Abtei lung II
B-2705/2010
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 8 . S e p t e m b e r 2 0 1 0
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), Hans Urech und
Philippe Weissenberger;
Gerichtsschreiberin Fabia Portmann-Bochsler.
A._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BBT,
Vorinstanz.
Diplomanerkennung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-2705/2010
Sachverhalt:
A.
A._______ (Beschwerdeführerin) reichte am 5. März 2008 beim
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT; nachfolgend:
Vorinstanz) ein Vorgesuch betreffend Anerkennung ausländischer
Diplome und Ausweise (Formular E 2) ein. Als Berufstitel gab sie
Graphikerin an, sowie dass sie von 1988 bis 1996 die obligatorische
Schulbildung, von 1996 bis 1999 weiterführende Schulen und von
1999 bis 2003 eine Höhere Schule oder Hochschule im Iran besucht
habe. Zudem habe sie in den Jahren 2002 bis 2003 Berufspraktika
absolviert.
Mit E-Mail vom 23. Mai 2008 dankte die Vorinstanz für die Einreichung
des Formulars mit Kopie des Zeugnisses "Obermaturastudium" von
der "Technischen Fachhochschule Teheran für Mädchen". Gleichzeitig
wurden der Beschwerdeführerin mehrere Fragen gestellt, ins-
besondere wo bzw. wie im iranischen Bildungssystem ihre Ausbildung
einzuordnen sei. Die Beschwerdeführerin antwortete darauf mit E-Mail
vom 23. Juni 2008. In einer internen Notiz hielt die Vorinstanz alsdann
fest: "NB empfehlen, aber dann NB ISCED 5B geben"; dies entspricht
einer Niveaubestätigung auf Stufe der höheren Berufsbildung, d.h.
Tertiärstufe B.
Mit Informationsschreiben vom 1. Juli 2008 teilte die Vorinstanz mit, es
handle sich beim Beruf Graphiker/in um einen nicht reglementierten
Beruf, so dass für dessen Ausübung weder eine Niveaubestätigung
noch eine Anerkennung des ausländischen Ausweises erforderlich sei.
Gleichwohl würde die Vorinstanz eine Einstufung des ausländischen
Bildungsabschlusses in das schweizerische Bildungssystem vor-
nehmen und empfehle, hierfür ein Gesuch um eine Niveaubestätigung
einzureichen. Die vorgängig zu leistende Bearbeitungsgebühr betrage
Fr. 150.–. Ausserdem wies die Vorinstanz ausdrücklich darauf hin,
dass falls die Beschwerdeführerin ein Gesuch um Gleichwertigkeit
stellen möchte, sie dies telefonisch mitteilen solle, damit ihr das ent -
sprechende Formular zugestellt werden könne. Die Überprüfung der
besonderen berufsspezifischen Voraussetzungen, welche beim Be-
werten der vollständig eingereichten Unterlagen festgestellt würden,
erfolge im Rahmen des eigentlichen Anerkennungsverfahrens. Unvoll-
ständige Dossiers würden mit der Angabe der noch einzureichenden
Dokumente retourniert.
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Die Beschwerdeführerin reichte am 11. Juli 2008 (Eingang) das ihr
zugesandte Gesuchsformular um Niveaubestätigung ein. Mit
Schreiben vom 28. August 2008 teilte die Vorinstanz mit, auf Basis der
ihr vorliegenden Dokumente könne sie keinen Entscheid fällen, da die
Einordnung des Abschlusses in das iranische Bildungssystem unklar
sei. Falls von offizieller Seite neue Unterlagen eingereicht werden
könnten, die eine Einstufung des Diploms in das iranische Bildungs-
system bestätigen würden, sei sie gerne bereit, auf ein neues Gesuch
einzutreten. Damit der bereits geleistete Kostenvorschuss zurück-
erstattet werden könne, wurde ein Rückerstattungsformular beigelegt
und zudem das gesamte Dossier der Beschwerdeführerin retourniert.
Die Beschwerdeführerin reagierte vorerst nicht auf dieses Schreiben.
Den Akten kann entnommen werden, dass sie am 25. März 2009
Mutter geworden ist. Mit E-Mail vom 19. Januar 2010 wies die Vor-
instanz nochmals auf ihr Schreiben vom 28. August 2008 hin, mit
welchem sie mitgeteilt habe, dass ein Entscheid nicht möglich sei. Das
Rückerstattungsformular sei aber nie zurückgesandt worden, weshalb
es erneut zugestellt werde.
Die Beschwerdeführerin antwortete mit E-Mail vom 10. Februar 2010,
das Wort in Persisch für Obermaturastudium sei "Kardani". Ausserdem
gab sie eine Webseite von Wikipedia über ein "Associate Degree" an,
welche eine ähnliche Ausbildung wie die ihrige beschreibe. Mit
Schreiben vom 22. Februar 2010 reichte die Beschwerdeführerin zu-
dem Kopien ihres Diploms der Fachhochschule sowie von Arbeits-
zeugnissen und Praktikabescheinigungen ein.
Mit Verfügung vom 5. März 2010 stellte die Vorinstanz fest: "Dem Ge-
such um Niveaubestätigung für Ihr Diplom 'Kardani / Obermatura-
studium / Associate Degree in Fachrichtung Graphik, Schwerpunkt
Graphik' vom 11.07.2008 kann im Sinne der Erwägungen nicht statt-
gegeben werden." Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, das
Diplom entspreche nicht einem schweizerischen Fachhochschuldiplom
(Stufe Bachelor), weshalb die Bestätigung des FH-Niveaus (Tertiär A /
ISCED 5A) nicht möglich sei. Es bleibe der Vergleich mit einem Ab-
schluss Tertiär B / ISCED 5B. Eine Ausbildung zur Graphik Designerin
(Höhere Fachprüfung HFP) sei erst in Vorbereitung, weshalb auch auf
dieser Stufe zum jetzigen Zeitpunkt das Prüfen einer eventuellen
Niveaubestätigung noch nicht möglich sei.
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Mit Schreiben vom 25. März 2010 wandte sich die Beschwerdeführerin
nochmals an die Vorinstanz, da sie einige Ergänzungen und Er-
klärungen zu ihrem Ausbildungsweg habe. Sie brachte insbesondere
vor, nach fünf Jahren Primarschule, drei Jahren Sekundarschule und
vier Jahren Fachmittelschule mit der Fachrichtung Kunst und Graphik
habe sie nach bestandener Abschlussprüfung ein Maturadiplom
(Zeugnis) erhalten, welches als Berechtigung für ein Fachhochschul-
studium galt. Hierauf seien dreieinhalb Jahre Studium an der
Technischen Fachhochschule Teheran, Kunstgrafik und Design, gefolgt
und ein Universitätsdiplom (Kardani) erteilt worden. Diese Ausbildung
beinhalte auch die dazugehörigen Praktikasemester. Die Beschwerde-
führerin bat um einen Vergleich der 77 bestandenen Einheiten der
Fachhochschule ("Kardani") mit "Karshenasi". Das im Informationsblatt
"Iran Education System" unter "Stages of Studies" erwähnte "Kardani"
betreffe ein Collegediplom und nicht eine Technische Fachhochschule
wie in ihrem Fall.
Die Vorinstanz verwies in einem Schreiben vom 1. April 2010 auf die
Rechtsmittelbelehrung der Verfügung. Sie verneinte ausdrücklich die
Möglichkeit einer Wiedererwägung, da die Rechtsmittelfrist noch nicht
abgelaufen sei.
B.
Gegen die Verfügung vom 5. März 2010 reichte die Beschwerde-
führerin am 19. April 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht ein, in welcher sie deren Aufhebung beantragt. Das Studium
von dreieinhalb Jahren an der technischen Fachhochschule Teheran in
Kunstgrafik und Design mit Diplomabschluss (Kardani) Niveau Fach-
hochschule – und nicht nur eine zweijährige College Ausbildung –
sowie die zusätzlichen Praktikasemester seien entsprechend dem
schweizerischen Grad eines Bachelor Abschlusses anzuerkennen.
Des Weiteren sei ihr die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, sie habe ihr
Studium an der technischen und gewerblichen Fachhochschule
Teheran für Mädchen (Valiasr) nach neuem Lehrplan und neuem
Ausbildungssystem absolviert. Die Ausbildung sei in keiner Weise
mehr vergleichbar mit dem ca. 30 Jahre alten "Iran Education System",
nach welchem sie die Vorinstanz bisher eingestuft habe. Ihre 77 be-
standenen Einheiten mit total 98 Wertpunkten im Abschlusszeugnis
der technischen Fachhochschule Teheran sei anhand des Infoblattes
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"Iran Education System" mit einem Bachelor's Degree (Karshenasi) zu
vergleichen. Bei einem ersten Gespräch mit der Vorinstanz sei vor-
gebracht worden, ihre Unterlagen seien unpräzis und unklar. Eine er -
neute, fachlich einwandfreie Übersetzung durch eine Person, die die
gegenwärtigen Ausbildungsverhältnisse im Iran kenne, könne sie sich
nicht leisten.
Mit Zwischenverfügung vom 25. Mai 2010 hiess das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gut.
C.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 24. Juni 2010,
die Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin
abzuweisen. Das Gesuch der Beschwerdeführerin sei daraufhin ge-
prüft worden, ob sich die Ausbildung der Beschwerdeführerin hinsicht-
lich Dauer, Ausbildungsinhalt oder Tätigkeitsbereiche wesentlich von
der Fachhochschulausbildung FH unterscheide. Dabei sei von grosser
Bedeutung, wie das ausländische Diplom bzw. die jeweilige Schule im
Herkunftsstaat eingestuft werde. Ein Abschluss an einer
schweizerischen Fachhochschule sei ein Bachelor (Tertiär A / ISCED
5A) und gebe Zugang zum Masterstudium. Im Iran entsprächen
Karshenasi-Abschlüsse dem Bachelor, nicht jedoch die Kardani-
Abschlüsse. Mit E-Mail vom 10. Juli 2010 nenne die Beschwerde-
führerin ihr Diplom ausdrücklich "Kardani". Laut Auskunft des ENIC
UK, Stand 2010, entspreche das Diplom der Beschwerdeführerin nicht
einem Karshenasi/Bachelor. Dieselbe Information finde man in der
Beschreibung des iranischen Bildungssystems durch die UNESCO-
Datenbank. Über weitere offizielle Quellen über das iranische
Bildungssystem verfüge die Vorinstanz nicht. Die Beschwerdeführerin
vermöge nicht nachzuweisen, dass im Bereich Kunst/Design im Iran
das Diplom Kardani einem akademischen Grad Karshenasi/Bachelor
gleichwertig sei. Schon wegen dieser Stufendiskrepanz sei das Diplom
der Beschwerdeführerin nicht gleichwertig mit einem FH-Abschluss.
Selbst wenn die Beschwerdeführerin den Nachweis erbringen würde,
dass ihre Ausbildung tatsächlich vier Jahre gedauert habe, wäre die
Voraussetzung gemäss Art. 5 Abs. 2 Bst. a Fachhochschulverordnung
(zitiert in E. 2) nicht erfüllt. Die Übersetzung sei von der Beschwerde-
führerin ausserdem als richtig und wahrheitsgemäss bestätigt worden,
und es gehe daraus nicht hervor, dass das Diplom einem
Karshenasi/Bachelor entspreche. Auch wenn eine solche neue Über-
setzung vorläge, müsste ein offizielles Dokument, beispielsweise
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durch das Bundesministerium ausgestellt, vorgelegt werden, welches
die Gleichwertigkeit des Diploms mit einem Karshenasi/Bachelor be-
stätige.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 5. März 2009 stellt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss
Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 132.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. d VGG für die Be-
handlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teil-
genommen, ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung be-
rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung der Verfügung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Die Beschwerde
ist form- und fristgerecht erfolgt.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (BBG,
SR 412.10) gilt für sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hoch-
schulen (Art. 2 BBG). Nach Art. 68 Abs. 1 BBG regelt der Bundesrat
die Anerkennung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufs-
bildung im Geltungsbereich dieses Gesetzes. Von dieser Kompetenz
hat er in Art. 69 der Berufsbildungsverordnung vom
19. November 2003 (BBV, SR 412.101) Gebrauch gemacht, welcher
wie folgt lautet:
"Art. 69 Anerkennung
(Art. 68 BBG)
1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn
diese:
a) im Herkunftsstaat staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind;
und
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b) einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2
Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein aus-
ländisches Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn:
a) die gleiche Bildungsstufe gegeben ist;
b) die Bildungsdauer äquivalent ist;
c) die Inhalte vergleichbar sind; und
d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3
Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenz-
gängerin oder Grenzgänger tätig ist.
4
Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten."
2.2 Im Bereich der Fachhochschulen geht das Fachhochschulgesetz
vom 6. Oktober 1995 (FHSG, SR 414.71) als Spezialgesetz dem BBG
und der BBV vor (Art. 2 BBG). Nach Art. 7 Abs. 5 FHG regelt der
Bundesrat die Anerkennung ausländischer Diplome und berücksichtigt
dabei insbesondere auch den berufspraktischen Teil in den entspre-
chenden Ausbildungsgängen. Die in der Fachhochschulverordnung
vom 11. September 1996 (FHSV, SR 414.711) hierzu erlassene Be-
stimmung in Art. 5 FHSV lautet wie folgt:
"Art. 5 Anerkennung ausländischer Diplome
(Art. 7 Abs. 5 FHSG)
1
Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt) oder Dritte
nach Artikel 7 Absatz 5 FHSG können ausländische Diplome und Ausweise
einem Diplom einer Fachhochschule gleichstellen, wenn diese:
a) vom Herkunftsstaat ausgestellt oder anerkannt worden sind; und
b) einem Diplom einer Fachhochschule gleichwertig sind.
2
Ausländische Diplome oder ausländische Ausweise sind gleichwertig, wenn:
a) sie für die gleiche Bildungsstufe ausgestellt wurden, namentlich wenn
dafür eine gleichwertige Vorbildung verlangt wurde;
b) die Bildungsdauer äquivalent ist;
c) die Bildungsinhalte vergleichbar sind; und
d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen
umfasst.
3
Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten."
2.3 Bei der Anerkennung ausländischer Diplome wird mit Bezug auf
Fragen der Voraussetzungen und des Verfahrens zwischen den
reglementierten Berufen einerseits und den nicht reglementierten Be-
rufen andererseits unterschieden.
Bei reglementierten Berufen ist für die Berufsausübung eine An-
erkennung des ausländischen Diploms notwendig, weil nach Gesetz
für die Berufsausübung ein bestimmter Abschluss beziehungsweise
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Titel verlangt wird. Mit der Anerkennung bestätigt die Vorinstanz, dass
das ausländische Diplom bzw. der Ausweis einem schweizerischen
Diplom oder Ausweis gleichwertig ist. Die Prüfung der Gleichwertigkeit
erfolgt nach den Kriterien gemäss den rechtlichen Grundlagen.
Die Vorinstanz vergleicht im Bereich der Berufsbildung die aus-
ländischen Diplome und Ausweise mit den schweizerischen Berufs-
abschlüssen, die im Berufsverzeichnis der beruflichen Grundbildung
oder der höheren Berufsbildung aufgeführt sind. Wenn eine aus-
ländische Ausbildung die Voraussetzung für eine Anerkennung erfüllt,
wird der Berufsabschluss mit einem eidgenössischen Berufsattest,
Fähigkeitszeugnis, Fachausweis, Diplom oder mit einem Abschluss
einer höheren Fachschule gleichgestellt. Im Bereich der Hochschul-
abschlüsse mit praktischen Qualifikationen vergleicht sie die aus-
ländischen Hochschulabschlüsse mit praktischen Qualifikationen
(Fachhochschule) mit einem schweizerischen Fachhochschulab-
schluss. Erfüllt eine ausländische Ausbildung die Voraussetzung für
die Anerkennung nach der Fachhochschulverordnung, wird der aus-
ländische Hochschulabschluss mit einem Fachhochschuldiplom
gleichgestellt (vgl. > Themen > Anerkennung aus-
ländischer Ausweise > Zuständige Anerkennungsstellen > An-
erkennungsstelle BBT, besucht am 7. September 2010).
2.4 Bei nicht reglementierten Berufen wie im vorliegenden Fall wird
demgegenüber keine Anerkennung des ausländischen Diploms be-
nötigt, um in der Schweiz zu arbeiten. Die Vorinstanz stellt jedoch auf
Gesuch hin eine Niveaubestätigung aus. Bei einer Niveaubestätigung
handelt es sich um eine Bestätigung, die Schulen, künftige Arbeit-
geberinnen und Arbeitgeber sowie Behörden über die Einstufung
eines ausländischen Diploms bzw. Ausweises in das schweizerische
Bildungssystem informiert (vgl. > Themen > An-
erkennung ausländischer Ausweise > Anerkennungsverfahren, be-
sucht am 7. September 2010).
Bei einer Niveaubestätigung wird im Unterschied zur Diplom-
anerkennung daher nicht die Gleichwertigkeit bescheinigt, sondern
lediglich das gleiche Niveau; bei der entsprechenden Prüfung werden
daher nur das Niveau der ausländischen Ausbildung geprüft und der
ausländische Bildungsabschluss in das schweizerische Bildungs-
system eingeordnet (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-1019/2009 vom 12. November 2009 E. 3.1).
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2.5 Das Verfahren für die Anerkennung ausländischer Diplome und
Ausweise bzw. für eine Niveaubestätigung läuft in zwei Schritten ab. In
einem ersten Schritt wird anhand eines verkürzten Verfahrens (sog.
Vorgesuch) geklärt, welches die zuständige Stelle für die Anerkennung
ist. Aufgrund der Beurteilung des Vorgesuchs stellt die Vorinstanz in
einem zweiten Schritt ein Informationsschreiben mit Angaben über das
weitere Verfahren sowie über die Bearbeitungsgebühr eines allfälligen
Gesuchs aus. Nach Erhalt des ausführlichen Gesuchsformulars, der
verlangten Dokumente sowie nach Einzahlung der Bearbeitungsge-
bühr prüft die Vorinstanz bei einer Niveaubestätigung das Niveau einer
ausländischen Ausbildung und stuft sie in das schweizerische
Bildungssystem ein. Der Entscheid wird dem Gesuchsteller schriftlich
mitgeteilt (vgl. > Themen > Anerkennung aus-
ländischer Ausweise > Anerkennungsverfahren, besucht am
7. September 2010).
Vorliegend stellte die Vorinstanz nach der ersten summarischen
Prüfung der eingereichten Unterlagen fest, dass sie für die Prüfung
des Gesuchs zuständig sei und die Beschwerdeführerin in der
Schweiz einen Beruf ausüben möchte, der nicht reglementiert ist. Das
an die Beschwerdeführerin gesandte Informationsschreiben vom
1. Juli 2008 hielt weiter fest, die Überprüfung der besonderen berufs-
spezifischen Voraussetzungen würde im Rahmen des eigentlichen
Anerkennungsverfahrens erfolgen und beim Bewerten der vollständig
eingereichten Unterlagen festgestellt werden. Zudem wurde ausdrück-
lich angeführt: "Unvollständige Dossiers werden mit der Angabe der
noch einzureichenden Dokumente retourniert."
3.
Streitgegenstand im vorliegenden Fall ist, ob der Beschwerdeführerin
eine Niveaubestätigung ausgestellt werden kann oder nicht. Erst in
einem zweiten Schritt wäre zu prüfen, ob die Verweigerung der Ein-
stufung im schweizerischen Bildungssystem als Bachelor zu Recht
erfolgt ist.
3.1 Die Beschwerdeführerin hat bei der Vorinstanz eine Niveau-
bestätigung beantragt. Die Vorinstanz kam zum Schluss, dem Gesuch
der Beschwerdeführerin um Niveaubestätigung für ihr Diplom
"Kardani / Obermaturastudium / Associate Degree in Fachrichtung
Graphik, Schwerpunkt Graphik" könne im Sinne der Erwägungen nicht
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stattgegeben werden. Damit hat die Vorinstanz in ihrer Verfügung
festgehalten, dass sie keine Einstufung des Abschlusses der Be-
schwerdeführerin in das schweizerische Bildungssystem vornimmt,
wie es bei einer Niveaubestätigung üblicherweise der Fall ist. Sie ist
damit dem Gesuch der Beschwerdeführerin nicht nachgekommen.
3.2 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass weder Gesetz noch Ver-
ordnung bestimmte materielle oder formelle Voraussetzungen vor-
sehen, unter denen eine Niveaubestätigung erteilt werden muss. Es
besteht daher kein Anspruch auf Ausstellung einer Niveaubestätigung.
3.3 In verfahrensrechtlicher Hinsicht richtet sich das Verfahren um
Niveaubestätigung nach den Bestimmungen des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021). Nach
Art. 12 VwVG gilt im Verwaltungsverfahren des Bundes der Unter-
suchungsgrundsatz, wonach es Sache der Behörde ist, den Sachver-
halt festzustellen. In einem Verfahren, das die Partei durch ihr Be-
gehren (Gesuch) einleitet, ist diese jedoch aufgrund von Art. 13 Abs. 1
Bst. a VwVG gehalten, an der Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts mitzuwirken. Allerdings hat die Behörde die Partei
darüber aufzuklären, worin die Mitwirkungspflicht besteht und welche
Tragweite ihr zukommt. Sind bestimmte Tatsachen der Behörde nicht
oder nur schwerlich zugänglich, gebieten auch Treu und Glauben der
Partei, der Behörde die ersuchten Auskünfte über einschlägige Tat-
sachen zu erteilen (vgl. BGE 132 II 113 E. 3.2 f., mit Hinweisen; Urteil
des Bundesgerichts 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1;
PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 12 N 15
ff. und N 51 ff.). Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht
ändern hingegen an der Beweislast nichts, wonach grundsätzlich die-
jenige Partei die Folgen der Beweislosigkeit eines Sachumstands zu
tragen hat, die daraus Vorteile ableitet (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1, mit Verweis auf BGE
130 II 465 E. 6.6.1; KRAUSKOPF/EMMENEGGER, a.a.O., Art. 12 N 207; NADINE
MAYHALL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 2 N 12).
3.4 Gemäss Art. 29 VwVG haben die Parteien zudem Anspruch auf
rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachauf -
klärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mit-
wirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die
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Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Art. 29 VwVG bildet die
Grundnorm der Gehörsrechte, die in weiteren Vorschriften konkretisiert
werden. Inhalt und Umfang des rechtlichen Gehörs ergeben sich daher
regelmässig erst aus den Bestimmungen zu den einzelnen
Teilgehalten (vgl. BERNHARD WALDMANN/JÖRG BICKEL, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf
2009, Art. 29 N 2).
Unter der Marginalie "Prüfung der Parteivorbringen" bestimmt Art. 32
Abs. 1 VwVG, dass die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen
Vorbringen der Parteien würdigt, bevor sie verfügt (sog. Pflicht zur Be-
rücksichtigung). Als Korrelat zur behördlichen Berücksichtigungspflicht
beinhaltet Art. 32 VwVG für die Betroffenen einen Anspruch auf Be-
rücksichtigung ihrer Vorbringen (sog. Recht auf Berücksichtigung).
Unter die behördliche Berücksichtigungspflicht fallen zum einen sog.
Sachbehauptungen und die eingereichten Beweismittel, zum anderen
die rechtlichen Parteivorbringen wie Rechtsbegehren, Einwendungen
und Einreden. Der Anspruch auf Berücksichtigung gebietet, dass die
Behörde die Vorbringen der Betroffenen auch tatsächlich hört, sorg-
fältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt
(vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32 N 1 ff., mit weiteren Hinweisen).
Ob die Behörde ihrer Berücksichtigungspflicht im Einzelfall tatsächlich
nachgekommen ist, d.h. sämtliche relevanten Vorbringen sorgfältig und
ernsthaft geprüft hat, lässt sich in der Praxis kaum feststellen. Als
Surrogat des Berücksichtigungsanspruchs fungiert deshalb der An-
spruch auf hinreichende Verfügungsbegründung gemäss Art. 35
VwVG. Ob nämlich im konkreten Fall das Vorgehen der Behörde den
Anforderungen von Art. 32 VwVG genügt, lässt sich regelmässig nur
anhand der Verfügungsbegründung beurteilen (vgl. WALDMANN/BICKEL,
a.a.O., Art. 32 N 21, mit Hinweis auf BGE 117 Ib 481 E. 6b/bb; PATRICK
SUTTER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008,
Art. 32 N 2).
3.5 Das Vorgehen und die formelle Behandlung des Gesuchs der Be-
schwerdeführerin überzeugen vorliegend in mehrfacher Hinsicht nicht.
Bei einem Gesuch um Niveaubestätigung ist nicht vorgeschrieben,
dass die Gesuchstellerin die Prüfung einer bestimmten Einstufung
ausdrücklich nennt. Wie den Angaben auf der Webseite der Vorinstanz
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sowie dem an die Beschwerdeführerin zugesandten Informations-
schreiben entnommen werden kann, erfolgt eine allgemeine Be-
urteilung und Einstufung des ausländischen Abschlusses. Aus der
vorliegend angefochtenen Verfügung geht indessen nicht hervor, dass
sich die Vorinstanz vertieft mit dem Begehren auseinandergesetzt
hätte, das Diplom der Beschwerdeführerin im schweizerischen System
auf einer anderen Ausbildungsstufe als einem Bachelor einer Fach-
hochschule einzustufen. Insoweit ausgeführt wird, ein Vergleich mit der
Höheren Fachprüfung Graphik Design sei nicht möglich, wird dies
nicht näher begründet und ist deshalb nicht nachvollziehbar. Die
Prüfungsordnung über die Höhere Fachprüfung für Grafik-
Designer/Grafik-Designerin steht seit dem 25. August 2008 in Kraft.
Die Ausführungen der Vorinstanz, eine entsprechende Höhere Fach-
prüfung befinde sich erst im Aufbau, ist daher nicht schlüssig. Zudem
gibt es den Beruf des Grafikers als Grundberuf auf der Stufe berufliche
Grundbildung. Auch diesbezüglich ist von der Vorinstanz kein Vergleich
vorgenommen worden. Diese Unterlassungen, welche in der an-
gefochtenen Verfügung sowie im Beschwerdeverfahren weitestgehend
unbegründet geblieben sind, sind nicht nachvollziehbar.
Weiter fällt auf, dass die Vorinstanz im August 2008 noch be-
absichtigte, auf das Gesuch nicht einzutreten, da aufgrund der damals
vorgelegenen Dokumente eine Einstufung nicht möglich sei.
Anderthalb Jahre später erliess sie demgegenüber eine Verfügung, mit
welcher sie dem Gesuch im Ergebnis keine Folge gab, ohne dass in
der Zwischenzeit wesentliche neue Erkenntnisse hinzukamen. Dieses
Vorgehen erscheint widersprüchlich und lässt eher darauf schliessen,
dass der Sachverhalt unvollständig geblieben ist.
Die Beschwerdeführerin trifft im vorliegenden Verfahren un-
bestrittenermassen eine Mitwirkungspflicht. Dabei ist allerdings nicht
ausser Acht zu lassen, dass für sie Deutsch eine Fremdsprache dar -
stellt. So geht aus den Akten teilweise hervor, dass es ihr Mühe be-
kundet, auf die von der Vorinstanz gestellten Fragen mit Präzision und
entsprechend sprachlicher Feinheit zu antworten. Gleichwohl stellt die
Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung weitestgehend auf die
Ausführungen der Beschwerdeführerin sowie die Bezeichnung und
Übersetzung des Diploms und der besuchten Ausbildung ab.
Wohl ist anzuerkennen, dass die Beschwerdeführerin die Folgen der
Beweislosigkeit zu tragen hat. Mit Bezug auf die Einholung von
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offiziellen Dokumenten müssen jedoch die Situation im Iran und der
Umstand, dass sich die Beschwerdeführerin als Flüchtling in der
Schweiz aufhält, ebenfalls berücksichtigt werden. Es ist daher nicht
leichtfertig von einer Verletzung der Mitwirkungspflicht und einem An-
lasten der Beweislosigkeit auszugehen.
Auskünfte über das iranische Bildungssystem sind der Vorinstanz nur
schwer zugänglich und die persische Sprache mit nicht-lateinischem
Alphabet erleichtert die Abklärungen ebenfalls nicht. Die Vorinstanz
hat jedoch nicht aufgezeigt, dass sie irgendwelche Anstrengung
unternommen hätte, sich Zugang zu weiteren Dokumenten zu be-
schaffen. Auch hat sie diese nicht konkret bezeichnet oder deren Ein-
holung durch die Beschwerdeführerin klar und deutlich gefordert. Es
war der Beschwerdeführerin deshalb kaum möglich, ihrer Mit-
wirkungspflicht im gesetzlich geforderten Rahmen nachzukommen.
Schliesslich überzeugt die Begründung der Vorinstanz mit Bezug auf
die begriffliche Unterscheidung zwischen Kardani und Karshenasi
nicht. Ebenso hätte festgehalten werden können, dass die das Diplom
ausstellende Behörde mit "technische Fachhochschule" übersetzt
worden ist und die Beschwerdeführerin fünf Jahre Primarschule, drei
Jahre Sekundarschule und vier Jahre Fachmittelschule mit der Fach-
richtung Kunst und Graphik besucht hat. Nach bestandener Ab-
schlussprüfung hat sie ein mit dem Begriff "Maturadiplom" übersetztes
Diplom erhalten, welches als Berechtigung für ein Fachhochschul-
studium galt. Hierauf folgten dreieinhalb Jahre Studium mit Uni -
versitätsdiplom (Kardani), wozu auch Praktikasemester gehörten. Die
Begründung, die Beschwerdeführerin verfüge aufgrund der Be-
zeichnung als Kardani über kein Bachelor-Diplom, erweist sich daher
als zu eng bzw. erscheint das Abstellen der Vorinstanz einzig auf die
Bezeichnung als Kardani als zu formalistisch. Vielmehr ist ebenso
naheliegend, dass sich die absolvierte Ausbildung auf Tertiärstufe
bewegt.
Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz wird damit weder der
Prüfungs- bzw. Berücksichtigungspflicht (Art. 32 VwVG) noch der
Untersuchungsmaxime (Art. 12 VwVG) gerecht. Die Beschwerde ist
deshalb gutzuheissen und die Streitsache zur erneuten Prüfung einer
Niveaubestätigung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
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4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Verfahrenskosten
erhoben (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der nicht durch einen Anwalt ver-
tretenen Beschwerdeführerin, der keine notwendigen und verhältnis-
mässig hohen Kosten entstanden sind, ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Streitsache wird im Sinne
der Erwägungen zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück-
gewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und keine Partei-
entschädigung zugesprochen.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde);
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkun-
de).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stephan Breitenmoser Fabia Portmann-Bochsler
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 25. Oktober 2010
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