S a c h v e r -
h a l t
B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-2711/2017
Ur t e i l vom 1 3 . M ä r z 2 0 1 8
Besetzung
Richter David Aschmann (Vorsitz),
Richter Jean-Luc Baechler,
Richterin Eva Schneeberger,
Gerichtsschreiber Matthias Amann.
Parteien
Quaternio Verlag Luzern AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Kultur BAK,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verlagsförderung; Verfügung vom 31. März 2017.
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Sachverhalt:
A.
Am 25. März 2016 stellte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz ein
Gesuch um Gewährung eines Strukturbeitrags aus dem Kredit zur Verlags-
förderung 2016 - 2020. Mit Schreiben vom 26. September 2016 teilte die
Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs mit.
Die Beschwerdeführerin verlangte mit Schreiben vom 25. Oktober 2016
eine beschwerdefähige Verfügung. In der Folge wies die Vorinstanz mit
Verfügung vom 31. März 2017 das Gesuch um Gewährung eines Struktur-
beitrags aus dem Kredit zur Verlagsförderung vom 25. März 2016 kosten-
fällig ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, bei der
Gesuchstellerin handle es sich um einen nicht förderbaren Fachverlag.
B.
B.a Gegen diese Verfügung der Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin am
11. Mai 2017 Beschwerde eingereicht, mit den folgenden Anträgen:
„1. Die Verfügung des Bundesamtes für Kultur (BAK) vom 31.03.2017 sei auf-
zuheben.
2. Das Gesuch der Quaternio Verlag Luzern AG vom 25.03.2016 sei zur
Neubeurteilung an das BAK zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des BAK.“
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz sei
zu Unrecht von einem nicht förderbaren Fachverlag ausgegangen (Be-
schwerde, lit. C).
B.b Mit Vernehmlassung vom 21. August 2017 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde, eventualiter deren Rückweisung zur Neu-
beurteilung. Sie hält an ihrer Auffassung fest, wonach der Publikationska-
talog der Gesuchstellerin sich auf Fachbücher beschränke, weshalb die
Fördervoraussetzungen nicht erfüllt seien.
Auf weitere Vorbringen der Parteien wird im Rahmen nachstehender Erwä-
gungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung des Bundes-
amts für Kultur vom 31. März 2017. Ein Beschwerdeobjekt im Sinne von
Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG ist damit gegeben; eine
Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen und ist durch die angefoch-
tene Verfügung besonders berührt; überdies kann sie sich auf ein schüt-
zenswertes Interesse an einer korrekten Beurteilung ihres Gesuchs beru-
fen. Insofern diese Beurteilung einen Einfluss haben kann auf allfällige
künftige Fördergesuche der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, lit. A.,
Rz 2), ist die Aktualität dieses Interesses ohne weiteres zu bejahen, unbe-
sehen der Frage, wie im Falle einer Gutheissung des Gesuchs die Finan-
zierung zu erfolgen hätte. Die Beschwerdelegitimation ist damit gegeben
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1
und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gemäss
Art. 49 VwVG grundsätzlich gerügt werden, die angefochtene Verfügung
verletze Bundesrecht (Bst. a), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollstän-
digen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Bst. b) oder sei
unangemessen (Bst. c). Nach Art. 26 Abs. 2 des Kulturförderungsgesetzes
vom 11. Dezember 2009 (SR 442.1) ist die Rüge der Unangemessenheit
in einem gestützt darauf erhobenen Beschwerdeverfahren allerdings un-
zulässig; das Bundesverwaltungsgericht urteilt daher vorliegend nicht mit
voller Kognition.
Bundesrecht ist im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG verletzt bei Anwendung
ungültigen oder falschen Rechts sowie bei unrichtiger Rechtsanwendung,
wozu Auslegungs- und Subsumtionsfehler zählen sowie qualifizierte Er-
messensfehler (statt vieler: ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Waldmann/Weissen-
berger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl.
2016, Art. 49 VwVG N 7 ff., 24 ff., m.w.H.). Die unrichtige oder unvollstän-
dige Ermittlung des Sachverhalts im Sinne von Art. 49 Bst. b VwVG um-
fasst sowohl den Ermittlungsvorgang als auch das Beweisergebnis (ZI-
BUNG/HOFSTETTER, a.a.O., Art. 49 VwVG N 36 ff., m.w.H.). Unangemes-
senheit im Sinne von Art. 49 Bst. c VwVG liegt vor, wenn die Behörde von
dem ihr zustehenden Ermessen unsachgemäss Gebrauch macht, ohne
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dass ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt (ZIBUNG/HOFSTETTER,
a.a.O., Art. 49 VwVG N 24 ff., m.w.H.). Im Übrigen gesteht die Rechtsmit-
telbehörde bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe sowie in Be-
zug auf technische Fragen der Vorinstanz praxisgemäss einen gewissen
Beurteilungsspielraum zu (BGE 121 II 384; BVGer, B-517/2008, 30. Juni
2009, E. 5.2; kritisch: ZIBUNG/HOFSTETTER, a.a.O., Art. 49 VwVG N 21 ff.).
3.
3.1 Nach Art. 15 Kulturförderungsgesetz kann der Bund Massnahmen tref-
fen, die der Förderung des Lesens und der Literatur dienen. Gestützt auf
Art. 28 Abs. 1 Kulturförderungsgesetz hat das Eidgenössische Departe-
ment des Innern (EDI) am 25. November 2015 eine Verordnung über das
Förderungskonzept 2016 - 2020 zur Verlagsförderung erlassen (Förde-
rungsverordnung, SR 442.129). Die Ausrichtung von Strukturbeiträgen
oder Förderprämien sind an verschiedene positive und negative Voraus-
setzungen geknüpft (Art. 3 Förderungsverordnung). Sind die Fördervor-
aussetzungen erfüllt, wird die Finanzhilfe nach sprachregional gewichteten
Förderkriterien bemessen, gestützt auf den Umsatz und die Reputation des
förderbaren Verlags, wobei nur Publikationen berücksichtigt werden, wel-
che eine kulturelle Orientierung aufweisen (Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1
Förderungsverordnung). Hierzu sind insbesondere Belletristik (Prosa, Ly-
rik, Drama), Sachbücher, Comics, Kinder- und Jugendbücher sowie Kunst-
bücher zu zählen; massgebend sind der Publikationskatalog (unabhängig
vom Publikationsmedium) sowie die übrigen Verlagsaktivitäten (Art. 4 Abs.
1 Bst. b Förderungsverordnung). Mangels kultureller Orientierung keine
Berücksichtigung finden Schulbücher, Fachbücher, Notenbücher, Karten-
werke, Periodika sowie Lexika und andere Bücher, die nur Zusammenstel-
lungen von Informationen enthalten (Art. 4 Abs. 2 Förderungsverordnung).
Es wird denjenigen Gesuchen der Vorrang eingeräumt, welche die Förder-
kriterien in einer Gesamtbetrachtung am besten erfüllen (Art. 7 Abs. 2 För-
derungsverordnung). Im Übrigen besteht kein Anspruch auf Unterstützung
(Art. 2 Abs. 2 Förderungsverordnung).
3.2 Zu unterscheiden ist nach dem Gesagten zwischen Fördervorausset-
zungen im Sinne von Art. 3 Förderungsverordnung einerseits sowie För-
derkriterien im Sinne von Art. 4 Förderungsverordnung andererseits. Ein
Verlag, der die Fördervoraussetzungen erfüllt, dessen Publikationskatalog
jedoch nur zu einem geringen Teil eine kulturelle Orientierung aufweist, ist
grundsätzlich – wenn auch ohne Rechtsanspruch – proportional zu seinem
Umsatz aus dem kulturell orientierten Verlagsprogramm förderbar. Aller-
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dings hat ein solcher Verlag unter Umständen aufgrund des Vorrangprin-
zips nach Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung im Rahmen einer Gesamt-
betrachtung nach Art. 4 Förderungsverordnung gegenüber anderen Verla-
gen das Nachsehen.
3.3 Zur Bestimmung der kulturellen Orientierung eines Verlagsprogramms
im Rahmen der Förderkriterien bedeutsam ist die Unterscheidung zwi-
schen dem Begriff des förderbaren Sachbuchs im Sinne von Art. 4 Abs. 1
Bst. b Förderungsverordnung und dem Begriff des nicht förderbaren Fach-
buchs im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Förderungsverordnung. Unter einem
Sachbuch wird im Allgemeinen ein Buch über ein bestimmtes Sachgebiet
verstanden. Aus der Auflistung in Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverord-
nung erhellt, dass der Begriff insbesondere in Abgrenzung zur belletristi-
schen Literatur verwendet wird. In diesem Sinne handelt es sich zwar auch
beim Fachbuch um Sachliteratur; das Fachbuch richtet sich jedoch primär
an ein fachkundiges Publikum. In der Regel wird das Fachbuch (franzö-
sisch: „livres techniques“; italienisch: „libri tecnici e specialistici“) dabei in-
haltlich eine eher begrenzte Thematik in eher technischer Weise – aus the-
oretischer oder praktischer Warte – behandeln; die Übergänge vom gebil-
deten zum fachkundigen Publikum wie auch von der bloss systematischen
zur wissenschaftlichen Darstellung sind fliessend (wie an den divergieren-
den Umschreibungen verschiedener von der Vorinstanz zitierter Nach-
schlagewerke zu den beiden Begriffen deutlich wird: vgl. Vernehmlassung,
Ziff. III.B.4 ff.).
3.4 Nach Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt grundsätzlich
von Amtes wegen fest. Die Parteien sind jedoch verpflichtet, in einem Ver-
fahren, das sie durch ihr Begehren eingeleitet haben, an der Feststellung
des Sachverhalts mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Nach Art. 5
Abs. 3 Förderungsverordnung müssen die Gesuchsteller alle notwendigen
Angaben in Bezug auf die Förderkriterien machen und belegen, dass die
Fördervoraussetzungen erfüllt sind.
4.
4.1 Die Vorinstanz hat die Abweisung des Gesuchs in der angefochtenen
Verfügung mit dem Umstand begründet, dass die Beschwerdeführerin Bü-
cher für ein sehr begrenztes Publikum herausgebe, womit es sich um einen
Fachverlag handle (angefochtene Verfügung, Rz 3 f.; Vernehmlassung,
Ziff. III.B.5). Die Beschwerdeführerin rügt, massgebend sei der Inhalt der
verlegten Bücher, nicht die Grösse des Zielpublikums (Beschwerde, lit. C,
Rz 1). Das Verlagsprogramm der Beschwerdeführerin umfasse Faksimile-
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Editionen mittelalterlicher Werke, zugehörige Kommentarbände, Kunstbü-
cher und Ausstellungskataloge und sei damit unmittelbar auf die Erschlies-
sung des literarischen Kulturerbes ausgerichtet; die Veröffentlichungen
zielten auf ein breites bibliophiles Publikum (Beschwerde, lit. C, Rz 2 ff.).
Dagegen wendet die Vorinstanz im Beschwerdeverfahren ein, die Publika-
tionen der Beschwerdeführerin fokussierten ausschliesslich auf die mittel-
alterliche Buchmalerei, Kalligraphie und Buchkunst; angesichts der thema-
tischen Beschränkung sei daher von Fachbüchern auszugehen (Vernehm-
lassung, Ziff. III.B.6).
4.2 Gemäss Angaben im Gesuch vom 25. März 2016 umfasst das Verlags-
programm der Gesuchstellerin 24 lieferbare Titel (vgl. Vernehmlassungs-
beil. 1). In der Beilage zum Gesuch wird die Zahl der lieferbaren Titel für
das Jahr 2015 mit 27 angegeben (vgl. Excel-Tabelle auf separatem Daten-
träger); sämtliche Titel werden von der Gesuchstellerin dem förderbaren
Bereich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung zugeord-
net, mit 3‘056 verkauften Exemplaren. Der Referenzerlös (durchschnittli-
cher Umsatz der letzten vier Jahre in den förderbaren Bereichen) wird mit
Fr. 1'720'111.25 beziffert. Zudem hat die Beschwerdeführerin das aktuelle
Verlagsprogramm eingereicht. Darin sind insgesamt siebzehn Faksimile-
Editionen mittelalterlicher und frühneuzeitlicher Handschriften vorwiegend
aus dem Besitz schweizerischer und internationaler Institutionen (Biblio-
theken, Museen, Klöster) in limitierter Auflage, bestehend aus Faksimile-
Nachdruck sowie Kommentarband, verzeichnet (z.B. Die Apokalypse von
Cambrai aus dem 9. Jh.; Der Heilsspiegel aus Kloster Einsiedeln aus dem
15. Jh.), ferner mehrere Kunstbucheditionen mit Faksimile-Bogen zu mit-
telalterlichen und frühneuzeitlichen Werken (z.B. Les Très Riches Heures;
Kalligraphiebuch der Maria von Burgund [beide aus dem 16. Jh.]) sowie
Ausstellungskataloge. Laut dem von der Beschwerdeführerin eingereich-
ten Medienbericht kostet ein Faksimile-Exemplar des Sobieski-Stunden-
buchs Fr. 12'800.– (Beschwerdebeil. 7). Bei den Nachdrucken handelt es
sich gemäss Angaben der Beschwerdeführerin teilweise um Auftragsarbei-
ten (vgl. Verlagsprogramm, S. 11; Beschwerdebeil. 8).
4.3 Die Vorinstanz hat die publizierten Titel der Beschwerdeführerin aus-
nahmslos als Fachbücher qualifiziert (angefochtene Verfügung Rz 4 f.; Ver-
nehmlassung, Ziff. III.B.6 f.). Zutreffend ist, dass die zu den Faksimile-Edi-
tionen gehörenden Kommentarbände mit Bildbeschreibungen, Überset-
zungen und Hintergrundinformationen sich primär an ein fachkundiges
Publikum richten, ferner dass die Nachdrucke der alten Handschriften in
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einmaliger, limitierter, handnummerierter Auflage von 280 - 680 Exempla-
ren herausgegeben werden (vgl. Verlagsprogramm), wobei die tatsächli-
chen Verkaufszahlen je Edition fast durchwegs im zweistelligen Bereich
liegen (vgl. Angaben zum Referenzerlös). Trotz des begrenzten Zielpubli-
kums lässt sich beispielsweise der Nachdruck einer antiquarischen Bil-
derbibel oder des sogenannten Alexanderromans indes nur schwer unter
den Begriff des „Fachbuchs“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Förderungsverord-
nung zu subsumieren, zumal das Zielpublikum grundsätzlich auch vermö-
gende bibliophile Laien umfasst; auch erscheint es widersprüchlich, den
publizierten Titeln eine „kulturelle Orientierung“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1
Bst. a Förderungsverordnung absprechen zu wollen. Aufgrund der Praxis,
bei unbestimmten Rechtsbegriffen nicht „ohne Not“ von der Beurteilung der
Vorinstanz abzuweichen, sowie angesichts der Unschärfe der Abgrenzung
zwischen förderbarem Sachbuch und nicht förderbarem Fachbuch ist die
rechtliche Qualifikation der Vorinstanz in diesem Punkt jedoch nicht zu be-
anstanden (s.o., E. 2, 3.3).
Hingegen erscheint es nicht haltbar, die von der Beschwerdeführerin her-
ausgegeben Kunstbucheditionen nicht unter den Begriff der Kunst- oder
Sachbücher im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. a Förderungsverordnung zu
subsumieren. Die angefochtene Verfügung erweist sich damit in diesem
Punkt als offensichtlich unzutreffend, wobei die Vorinstanz sich nicht näher
mit dem Verlagsprogramm oder den übrigen von der Beschwerdeführerin
eingereichten Belegen auseinandersetzt. Soweit die Verlage der Be-
schwerdeführerin die Fördervoraussetzungen von Art. 3 Förderungsver-
ordnung erfüllen, sind die von ihnen herausgegebenen Publikationen im
Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung beim Entscheid über
die Finanzhilfe zu berücksichtigen. Ob allenfalls im Rahmen des Vorrang-
prinzips nach Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung andere als die in Art. 4
Förderungsverordnung genannten Kriterien – insbesondere die Ziele ge-
mäss Art. 1 und 3 Kulturförderungsgesetz – Berücksichtigung finden kön-
nen, mag an dieser Stelle offen bleiben. Es wäre daher Sache der Vor-
instanz gewesen, den förderbaren Programmanteil der Gesuchstellerin
auszuscheiden und zu gewichten sowie in der Folge nach dem Vorrang-
prinzip zu entscheiden, ob der Gesuchstellerin allenfalls eine beschränkte
Finanzhilfe zuzusprechen ist (s.o., E. 3.2). Indem die Vorinstanz die Be-
schwerdeführerin in willkürlicher Beweiswürdigung umfassend als „Fach-
verlag“ qualifizierte und in der Folge von der Finanzhilfe gänzlich aus-
schloss, hat sie den Sachverhalt unvollständig im Sinne von Art. 49 Bst. b
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VwVG erhoben sowie das Recht im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG unrich-
tig angewendet; beides ist im vorliegenden Verfahren einer Überprüfung
zugänglich (s.o., E. 2).
Eine Quantifizierung der relevanten Titel und Umsätze ist aufgrund der vor-
liegenden Akten nicht möglich. Zwar ist die Gesuchstellerin grundsätzlich
gehalten, alle notwendigen Angaben in Bezug auf die Förderkriterien zu
machen (s.o., E. 3.4); insofern das Gesuchformular jedoch keine entspre-
chenden Auskünfte verlangt, hätte die Vorinstanz zusätzliche Informatio-
nen anfordern oder zumindest eine differenzierte Ermessenseinschätzung
vornehmen müssen. Da im Übrigen ein Vergleich mit konkurrierenden Ge-
suchen im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht möglich ist, ist die Sa-
che gestützt auf Art. 61 VwVG (vgl. WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-
gesetz, 3. Aufl. 2016, Art. 61 VwVG N 16 f.) in Abweisung des Haupt- sowie
in Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerde an die Vorinstanz zur
neuen Beurteilung zurückzuweisen. Anzumerken bleibt, dass die Förder-
voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 1 Bst. d bzw. Art. 3 Abs. 2 Bst. g Förde-
rungsverordnung, wonach der Gesuchsteller seine wirtschaftliche Existenz
im Wesentlichen auf der unabhängigen Verlagstätigkeit zu gründen hat,
gemäss Umsatzangaben der Beschwerdeführerin erfüllt zu sein scheinen
(trotz teilweiser Publikation auf Auftragsbasis).
5.
Angesichts dieses Verfahrensausgangs gilt die Beschwerdeführerin als ob-
siegend (BGE 132 V 215, 235 E. 6.2). Auf Kostenauflage ist zu verzichten
(Art. 63 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat grundsätzlich Anspruch auf
Parteientschädigung (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Reglement über der
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertre-
tung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE).
Die Beschwerdeführerin, die sich vor Bundesverwaltungsgericht nicht an-
waltschaftlich hat vertreten lassen, hat keine entsprechenden Aufwendun-
gen geltend gemacht; auf Zusprechung einer Entschädigung ist zu verzich-
ten.
6.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde an das Bundesgericht weiter-
gezogen werden (Art. 83 Bst. k BGG). Er ist mit Eröffnung endgültig.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur neuen Beurteilung
an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss im Betrag
von Fr. 3'600.– wird ihr zurückerstattet.
3.
Auf Zusprechung einer Parteientschädigung wird verzichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben;
Beilagen: Rückerstattungsformular und Beschwerdebeilagen zurück)
– die Vorinstanz (Einschreiben; Vorakten zurück)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
David Aschmann Matthias Amann
Versand: 19. März 2018