B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-2677/2014
U r t e i l v o m 2 7 . N o v e m b e r 2 0 1 4
Besetzung
Richter Frank Seethaler (Vorsitz),
Richterin Maria Amgwerd,
Richter Ronald Flury;
Gerichtsschreiberin Karin Behnke.
Parteien
B._______,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Simon Lichtensteiger,
Beschwerdeführer,
gegen
Departement für Inneres und Volkswirtschaft
des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude,
Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld,
Vorinstanz,
Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude,
Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld,
Erstinstanz.
Gegenstand
Direktzahlungen 2013.
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Sachverhalt:
A.
Mit Entscheid vom 25. November 2013 beschied die Erstinstanz dem Be-
schwerdeführer einen Direktzahlungsanspruch von 16'845.60.- für das
Jahr 2013. Bei den Direktzahlungen 2013 im Bereich ökologischer Leis-
tungsnachweis ergaben die festgestellten Mängel folgende Kürzungen:
Aufzeichnungen: Fehlende Hofdünger-Verträge 20 Pkte. Fr. 14'332.60
/Abzug 10 Pkte. X 2 (Wiederholung)
Fruchtfolge 4 Pkte. Fr. 2'866.55
Düngung: Überschreitung Phosphor-Bilanz 25 Pkte. Fr. 17'915.75
Abzüglich Toleranz -10 Pkte. Fr. 7'166.30
Total Kürzung netto 39 Pkte. Fr. 27'948.60
B.
Hiergegen erhob der Beschwerdeführer am 19. Dezember 2013 Be-
schwerde bei der Vorinstanz. Er beantragte, die Kürzungen seien erneut
zu prüfen und entsprechend "dem Resultat" nachträglich auszuzahlen.
C.
Mit Entscheid vom 27. Februar 2014 zog die Erstinstanz ihre Verfügung
vom 25. November 2013 in Wiedererwägung, wobei sie davon ausging,
dass es sich beim fehlenden Hofdüngerabgabe-Vertrag insofern nicht um
eine Wiederholung handelte, als bezüglich der Hofdüngerverträge eine
Systemumstellung stattgefunden habe, so dass die Kürzung um 10 Punk-
te bzw. Fr. 7'166.30 auf 29 Punkte bzw. 20'782.30 zu reduzieren sei. Der
Betrag von Fr. 7'166.30 werde auf das Konto des Beschwerdeführers
überwiesen (Ziff. 5 des Dispositivs). Im Übrigen hielt sie an ihrer Verfü-
gung vom 25. November 2013 vollumfänglich fest.
D.
Mit Schreiben vom 6. März 2014 orientierte die Vorinstanz den Be-
schwerdeführer darüber, dass die Erstinstanz die angefochtene Verfü-
gung vom 25. November 2013 mit Verfügung vom 27. Februar 2014 in
Wiedererwägung gezogen und eine reduzierte Kürzung vorgenommen
habe. Der Wiedererwägungsentscheid sei am 27. Februar 2014 an ihn
versandt worden. Gegen diesen Wiedererwägungsentscheid könne er
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wiederum innert 20 Tagen ab Zustellung bei ihr, der Vorinstanz, Rekurs
erheben. Wenn dieser Entscheid nicht angefochten werde, gehe man da-
von aus, dass er mit der Neubeurteilung der Kürzung einverstanden sei
und der vorliegende Rekurs würde infolge Wiedererwägung als gegen-
standslos geworden abgeschrieben. Am 25. März 2014 beantwortete der
Beschwerdeführer den Brief vom 6. März 2014 der Vorinstanz dahinge-
hend, dass er den Wiedererwägungsentscheid der Erstinstanz nicht er-
halten habe und ersuchte um dessen Zustellung. Mit Schreiben vom
26. März 2014 bestätigte die Vorinstanz den Erhalt des Briefes des Be-
schwerdeführers vom 25. März 2014 und stellte ihm wunschgemäss eine
Kopie des Wiedererwägungsentscheids der Erstinstanz vom 27. Februar
2014 zu und wies ausdrücklich darauf hin, dass diese Zustellung grund-
sätzlich keine neue Rekursfrist auslöse; die Rekursfrist sei mit der (ers-
ten, ordentlichen) Zustellung des Wiedererwägungsentscheids vom
27. Februar 2014 ausgelöst worden. Mit Entscheid vom 7. April 2014
schrieb die Vorinstanz das Verfahren als gegenstandslos geworden von
der Kontrolle ab.
E.
Am 30. April 2014 wandte sich der inzwischen anwaltlich vertretene Be-
schwerdeführer an die Erstinstanz und ersuchte um Zustellung des Zu-
stellnachweises oder um ordentliche Eröffnung des Wiedererwägungs-
entscheides an den Unterzeichnenden, worauf die Erstinstanz am 5. Mai
2014 mitteilte, sie habe ihren Wiedererwägungsentscheid vom 27. Febru-
ar 2014 dem Beschwerdeführer wie üblich eröffnet; gegen diesen Ent-
scheid hätte innert angesetzter Frist bei der Vorinstanz Rekurs einge-
reicht werden können. Die Vorinstanz habe schliesslich mit Entscheid
vom 7. April 2014 den Rekurs in Sachen Direktzahlungen 2013 als ge-
genstandslos abgeschrieben, wogegen der Beschwerdeführer beim Bun-
desverwaltungsgericht Beschwerde einreichen könne.
F.
F.a Mit Eingabe vom 16. Mai 2014 erhebt der anwaltlich vertretene Be-
schwerdeführer Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom
7. April 2014 und stellt folgende Rechtsbegehren: Der Entscheid der Vor-
instanz vom 7. April 2014 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzu-
weisen, das Rekursverfahren durchzuführen. Eventualiter sei die Kürzung
gemäss Wiedererwägungentscheid in der Höhe von Fr. 20'782.30 aufzu-
heben. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Auf die Begründung
dieser Anträge, wird soweit nötig, in den Erwägungen eingegangen.
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F.b Mit Verfügung vom 24. Juni 2014 beschränkte der Instruktionsrichter
das Verfahren vorerst auf die Frage der Rechtsverweigerung.
F.c Mit Vernehmlassung vom 7. Juli 2014 stellt die Erstinstanz folgende
Anträge: Auf den Rekurs vom 16. Mai 2014 sei nicht einzutreten bzw. die
Anträge seien vollumfänglich abzuweisen und der Entscheid der Vorin-
stanz vom 7. April 2014 sei zu schützen. Auf die Begründung der Anträge
wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
F.d Mit Vernehmlassung 11. Juli 2014 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde. Auf die Begründung ihres Antrages wird, soweit
erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Abschreibungsentscheid der Vorinstanz vom 7. April 2014 ist ei-
ne Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) als
Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG
beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. d VGG in Verbindung mit Art. 166 Abs. 2
des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) für die
Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men und ist als Verfügungsadressat durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwer-
de gegen den Abschreibungsentscheid grundsätzlich legitimiert ist (Art.
48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und Art.
52 Abs. 1 VwVG), der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen
(Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63
Abs. 4 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor
(vgl. Art. 44 ff. VwVG).
1.3 Im angefochtenen Entscheid lehnte es die Vorinstanz ab, die Rekurs-
begehren des Beschwerdeführers materiell zu prüfen, da dieser nicht in-
nert der gesetzten Frist erklärt hatte, ob er nach einem teilweisen Entge-
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genkommen der Erstinstanz an seinem Rekurs festhalte. Der Sache nach
stellt der angefochtene Entscheid einen Nichteintretensentscheid dar.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist derjenige, auf dessen
Begehren bzw. Rechtsmittel nicht eingetreten worden ist, befugt, durch
die ordentliche Beschwerdeinstanz überprüfen zu lassen, ob dieser
Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist (BGE 132 V 74 E. 1.1,
124 II 499 E. 1, 118 Ib 381 E. 2b/bb, je mit weiteren Hinweisen). Aller-
dings kann in einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid
nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Beste-
hen der Eintretensvoraussetzungen verneint. Damit wird das Anfech-
tungsobjekt auf die Eintretensfrage beschränkt, deren Verneinung als
Verletzung von Bundesrecht mit Beschwerde gerügt werden kann (BGE
135 II 38 E. 1.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1305/2012 vom
10. Oktober 2012 E. 1.2.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8 sowie Rz.
2.164).
Somit hat das Bundesverwaltungsgericht bezüglich des angefochtenen
Entscheids nur zu prüfen, ob die Vorinstanz auf die Rekursbegehren des
Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist bzw. diese nicht be-
handelt hat. Ergibt die Beurteilung der Beschwerde, dass der vorinstanz-
liche Nichteintretensentscheid rechtmässig ist, so ist die dagegen erho-
bene Beschwerde als unbegründet abzuweisen, andernfalls ist sie gutzu-
heissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit
zur Weiterführung des Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen
(BGE 132 V 74 E. 1.1).
1.4 Soweit der Beschwerdeführer eventualiter beantragt, die Kürzung
gemäss Wiedererwägungsentscheid in der Höhe von Fr. 20'782.30 sei
aufzuheben, ist auf seine Beschwerde daher nicht einzutreten.
Einzutreten ist hingegen auf sein Begehren, die Verfügung der Vorinstanz
vom 7. April 2014 sei aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2.
2.1 Nach dem Wortlaut von Art. 58 Abs. 1 VwVG kann die Vorinstanz bis
zur Vernehmlassung eine neue Verfügung erlassen. Die Praxis lässt es
allerdings auch nach Abgabe der Vernehmlassung noch zu, dass neue
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Verfügungen erlassen werden. Entspricht die Vorinstanz (bzw. in concreto
die Erstinstanz) in der neuen Verfügung vollumfänglich den in der Be-
schwerde bzw. Rekurs gestellten Begehren, wird die Beschwerde ge-
genstandslos. Das Verfahren kann abgeschrieben werden. Darauf darf al-
lerdings nur geschlossen werden, wenn die neue Verfügung die ange-
fochtene inhaltlich umfassend ersetzt. Entspricht die Vorinstanz bzw. vor-
liegend die Erstinstanz den Begehren in der Beschwerde bzw. vorliegend
im Rekurs nur teilweise, so ist das Beschwerdeverfahren fortzusetzen.
Die strittig gebliebenen Teile sind von der Vorinstanz zu beurteilen. Der
Erlass der neuen Verfügung führt somit nicht von sich aus zur Gegen-
standslosigkeit des Beschwerdeverfahrens, ansonsten Art. 58 Abs. 3
VwVG überflüssig wäre. Damit Gegenstandslosigkeit angenommen wer-
den kann, muss mit der neu erlassenen Verfügung ein Rechtszustand
geschaffen werden, bei welchem ein fortbestehendes Rechtsschutzinte-
resse an einem Beschwerdeentscheid verneint werden muss. Der neue,
lite pendente erlassene positive oder abweisende Sachentscheid gilt
deshalb durch die bereits erhobene Beschwerde gegen die ursprüngliche
Verfügung stets als mit angefochten. Wird den Anträgen des Beschwer-
deführers nicht oder nur teilweise entsprochen, kann die ursprüngliche
Verfügung nur insoweit als gegenstandslos abgeschrieben werden, als
den Anträgen des Beschwerdeführers entsprochen wird (teilweise Ge-
genstandslosigkeit). Über die nicht erfüllten Rechtsbegehren bleibt der
Rechtsstreit aufrechterhalten, sodass die Beschwerdeinstanz über die
noch streitigen Punkte materiell entscheiden muss (ANDREA PFLEIDERER,
in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 58 N. 45, 46 und 52).
Das Beschwerdeverfahren ist auch dann fortzusetzen, wenn die lite pen-
dente erlassene Verfügung, welche die ursprüngliche Verfügung teilweise
aufhebt, nicht mehr gesondert angefochten wird. Soweit die Vorinstanz
die Begehren des Beschwerdeführers anerkannt hat, kann die Beschwer-
de als gegenstandslos abgeschrieben werden. Dem Beschwerdeführer ist
allerdings Gelegenheit zu geben, sich über die Fortsetzung des Be-
schwerdeverfahrens auszusprechen. Ihm ist auch das Recht einzuräu-
men, sich zum Inhalt der neuen Verfügung zu äussern (AUGUST
MÄCHLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesge-
setz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 58 N. 12, 16 und
18). Zieht die beschwerdeführende Partei ihr Rechtsmittel vollumfänglich
zurück (Abstand), so wird der Rechtsstreit damit gegenstandslos. Wie
sich aus dem Grundsatz der Schriftlichkeit ergibt, hat der Rückzug eines
Rechtsmittels schriftlich oder anlässlich einer Parteiverhandlung mündlich
zu Protokoll zu erfolgen. Der Beschwerderückzug muss klar, ausdrücklich
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und bedingungslos erfolgen. Insbesondere kann ein Rechtsmittel nicht
stillschweigend zurückgezogen werden (BGE 119 V 36 E. 1b, 111 V 156
E. 3b; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.212).
2.2 Wie hiervor erwähnt, ist das Beschwerdeverfahren auch dann fortzu-
setzen, wenn die lite pendente erlassene Verfügung, welche die ange-
fochtene Verfügung teilweise aufhebt, nicht mehr gesondert angefochten
wird, da der neue, während des hängigen Verfahrens erlassene Wieder-
erwägungsentscheid durch den bereits erhobenen Rekurs gegen die ur-
sprüngliche Verfügung als mit angefochten gilt. Der Beschwerdeführer
musste daher vorliegend den Wiedererwägungsentscheid – entgegen der
Ansicht der Vorinstanzen – nicht erneut anfechten. Ferner hat er mit sei-
nem Rekurs vom 19. Dezember 2013 unmissverständlich Beschwerde
gegen den Entscheid über die Direktzahlungen für das Jahr 2013 erho-
ben mit dem Antrag, dass alle Kürzungen zu überprüfen sind, nicht nur
diejenigen den Hofdünger-Abgabe-Vertrag betreffend. Indem der Be-
schwerdeführer mit Schreiben vom 25. März 2014 als Reaktion auf das
Schreiben der Vorinstanz vom 6. März 2014 die Vorinstanz um Zustellung
des Wiedererwägungsentscheids vom 27. Februar 2014 ersuchte, hat er
den Rekurs nicht zurückgezogen. Nachdem ein stillschweigender Rück-
zug ausgeschlossen ist, schadet es dem Beschwerdeführer auch nicht,
dass er auf den Brief der Vorinstanz vom 6. März 2014 nicht bzw. laut
Vorinstanz zu spät reagiert hat. Der Beschwerdeführer hat seinen Rekurs
zweifelsohne aufrechterhalten. Die Vorinstanz hat demnach bereits aus
diesem Grund das Beschwerdeverfahren fortzusetzen und die strittig ge-
bliebenen Teile zu beurteilen.
2.3 Weiteres kommt hinzu. Die Vorinstanz ging im angefochtenen Ent-
scheid davon aus, der Beschwerdeführer habe den Wiedererwägungs-
entscheid vom 27. Februar 2014 der Erstinstanz ordnungsgemäss erhal-
ten und teilte ihm mit Schreiben vom 26. März 2014 mit, die 20-tägige
Rekursfrist werde mit dem besagten Schreiben nicht neu ausgelöst. Da-
bei übersieht die Vorinstanz, dass die erfolgreiche Zustellung von der zu-
stellenden Behörde zu beweisen ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts B-5877/2011 E. 1.3 vom 16. Februar 2012), was bei einer Zustel-
lung mit B-Post nicht möglich ist. Die Annahme, wonach die fragliche Zu-
stellung ordnungsgemäss erfolgt sei, lässt sich daher auf Grund der Ak-
ten nicht halten. Träfe sie zu, hätte die 20-tägige Frist vom Beschwerde-
führer nach Erhalt dieses Schreibens offensichtlich nicht mehr eingehal-
ten werden können, womit anzunehmen ist, dass der Vorinstanz auch in
dieser Hinsicht ein Irrtum unterlaufen ist. Wie es sich damit letztlich ver-
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hält, braucht auf Grund der vorstehenden Erwägungen nicht abschlies-
send geklärt zu werden.
2.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde – soweit
darauf eingetreten wird – gutzuheissen und die Sache zur materiellen
Prüfung der umstritten gebliebenen Kürzungen an die Vorinstanz zurück-
zuweisen ist.
3.
Demnach obsiegt der Beschwerdeführer bezüglich seines Rückwei-
sungsantrags, während auf sein reformatorisches Begehren nicht einge-
treten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind ihm die
Verfahrenskosten zu einem Viertel aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1
VwVG). Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit
der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Partei-
en (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 des Reglements über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008
[VGKE, SR 173.320.2]). Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine Ge-
richtsgebühr in der Höhe von Fr. 1'000.– als angemessen, wovon dem
Beschwerdeführer ein Viertel, d.h. Fr. 250.– aufzuerlegen ist. Der dem
Beschwerdeführer auferlegte Anteil ist mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss von Fr. 1'000.– zu verrechnen.
Unterliegenden Vorinstanzen werden keine Verfahrenskosten auferlegt
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Dem Beschwerdeführer ist für die ihm erwachsenen notwendigen und
verhältnismässig hohen Kosten eine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Entschädigung ist auf-
grund der Akten und nach freiem gerichtlichen Ermessen zu bestimmen,
da der Beschwerdeführer für seine anwaltliche Vertretung keine Kosten-
note eingereicht hat (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Soweit eine Parteientschädi-
gung nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann, wird
sie der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen
die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles und des Umfangs der
Akten erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung
von Fr. 1'200.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu Lasten der Vorin-
stanz als angemessen, wovon dem Beschwerdeführer ¾ zu erstatten
sind.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden
kann, und die Verfügung des Departements für Inneres und Volkswirt-
schaft vom 7. April 2014 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese das Rekurs-
verfahren des Beschwerdeführers vom 19. Dezember 2013 im Umfang
der noch strittigen Punkte fortsetzt.
2.
Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten von Fr. 250.– auferlegt.
Dieser Betrag wird dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1'000.– entnommen. Der Restbetrag von Fr. 750.– wird dem Be-
schwerdeführer nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstat-
tet.
3.
Dem Beschwerdeführer wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegen-
den Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 900.– (inkl. MWST) zu Las-
ten der Vorinstanz zugesprochen.
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4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rück-
erstattungsformular)
– die Vorinstanz (Ref-Nr.______; Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung
und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Frank Seethaler Karin Behnke
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 1. Dezember 2014