B-2625/2009 - Abteilung II - Milch, Milchprodukte, Speiseöle und -fette - Mehrmengen Milch für Produzentenorganisation (PO)

Abtei lung II
B-2625/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 4 . M ä r z 2 0 1 0
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Stephan Breitenmoser und
Jean-Luc Baechler;
Gerichtsschreiberin Anita Kummer.
B-2625/2009, B-3882/2009, B-5336/2009
Produzentenorganisation Ostschweiz,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.
Mehrmengen Milch für Produzentenorganisation (PO).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-2625/2009
Sachverhalt:
A.
Die Produzentenorganisation Ostschweiz (nachfolgend: Beschwerde-
führerin) ist vom Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: Vor-
instanz, BLW) mit Verfügung vom 17. Januar 2006 vorzeitig aus der
Milchkontingentierung entlassen worden.
Mit Eingaben vom 11. September 2008, 29. September 2008,
29. Oktober 2008, 29. Dezember 2008, 6. April 2009 (2 Gesuche) und
27. April 2009 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz um
Bewilligung einer Mehrmenge von insgesamt 7'670'000 kg Milch
(470'000 kg + 1'250'000 kg + 6'000'000 kg + 3'000'000 kg + 3'000'000
kg + 500'000 kg + 700'000 kg) für das Milchjahr 2008/2009.
Mit Verfügungen vom 27. März 2009, 18. Mai 2009, 19. Mai 2009 und
20. Mai 2009 (insgesamt 7 Verfügungen) lehnte die Vorinstanz die
Mehrmengengesuche der Beschwerdeführerin ab.
B.
Gegen diese Verfügungen hat die Beschwerdeführerin am 20. April
2009 und am 16. Juni 2009 Beschwerden beim Bundesverwaltungs-
gericht erhoben. Sie beantragt sinngemäss die Aufhebung der an-
gefochtenen Verfügungen.
C.
Mit Vernehmlassungen vom 8. Juni 2009, 10. Juli 2009 und
4. September 2009 hat die Vorinstanz beantragt, auf die Beschwerden
sei nicht einzutreten bzw. die Beschwerden seien abzuweisen.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 26. August 2009 hat das Bundesver-
waltungsgericht die Verfahren B-2625/2009, B-3882/2009 und
B-5336/2009 vereinigt und danach unter der Verfahrensnummer
B-2625/2009 weitergeführt.
E.
Mit Schreiben vom 16. September 2009 hat die Vorinstanz Akten-
notizen vom 22. und 29. Januar 2009 sowie ein Nachtragsbegehren
vom 26. Februar 2009 betreffend die Vereinbarung zwischen den Ver-
tretern der Dachorganisationen der Land- und Milchwirtschaft und dem
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Bund anlässlich der Verhandlungen über die Beteiligung des Bundes
an den Kosten befristeter Marktentlastungsmassnahmen im Jahr 2009
als Beweismittel eingereicht.
F.
Mit Schreiben vom 24. September 2009 hat sich die Vorinstanz zum
Charakter sowie zur Verbindlichkeit der Vereinbarung zwischen den
Vertretern der Dachorganisationen der Land- und Milchwirtschaft und
dem Bund geäussert.
G.
Mit Schreiben vom 29. September 2009 hat die Beschwerdeführerin zu
den Beweismitteln der Vorinstanz Stellung genommen.
H.
Mit Stellungnahme vom 3. Dezember 2009 hat die Vorinstanz auf Er-
suchen des Bundesverwaltungsgerichts die Übersicht über die Mehr-
mengengesuche 2006 bis 2009 näher erläutert und ihre Praxis be-
treffend die Behandlung der Mehrmengengesuche in den Milchjahren
2007/2008 und 2008/2009 dargelegt.
I.
Mit Stellungnahme vom 2. Januar 2010 hat sich die Beschwerde-
führerin zu den fraglichen Exportprojekten, zum Bedarf der be-
antragten Mehrmengen Milch, zu den getätigten Investitionen und zum
Verhalten der Vorinstanz geäussert.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde
einzutreten ist, hat das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich von
Amtes wegen und mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BVGE 2007/6
E. 1 S. 45).
1.1 Ändert das anwendbare Recht während eines hängigen Be-
schwerdeverfahrens, so sind bei Fehlen ausdrücklicher Übergangs-
bestimmungen die von der Rechtsprechung entwickelten diesbezüg-
lichen Prinzipien heranzuziehen (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009,
§ 24 N 9). Die Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer solchen
Änderung Anwendung findet, richtet sich nach dem Grundsatz, dass
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diejenigen materiellen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Er-
füllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestands Geltung haben. Neue verfahrensrechtliche Regeln ge-
langen aber grundsätzlich sofort zur Anwendung (vgl. BGE 126 III 431
E. 2a und 2b; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 79).
Etwas anderes gilt, wenn eine davon abweichende übergangsrecht-
liche Regelung besteht (vgl. BGE 107 Ib 133 E. 2b), was vorliegend
jedoch nicht der Fall ist.
Die angefochtenen Verfügungen beziehen sich auf einen Sachverhalt,
der sich abschliessend unter der Geltung des alten Rechts ereignet
hat. Für die Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen ist demnach
die auf den 1. Mai 2009 aufgehobene Verordnung vom 10. November
2004 über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung (aVAMK, AS
2004 4915) massgebend.
1.2 Die angefochtenen Verfügungen stützen sich auf die Landwirt-
schaftsgesetzgebung (insbesondere Art. 12 aVAMK i.V.m. Art. 36a
Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG,
SR 910.1]) und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Sie stellen
Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021)
dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG kann gegen Verfügungen der
Bundesämter, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungs-
bestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde erhoben werden. Demnach ist das Bundesverwaltungs-
gericht zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig
(Art. 31, Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [VGG, SR 173.32]). Ausnahmen im Sinne von Art. 32 VGG liegen
keine vor.
1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG ist zur Beschwerde
legitimiert, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Voraussetzungen müssen
kumulativ gegeben sein und im Zeitpunkt des Urteils vorliegen (vgl.
ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG,
Zürich 2008, Art. 48 N 3; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich
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2009, Art. 48 N 8). Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder
auch bloss tatsächlicher Natur sein. Der Beschwerdeführer muss
durch den angefochtenen Akt persönlich und unmittelbar einen Nach-
teil erleiden. Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen
Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde der beschwerdeführenden
Person eintragen würde, das heisst in der Abwendung eines
materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid
für sie zur Folge hätte (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.1; HÄNER, a.a.O.,
Art. 48 N 9 ff. und 18 ff; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, a.a.O., Art. 48
N 10 ff.; BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.],
Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 89 N 10 ff.). Dabei muss dem
drohenden Nachteil eine nicht unbedeutende Schwere zukommen und
der Schadenseintritt relativ wahrscheinlich sein – bloss geringfügige
unwahrscheinliche Beeinträchtigungen reichen nicht aus (vgl. BVGE
2007/20 E. 2.4.1; BGE 123 II 376 E. 4b, BGE 121 II 176 E. 3a; ISABELLE
HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
prozess, Zürich 2000, N 610).
1.3.1 Die Beschwerdeführerin ist ein Verein mit Sitz in Chur (Art. 1 der
Statuten), welcher im Hinblick auf den vorzeitigen Ausstieg aus der
Milchkontingentierung gegründet wurde und über Rechtspersönlichkeit
verfügt (Art. 60 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Gemäss Art. 3 der Statuten be-
zweckt die Organisation die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage
seiner Mitglieder. Zu diesem Zweck vertritt sie die Interessen ihrer
Mitglieder. Die Organisation ist verantwortlich für die Milchmengen-
zuteilung ihrer Mitglieder und vertritt die Mitglieder in den wichtigen
Organisationen. Nach Art. 2 Abs. 1 aVAMK können Produzenten und
Produzentinnen von der Milchkontingentierung ausgenommen werden,
wenn sie Mitglieder von Organisationen sind. Diese Organisationen
können die Anträge für die Zustimmung zu einer Mehrmenge bei der
Vorinstanz stellen (Art. 12 aVAMK). Die Beschwerdeführerin ist mit
Verfügung vom 17. Januar 2006 vorzeitig aus der Milch-
kontingentierung entlassen worden (Art. 36a Abs. 2 LwG). Sie hat im
eigenen Namen die Gesuche um zusätzliche Mehrmengen bei der
Vorinstanz gestellt, hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist Verfügungsadressatin.
Dementsprechend ist sie grundsätzlich befugt, in eigenem Namen
gegen die angefochtenen Verfügungen Beschwerde zu führen.
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1.3.2 Da das Milchjahr 2008/2009, für welche die Mehrmengen be-
antragt worden sind, am 30. April 2009 abgelaufen ist (vgl. hinten
E. 2), ist es indessen fraglich, ob die Beschwerdeführerin im heutigen
Zeitpunkt noch ein aktuelles und praktisches Interesse an einem Ent-
scheid hat. Die Beschwerdeführerin hat keine Möglichkeit mehr, eine
Mehrmenge, die ihr im heutigen Zeitpunkt bewilligt würde, durch An-
passung der Milchproduktion zu nutzen. Eine allfällige Gutheissung
der Beschwerde hätte für die Beschwerdeführerin demnach grund-
sätzlich keinen praktischen Nutzen. Da die Beschwerdeführerin aber
geltend macht, die fraglichen Mehrmengen Milch im Milchjahr
2008/2009 bereits produziert und vermarktet zu haben (vgl. Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 2. Januar 2010), könnte sie
dennoch ein schutzwürdiges Interesse an einer nachträglichen Fest-
stellung haben, ob die Mehrmengengesuche für das Milchjahr
2008/2009 zu Recht nicht bewilligt worden sind. Denn wären die Be-
schwerden unbegründet, hätte die Beschwerdeführerin über die ihr
gemäss Art. 6 Abs. 1 aVAMK zugeteilte Basismenge hinaus zu viel
Milch produziert (vgl. Beschwerde vom 16. Juni 2009 und Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 2. Januar 2010), dadurch gegen
die aVAMK verstossen und deshalb mit Sanktionen nach Art. 169 LwG
zu rechnen (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom 4. September
2009 E. 3.3.2). Wenn unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht
oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, kann ein Betrag erhoben
werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in Verkehr
gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlangten
oder bezogenen Beträge entspricht (Art. 169 Abs. 2 LwG). Aufgrund
der Überschreitung der Basismenge können der Beschwerdeführerin
somit unmittelbar Verwaltungsmassnahmen drohen. Die Vorinstanz hat
in ihrer Vernehmlassung vom 4. September 2009 selber solche in
Aussicht gestellt. Die Sanktionen würden u.a. gestützt auf die an-
gefochtenen Verfügungen ausgesprochen; sie erscheinen damit nicht
als bloss entfernte, indirekte Folge, welche ein schutzwürdiges
Interesse ausschliessen könnte. Die Höhe der Sanktionen könnte zu-
dem bedeutend sein. Die Beschwerdeführerin hat aus diesen Gründen
ein schutzwürdiges Interesse an einer nachträglichen Feststellung
(Art. 25 VwVG), ob die Mehrmengengesuche für das Milchjahr
2008/2009 zu Recht nicht bewilligt worden sind.
1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der
Beschwerdeschriften sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), die
Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG)
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und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff.
VwVG).
Auf die Beschwerden ist daher einzutreten.
2.
Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar-
politik 2007 (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom
29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff.) wurde beschlossen, die seit 1977
eingeführte öffentlich-rechtliche Milchkontingentierung auf den 1. Mai
2009 aufzuheben. Art. 36a Abs. 1 LwG hält ausdrücklich fest, dass die
Art. 30-36 bis 30. April 2009 anwendbar bleiben. In Art. 23 aVAMK war
vorgesehen, dass die aVAMK nur bis 30. April 2009 gilt. Mit Auf-
hebungsbeschluss des Bundesrates vom 25. Juni 2008 wurde die
Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS
1999 1209) auf den 1. Mai 2009 aufgehoben (AS 2008 3837). Die
staatliche Festlegung eines Produzentenpreises in Form eines Ziel-
preises wurde mit der Agrarpolitik 2007 aufgehoben und die ent-
sprechende Rechtsgrundlage gestrichen (Art. 29 LwG [AS 2003 4219,
AS 1998 3041; BBl 2002 4802 f.]). Nach dem Wegfall der Milch-
kontingentierung sind nur noch folgende Marktstützungsmassnahmen
vorgesehen: Zulage für verkäste Milch (Art. 38 LwG), Zulage für
Fütterung ohne Silage (Art. 39 LwG), Beihilfen zur Förderung des In-
landabsatzes (Art. 40 LwG); Ausfuhrbeihilfen (Art. 41 LwG) und
Buttereinfuhr (Art. 42 LwG; vgl. GIOVANNI BIAGGINI/ANDREAS LIENHARD/PAUL
RICHLI/FELIX UHLMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht des Bundes, 5. Aufl.,
Basel 2009, § 37 S. 227).
2.1 Die bis 30. April 2009 geltende staatliche Milchkontingentierung
im Sinne einer mengenmässigen Begrenzung der Milchablieferungen
diente der Vermeidung von Überproduktion und verhinderte damit all-
fällige Preiseinbrüche und Einkommensverluste für die Bauern. In der
Botschaft zur Agrarpolitik 2007 wurde die Milchkontingentierung als
Preisstützungsinstrument für die Produzenten angesehen, das aber
mit hohen Produktionskosten und strukturellen Überkapazitäten ver-
bunden sei und ein strukturelles und produktionskostenbedingtes
Manko an Wettbewerbsfähigkeit aufweise (vgl. Botschaft AP 2007, BBl
2002 4797).
2.2 Die Aufhebung der Milchkontingentierung sollte eine Ausdehnung
der Produktion und eine rasche Preissenkung herbeiführen. Eine
Preissenkung, verbunden mit Mengenwachstum, würde deshalb bei
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den unterschiedlichen betrieblichen und regionalen Bedingungen
voraussichtlich zu einer Spezialisierung der Betriebe führen.
Spezialisierung hiesse aber auch Effizienzsteigerung durch vermehrte
Arbeitsteilung zwischen Betriebstypen und Regionen (vgl. Botschaft
AP 2007, BBl 2002 4797). Gründe für den Ausstieg waren ins-
besondere die Verteuerung der Produktion und die Beeinträchtigung
der preislichen Wettbewerbsfähigkeit des Sektors (vgl. Botschaft AP
2007, BBl 2002 4795). Es ist ferner beschlossen worden, den Ausstieg
aus der Milchkontingentierung schrittweise abzuwickeln, um die
Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter
zu gestalten. Dieses Übergangsregime sollte Anreize schaffen, ent-
weder Kontingente zu kaufen oder Kontingente zu verkaufen, um
dadurch den Strukturwandel zu fördern. Der Verkauf von Kontingenten
sollte jenen Betrieben, die künftig nicht mehr auf die Milchproduktion
setzen, durch Beschaffung von neuen finanziellen Mitteln helfen, sich
neu zu orientieren bzw. in einen neuen Sektor zu investieren. Es wurde
erwartet, dass damit Milchproduktionsbetriebe durch Zukauf von
Kontingenten ihre Position auf dem Markt stärken könnten (vgl. Bot-
schaft AP 2007, BBl 2002 4802; Milchbericht zur Ausgestaltung der
Milchmarktordnung und der flankierenden Massnahmen nach dem
Ausstieg aus der Milchkontingentierung ab Mai 2009 des Eid-
genössisches Volkswirtschaftsdepartements vom 14. September 2005,
S. 8).
Ziel und Zweck des gestaffelten Ausstiegs aus der Milch-
kontingentierung war somit, für einen sanften Übergang in eine Zeit
ohne staatliche Produktionslenkung zu sorgen und gewissen
Produzentengruppen einen zeitlichen Vorsprung zu verschaffen, damit
sie sich vor den anderen auf die neue Situation einstellen konnten
(vgl. Botschaft AP 2007, BBl 2002 4804). Dank der Übergangs-
regelung profitierten vorzeitig aussteigende Milchbauern von einem
grösseren unternehmerischen Handlungsspielraum. Allerdings blieben
sie während der drei Übergangsjahre gewissen Einschränkungen
unterworfen, um eine unkontrollierte Milchmengenausdehnung zu
vermeiden (vgl. PAUL RICHLI, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli [Hrsg.],
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XIII, Wirtschafts-
strukturrecht, Basel/ Genf/München 2005, § 25, Rz. 547). Den
Organisationen sollte ein vorzeitiger Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung aber nur ermöglicht werden, wenn Gewähr bestand,
dass keine Mehrproduktion zulasten der nicht über die betreffende
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Organisation laufenden Milchverwertung entstand (vgl. Botschaft AP
2007, BBl 2002 4805).
2.3 Mit der Aufhebung der Milchkontingentierung hat der Übergang
von einer staatlichen zu einer privaten Steuerung der Milchmengen
stattgefunden. Mit anderen Worten tragen neu die Akteure in der
Milchbranche vorwiegend die Verantwortung für Produktion, Ver-
wertung und Vermarktung von Milch. Die Produzenten können heute
selber bestimmen, welche Milchmenge sie zu welchem Preis ver-
markten möchten (vgl. Botschaft AP 2007, BBl 2002 4795). Die bereits
in der Agrarpolitik 2007 angedeutete und in der Agrarpolitik 2011
weitergeführte Stossrichtung lautet „Mehr Markt und mehr Ökologie“.
Im Zentrum steht somit die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit in der
Milchwirtschaft (vgl. Botschaft AP 2007, BBl 2002 4723). Die lange
Zeit intensive Regulierung der Milchwirtschaft hat der Liberalisierung
des Milchmarkts Platz gemacht. Seit dem 1. Mai 2009 bestimmt der
freie Markt Angebot und Nachfrage, was ohne Weiteres Auswirkungen
auf Produktionsmenge und Preis hat. Der Gesetzgeber hat bewusst
damit gerechnet, dass die Aufhebung der Milchkontingentierung mit
einer Strukturbereinigung und einem grösseren Preisdruck einher-
gehen würde. Die Anpassung an die neuen Marktverhältnisse bedingt
für die Milchproduzenten die Schaffung effizienterer Produktions-
strukturen, um die Produktionskosten zu senken, sowie eine Aus-
dehnung der Produktion als Kompensation für die Senkung des
Milchpreises (vgl. Botschaft AP 2007, BBl 2002 4795 ff.).
2.4 Neben der Aufhebung der Milchkontingentierung in der Schweiz
wurde mit dem Agrarabkommen vom 21. Juni 1999 mit der EU
(SR 0.916.026.81; sog. "Bilaterale I") auch der Grenzschutz für Käse
gegenüber der EU bis im Sommer 2007 vollständig abgebaut. Die
Liberalisierung des Käsemarkts hat dazu geführt, dass sich Ver-
änderungen im EU-Milchmarkt direkt auf den Schweizer Markt aus-
wirken. Damit wird der Preis für Schweizer Milchprodukte stärker durch
den EU-Milchpreis mitbestimmt. Die EU-Kommission ging davon aus,
dass der Milchpreis zwischen 2002 und 2010 um rund 17 % auf ca.
40 Rappen pro Kilogramm Milch sinken werde (vgl. Botschaft zur
Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom 17. Mai 2006, AP 2011, BBl
2006 6417).
Seite 9
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3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Vor-
instanz habe ihre Bewilligungspraxis für Mehrmengengesuche im
Milchjahr 2008/2009 geändert. Bei den abgelehnten Gesuchen handle
es sich zu einem grossen Teil um Projekte, welche von der Vorinstanz
in den Vorjahren diskussionslos bewilligt worden seien. Da diese Ex-
portprojekte bereits bestanden hätten, habe sie nicht mit einer
anderen Bewilligungspraxis der Vorinstanz für Mehrmengengesuche
gerechnet. Einige der Gesuche seien schon lange vor Januar 2009 bei
der Vorinstanz pendent gewesen.
3.2 Mit Rundschreiben vom 11. Juli 2008 teilte die Vorinstanz den
Ausstiegsorganisationen mit, dass ohne positiven Entscheid die Zu-
teilung der Mehrmenge auf die Produzenten nicht vorgenommen
werden könne. Ausserdem werde jedes Mehrmengengesuch sorgfältig
daraufhin geprüft, ob die beantragte Mehrmenge tatsächlich einem
ausgewiesenen Bedarf entspreche. Die Abklärung des Bedarfs sowohl
bei Fortsetzungsprojekten, die im Milchjahr 2007/2008 umgesetzt
worden seien, als auch bei neuen Projekten sei vor allem angesichts
der aktuellen Marktlage besonders wichtig.
3.3 Die Vorinstanz führt aus, das Rundschreiben vom 11. Juli 2008
stelle weder eine Ankündigung einer Praxisänderung noch eine
Praxisänderung selbst dar, sondern sei lediglich eine Klarstellung des
geltenden Rechts. Mit Bezug auf die Praxis für das Milchjahr
2007/2008 führt sie aus, dass damals weltweit eine grosse Nachfrage
bezüglich Milch und Milchprodukten bestanden habe. Da die normale
Milchmenge nicht genügend hoch gewesen sei, um den Bedarf an
Milch zu decken, und aufgrund des erbrachten Nachweises eines Be-
darfs für Mehrmengen seien die Projekte im Milchjahr 2007/2008 be-
willigt worden. Sowohl im Milchjahr 2007/2008 als auch im Milchjahr
2008/2009 habe sie die Mehrmengenprojekte markt- und bedarfs-
orientiert beurteilt und keine Praxisänderung vorgenommen.
Ausserdem habe sie die Ausstiegsorganisationen mit Rundschreiben
vom 11. Juli 2008 über ihr Vorgehen bei der Behandlung der Mehr-
mengengesuche informiert. Die Beschwerdeführerin habe demnach
nicht ohne Weiteres davon ausgehen dürfen, dass ihre Mehrmengen-
gesuche bewilligt würden.
3.4 Sowohl in den vorhergehenden Milchjahren als auch im fraglichen
Milchjahr 2008/2009 hat die Vorinstanz über die Mehrmengengesuche
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der Produzentenorganisationen oft erst gegen Ende des Milchjahres
verfügt. Daraus allein kann aber keine langjährige Praxis abgeleitet
werden, wonach die Vorinstanz stillschweigend akzeptiert hätte, dass
die Produzenten die beantragten Mehrmengen Milch grösstenteils
schon vor einem positiven Entscheid über die Mehrmengengesuche
produzieren durften. Die Beschwerdeführerin bringt auch nichts vor,
was auf eine stillschweigende Zustimmung der Vorinstanz zu einem
solchen Vorgehen schliessen könnte. Eine solche Praxis widerspräche
zudem einerseits dem Grundsatz, dass bewilligungspflichtige Tätig-
keiten erst ausgeübt werden dürfen, wenn eine Bewilligung erteilt
worden ist (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 44 Rz. 2 ff.), sowie
anderseits den Bestimmungen der aVAMK (Art. 12 aVAMK). Die Vor-
instanz hatte in jedem Milchjahr die Lage auf dem Milchmarkt neu
einzuschätzen und mit den Mehrmengen die Milchmenge zu
regulieren. Eine unkontrollierte Mehrmengenausdehnung bzw. die
Produktion von überschüssiger Milch sollte dadurch vermieden
werden.
Die Vorinstanz hat mit ihrem Rundschreiben im Wesentlichen den all-
gemein geltenden Grundsatz bei bewilligungspflichtigen Tätigkeiten
bestätigt. Sie informierte die betroffenen Organisationen zudem über
die beabsichtigte Vorgehensweise bei der Behandlung der Mehr-
mengengesuche im Milchjahr 2008/2009. Darin liegt keine An-
kündigung einer Praxisänderung. Unabhängig davon konnte die Be-
schwerdeführerin nicht davon ausgehen, dass ihre Mehrmengen-
gesuche wie in den Vorjahren bewilligt würden, zumal sich der Milch-
markt seither stark verschlechtert hatte. Indem die Beschwerde-
führerin, die beantragten Mehrmengen Milch trotz fehlenden positiven
Entscheids produzieren liess und Verträge für die Vermarktung ab-
schloss, tat sie dies auf eigenes Risiko.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, sie sei an
der Vereinbarung am runden Tisch Ende Januar 2009 nicht beteiligt
gewesen und habe lediglich eine Kopie der Pressemitteilung der Vor-
instanz vom 29. Januar 2009 erhalten, wobei sie von deren "Wunsch-
Charakter" ausgegangen sei. Von den Aktennotizen der Sitzungen
habe sie erst während des Verfahrens Kenntnis erhalten. Sie habe
deshalb ihre Mehrmengengesuche nicht zurückgezogen.
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Die Vorinstanz bringt vor, der Bund habe sich aufgrund der schlechten
Lage auf dem Milchmarkt im Jahr 2009 mit Fr. 14 Mio. an den Kosten
befristeter Marktentlastungsmassnahmen beteiligt, unter der Voraus-
setzung, dass die Organisationen ihrerseits Leistungen erbrächten,
u.a. den Rückzug der Mehrmengengesuche. Im Gegensatz zur Be-
schwerdeführerin hätten verschiedene andere Organisationen auf-
grund dieser Vereinbarung ihre Mehrmengengesuche zurückgezogen.
Bei der Vereinbarung handle es sich um ein nicht rechtsverbindliches
"Gentlemen's Agreement" am runden Tisch, welches auf Treu und
Glauben beruhe. Die Beschwerdeführerin sei zwar nicht direkt, aber
indirekt durch die Genossenschaft Vereinigte Milchbauern Mitte-Ost,
Mitglied der am runden Tisch vertretenen Schweizer Milchproduzenten
(SMP), an der Vereinbarung beteiligt gewesen und hätte nach Treu und
Glauben der Vereinbarung nachkommen müssen.
4.2 Gemäss Aktennotizen vom 22. und 28. Januar 2009 fanden am
20. und 23. Januar 2009 bei der Vorinstanz Sitzungen zum Schweizer
Milchmarkt statt.
Teilnehmer der Sitzung vom 20. Januar 2009: Nationalrat Hansjörg Walter,
Präsident des Schweizerischen Bauernverbandes; Jacques Bourgeois,
Direktor des Schweizerischen Bauernverbandes; Peter Gfeller, Präsident der
SMP; Albert Rösti, Direktor der SMP; René Kolly, Präsident von Fromarte
dem Interessenverband der milchverarbeitenden Unternehmen; Anton
Schmutz, Direktor von Fromarte; Markus Willimann, Präsident der Ver-
einigung der Schweizerischen Milchindustrie (VMI) und Leiter des Ge-
schäftsbereichs Industrie Emmi Schweiz; Paul-Albert Nobs der VMI und
Direktor Cremo SA; Alexander Briw, Präsident des Vereins Schweizer Milch
(VSM); Jaques Gygax, Geschäftsführer des Milchverbands der Nordwest-
schweiz (Miba); Manfred Bötsch, Direktor des BLW; Jacques Chavaz Vize-
direktor des BLW; Niklaus Neuenschwander, Leiter Fachbereich Tierische
Produkte und Tierzucht des BLW.
Teilnehmer der Sitzung vom 23. Januar 2009: Jacques Bourgeois, Direktor
des Schweizerischen Bauernverbandes; Albert Rösti, Direktor der SMP;
René Kolly, Präsident von Fromarte; Markus Willimann, Präsident der Ver-
einigung der Schweizerischen Milchindustrie (VMI) und Leiter des Ge-
schäftsbereichs Industrie Emmi Schweiz; Paul-Albert Nobs der VMI und
Direktor Cremo SA; Jürg Maurer und Hans-Peter Meier des Migros
Genossenschafts-Bund (MGB); Lorenz Wyss und Christian Guggisberg von
Coop Schweiz; Manfred Bötsch, Direktor des BLW; Jacques Chavaz Vize-
direktor des BLW; Niklaus Neuenschwander, Leiter Fachbereich Tierische
Produkte und Tierzucht des BLW; Hans Reichen des BLW.
Ziel dieser Sitzungen war es, einen Konsens unter den Teilnehmenden
(Dachorganisationen der Land- und Milchwirtschaft, Detailhandel und
BLW) für die anstehenden Probleme auf dem Milchmarkt zu finden.
Die Rahmenbedingungen, damit sich der Bund an der Milchmarkt-
sanierung beteiligte, waren u.a., dass die Produzentenorganisationen
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B-2625/2009
(PO) und Produzentenmilchorganisationen (PMO) im Einvernehmen
mit den Verarbeitern auf die Einreichung von neuen Mehrmengen-
gesuchen für Standardprodukte bzw. auf die noch hängigen Gesuche
verzichteten. Die Vorinstanz erklärte, ihre restriktive Bewilligungspraxis
betreffend Mehrmengengesuche konsequent weiter zu führen. Es
würden nur noch Gesuche bewilligt, wenn sie in Verbindung mit der
Produktion von regionalen Käsespezialitäten gewerblicher Käsereien
für den Export stünden. Die Teilnehmenden stimmten dem definierten
Massnahmenpaket zur Sanierung des Milchmarkts zu (vgl. Akten-
notizen vom 22. und 28. Januar 2009 und Nachtragsbegehren vom
26. Februar 2009).
Mit Pressemitteilung vom 29. Januar 2009 informierte die Vorinstanz
die Öffentlichkeit über das Massnahmenpaket zwischen den Dach-
organisationen der Land- und Milchwirtschaft und dem Bund zur Ent-
lastung des Milchmarkts. Als Gegenleistung für die zusätzlich ge-
sprochenen Fr. 14 Mio. wurde u.a. folgende Bedingung aufgeführt: "Die
Dachorganisationen der Milchproduzenten erwarten und fordern von
den Organisationen einen Verzicht auf die Einreichung von neuen
Mehrmengengesuchen beziehungsweise auf die bisher noch nicht
bewilligten. Ausgenommen sind kleinere Exportprojekte von gewerb-
lichen Käsereien mit Regionalspezialitäten."
Mit Schreiben vom 12. Februar 2009 informierte die Vorinstanz die
Beschwerdeführerin über die Vereinbarung. Sie führte die noch
hängigen, nicht unter die Ausnahme fallenden Mehrmengenprojekte
auf und bat die Beschwerdeführerin, diese Gesuche bis am
20. Februar 2009 zurückzuziehen; ansonsten würde über die Gesuche
ablehnend und gebührenpflichtig verfügt werden. Mit E-Mail vom
25. Februar 2009 teilte die Beschwerdeführerin mit, sie werde keine
Mehrmengengesuche zurückziehen.
4.3 Um Preiszusammenbrüche bei landwirtschaftlichen Produkten zu
vermeiden, kann sich der Bund bei ausserordentlichen Entwicklungen
an die Kosten befristeter Massnahmen zur Marktentlastung beteiligen.
Die Beiträge des Bundes setzen in der Regel angemessene
Leistungen der Kantone oder der interessierten Organisationen voraus
(Art. 13 LwG).
4.4 Aus Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geht hervor, dass
sowohl staatliche Organe als auch Private nach Treu und Glauben zu
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handeln haben. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein
loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr und ver-
bietet, sich in öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen widersprüch-
lich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten. Er hat als solcher nicht
nur im Rechtsverkehr zwischen Privaten oder bezüglich des ge-
botenen Verhaltens des Staates gegenüber Privaten Geltung, sondern
er bindet auch die Privaten in ihrem Verhalten gegenüber dem Staat.
Widersprüchliches Verhalten der Privaten findet daher keinen Rechts-
schutz. Die Behörden dürfen allerdings nicht in gleichem Masse auf
Erklärungen und Verhaltensweisen von Privaten vertrauen wie um-
gekehrt die Privaten auf behördliches Verhalten. Das Vertrauen der
Behörden muss durch eine vorbehaltlose Zusicherung eines Privaten,
die sich auf einen zulässigen Gegenstand bezieht, begründet werden
(vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, N 622 f. und 712 ff.;
YVO HANGARTNER, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008,
N 43 zu Art. 5; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.16
E. 2a; BGE 118 Ia 271 E. 1d, BGE 108 Ia 209 E. 2d, BGE 121 I 181
E. 2a, Urteil des Bundesgerichts 2A.254/2005 vom 10. November
2005 E. 2.2).
4.5 Bei Gentlemen's Agreements handelt es sich um eine Absprache,
in der die Beteiligten sich zu einer gewissen Verhaltensweise ver-
pflichten. Sie dienen dazu, gemeinsam eine einverständliche Lösung
für Probleme zu finden. In Agreements gemachte Zusagen zeitigen
bloss insofern Folgen, als bei einem Verstoss gegen dieselben ge-
sellschaftliche oder wirtschaftliche Nachteile resultieren. Mitunter be-
steht der Zwang zur Einhaltung der einzelnen Verbindlichkeiten nicht
im gerichtlichen Rechtsschutz, sondern in der Drohung, dass bei
Nichteinhaltung die Vorteile, die dank der informellen Vereinbarung als
Gegenleistungen erhältlich gemacht werden, verloren gehen. Die Ver-
einbarungen sind aber rechtlich unverbindlich (vgl. BGE 118 Ib 367
E. 9b; HÖSLI PETER, Möglichkeiten und Grenzen der Verfahrens-
beschleunigung durch informell-kooperatives Verwaltungsverhandeln,
in: Zürcher Studien zum öffentlichen Recht, Zürich/Basel/Genf 2002,
§ 3 S. 16 f., 22 ff. und 39 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 39
Rz. 7 ff.).
4.6 Die Pressemitteilung vom 29. Januar 2009 und das Schreiben vom
12. Februar 2009 sind keine anfechtbaren Verfügungen im Sinne von
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Art. 5 VwVG und sind für die Beschwerdeführerin nicht rechtsverbind-
lich. Die Öffentlichkeit und die betroffenen Organisationen wurden
dadurch lediglich über die Lage des Milchmarkts und das Mass-
nahmenpaket zur Entlastung des Milchmarkts, insbesondere über die
Gegenleistungen der Branche, informiert. Aufgrund der Vereinbarung
am runden Tisch durfte die Vorinstanz zwar bis zu einem gewissen
Grad erwarten, dass die Beschwerdeführerin ihre bereits ein-
gereichten Mehrmengengesuche zurückziehen und keine neuen Ge-
suche einreichen würde. Diese Erwartung war der Beschwerdeführerin
aufgrund der Pressemitteilung vom 29. Januar 2009 und des
Schreibens vom 12. Februar 2009 bekannt. Die Beschwerdeführerin
war an den Sitzungen jedoch nicht beteiligt und die Vertretungsver-
hältnisse waren unklar. Die Vorinstanz macht auch nicht geltend, und
es ist auch nicht ersichtlich, dass die am "runden Tisch" beteiligten
Organisationen die Beschwerdeführerin rechtsgültig hätten vertreten
dürfen. Zudem kommt einem Gentlemen's Agreement kein rechtsver-
bindlicher Charakter zu. Jedenfalls vermochte das Gentlemen's
Agreement Dritte, die an deren Aushandlung nicht beteiligt waren und
die es später auch nicht guthiessen, nicht zu binden. Die Be-
schwerdeführerin war somit nicht verpflichtet, ihre hängigen Mehr-
mengengesuche zurückzuziehen bzw. keine neuen Gesuche einzu-
reichen. Ihr kann insoweit kein treuwidriges Verhalten vorgeworfen
werden. Dass der Bund im Milchjahr 2008/2009 ein Massnahmenpaket
zur Entlastung des Milchmarkts von Fr. 14 Mio. schnürte, wovon alle
Milchproduzenten profitierten, hat jedoch bei der gesamthaften Über-
prüfung der angefochtenen Verfügungen in die Beurteilung einzu-
fliessen.
5.
Nachfolgend ist demnach unter Berücksichtigung der obigen Aus-
führungen zu prüfen, ob die Vorinstanz die 7 Mehrmengengesuche der
Beschwerdeführerin zu Recht nicht bewilligt hat. Es handelt sich dabei
um folgende Gesuche:
- Gesuch 1 vom 11. September 2008 um Zustimmung zur Vermarktung
von einer zusätzlichen Milchmenge von 470'000 kg für die Erhöhung
eines Mehrmengenprojekts von Raclettekäse vollfett bio nach
Deutschland mit der A._______. Es handelt sich dabei um eine Er-
höhung eines bestehenden Projekts, für welches die Vorinstanz bereits
im Mai 2008 eine Mehrmenge von 90'000 kg bewilligt hat;
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- Gesuch 2 vom 29. September 2008 um Zustimmung zur Vermarktung
von einer zusätzlichen Milchmenge von 1'250'000 kg für ein neues
Exportprojekt von Raclette- und Klosterkäse nach Deutschland,
Frankreich und in andere Länder. Der Käse wird in der B._______ in
fabriziert und über die C._______ AG vermarktet und exportiert;
- Gesuch 3 vom 29. Oktober 2008 um Zustimmung zur Vermarktung
von einer zusätzlichen Milchmenge von 6'000'000 kg als Anteil am
Muttergesuch der D._______ AG für den Export von Magermilchpulver
und Milchproteinkonzentrat. Es handelt sich beim Gesuch um eine
Erhöhung einer im Mai 2008 bewilligten Mehrmenge von 90'000 kg;
- Gesuch 4 vom 29. Dezember 2008 um Zustimmung zur Vermarktung
von einer zusätzlichen Milchmenge von 3'000'000 kg für ein Fort-
setzungsexportprojekt von Schnitt- und Magerkäse in die EU mit der
E._______ AG;
- Gesuch 5 vom 6. April 2009 um Zustimmung zur Vermarktung von
einer zusätzlichen Milchmenge von 3'000'000 kg für die Erhöhung
eines Mehrmengenprojekts von Mozzarella vollfett nach Korea und
Magersirte in den EU-Raum mit der F._______ AG;
- Gesuche 6 und 7 vom 6. April 2009 und 27. April 2009 um Zu-
stimmung zur Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge von
500'000 kg bzw. 700'000 kg für ein Exportprojekt von Bergkäse ins
Ausland, insbesondere Deutschland. Der Käse wird in den Berg-
käsereien O._______ und P._______ verarbeitet und über die Firmen
G._______, H._______, I._______, K._______, L._______ und
M._______ AG vermarktet und exportiert.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Käsereien A._______,
E._______ AG, F._______AG und M._______ AG (Gesuche 1, 4, 5, 6
und 7) hätten die Milchmenge für die eingereichten Projekte bereits
exportiert, zum Teil sogar noch mehr, als die Beschwerdeführerin in
den Gesuchen beantragt habe. Zur Begründung des Bedarfs für die
Mehrmengen Milch führt die Beschwerdeführerin aus, die Be-
stellungen seien höher als erwartet ausgefallen, und es habe zusätz-
lich ein neuer Direktkunde gewonnen werden können. Den Bedarf für
die Mehrmengen Milch der Gesuche 6 und 7 begründet sie mit der
Aussicht auf Mehrabsatz, geführten Verhandlungen, verschiedenen
Werbeaktionen, Verkaufsforderungen, einem Messeauftritt an der
BioFach 2009 in Nürnberg sowie aktivem Verkauf. Betreffend die
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B._______ (Gesuch 2) macht sie geltend, deren Käseexportzahlen
seien vom 1. Quartal bis zum 3. Quartal gestiegen, weshalb die be-
nötigte Milch für den Export für das 4. Quartal realistisch sei. Da die
C._______ AG im laufenden Jahr neue Kunden habe gewinnen
können, welche die Abnahme des Käses zugesichert hätten, habe ein
Bedarf für diese Mehrmengen Milch bestanden. Schliesslich bringt sie
mit Bezug auf die D._______ AG (Gesuch 3) vor, nachdem die Vor-
instanz das "Muttergesuch" positiv eingestuft habe, habe sie mit der
D._______ AG vertraglich festgehalten, dass die Mehrmenge geliefert
werden könne. Bei den abgelehnten Gesuchen handle es sich zu
einem grossen Teil um in den Vorjahren bewilligte Fortsetzungs-
projekte, wobei die Abnehmer nur dank Mehrmengenmilch hätten be-
liefert werden können. Die aufgebauten Projekte hätten nicht mit der
auf dem Milchmarkt vorhandenen Linienmilch beliefert werden können,
da die Linienmilch zu teuer gewesen sei. Im Hinblick auf die Auf-
hebung der Milchkontingentierung sei es wichtig gewesen, solche
Projekte rechtzeitig aufzubauen und nachhaltig zu beliefern. Die Ab-
lehnung aller sieben Gesuche zerstöre zudem die ganzen getätigten
Investitionen für die Zukunft. Mit den einzeln vorgelegten Zahlen sei
der Bedarf der Mehrmenge begründet worden, weshalb die Ablehnung
der Gesuche nicht gerechtfertigt sei.
5.2 Die Vorinstanz führt aus, der seit Monaten sinkende
Produzentenpreis für Milch, die Wechselkursentwicklung sowie der
Konsumrückgang infolge der schwierigen Wirtschaftslage habe ins-
besondere die Exportmöglichkeiten für Schweizer Käse beeinträchtigt.
Den sehr hohen Milcheinlieferungen seien im Milchjahr 2008/2009
plötzlich ein stark rückläufiger Absatz und tiefe Preise gegenüber-
gestanden. Die überschüssige Milch habe vermehrt zu lagerbaren
Produkten wie Butter und Milchpulver verarbeitet werden müssen. Bei
einer ausgewiesenen Steigerung der Exporte habe einer zusätzlichen
Mehrmenge nicht zugestimmt werden können, wenn die für das
Projekt benötigte Milch – namentlich infolge eines Angebotsüber-
schusses – auf dem Markt vorhanden gewesen sei. Die Ausstiegs-
organisationen hätten keinen Anspruch auf eine unveränderte Fort-
führung der für ein Jahr bewilligten Mehrmengen und trügen die Ver-
antwortung für die Kontinuität der Projekte selber, wobei es durchaus
möglich gewesen wäre, diese ohne Mehrmenge, nämlich durch die
Beschaffung von überschüssiger Milch zu gewährleisten. Aufgrund des
Milchüberflusses habe kein Bedarf für Mehrmengen bestanden, wes-
halb im Milchjahr 2008/2009 auch 36 % weniger Mehrmengen als im
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vorangehenden Milchjahr bewilligt worden seien. Nur gerade 2 der
Gesuche beträfen Fortsetzungsexportprojekte, für die in den
Milchjahren 2007/2008 auch eine Mehrmenge bewilligt worden sei.
Zudem seien die Gesuchsunterlagen teilweise von sehr schlechter
Qualität gewesen. Betreffend die Gesuche 2-5 macht sie geltend, dass
die notwendige Milch in der erforderlichen Qualität vorhanden ge-
wesen sei und es sich bei diesen Projekten nicht um regionale
Produkte handle, welche ausschliesslich die Milch aus einer be-
stimmten, begrenzten Region benötigen würden. Das Gesuch 1 lehnte
die Vorinstanz ab, da die im Milchjahr 2008/2009 hergestellte Menge
den Exporten des vorhergehenden Milchjahres 2007/2008 nicht ent-
spreche, was bestätige, dass das bestehende Projekt, für welches die
Vorinstanz am 29. Mai 2008 eine Mehrmenge von 90'000 kg bewilligt
hatte, nicht auf Kurs gewesen sei. Betreffend die Gesuche 6 und 7
führt die Vorinstanz aus, die Gesuche seien erst im letzten Monat bzw.
drei Tage vor Ende des Milchjahres 2008/2009 eingereicht worden,
weshalb die Milchproduzenten keine Zeit gehabt hätten, sich auf eine
höhere Milchproduktion einzustellen bzw. die Käserei nicht die
Kapazität gehabt hätte, zusätzlich zu ihrer Produktion diese Mehr-
menge in einem Monat bzw. in drei Tagen zu verarbeiten. Aus diesen
Gründen bestehe für alle beantragten Mehrmengen kein Bedarf.
Abgesehen davon habe die Beschwerdeführerin für die Basismenge
von 114 Mio. kg Milch und die Nebenprodukte von den Stützungs-
massnahmen des Bundes und der übrigen Milchbranche profitiert. Mit
der Herstellung der nicht bewilligten Produkte wie Mozzarella, Schnitt-
und Magerkäse sowie Milchproteinkonzentrat seien Butter als Neben-
produkt generiert und das ohnehin schon hohe inländische Butterlager
dadurch zusätzlich aufgestockt worden.
5.3 Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und
Produzentinnen, die Mitglieder einer Organisation nach Art. 8 LwG
oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in
einer Organisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den
1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die
Organisation: a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion
beschlossen hat; b) Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die
individuell vereinbarten Mengen überschritten werden; und c) Gewähr
dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht
grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte.
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Der vorzeitige Ausstieg ist in der Branche auf grosses Interesse ge-
stossen. Alle entsprechenden Gesuche von 18-Produzenten-Milch-
verwerter-Organisationen und 9 Produzentenorganisationen, die fast
80 % der Milchmenge abdecken, hat die Vorinstanz bewilligen können
(vgl. Botschaft AP 2011, BBl 2006 6418).
5.4 Die Organisation erhält als Basismenge grundsätzlich die Summe
der Kontingente, welche den Produzenten im letzten Milchjahr vor dem
Ausstieg zugeteilt waren (Art. 6 Abs. 1 aVAMK). Die Organisation kann
mit Zustimmung des Bundesamtes eine zusätzliche Milchmenge
(Mehrmenge) vermarkten; das Bundesamt erteilt die Zustimmung,
wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge ausweisen
kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr (Art. 12 aVAMK). Die Ver-
marktung von zusätzlichen Mehrmengen ist eine bewilligungspflichtige
Tätigkeit und darf grundsätzlich erst dann ausgeübt werden, wenn die
Bewilligung erteilt wird. Die Erteilung einer wirtschaftspolitischen Be-
willigung hängt davon ab, ob ein entsprechendes Kontingent verfügbar
ist oder ob ein Bedürfnis nach den betreffenden Tätigkeiten nach-
gewiesen wird (vgl. TSCHANNEN/ZIMMEREI/MÜLLER, a.a.O., § 44 Rz. 2 ff.).
Zur Vermarktung einer Mehrmenge nach Art. 12 aVAMK haben die
Gesuchsteller dem Bundesamt insbesondere folgende Unterlagen und
Nachweise einzureichen: a) Nachweis, dass die verlangte Mehrmenge
das Wachstum des Mengenbedarfs nicht übersteigt; b) Mengenbudget
für zumindest das erste Milchjahr nach dem Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung; c) Reglement zur Verteilung der Mehrmenge auf die
Mitglieder; d) Vorschlag für ein gemeinsam mit dem Bundesamt
durchzuführendes Controlling; e) Nachweis, dass und wie der Milch-
verwerter für die Festsetzung und Kontrolle der Milchmenge Ver-
antwortung trägt (Art. 20 aVAMK). Die Organisation regelt sodann die
Kriterien für die Aufteilung der Basis- und Mehrmenge auf die Mit-
glieder der Organisation (Art. 13 aVAMK) und teilt die Mengen auf ihre
Mitglieder auf (Art. 14 aVAMK). Die Organisation muss in einem
Reglement die Sanktionen bei Nichteinhalten ihrer Regelungen fest-
legen (Art. 15 aVAMK). Die Organisationen unterliegen der Kontrolle
des BLW (Art. 21 aVAMK), welches bei Verstössen gegen die Ver-
ordnung Verwaltungsmassnahmen ergreifen kann.
5.5 Bei dem in Art. 12 aVAMK genannten Begriff "Bedarf" handelt es
sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 25 f.). Unbestimmte Rechtsbegriffe
gebieten eine auf den Einzelfall bezogene Auslegung. Gemäss
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bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet deren Auslegung und An-
wendung eine Rechtsfrage, die grundsätzlich ohne Beschränkung der
richterlichen Kognition zu überprüfen ist (Art. 49 VwVG; vgl. BGE 119
Ib 33 E. 3b). Nach konstanter Praxis und Lehrmeinung hat die
Rechtsmittelbehörde bei der Überprüfung der Auslegung und An-
wendung von unbestimmten Rechtsbegriffen jedoch Zurückhaltung
auszuüben und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum
zuzugestehen, wenn diese den örtlichen, technischen oder persön-
lichen Verhältnissen näher steht. Der Richter hat nicht einzugreifen,
solange die Auslegung der Verwaltungsbehörde vertretbar ist (vgl.
BGE 119 Ib 254 E. 2b, mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-2208/2007 vom 8. Januar 2008 E. 4; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 446c f.).
Bei der Auslegung einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung ist in
erster Linie von ihrem Wortlaut auszugehen. An einen klaren und un-
zweideutigen Wortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden,
sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (vgl. BGE 125 II
57 E. 2b, BGE 120 II 112 E. 3a). Bei der Auslegung sind alle
herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen (grammatika-
lische, historische, systematische und teleologische), wobei das
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und
es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung
zu unterstellen (vgl. BGE 127 III 318 E. 2b, 124 III 266 E. 4, mit
weiteren Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 217). Die
teleologische Auslegungsmethode steht gemäss bundesgerichtlicher
Praxis jedoch im Vordergrund. Dabei ist auf den Sinn und Zweck der
Norm, mithin auf die Wertungen, die einer Gesetzesbestimmung zu-
grunde liegen, abzustellen (vgl. BGE 128 I 34 E. 3b; BGE 125 II 206
E. 4a; BGE 124 III 266 E. 4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 218).
5.6 Mit dem Ziel einer einheitlichen Anwendung der Verordnungs-
bestimmungen hat das BLW Weisungen und Erläuterungen zur VAMK
vom 1. Juli 2005 (nachfolgend: Weisungen) erlassen. Bei den von der
Vorinstanz erlassenen Weisungen handelt es sich dem Inhalt nach,
wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsver-
ordnung. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane
verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsver-
ordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion
besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Ver-
waltungspraxis zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck
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des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesver-
waltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Gerichtsinstanz
(Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, sondern
bei deren Überprüfung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungs-
verordnungen vom Richter bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt,
sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Aus-
legung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen
(vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 4.3.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 123 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 14 Rz. 9 f. und § 41 Rz. 11 ff.).
5.7 Gemäss den Weisungen zu Art. 12 VAMK besteht für die Anträge
um Zustimmung zu einer Mehrmenge keine Frist. Die Gesuche können
grundsätzlich während des ganzen Jahres eingereicht werden. Das
Begehren muss sich dabei stets auf ein Milchjahr beziehen. Möglich
sind auch mehrere Anträge je Milchjahr. Antragsberechtigt sind die
Organisationen. Die Zustimmung für die Vermarktung im Inland erfolgt,
wenn eine wachsende Nachfrage für ein bestimmtes Produkt besteht
und die notwendige Milch auf dem Markt in der erforderlichen Qualität
fehlt bzw. das Produkt nur aus einer bestimmten Region stammen darf.
Die Zustimmung zur Vermarktung einer zusätzlichen Mehrmenge im
Ausland wird erteilt, wenn der Milchverwerter zu seinen bisherigen
Exporten eine zusätzliche Menge eines Milchprodukts exportieren
kann. Der zusätzliche Milchbedarf kann in diesem Fall als Mehrmenge
gelten. Bezugsgrösse für die Bestimmung der Mehrmenge sind die
Exportzahlen des vorangehenden Milchjahres. Einer Mehrmenge wird
nur soweit zugestimmt, als sie zusätzlich für die Herstellung von
eigenen Produkten für den Export erforderlich ist. Dabei wird die
gesamte exportierte Mehrmenge (eigene und gehandelte Menge) in
die Beurteilung einbezogen. Weil der Marktanteil schweizerischer
Milchprodukte im Ausland bescheiden ist (z.B. Käse auf dem EU-Markt) und daher von einem fast unbegrenzten
Markt ausgegangen werden kann, spricht eine allfällige Verdrängung
anderer Schweizer Milchprodukte nicht gegen eine Zustimmung.
Sowohl für die Vermarktung im Inland als auch im Ausland wird die
Zustimmung aber nicht erteilt, wenn mit der beantragten Mehrmenge
lediglich schweizerische Mitkonkurrenten auf dem Inlandmarkt ver-
drängt werden. Für Mehrmengen, die im Ausland vermarktet werden,
sind folgende Gesuchsbeilagen einzureichen: a) Zusätzlicher Milch-
bedarf für ein Milchjahr; b) Art und Menge der Produkte, die aus der
zusätzlichen Milchmenge hergestellt werden sollen; c) Bisher ex-
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portierte Mengen aus eigener Produktion; d) Neu zu exportierende
Mengen aus eigener Produktion; e) Angaben zur Vermarktung der
Produkte.
5.8 Die Weisungen unterscheiden demnach zwischen der Zustimmung
für die Vermarktung im Inland und im Ausland. Die Voraussetzungen
für eine Zustimmung zur Vermarktung einer Mehrmenge im Ausland
sind nur, dass die Produzentenorganisation den Bedarf nachweisen
müssen und keine schweizerischen Mitkonkurrenten auf dem
Inlandmarkt verdrängt werden. In den Weisungen sind die von der
Vorinstanz ebenfalls herangezogenen Kriterien, dass die notwendige
Milch auf dem Markt in der erforderlichen Qualität fehlen muss bzw.
das Produkt nur aus einer bestimmten Region stammen darf, für die
Vermarktung im Ausland nicht erwähnt.
Aus dem in den Weisungen erwähnten allgemeinen Grundsatz, dass
durch die Mehrmengen keine schweizerischen Mitkonkurrenten auf
dem Inlandmarkt verdrängt werden dürfen, geht jedoch klar hervor,
dass die Mehrmengenproduktion nicht zulasten der Inlandproduktion
gehen darf. Auch der Bundesrat hielt bereits in der Botschaft zur
AP 2007 (BBl 2002 4805) betreffend das Vorgehen für den Ausstieg
aus der Milchkontingentierung fest, dieses müsse so konzipiert und
umgesetzt werden, dass jederzeit Gewähr dafür bestehe, dass keine
Mehrproduktion zulasten der nicht über die betreffenden Ausstiegs-
organisation laufende Milchverwertung entstehe. Bei der Beurteilung,
ob im Einzelfall ein Bedarf für eine Mehrmenge Milch besteht, ist
daher zusätzlich zum Nachweis des Bedarfs der gesuchstellenden
Organisationen auch die gesamte Situation auf dem Milchmarkt zu
berücksichtigen. Abzuklären ist nachfolgend insbesondere, ob die für
die Projekte notwendige Milch auf dem Markt in der erforderlichen
Qualität fehlte und die bewilligten Mehrmengen Milch nicht zulasten
der Inlandproduktion gegangen wären. Eine solche Auslegung der
Verwaltungsverordnung entspricht dem Willen des Gesetzgebers und
dem Sinn und Zweck der damals geltenden landwirtschaftlichen
Gesetzgebung.
5.9 Im Milchjahr 2008/2009 geriet der Produzentenpreis für Milch
europa- und weltweit unter starken Druck und der Konsum ging infolge
der schlechten Wirtschaftslage entsprechend zurück. Diese Ein-
schätzung der Milchmarktlage wird auch dadurch bestärkt, dass die
wichtigsten Vertreter der Dachorganisationen der Land- und Milch-
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wirtschaft einem Massnahmenpaket zu deren Entlastung zustimmten
und im Gegenzug bereit waren, gewisse Gegenleistungen zu er-
bringen (vgl. vorne E. 4.2). Der Bund teilte diese Ansicht, indem er
zusätzlich Fr. 14 Mio. für die Entlastung des Milchmarkts sprach, womit
der Milchpreis gestützt werden konnte. Von diesen Entlastungen hat
die Beschwerdeführerin für die von ihnen produzierte Basismenge
Milch ebenfalls profitiert.
Indem die Beschwerdeführerin die beantragte Mehrmenge Milch
bereits vor der Nichtbewilligung vermarktete und exportierte, hat sie
ihren persönlichen Bedarf für Mehrmengen Milch nachgewiesen.
Inwiefern die Gesuchsunterlagen von sehr schlechter Qualität sein
sollen, wird von der Vorinstanz nicht näher substanziiert und ist für das
Bundesverwaltungsgericht auch nicht ersichtlich. Eine Bewilligung der
von der Beschwerdeführerin beantragten Mehrmengen Milch hätte
aber trotz nachgewiesenen Bedarfs negative Auswirkungen auf den
schon angespannten Milchmarkt und die Mitkonkurrenten gehabt.
Durch die Mehrproduktion wären Nebenprodukte angefallen, womit die
sonst schon hohen Butterreserven weiter angestiegen wären. Da die
Exportprojekte, für welche Mehrmengen Milch beantragt wurden, keine
Milch aus konkreten Regionen benötigten und im damaligen Zeitpunkt
in der Schweiz eine allgemeine Überproduktion von Milch vorlag, hätte
die Beschwerdeführerin die benötigten Mehrmengen Milch ohne
Weiteres auf dem Milchmarkt von anderen Produzenten beziehen
können. Dadurch hätte sich die Milchmenge auf dem Inlandmarkt
reduziert, was sich nicht zuletzt positiv auf den Milchpreis in der
Schweiz ausgewirkt hätte. Die für die Exportprojekte benötigte Milch
wäre demnach auf dem Markt vorhanden gewesen, womit kein Bedarf
für eine zusätzliche Mehrmenge bestanden hat. Dass es sich bei den
Gesuchen teilweise um Fortsetzungsprojekte handelt, welche im Hin-
blick auf die Aufhebung der Milchkontingentierung aufgebaut worden
waren, ist für die Beurteilung des Bedarfs nicht ausschlaggebend.
Mehrmengengesuche sind nicht alleine deshalb zu bewilligen, weil sie
in den Vorjahren bereits bewilligt wurden und durch eine Nicht-
bewilligung Kundenbeziehungen beeinträchtigt werden könnten. Da
eine Bewilligung der beantragten Mehrmengen Milch zulasten der In-
landproduktion gegangen wäre, hat die Vorinstanz die 7 Mehr-
mengengesuche der Beschwerdeführerin zu Recht nicht bewilligt.
5.10 Im Übrigen ist betreffend das Gesuch 1 festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung mit dem
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bestehenden Projekt, für welches sie eine weitere Mehrmenge be-
antragte, nicht auf Kurs war. Die Beschwerdeführerin hatte somit die
bereits bewilligte Mehrmenge nicht ausgeschöpft, weshalb kein
weiterer Bedarf für eine Mehrmenge bestanden hat. Betreffend die
Gesuche 5, 6 und 7, die von der Beschwerdeführerin 3 Tage bzw.
einen Monat vor Aufhebung der Milchkontingentierung eingereicht
wurden, ist zu bemerken, dass Gesuche zwar grundsätzlich während
des ganzen Milchjahres eingereicht werden können (vgl. Weisungen
zu Art. 12 VAMK), Bewilligungen jedoch in der Regel nur für die Zu-
kunft und nicht rückwirkend zu erteilen sind. Die Gesuche 5, 6 und 7
wurden zu kurzfristig eingereicht, als dass sie von der Vorinstanz
rechtzeitig hätten behandelt werden können. Die darin beantragten
Mehrmengen Milch hätten in der verbleibenden Zeit folglich weder
produziert noch verarbeitet werden können.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, sie sei ungleich
behandelt worden. Die D._______ AG habe bei der Vorinstanz als
"Muttergesuch" eine Mehrmenge Milch beantragt, die auf ver-
schiedene Produzentenorganisationen aufgeteilt worden sei. Einzelne
Produzentenorganisationen hätten in der Folge eine Mehrmenge er-
halten, andere hingegen nicht.
Die Vorinstanz führt mit Bezug auf die Gleichbehandlung aus, die Be-
schwerdeführerin habe im Milchjahr 2008/2009 rund 33 % weniger
Mehrmengen erhalten als im Milchjahr 2007/2008, was in etwa den im
Milchjahr 2008/2009 gesamthaft weniger bewilligten Mehrmengen von
36 % entspreche. Es liege somit keine Ungleichbehandlung oder Be-
nachteiligung der Beschwerdeführerin vor.
6.2 Aus der Übersicht Mehrmengengesuche 2006 bis 2009 der Vor-
instanz vom 2. Juni 2009 (abrufbar unter
themen/00005/00046/index.html?lang) geht hervor, dass die Vor-
instanz im Milchjahr 2007/2008 insgesamt 195.9 Mio. kg und im
Milchjahr 2008/2009 insgesamt 125.6 Mio. kg Mehrmengen bewilligte.
Im Milchjahr 2008/2009 bewilligte die Vorinstanz somit 70 Mio. kg, d.h.
36 % weniger Mehrmengen als im Vorjahr. Im Vergleich dazu erhielt
die Beschwerdeführerin im Milchjahr 2007/2008 17.7 Mio. kg Mehr-
mengen und im Milchjahr 2008/2009 11.8 Mio. kg Mehrmengen, was
einem Rückgang von 33 % gleichkommt. Der Rückgang der gesamt-
haft bewilligten Mehrmengen entspricht – wie die Vorinstanz zu Recht
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ausführt – in etwa demjenigen bei der Beschwerdeführerin. Insoweit ist
keine Schlechterstellung der Beschwerdeführerin gegenüber den
anderen durchschnittlichen Gesuchstellern für Mehrmengengesuche
im Milchjahr 2008/2009 ersichtlich.
6.3 Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin ihre Rüge der Ungleich-
behandlung nicht näher substanziiert. Aus der allgemeinen Be-
hauptung, sie sei gegenüber anderen Produzentenorganisationen, die
ebenfalls Mehrmengengesuche im Zusammenhang mit der D._______
AG gestellt hätten, benachteiligt worden, kann nichts abgeleitet
werden. Da auch sonst keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die
Vorinstanz treuwidrig ähnlich gelagerte Mehrmengengesuche bewilligt
hätte, liegt vorliegend keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots
vor.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, sie hätte von
der Vorinstanz schnellere Antworten auf die Mehrmengengesuche
erwartet, da die Milchkontingentierung am 30. April 2009 aufgehoben
worden sei. Für das Auftreten am Markt seien so lange Wartefristen
nicht erfolgsversprechend.
Die Vorinstanz entgegnet dem, sie habe aufgrund der Vereinbarung
den Rückzug der Mehrmengengesuche erwartet, weshalb die Ver-
fügungen erst ergangen seien, nachdem klar gewesen sei, dass die
Beschwerdeführerin sich einem Rückzug entgegenstelle.
7.2 Sofern die Vorinstanz mit dem Rundschreiben vom 11. Juli 2008
erreichen wollte, dass die Organisationen offenbar anders als in den
Vorjahren mit der Zuteilung der Mehrmengen bis zu einem positiven
Entscheid tatsächlich zuwarteten, hätte sie innert angemessener Frist
über die Mehrmengengesuche entscheiden müssen. Bei einer all-
fälligen Bewilligung der Mehrmenge kurz vor Ablauf des Milchjahres
hätte die Beschwerdeführerin die beantragte Mehrmenge Milch in der
noch verbleibenden Zeit gar nicht mehr produzieren und vermarkten
können. Die Vorinstanz konnte vor der Vereinbarung Ende Januar 2009
nicht davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin ihre Gesuche
zurückzieht. Im Gegenteil, die Beschwerdeführerin hat mit der Ein-
reichung der Gesuche klar kundgetan, dass aus ihrer Sicht ein Bedarf
an Mehrmengen Milch bestand. Nachdem die Vorinstanz mit Rund-
schreiben vom 11. Juli 2008 die Beschwerdeführerin aufforderte, keine
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Zuteilung der beantragten Mehrmengen Milch auf die Produzenten
vorzunehmen, bevor kein positiver Entscheid ihrerseits vorlag, war sie
gehalten, die Mehrmengengesuche beförderlich und rechtzeitig vor
Ablauf des Milchjahres zu behandeln. Eine Behandlungsdauer von
5 bis 8 Monate (ausgenommen sind dabei die Gesuche 5, 6 und 7)
rechtfertigen sich in Anbetracht des einfachen Sachverhalts und der
Kürze der angefochtenen Verfügungen nicht. Dies kann im Be-
schwerdeverfahren jedoch nicht dazu führen, die Mehrmengen-
gesuche zu bewilligen, ist aber bei den Kosten des vorliegenden Ver-
fahrens zu berücksichtigen. Die Vorinstanz hat diesen Gesichtspunkt
zudem in einem allfälligen anschliessenden Verfahren bei der Über-
prüfung, ob und in welchem Umfang sie Verwaltungsmassnahmen
nach Art. 169 LwG gegen die Beschwerdeführerin ergreifen will, zu
berücksichtigen. Durch die späten Entscheide entzog sie der Be-
schwerdeführerin die Möglichkeit, weniger Milch zu produzieren und
allfälligen Sanktionen zu entgehen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei die reduzierten Kosten des Verfahrens (Art. 63
Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglementes vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Die Vereinigung der Verfahren hat überdies zu
einem erheblich geringeren Aufwand geführt, was sich auch auf die
Verfahrenskosten niederschlägt. Diese sind auf insgesamt Fr. 2'000.–
festzusetzen und mit den geleisteten Kostenvorschüssen zu ver-
rechnen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.– ist der Beschwerdeführerin
aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. Die Beschwerdeführerin hat
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7
Abs. 1 VKGE). Das Bundesamt hat keinen Anspruch auf Parteient-
schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
9.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist
endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG erfasst
sämtliche Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und
schliesst Entscheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der
Milchkontingentierung mit ein (vgl. WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/
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Wiprächtiger, a.a.O., Art. 83 BGG N 290; Urteil des Bundesgerichts
2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von ins-
gesamt Fr. 6'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 4'000.– wird der
Beschwerdeführerin aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilage: Rückerstattungs-
formular; Akten zurück);
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 2009-03-09/299, 2009-03-09/247, 2009-05-
18/122; 2009-04-23/187, 2009-05-19/164, 2009-03-10/158 und
2009-04-14/134; Einschreiben; Akten zurück).
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger Anita Kummer
Versand: 8. März 2010
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