B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-273/2019
Ar r ê t d u 11 j u i n 2 0 1 9
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Pietro Angeli-Busi, Stephan Breitenmoser, juges,
Muriel Tissot, greffière.
Parties
X._______,
représentée par Maîtres Luke H. Gillon et Barbara Kern,
recourante,
contre
Association des offices suisses du travail AOST,
Maison des cantons,
Speichergasse 6, 3001 Berne,
autorité intimée.
Objet
Demande d'équivalence.
B-273/2019
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Faits :
A.
X._______ (ci-après : la recourante), conseillère en personnel au sein du
Service public de l’emploi du canton (…), a déposé, le 7 mai 2018, une
demande d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en ressources
humaines auprès de l’Association des offices suisses du travail AOST (ci-
après : l’autorité intimée).
B.
Par décision du 6 septembre 2018, l’autorité intimée a rejeté ladite
demande d’équivalence pour le motif que la recourante ne justifierait pas
de compétences équivalentes audit brevet, acquises par l’expérience
professionnelle ou une formation complémentaire.
C.
Par écritures du 8 octobre 2018, la recourante a exercé un recours contre
dite décision auprès du Comité exécutif de l’AOST, conformément aux
voies de droit indiquées dans la décision attaquée. Elle a conclu, sous suite
de frais et dépens, à son annulation et, principalement, à ce que sa
demande d’équivalence soit admise, subsidiairement, à ce que l’affaire soit
renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision.
D.
Par décision du 4 décembre 2018, le Comité exécutif de l’AOST a déclaré
ne pas entrer en matière sur le recours en tant qu’il n’était pas compétent
pour connaître de celui-ci et l’a transmis d’office au Tribunal administratif
fédéral, comme objet de sa compétence, par courrier du 11 janvier 2019.
E.
Par ordonnance du 24 janvier 2019, le Tribunal administratif fédéral a invité
le Secrétariat d’Etat à l’économie SECO, en tant qu’autorité spécialisée, à
se déterminer sur la délégation de compétence à l’autorité intimée,
contenue dans l’ordonnance sur l’assurance-chômage, pour statuer sur
des demandes d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en
ressources humaines.
F.
Par courrier du 25 février 2019, le SECO a confirmé la compétence de
l’autorité intimée pour statuer sur de telles demandes. Il a précisé que la
compétence confiée à l’autorité intimée pour reconnaître des formations et
expériences professionnelles équivalentes audit brevet fédéral n’était pas
issue de la délégation au Conseil fédéral, contenue dans la loi, portant sur
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la fixation des exigences en matière de formation des conseillers en
personnel. Il s’agirait en effet d’une compétence originaire des cantons que
ceux-ci auraient transférée à l’autorité intimée, avant l’entrée en vigueur de
la loi sur l’assurance-chômage, et que l’ordonnance y relative ne ferait que
reconnaître.
G.
Disposant de la possibilité de se prononcer également sur cette question,
l’autorité intimée a indiqué, dans un courrier du 21 mars 2019, que ses
directives de mise en œuvre de ladite ordonnance reposaient sur une
délégation de compétence du Conseil fédéral. Pour le reste, elle a fait valoir
que le Comité exécutif de l’AOST statuait définitivement sur les recours ;
la procédure de reconnaissance des équivalences n’ayant qu’une validité
interne, les décisions du comité ne sauraient être attaquées. En outre,
compte tenu de son large pouvoir d’appréciation, ses décisions ne se
prêteraient pas à l’examen par un tribunal.
H.
La recourante s’est quant à elle déterminée par courrier du 1er avril 2019
et a soutenu que la compétence confiée à l’autorité intimée, ressortant de
l’ordonnance du Conseil fédéral, résultait d’une délégation prévue dans
une loi fédérale et n’était pas issue d’une compétence résiduelle des
cantons. Elle a en outre estimé qu’aucun frais de procédure ne pouvait lui
être imputé s’agissant de la résolution de cette question.
I.
Par courrier du 16 avril 2019, l’autorité intimée a renoncé à formuler
d’éventuelles remarques. La recourante et le SECO n’ont, quant à eux, pas
répondu dans le délai imparti.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s'avère
nécessaire.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1).
Il est ainsi compétent pour connaître des recours contre les décisions selon
l’art. 5 PA (cf. art. 31 LTAF) émanant d’une autorité au sens de l’art. 33
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LTAF, lorsqu’aucune des exceptions mentionnées à l’art. 32 LTAF n’est
réalisée.
Sont considérées comme décisions selon l’art. 5 al. 1 PA, les mesures
prises par les autorités dans des cas d’espèce, fondées sur le droit public
fédéral et ayant notamment pour objet de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater
des droits ou obligations (let. c). Celles-ci peuvent être déférées devant le
Tribunal administratif fédéral si elles émanent notamment d’autorités ou
d’organisations extérieures à l’administration fédérale, pour autant qu’elles
statuent dans l’accomplissement de tâches de droit public que la
Confédération leur a confiées (art. 33 let. h LTAF).
1.1 En l’espèce, il ressort de l’article premier des statuts de l’autorité
intimée (consultables sur son site Internet) que celle-ci est une association
de droit privé régie par les art. 60 ss CC. Elle n’appartient donc pas à
l’administration fédérale (cf. a contrario art. 2 de la loi fédérale du 21 mars
1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA, RS
172.010]).
1.2 Reste à examiner si l’autorité intimée a statué sur la demande
d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en ressources humaines
formée par la recourante en application du droit public fédéral.
1.2.1 Selon le SECO, entendu en sa qualité d’autorité spécialisée, la
seconde partie de la phrase de l’art. 119b al. 1 de l’ordonnance sur
l’assurance-chômage, selon laquelle les personnes chargées du service
public de l’emploi doivent « justifier d'une formation ou d'une expérience
professionnelles reconnues équivalentes par l'Association des offices
suisses du travail (AOST) » ne serait pas issue de la délégation au Conseil
fédéral contenue à l’art. 85b al. 4 de la loi sur l’assurance-chômage, dès
lors que la disposition réglementaire introduit un élément qui ne figure pas
dans le texte de la loi, à savoir l’équivalence de diplômes. La compétence
de l’autorité intimée pour statuer sur de telles demandes serait dès lors une
compétence originaire des cantons que ceux-ci lui auraient transférée
avant l’entrée en vigueur de la loi sur l’assurance-chômage. L’art. 119b
al. 1 de l’ordonnance ne ferait ainsi que « reconnaître » le transfert de cette
compétence cantonale à l’autorité intimée. Le SECO explique en effet que,
dans le domaine de l’assurance-chômage, les compétences de la
Confédération sont « limitées aux principes » : même si le législateur
fédéral a « épuisé la matière », certains domaines subsistent dans la
compétence des cantons, dans la mesure où ils en avaient la compétence
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avant l’entrée en vigueur d’une loi fédérale et que celle-ci ne les a pas
réglés. En l’occurrence, la question de la reconnaissance des formations
et expériences professionnelles ne ferait pas partie de la matière épuisée
par la loi sur l’assurance-chômage. Cette compétence appartiendrait donc
aux compétences résiduelles des cantons.
L’autorité intimée et la recourante considèrent en revanche que la
compétence confiée à la première de statuer sur des demandes
d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en ressources humaines
repose sur l’art. 119b al. 1 de l’ordonnance sur l’assurance-chômage. Il
s’agirait dès lors d’une délégation de compétence émanant du Conseil
fédéral et non d’une compétence résiduelle des cantons qui aurait été
transférée à l’autorité intimée.
1.2.2 La Constitution règle, sous son titre 3, les rapports entre la
Confédération et les cantons. Elle prévoit ainsi, à son art. 42 al. 1, que la
Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution. En lien
avec l’art. 3 Cst. – selon lequel les cantons sont souverains en tant que
leur souveraineté n’est pas limitée pas la Constitution fédérale et exercent
tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération –, il apparaît
que les cantons sont au bénéfice d’une clause générale de compétence et
la Confédération n’a que des compétences d’attribution. Le système est
sans lacune : ou bien c’est la Confédération qui est compétente ; ou bien,
si elle ne l’est pas, ce sont les cantons qui le sont (cf. JEAN-FRANÇOIS
AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999, ad art. 114 p. 385 ss).
Ainsi, l’art. 114 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération légifère sur
l’assurance-chômage. Il attribue à la Confédération une compétence
législative globale et concurrente, c’est-à-dire que l’effet d’éviction (du droit
cantonal) n’est produit qu’au moment et dans la mesure où la
Confédération légifère (cf. AUBERT/MAHON, op. cit., ad art. 114 p. 898 ss ;
THOMAS NUSSBAUMER, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht,
vol. XIV, Soziale Sicherheit, 2e éd. 2007, p. 2177).
La Confédération a fait usage de cette compétence – initialement attribuée
par l’art. 34novies al. 1 aCst. (RO 1976 2003) – par l’adoption de la loi fédérale
sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité
(LACI, RS 837.0), entrée en vigueur le 25 juin 1982.
L’art. 85b LACI, relatif aux offices régionaux de placement, est libellé
comme suit :
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« 1 Les cantons instituent des offices régionaux de placement. Ils leur confient des
tâches relevant de l'autorité cantonale. Ils peuvent leur confier la procédure
d'inscription en vue du placement prévue à l'art. 17, al. 2.
2 Les offices régionaux de placement peuvent remplir leurs tâches avec l'aide
d'organismes privés.
3 Les cantons annoncent à l'organe de compensation les tâches et compétences
attribuées à l'office régional de placement.
4 Le Conseil fédéral fixe les exigences professionnelles auxquelles doit répondre
la personne responsable du service public de l'emploi. »
Les Offices régionaux de placement (ORP) ont été institués lors de la
deuxième révision partielle de la LACI en 1995 (RO 1996 273). Les tâches
y afférentes étaient jusque-là du ressort des offices communaux du travail
et des autorités cantonales (cf. Message du Conseil fédéral du 28 février
2001 concernant la révision de la loi sur l’assurance-chômage, FF 2001
2123, spéc. 2189). L’art. 85b al. 4 LACI a quant à lui été adopté
ultérieurement, au cours des débats parlementaires relatifs à la troisième
révision de la LACI, sans avoir fait l’objet de discussions (BO 2001 N 1911,
BO 2002 E 75), et est entré en vigueur le 1er juillet 2003 (RO 2003 1728,
spéc. 1746).
En application de l’art. 109 LACI, selon lequel le Conseil fédéral édicte les
dispositions d’exécution, celui-ci a adopté l’ordonnance sur l'assurance-
chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI,
RS 837.02), entrée en vigueur le 31 août 1983. Faisant usage de la
compétence lui ayant été conférée par le législateur à l’art. 85b al. 4 LACI,
le Conseil fédéral a édicté l’art. 119b OACI, en vigueur, dans sa teneur
actuelle, depuis le 1er juillet 2003 (RO 2003 1828), intitulé « Exigences
professionnelles imposées aux personnes chargées du service public de
l’emploi », dont le premier alinéa a la teneur suivante :
« 1 Les personnes chargées du service public de l'emploi doivent, dans les cinq
ans qui suivent leur entrée en fonctions, être titulaires d'un brevet fédéral de
conseiller en personnel ou justifier d'une formation ou d'une expérience
professionnelles reconnues équivalentes par l'Association des offices suisses du
travail (AOST). »
Le brevet fédéral de conseiller/ère en personnel ayant été supprimé,
l’exigence relative à l’alinéa premier s’applique désormais au brevet fédéral
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de spécialiste en ressources humaines (cf. Directives de mise en œuvre
de l’article 119b OACI, consultables sur le site Internet de l’AOST).
Dans une communication datée du 27 mars 2009, adressée aux chefs des
Offices cantonaux du travail, relative à la mise en œuvre de
l’art. 119b OACI (consultable sur le site Internet de l’AOST), le SECO a
indiqué, en sa qualité d’autorité de surveillance, que « l’art. 85b al. 4 LACI
autorise le Conseil fédéral à fixer les exigences professionnelles imposées
aux personnes chargées du service public de l’emploi. L’art 119b OACI
dispose que ces exigences correspondent à celles d’un brevet fédéral de
conseiller en personnel ou une formation ou expérience professionnelles
reconnues équivalentes par l’AOST. Cette disposition de l’ordonnance
délègue ainsi également la coordination de la qualification des conseillers
en personnel à l’AOST (…) ».
1.2.3 Il ressort de ce qui précède que le législateur a confié – sans
réserve – au Conseil fédéral la tâche de fixer les exigences
professionnelles des personnes en charge du service public de l’emploi.
Le terme d' « exigences professionnelles » employé par le législateur est
une notion large qui ne se limite pas à la titularité d’un diplôme mais
englobe également les qualifications acquises à travers des expériences
ou formations professionnelles. Ainsi, en confiant au Conseil fédéral la
compétence de fixer les exigences professionnelles des personnes
responsables du service public de l’emploi, le législateur fédéral a
entièrement réglé cette question – respectivement épuisé la matière – ne
laissant de ce fait plus de place à une compétence résiduelle des cantons.
Faisant usage de cette large compétence, le Conseil fédéral a ainsi exigé
que les personnes concernées soient, dans les cinq ans qui suivent leur
entrée en fonction, en possession du brevet fédéral de conseiller en
personnel ou, à défaut, justifient d’une formation ou d’une expérience
professionnelles reconnues équivalentes. Contrairement à ce que prétend
le SECO dans la présente procédure, l’exigence d’une
formation/expérience équivalente est également issue de la délégation
contenue à l’art. 85b al.4 LACI. Il va en effet de soi qu’en se voyant confier
la compétence de fixer lesdites exigences professionnelles, le Conseil
fédéral est non seulement compétent pour décider du titre requis pour
exercer la charge du service public de l’emploi mais aussi pour décider des
formations et/ou expériences professionnelles qui lui sont équivalentes.
Aussi, même à supposer, comme l’allègue ici le SECO, que les cantons
auraient, avant l’entrée en vigueur de l’art. 85b al. 4 LACI, transféré à
l’autorité intimée la compétence de reconnaître les formations ou
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expériences professionnelles équivalentes au brevet fédéral de conseiller
en personnel, il n’en demeure pas moins que l’adoption des art. 85b al. 4
LACI et 119b OACI le 1er juillet 2003 a évincé toute compétence cantonale
dans ce domaine (cf. supra consid. 1.2.2). La délégation de compétence à
l’autorité intimée pour statuer sur des demandes d’équivalence au brevet
fédéral de conseiller en personnel, ancrée à l’art. 119b al. 1 OACI, est dès
lors issue du droit fédéral.
De même, l’autorité intimée elle-même considère, dans ses écritures, tenir
sa compétence d’une délégation du Conseil fédéral. Elle a par ailleurs
établi à cet égard des « Directives de mise en œuvre de l’art. 119b OACI »
(consultables sur son site Internet), fixant en particulier des « critères de
reconnaissance d’une formation ou d’une expérience professionnelle
équivalentes », lesquelles ont été accréditées par la Commission de
surveillance du fonds de compensation de l’assurance-chômage. Elle a
également édicté un guide, intitulé « Reconnaissance d’équivalence selon
l’art. 119b OACI », se fondant expressément sur l’art. 85b al. 4 LACI
(consultable sur son site Internet).
1.2.4 Sur le vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que la compétence
de l’autorité intimée pour statuer sur des demandes d’équivalence au
brevet fédéral de spécialiste en ressources humaines résulte d’une
délégation fondée sur le droit public fédéral. La question de savoir si cette
délégation de compétence est ou non licite sera examinée plus loin
(cf. infra consid. 3.1 ss).
1.3 Partant, en rejetant la demande d’équivalence au brevet fédéral de
spécialiste en ressources humaines déposée par la recourante, l’autorité
intimée a statué dans l’accomplissement d’une tâche de droit public qui lui
a été déléguée par la Confédération au sens des art. 1 al. 2 let. e et 5 al. 1
let. c PA et 33 let. h LTAF.
Pour le reste, aucune des exceptions mentionnées à l’art. 32 LTAF n’est
réalisée.
Il s’ensuit que le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître
du présent recours.
2.
La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante (cf. art. 48 al. 1
PA). Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la
forme et au contenu du mémoire de recours, ainsi qu'à l'avance de frais
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(cf. art. 11 al. 1, 21 al. 2 en lien avec art. 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA)
sont en outre respectées.
Le recours est dès lors en soi recevable.
3.
La compétence de l'autorité dont émane la décision attaquée doit être
examinée d'office (cf. ATAF 2013/3 consid. 4). S’il s’avère que sa
compétence devait être niée, la décision contestée devra alors être
annulée pour une raison formelle – ou, selon les cas, déclarée nulle – et la
cause en principe transmise à l’autorité compétente (cf. ATF 132 V 93
consid. 1.2; ATAF 2013/3 consid. 4 in fine; ATAF 2010/29 consid. 1.2.3 ;
arrêt du TAF A-5658/2013 du 18 août 2014 consid. 2.2).
Aussi, à titre liminaire, il y a lieu d’examiner si l’autorité intimée était
compétente pour statuer sur la demande d’équivalence au brevet fédéral
de spécialiste en ressources humaines formée par la recourante.
3.1 Selon l’art. 178 al. 3 Cst., « la loi peut confier des tâches de
l’administration à des organismes et à des personnes de droit public ou de
droit privé qui sont extérieurs à l’administration fédérale ». L’art. 178 al. 3
Cst. est entre autres concrétisée sur le plan fédéral par l’art. 2 al. 4 LOGA.
3.1.1 La délégation de tâches publiques à un organisme extérieur à
l’administration peut comprendre implicitement le pouvoir décisionnel
nécessaire à l’accomplissement desdites tâches publiques (cf. ATF 137 II
409 consid. 6.2 et réf. cit., 138 II 134 consid. 5.1 ; arrêt du TF 2C_715/2008
du 15 avril 2009 consid. 3.2), pour autant qu’une loi spéciale ne l’exclue
pas (cf. ATF 138 II 134 consid. 5.1 ; 129 II 331 consid. 2.3.1 ; arrêt du TF
2C_348/2015 du 23 mai 2016 consid. 4.2 non publié in : ATF 143 II 37 et
2C_715/2008 précité consid. 3.2).
La délégation de tâches publiques à un organisme extérieur à
l’administration n’inclut toutefois pas automatiquement le transfert implicite
d’une compétence décisionnelle. Encore faut-il que l’exercice d’un pouvoir
décisionnel s’avère indispensable pour permettre à l’organisme délégataire
de tâches publiques d’accomplir celles-ci. Le plus souvent, la question de
savoir si la délégation d’une tâche d’intérêt public englobe celle d’une
compétence décisionnelle ne pourra pas trouver de réponse évidente dans
le texte légal, de sorte qu’il conviendra de déterminer, par la voie de
l’interprétation, l’éventuelle existence et, le cas échéant, l’étendue et le
champ d’application précis d’un tel pouvoir (cf. arrêt du TF 2C_715/2008
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Page 10
précité consid. 3.2). Si, à l’issue d’une telle analyse, l’existence d’un
pouvoir décisionnel dérivant de la délégation de tâches publiques
demeurait ambiguë, seule une délégation distincte et explicite dudit pouvoir
décisionnel pourra être admise. Cela se justifie au regard des enjeux en
présence, soit la délégation d’une parcelle de puissance publique en faveur
d’un organisme, souvent de droit privé, extérieur à l’administration ainsi
que la sécurité du droit pour les administrés (cf. ATF 138 I 196 consid. 4.3
et 137 II 409 consid. 6.2 ; entre autres : arrêts du TAF A-2761/2016 du
21 juillet 2016 consid. 2.4.2).
En tout état de cause – qu’une compétence décisionnelle soit
expressément déléguée à un organisme extérieur à l’administration ou
qu’elle lui soit implicitement conférée à la faveur de la délégation d’une
tâche publique dont l’exécution requerra nécessairement le transfert d’un
pouvoir décisionnel audit organisme – cette clause de délégation devra
s’appuyer sur une base légale suffisante émanant du législateur au sens
formel (cf. ATF 137 II 409 consid. 6.3 et réf. cit. ; arrêt du TAF A-2761/2016
précité consid. 2.4.3). A ce titre, il sied de rappeler que, dans le cadre de la
révision de la Constitution fédérale, l’Assemblée fédérale avait, en suivant
l’avis du Conseil fédéral, expressément rejeté la proposition visant à
assouplir l’exigence de la réserve de la loi qui gouverne chaque cas concret
d’externalisation de tâches de l’administration (cf. BO 1998 N 147 ss ; BO
1998 E 868). La loi peut, au moins pour ce qui est des tâches de moindre
importance, « subdéléguer » au Conseil fédéral la compétence de décider
d’une telle délégation (cf. AUBERT/MAHON, op. cit., ad art. 178 p. 1358).
3.2 Pour savoir si la compétence de l’autorité intimée pour statuer sur la
demande formée par la recourante est conforme à ces exigences
constitutionnelles, il y a lieu de déterminer si l’on a bien affaire à une tâche
de l’administration au sens de l’art. 178 al. 3 Cst. (cf. infra consid. 3.2.1),
s’il y a eu délégation de cette tâche comprenant le pouvoir implicite de
rendre des décisions administratives (cf. infra consid. 3.2.2) et si cette
délégation repose sur une base légale formelle (cf. infra consid. 3.2.3).
3.2.1 La notion d'administration fédérale est définie aux art. 178 Cst. et 2
LOGA. Il s'agit de l'ensemble de l'administration subordonnée au Conseil
fédéral, soit les départements et les offices ainsi que la Chancellerie
fédérale (cf. ATF 136 II 399 consid. 2.2). Une tâche de l’administration au
sens de l’art. 178 al. 3 Cst. est dès lors une tâche qui appartient
naturellement à celle-ci ou qui lui est confiée par la Constitution ou la loi
(cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd. 2018, p. 33).
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Page 11
Disposer du brevet fédéral de spécialiste en ressources humaines ou d’une
formation ou expérience professionnelles reconnues équivalentes
constitue une exigence professionnelle imposée par le Conseil fédéral pour
pouvoir être en charge du service public de l’emploi. Il va dès lors de soi
que la tâche consistant à reconnaître de telles équivalences est une tâche
ressortissant à l’administration fédérale.
3.2.2 En l’occurrence, dite tâche a été déléguée à l’autorité intimée. Aussi,
en se voyant confier la mission de se prononcer sur le point de savoir si
une formation ou une expérience professionnelles s’avèrent équivalentes
au brevet fédéral de spécialiste en ressources humaines, l’autorité intimée
s’est implicitement vu investie du pouvoir de rendre des décisions
administratives. L’accomplissement d’une telle tâche implique en effet que
l’autorité intimée jouisse d’un pouvoir décisionnel.
3.2.3 Reste dès lors à déterminer si dite délégation de tâche repose sur
une base légale formelle suffisante au sens de l’art. 178 al. 3 Cst.
L’art. 85b al. 4 LACI, sur lequel repose l’art. 119b OACI, délègue au Conseil
fédéral la compétence de « fixer les exigences professionnelles auxquelles
doit répondre la personne responsable du service public de l’emploi »
(cf. supra consid. 1.2.2). Or, il appert que le législateur n’a pas délégué à
l’autorité intimée la tâche de reconnaître des formations ou expériences
professionnelles équivalentes au brevet fédéral de spécialiste en
ressources humaines. Il n’a pas non plus subdélégué au Conseil fédéral le
soin de confier dite tâche à un tiers. La LACI ne prévoit nullement la
délégation de la tâche publique en cause ; l’externalisation de celle-ci en
faveur de l’autorité intimée repose sur la seule ordonnance du Conseil
fédéral.
Il suit de là que la compétence de statuer sur des demandes d’équivalence
au brevet fédéral de spécialiste en ressources humaines déléguée à
l’autorité intimée ne s’appuie pas sur une base légale au sens formel,
contrairement à ce qu’exige l’art. 178 al. 3 Cst. La délégation de
compétence contenue à l’art. 119b al. 1 OACI en faveur de l’autorité
intimée est par conséquent anticonstitutionnelle.
Force est ainsi de retenir que l’autorité intimée n’avait pas la compétence
de rendre la décision contestée.
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Page 12
4.
Reste à en examiner les conséquences pour la présente procédure de
recours.
Selon la jurisprudence, l'incompétence conduit en règle générale à
l'annulabilité de la décision et non à sa nullité (cf. ATF 132 II 21 consid. 3.1 ;
arrêt du TAF B-3542/2010 du 14 octobre 2010 consid. 8.3). Une décision
est nulle – c'est-à-dire absolument inefficace – si le vice dont elle est
entachée est particulièrement grave, s'il est manifeste ou du moins
facilement décelable et si, de surcroît, la constatation de la nullité ne met
pas sérieusement en danger la sécurité du droit (cf. arrêt du TF
5A_349/2011 du 25 janvier 2012 consid. 4.4.3, ATF 132 II 21 consid. 3.1,
ATF 129 I 361 consid. 2.1 [JdT 2004 II 47]). Hormis dans les cas
expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre
exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système
d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (cf. arrêt
du TF 8C_816/2007 du 11 novembre 2008 consid. 5.3 et les réf. cit.).
L'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision est un motif
de nullité (cf. arrêt du TF 5A_647/2010 du 10 mars 2011 consid. 5.1 et réf.
cit.). La nullité d'un acte administratif peut être constatée en tout temps et
d'office par toutes les autorités saisies, de même que par la voie d'un
recours (cf. ATF 127 II 32 consid. 3g [JdT 2004 I 131] ; arrêt du TAF
B-5639/2011 du 22 mai 2012). Dans ce dernier cas, la distinction avec
l’annulabilité ne revêt plus aucune importance, à moins que la décision ait
déjà été exécutée (cf. TANQUEREL, op. cit., n. 922 ; PIERRE MOOR/ETIENNE
POLTIER, Droit administratif, vol. II, Berne 2011, p. 364 ch. 2.3.3.2).
En l’espèce, la décision attaquée étant une décision négative, elle n’a
déployé aucun effet. Aussi, quelle que soit l’issue retenue, les
conséquences pour la recourante seront exactement les mêmes ; il n’y a
dès lors aucun intérêt in casu à distinguer entre nullité et annulabilité.
Dans ces circonstances, il convient de s’en tenir à la règle générale de
l’annulabilité, ce d’autant plus que le vice entachant la décision entreprise
ne saurait être qualifié de manifeste dès lors que la compétence de
l’autorité intimée repose sur une ordonnance du Conseil fédéral, en vigueur
depuis 2003, et dont la mise en œuvre a fait l’objet de communications de
la part du SECO. La sécurité du droit plaide en outre en faveur d’une
sanction d’annulabilité.
Il suit de là que l’incompétence fonctionnelle de l’autorité intimée conduit à
l’annulation de la décision dont est recours.
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5.
La demande d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en ressources
humaines formée par la recourante est transmise à l’autorité compétente,
à savoir le SECO (cf. art. 83 al. 3 LACI et art. 119a OACI en lien avec
art. 13 al. 2 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du
gouvernement et de l’administration [OLOGA, RS 172.010.1] et art. 5 al. 1
de l’ordonnance du 14 juin 1999 sur l'organisation du Département fédéral
de l'économie, de la formation et de la recherche [Org DEFR,
RS 172.216.1]).
6.
En définitive, il y a lieu d’admettre le recours en raison de l’incompétence
fonctionnelle de l’autorité intimée et d’annuler la décision querellée. La
demande d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en ressources
humaines est transmise au SECO comme objet de sa compétence. Le
dossier de la cause sera envoyé à celui-ci par courrier séparé, dès l’entrée
en force du présent arrêt.
7.
Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours,
sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1
al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est cependant mis à la charge
des autorités inférieures déboutées (cf. art. 63 al. 2 PA). Selon la pratique,
la partie bénéficiant d'un renvoi à l'autorité inférieure et pouvant encore
obtenir une pleine admission de ses conclusions est réputée, sous l'angle
de la fixation des frais de procédure et des dépens, obtenir entièrement
gain de cause (cf. ATF 132 V 215 consid. 6.1 ; arrêt du TF 2C_846/2013
du 28 avril 2014 consid. 3.2).
Vu l’issue de la procédure, il n’y a dès lors pas lieu de percevoir des frais
de procédure. L’avance de frais de 1'500 francs versée par la recourante
lui sera restituée dès l’entrée en force du présent arrêt.
8.
L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant
entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés
(cf. art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens
comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais
nécessaires de la partie (cf. art. 8 FITAF). Les frais de représentation
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comprennent notamment les honoraires d'avocat (cf. art. 9 al. 1 let. a
FITAF), lesquels sont calculés en fonction du temps nécessaire à la
défense de la partie représentée (cf. art. 10 al. 1 FITAF). Les parties qui
ont droit aux dépens doivent faire parvenir au tribunal, avant le prononcé
de la décision, un décompte de leurs prestations ; à défaut, le tribunal fixe
l'indemnité sur la base du dossier (cf. art. 14 FITAF).
En l'espèce, la recourante, qui obtient gain de cause et qui est représentée
par des avocats, dûment mandatés par procuration, a droit à des dépens.
Faute de décompte de prestations remis par ceux-ci, il convient, eu égard
aux écritures déposées dans le cadre de la présente procédure, de lui
allouer, ex aequo et bono, une indemnité de 2'000 francs et de mettre celle-
ci à la charge du SECO (cf. art. 64 al. 2 PA).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis dans le sens des considérants et la décision du
6 septembre 2018 de l’Association des offices suisses du travail AOST est
annulée.
2.
La demande d’équivalence au brevet fédéral de spécialiste en ressources
humaines formée par la recourante est transmise au Secrétariat d’Etat à
l’économie comme objet de sa compétence.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais de 1'500 francs
acquittée par la recourante lui sera restituée dès l’entrée en force du
présent arrêt.
4.
Un montant de 2'000 francs est alloué à la recourante à titre de dépens et
mis à la charge du Secrétariat d’Etat à l’économie.
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5.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : formulaire « adresse de
paiement »)
– à l'autorité intimée (acte judiciaire)
– au Secrétariat d’Etat à l’économie (acte judiciaire)
– au Département fédéral de l’économie, de la formation et de la
recherche (acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Pascal Richard Muriel Tissot
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de
droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss
et 100 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire,
pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 12 juin 2019