den Gewaltentei-
lungsgrundsatz. Richtig wäre gewesen, jene 25 Prozent der Aufsichtskos-
ten, die bisher über die Grundabgabe finanziert wurden, angesichts der
fehlenden Gesetzeskonformität von Art. 7 GebV Kst gar nicht auf die SRO
zu überwälzen. Der Bund habe die ihm dadurch entgehenden Kosten sel-
ber zu tragen, da er für die fehlerhafte Verordnung verantwortlich sei. Aus-
serdem dürfe die Änderung von Bruttoerträgen und -aufwendungen ande-
rer SRO nicht dazu führen, dass der Beschwerdeführer eine höhere Auf-
sichtsabgabe zu bezahlen habe, zumal es sich bei den anderen SRO nicht
um Gegenparteien im vorliegenden Verfahren handle.
6.1.2 Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Sein Antrag liefe darauf
hinaus, dass ein Viertel jener Kosten der Kontrollstelle, die an sich von den
SRO zu tragen wären, der Eidgenossenschaft überbunden würden. Dies
entspricht jedoch gerade nicht dem Willen des Gesetzgebers, welcher eine
vollständige Kostenüberwälzung festlegte und die Kriterien zur Bemessung
der Aufsichtsabgabe in Art. 22 Abs. 3 GwG klar umschrieben hat. Die Be-
rechnungsformel in Art. 11 GebV Kst stellt eine gesetzeskonforme Umset-
zung dieser Kriterien dar. Um die Aufsichtsabgabe bei der vorliegenden
prozessualen Ausgangslage auf gesetzeskonforme Weise zu berechnen,
müssen somit die gesamten Aufsichtskosten der Kontrollstelle des Jahres
2005, die die SRO zu tragen haben, nach dem Schlüssel von Art. 11 GebV
Kst auf die SRO verteilt werden (vgl. unten, E. 6.4). Dadurch kann für das
Jahr 2005 eine verfassungs- und gesetzeskonforme Aufsichtsabgabe er-
mittelt werden, ohne dem Verordnungsgeber präzise Vorgaben für die
künftige Regelung der Aufsichtsabgabe zu auferlegen (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts vom 13. November 1997 i.S. P. c/ Administration des impôts
du canton de Vaud, publiziert in RDAF 1998 II S. 133 ff., E. 3b/aa, mit Hin-
weis auf FRANCIS CAGIANUT, Der Steuerrichter und die Verfassung, in: Markus
Reich / Martin Zweifel [Hrsg.], Das Schweizerische Steuerrecht, Eine
Standortbestimmung, Festschrift Ferdinand Zuppinger, Bern 1989,
S. 135 ff., S. 146).
6.2 Bei der Neuberechnung der Aufsichtsabgabe muss berücksichtigt werden,
dass eine der 11 SRO die Kostenverfügung vom 7. September 2006 nicht
angefochten hat. Die Höhe des Abgabebetrags dieser SRO (Fr. 49'745.-)
steht damit bereits rechtskräftig fest. Die Aufsichtskosten, die die 10 be-
schwerdeführenden SRO mittels Aufsichtsabgabe zu finanzieren haben,
müssen um den entsprechenden Betrag reduziert werden; ohne diese Re-
duktion würde die Summe der Aufsichtsabgaben höher ausfallen als die zu
deckenden Aufsichtskosten der Kontrollstelle. Die für die Berechnung der
Aufsichtsabgabe relevanten Aufsichtskosten betragen demnach nicht
Fr. 1'805'692.-, sondern Fr. 1'755'947.-.
6.3 Ferner ist bei der Neuberechnung zu beachten, dass sich in Parallelverfah-
ren ergeben hat, dass die Bruttoerträge von mehreren SRO korrigiert wer-
27
den mussten, weil sie den Anforderungen von Art. 10 GebV Kst nicht ent-
sprachen. Die Summe der Bruttoerträge sämtlicher SRO beträgt demnach
nicht mehr Fr. 9'588'879.-, sondern Fr. 9'337'750.-. Die Reduktion der Brut-
toertrags-Summe hat aufgrund von Art. 11 GebV Kst Auswirkungen auf die
Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers (vgl. unten,
E. 6.4).
6.4 Die Neuberechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das
Jahr 2005 ergibt - unter Berücksichtigung der Formel gemäss Art. 11 GebV
Kst (E. 6.1.2), der Reduktion der zu deckenden Aufsichtskosten (E. 6.2)
und der verminderten Bruttoertragssumme (E. 6.3) - einen Betrag in der
Höhe von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'337'750 *
0.25)} * Fr. 1'755'947.-]. Gemäss der ursprünglichen Verfügung der Kont-
rollstelle hatte die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr
2005 Fr. (...) betragen [Berechnungsweise: Fr. 41'038.- (Grundabgabe) +
{(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269.- (Zusatzabga-
be)]. Die Neuberechnung führt also zu einer Erhöhung der Aufsichtsabga-
be des Beschwerdeführers und damit zu einer reformatio in peius. Der Be-
schwerdeführer hat diese Schlechterstellung hinzunehmen: Das Bundes-
verwaltungsgericht hat ihm mit Brief vom 7. September 2007 mitgeteilt,
dass die Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 höher ausfallen werde (vgl.
Art. 62 Abs. 3 VwVG); der Beschwerdeführer zog seine Beschwerde dar-
aufhin jedoch nicht zurück.
Dem Beschwerdeführer war mit Brief vom 7. September 2007 in Aussicht
gestellt worden, dass die Aufsichtsabgabe auf Fr. (...) erhöht werde. Bei
der damaligen Berechnung war jedoch der für eine der 11 SRO rechtskräf-
tig verfügte Betrag von Fr. 49'745.- (vgl. oben, E. 6.2) zu Unrecht nicht von
den Aufsichtskosten der Kontrollstelle abgezogen worden. Die nun erfolgte
Subtraktion dieses Betrags bewirkt, dass sich die verbleibenden Aufsichts-
kosten und damit auch die auf die einzelnen Beschwerdeführer fallenden
Anteile vermindern. Die korrekte Neuberechnung hat zur Folge, dass die
Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers geringer ausfällt als der Betrag,
der im Brief vom 7. September 2007 genannt wurde.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Aufsichtsabgabe des Be-
schwerdeführers für das Jahr 2005 auf Fr. (...) festzusetzen ist.
7. Wie vorne erwähnt (E. 3.2), macht der Beschwerdeführer eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs geltend, weil das Bundesverwaltungsgericht das
Akteneinsichtsgesuch vom 8. Oktober 2007 abgelehnt hatte. Am 7. Sep-
tember 2007 hatte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer
mitgeteilt, dass es beabsichtige, den angefochtenen Entscheid zu Unguns-
ten des Beschwerdeführers abzuändern (reformatio in peius). Aufgrund
dieses Schreibens verlangte der Beschwerdeführer Einsicht in die Akten
sämtlicher weiterer Verfahren betreffend SRO-Aufsichtsabgaben. Er be-
gründete dies damit, dass er die Möglichkeit haben müsse, die Richtigkeit
28
und Rechtmässigkeit der in den Parallelverfahren angeführten Entscheid-
gründe zu überprüfen; nur so könne er die Vor- und Nachteile eines allfälli-
gen Beschwerderückzugs korrekt einschätzen.
Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Der
Grund dafür, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers erhöht
werden muss, liegt in erster Linie darin, dass das Bundesverwaltungsge-
richt die einschlägigen Vorschriften der GebV Kst gesetzes- und verfas-
sungskonform anwendet (vgl. vorne, E. 6). Ferner ist von Bedeutung, dass
gemäss dem Willen des Gesetzgebers sämtliche nicht durch Gebühren ge-
deckte Kosten der Kontrollstelle auf die SRO und DUFI zu überwälzen sind
(vgl. vorne, E. 4). Im Zusammenhang mit den vorliegenden Verfahren ist
das Bundesverwaltungsgericht - wie dargelegt - zum Schluss gekommen,
dass die Aufsichtsabgabe bei einem Teil der beschwerdeführenden SRO
auf das verfassungsmässig Zulässige reduziert werden muss; umgekehrt
müssen die Aufsichtsabgaben der anderen SRO (ebenfalls im Rahmen
des verfassungsmässig Zulässigen) erhöht werden. Um sich hiergegen mit
begründeten Anträgen zur Wehr zu setzen, benötigt der Beschwerdeführer
keine Kenntnis der - im Übrigen geheimen - Geschäftsdaten aller übrigen
Verfahrensbeteiligten. Ein schutzwürdiges Interesse an einer umfassenden
Akteneinsicht, die der Beschwerdeführer verlangt, ist nicht ersichtlich. Die
dem gestellten Antrag entgegenstehenden Interessen an der Geheimhal-
tung der Geschäftsdaten und an einer beförderlichen Verfahrensabwick-
lung überwiegen klar. Der Antrag ist somit als unbegründet abzuweisen.
8.
8.1 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu über-
nehmen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dem unterliegenden Beschwerdefüh-
rer, der eine reformatio in peius hinzunehmen hat, sind demnach Verfah-
renskosten aufzuerlegen. Beim vorliegenden Streitwert von rund Fr. (...)
und einem Gebührenrahmen von Fr. 2'000.- bis Fr. 8'000.- (Art. 4 des Reg-
lements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE; SR 173.320.2]) erweist sich
eine Gerichtsgebühr von Fr. 5'400.- als angemessen. Aufgrund von Art. 6
Bst. b VGKE rechtfertigt sich indessen eine Reduktion dieser Gebühr. Zum
einen muss beachtet werden, dass durch die angefochtene Verfügung der
Kontrollstelle das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde
und die Heilung des rechtlichen Gehörs erst im Verlauf des Beschwerde-
verfahrens erfolgte (vgl. oben, E. 3). Kostenmindernd ist ferner zu berück-
sichtigen, dass das Gericht neun weitere, ähnlich gelagerte Fälle zu beur-
teilen hatte. Unter Würdigung dieser Umstände sind die Kosten auf
Fr. 3'000.- festzusetzen. An diesen Betrag ist der am 30. Oktober 2006 ge-
leistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- anzurechnen (vgl.
Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und
Entschädigungen im Verwaltungsverfahren [SR 172.041.0]).
8.2 Da der Beschwerdeführer unterlegen ist, hat er keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Kontrollstelle, die im
29
vorliegenden Fall obsiegt hat, hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die angefochtene Verfügung wird dahingehend abgeändert, dass der Be-
schwerdeführer verpflichtet wird, eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von
Fr. (...) zu bezahlen.
3. Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 3'000.- auferlegt. An diesen Betrag wird der vom Beschwerdeführer am
30. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- angerechnet.
Die Restanz von Fr. 1'000.- ist nach Rechtskraft dieses Urteils, innert 30
Tagen nach Erhalt des Einzahlungsscheines, der Bundeskasse zu über-
weisen.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Frank Seethaler Kaspar Plüss
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen
Bundesgericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz],
BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten (Art. 42 BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingegangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder
einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben
werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 15. November 2007