B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
Tr i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-2770/2012
A r r ê t d u 8 j u i l l e t 2 0 1 4
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges,
Mathieu Azizi, greffier.
Parties
Bushra Al-Assad, née le 24 octobre 1960, Syrie,
représentée par Maître Eric Hess, avocat, SHS & Associés,
rue de Beaumont 3, 1206 Genève,
recourante,
contre
Département fédéral de l'économie, de la formation et de
la recherche DEFR,
Secrétariat général, Palais Fédéral Est, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Mesures de coercition
Inscription dans l'annexe 2 à l'ordonnance instituant des
mesures à l'encontre de la Syrie.
B-2770/2012
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Faits :
A.
Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après: le Conseil) a
adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en
raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai 2011, p. 11). Cette
décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit sur le
territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 3
par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant
à l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des
organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) (voir également:
règlement (UE) n° 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des
mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, JO L 121, du 10 mai
2011, p. 1).
B.
Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur la Loi fédérale sur
l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, [LEmb,
RS 946.231]), a arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de
la Syrie (ci-après: aO-Syrie; RO 2011 2193). Ces mesures de coercition
comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des ressources
économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques,
entreprises et entités mentionnées dans l'annexe 2 de cette ordonnance
(art. 2 al. 1 aO-Syrie) ainsi que, pour les personnes physiques citées dans
dite annexe, une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse
(art. 4 al. 1 aO-Syrie). L'annexe 2, modifiée à plusieurs reprises par le
Département fédéral de l'économie (DFE; depuis le 1er janvier 2013:
Département fédéral de l'économie, de la formation et la recherche; ci-
après: l'autorité inférieure), mentionne, dans sa version du 19 avril 2012
entrée en vigueur le 21 avril 2012, parmi les personnes soumises auxdites
mesures, Bushra Al-Assad, aux motifs suivants:
« Sœur de Bashar Al-Assad et épouse de Asif Shawkat, vice-chef d'état-
major chargé de la sécurité et de la reconnaissance.
Etant donné la relation personnelle étroite et la relation financière
indissociable qu'elle entretient avec le président syrien Bashar Al-Assad,
et d'autres personnages clés du régime syrien, elle profite du régime
syrien et y est associée. »
C.
Le 21 mai 2012, Bushra Al-Assad (ci-après: la recourante) a interjeté
recours directement contre son inscription dans l'annexe à l'ordonnance,
concluant essentiellement à ce qu'ordre soit donné à l'autorité inférieure de
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lui communiquer le dossier dont celle-ci dispose à son égard, à ce qu'elle
soit autorisée à compléter son recours suite à la consultation du dossier,
ainsi qu'à ce qu'elle soit radiée de dite annexe.
Elle invoque à l'appui de son recours la violation de ses droits
fondamentaux, à savoir la violation de sa liberté personnelle (art. 10 al. 2
Cst.), plus précisément celle de sa liberté de mouvement, ainsi que la
violation de la garantie de propriété (art. 26 Cst.). Sous l'angle de l'art. 36
Cst., celle-ci admet l'existence d'une base légale suffisante, mais conteste
l'intérêt public et la proportionnalité de cette mesure.
La recourante invoque également la violation des principes découlant de
l'Etat de droit (art. 5 Cst.), ceci en ce sens que les autorités suisses
n'auraient pas procédé à un examen concret de la situation, mais se
seraient contentées de faire un « copier-coller » des décisions prises par
l'Union européenne.
Il y aurait aussi violation de son droit d'être entendu, plus particulièrement
de l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), dans la mesure où l'autorité
inférieure aurait gravement failli à cette obligation, en se déchargeant de
ses devoirs et responsabilités sur des instances étrangères.
En procédant de la sorte, soit sans examiner la situation concrète de la
recourante et sans le moindre respect des conditions légales, lésant ainsi
les intérêts d'une personne à laquelle il ne serait imputé aucune
responsabilité concrète dans les événements ayant motivé l'adoption de
l'O-Syrie, l'autorité inférieure aurait violé le principe de l'interdiction de
l'arbitraire (art. 9 Cst.).
D.
Le 4 juin 2012, l'annexe 2 de l'aO-Syrie a été modifiée une nouvelle fois
(RO 2012 3257), le nom de la recourante demeurant sur la liste des
personnes.
E.
Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance
instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie,
RS 946.231.172.7), entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle
ordonnance, qui abroge celle du 18 mai 2011, prévoit des mesures
similaires à celles de la précédente à l'égard des personnes mentionnées
dans une annexe 7. La dernière version de l'annexe, datée du 20 juin 2014
et entrée en vigueur le 23 juin 2014, spécifie que la recourante est
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désormais la veuve d'Asif Shawkat; d'autre part, le motif « d'autres
personnages clés du régime syrien » a été biffé.
F.
Dans sa réponse du 29 août 2012, l'autorité inférieure conclut au rejet du
recours.
Le même jour, l'autorité inférieure produit le dossier de la cause qui
contient: 1. un courrier du 21 mai 2012 adressé au Secrétariat d'Etat à
l'économie (SECO) par la recourante qui, d'une part, sollicite la
consultation du dossier de la cause et, d'autre part, annonce qu'elle entend
déposer un recours contre l'annexe à l'ordonnance; 2. un courrier du
22 mai 2012 adressé à la recourante par le SECO qui informe celle-ci que,
l'adaptation des annexes des ordonnances étant du ressort de l'autorité
inférieure, l'affaire est par conséquent transmise à cette autorité en
application de l'art. 8 PA; 3. un courrier du 24 mai 2012 adressé à la
recourante par l'autorité inférieure qui expose à celle-ci, sans transmettre
de dossier, les fondements et motifs des mesures prises à son encontre;
4. une décision incidente du 23 mai 2012 du Tribunal de céans; 5. une
décision incidente du 7 juin 2012 du Tribunal de céans (avec annexe);
6. une ordonnance du 5 juillet 2012 du Tribunal de céans (avec annexes).
L'application de sanctions internationales non militaires servirait à la
défense d'intérêts essentiels de la Suisse en matière de politique
extérieure et de sécurité, laquelle risquerait de devenir sans ces mesures
la solution de repli pour toutes les personnes visées par des sanctions
internationales.
D'autre part, il serait impossible, lorsque de nouvelles personnes sont
sanctionnées par les principaux partenaires économiques de la Suisse
(comme l'Union européenne), de faire une enquête préalable sur chacune
des personnes, puisqu'il convient dans ce contexte d'agir rapidement.
L'autorité inférieure se fonde sur les rapports respectivement du
23 novembre 2011 et du 22 février 2012 de la commission d'enquête
menée par le Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations
Unies (cf. /PDF/G1117098.pdf?OpenElement >; UN DOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement >, consultés
le 27 juin 2014) pour rappeler que des violations systématiques des droits
de l'homme et des crimes contre l'humanité sont commis par les membres
de l'armée syrienne et les forces de sécurité, soit des exécutions
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sommaires, des arrestations arbitraires, des disparitions forcées, des actes
de torture, de violences sexuelles ainsi que des violations des droits des
enfants.
S'agissant de la situation de la recourante, l'autorité inférieure rappelle les
liens familiaux de celle-ci avec les membres du gouvernement syrien. Il
serait évident qu'elle est au cœur du pouvoir, et ce depuis son enfance,
puisque la Syrie est dirigée depuis 1970 par sa famille. Il ne s'agirait pas
de démontrer quels actes précis la recourante a commis, mais de la
considérer comme une personne proche d'un pouvoir qui commet des
crimes contre l'humanité.
Pour ce qui est de la restriction aux droits à la liberté personnelle (art. 10
al. 2 Cst.) et à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l'autorité inférieure
considère que les mesures de coercition prises à l'encontre de la
recourante ne doivent pas être analysées de manière isolée, mais comme
appartenant à un ensemble cohérent de mesures prises à l'encontre de
nombreuses personnes liées au pouvoir syrien et qui, en tant qu'elles
visent à fragiliser les bases et les soutiens du régime en place, poursuivent
un intérêt public. S'agissant de la proportionnalité de la mesure, l'autorité
inférieure se réfère à la jurisprudence du Tribunal de céans pour estimer
que ce principe est en l'espèce respecté (arrêts du TAF B-5196/2011 et
B-3488/2011 du 14 juin 2012). La condition de la légalité de la mesure qui
n'est pas contestée serait également remplie.
Quant à la violation des principes découlant d'un Etat de droit, de
l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), ainsi que de l'interdiction de
l'arbitraire (art. 9 Cst.), l'autorité inférieure se réfère essentiellement aux
considérations du Tribunal de céans dans les arrêts B-5196/2011 et
B-3488/2011. Elle rappelle que les principes garantis par l'art. 5 Cst. ne
sont pas des droits constitutionnels individuels, mais des principes
constitutionnels dont la violation ne peut être invoquée séparément, mais
seulement en relation avec la violation, notamment du principe de la
séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit
fondamental. Les motifs indiqués dans l'annexe 7 à l'O-Syrie seraient
clairement suffisants au regard des exigences qui résultent de la
jurisprudence, l'obligation de motiver étant par conséquent respectée. Sur
cette même base, le fait de figurer dans l'annexe 7 de l'O-Syrie ne violerait
pas le principe de l'interdiction de l'arbitraire.
G.
Par sa réplique du 2 novembre 2012, la recourante confirme en substance
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ses conclusions et requiert à nouveau la consultation du dossier de
l'autorité inférieure. Le même jour, elle produit un article de Franceinfo du
18 juillet 2012, un article du journal Le Monde du 25 juillet 2012, un article
de R du 23 septembre 2012, un article de l'Orient du 24
septembre 2012, un article de Ria Novosti du 24 septembre 2012, un
second article du journal Le Monde du 24 septembre 2012, une chronique
du blog de ce même journal du 19 septembre 2012, un article de Al Arabiya
News du 18 septembre 2012, un article de l'Express du 24 septembre
2012, ainsi qu'un extrait de l'annexe 7 de l'O-Syrie.
Selon la recourante, l'autorité inférieure se limite à faire état de liens
familiaux. Elle souligne l'absence de dossier, alors que des investigations
auraient été possibles, notamment en obtenant des renseignements
auprès d'anciens diplomates en place à Damas.
En outre, la recourante informe le Tribunal de céans du décès de son
époux, Monsieur Asif Shawkat, tué à Damas dans un attentat le 18 juillet
2012; le 23 septembre 2012, elle et ses enfants auraient quitté la Syrie
pour s'installer à Dubaï.
La recourante rappelle qu'elle ne conteste pas l'existence d'un intérêt
public pour la Suisse à prendre des sanctions à l'encontre de la Syrie et
des personnes effectivement impliquées dans le contexte actuel. Elle
critique toutefois la constitutionnalité de ces mesures en tant qu'elles lui
sont applicables. L'autorité inférieure ne saurait se retrancher derrière des
motifs généraux d'intérêt public pour justifier toutes les mesures coercitives
prises concrètement à l'encontre d'individus syriens déterminés. De telles
mesures devraient à tout le moins reposer sur des soupçons concrets.
Du point de vue de la recourante, si la Suisse est effectivement liée par les
sanctions adoptées par les Nations Unies en raison de son affiliation à cet
organisme, il n'en va pas de même pour les sanctions de l'Union
européenne, des Etats-Unis ou de tout autre partenaire commercial. En
l'espèce, aucune sanction n'ayant à ce jour été adoptée par les Nations
Unies, la Suisse n'est aucunement tenue d'adopter les mesures décrétées
par l'Union européenne.
Les mesures attaquées ayant un tel impact sur la vie des personnes
listées, elles devraient être associées à des sanctions pénales. L'existence
de soupçons concrets constituerait dès lors un strict minimum, absolument
nécessaire pour justifier les mesures prises par l'autorité administrative.
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La recourante allègue enfin n'entretenir aucune relation d'affaires avec les
membres de sa famille, mais avoir consacré l'entier de son temps depuis
de nombreuses années à ses cinq enfants. Elle n'aurait jamais exercé le
moindre rôle politique au sein du gouvernement syrien, ni la moindre
fonction dirigeante au sein d'un quelconque parti, ni encore aucune
fonction militaire, et ne se serait jamais intéressée à la politique de son
pays.
H.
Par sa duplique du 7 décembre 2012, l'autorité inférieure confirme les
motifs de sa détermination et informe le Tribunal de céans que le dossier
de la cause ne contient pas d'autres pièces que les documents produits en
annexe de sa réponse du 29 août 2012 (cf. supra let. F).
I.
Par courrier du 15 mai 2013, la recourante informe le Tribunal de céans de
ce que ses cinq enfants seraient scolarisés à Dubaï et produit le même jour
des pièces à l'appui de ses allégations.
J.
Invitée à se déterminer, l'autorité inférieure considère, dans son courrier du
20 juin 2013, que les attestations de scolarisation des enfants de la
recourante à Dubaï n'ont aucune influence sur le fond du litige.
K.
Faisant suite aux deux arrêts rendus le 27 mai 2013 par le Tribunal fédéral
(ATF 139 II 384; arrêt du TF 2C_722/2012) dans lesquels celui-ci a
considéré que l'inscription d'une personne dans l'annexe de l'O-Syrie ne
constituait pas une décision en soi mais que ladite personne devait dans
une première étape requérir sa radiation auprès de l'autorité inférieure qui
statuerait en rendant une décision sujette à recours, le Tribunal de céans a
invité les parties par ordonnance du 24 juillet 2013 à déposer leurs
observations quant à la suite de la procédure. Par courriers respectivement
du 22 août 2013 et du 2 septembre 2013, celles-ci se sont déclarées en
faveur de la poursuite du traitement de l'affaire par le Tribunal de céans
pour des motifs d'économie de procédure notamment.
L.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure nécessaire.
B-2770/2012
Page 8
Droit:
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure
fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu
de cette loi.
1.3 À teneur de l'art. 31 LTAF, le Tribunal de céans est compétent pour
juger des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA rendues par
l'une des autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.4
1.4.1 Saisi de recours contre l'inscription de personnes dans l'annexe de
l'O-Syrie, le Tribunal de céans avait en effet jugé qu'une telle inscription
constituait une décision au sens de l'art. 5 PA (arrêts du TAF B-3488/2011
du 14 juin 2012 consid. 3.6; B-5196/2011 du 14 juin 2012 consid. 3.6) et,
partant, est entré en matière sur lesdits recours. Appelé à se prononcer sur
cette même question dans le cadre de recours dirigés contre les arrêts
précités, le Tribunal fédéral a nié le caractère de décision de ces
inscriptions et indiqué que l'intéressé devait d'abord requérir sa radiation
auprès de l'autorité inférieure laquelle était tenue de statuer sur la requête
en rendant une décision qui, elle, était sujette à recours (ATF 139 II 384
consid. 2.3; arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3). Les recours interjetés auprès
du Tribunal administratif fédéral ne s'avéraient par conséquent pas
recevables. Le Tribunal fédéral est néanmoins entré en matière par
économie de procédure estimant que le renvoi de l'affaire à l'autorité
compétente constituerait un détour procédural inutile.
Ainsi, il s'avère que le recours du 21 mai 2012 ne peut être considéré
comme un recours contre l'inscription du nom de la recourante dans
l'annexe 7 de l'O-Syrie attendu qu'elle ne revêtait pas le caractère de
décision et qu'il aurait convenu dans une première étape d'en requérir
auprès de l'autorité inférieure la radiation. Se pose ainsi la question de
savoir s'il peut être parti du principe que l'autorité inférieure a tout de même
prononcé une décision en refusant de radier de la liste le nom de la
recourante.
1.4.2 Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il n'est pas nécessaire
que les exigences formelles prévues aux art. 34 s. PA soient remplies
(ATAF 2009/43 consid. 1.1.4 et 1.1.6; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit
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Page 9
administratif, 2011, p. 280, ch. 814); déterminant est le fait que l'acte en
question revête les caractéristiques matérielles d'une décision (ATAF
2008/15 consid. 2; arrêt du TAF A-2040/2006 du 17 avril 2007 consid. 2.2;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3e éd. 2009,
§ 29 ch. 3), cela indépendamment de la volonté de l'autorité ou de celle de
l'administré (ATAF 2008/15 consid. 4.2). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont
considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans
des cas d’espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet,
soit de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), soit
de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits ou
obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à un tel but (let. c). Autrement dit, il doit s'agir d'un acte
de souveraineté unilatéral fondé sur le droit public par lequel une autorité
règle, dans un cas individuel et concret, un rapport de droit de manière
contraignante (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1).
1.4.3 Il ressort implicitement des écritures de l'autorité inférieure, soit de sa
réponse du 29 août 2012 et de sa duplique du 7 décembre 2012, qu'elle
n'aurait pas procédé à la radiation du nom de la recourante de l'annexe à
l'ordonnance si elle en avait été requise. En vertu de l'art. 16 LEmb,
l'autorité inférieure peut adapter les annexes des ordonnances édictées
par le Conseil fédéral sur la base de l'art. 2 al. 1 et al. 3 LEmb; par
conséquent, il est en son pouvoir de radier toute personne de la liste si elle
estime qu'elle n'a pas à y figurer. De sa réponse et sa duplique, il appert
que l'autorité inférieure a renoncé par la même occasion à reconsidérer sa
« décision » comme il lui était loisible de le faire en vertu de l'art. 16 LEmb
– l'art. 58 al. 1 PA lui permettant de procéder à un nouvel examen après le
dépôt d'un recours – signifiant de la sorte le maintien de la recourante sur
la liste. Cette volonté de garder le nom de la recourante dans l'annexe s'est
d'ailleurs confirmée tout au long de la procédure devant le Tribunal de
céans. Il sied ainsi de constater que les actes de l'autorité inférieure
présentent les caractéristiques matérielles d'une décision de rejet au sens
de l'art. 5 al. 1 let. c PA et sujette à recours en vertu de l'art. 44 PA.
1.5 La clause d'irrecevabilité de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas
applicable (B-3488/2011 et B-5196/2011 consid. 4 confirmés dans l'ATF
139 II 384 et dans l'arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3). Les autres exceptions
de l'art. 32 LTAF ne sont en outre pas réalisées.
1.6 Rendue par l'autorité inférieure, la décision émane d'une autorité au
sens de l'art. 33 let. d LTAF.
B-2770/2012
Page 10
1.7 La recourante est spécialement atteinte par la décision attaquée et a
un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La
qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA).
1.8 Faute de remplir les conditions formelles ancrées aux art. 34 s. PA, il
est manifeste que la notification de cette décision est irrégulière et ne peut
entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA); pour cette raison, il
sied de tenir pour acquis que la recourante a formé recours en temps utile
au travers de son mémoire du 21 mai 2012 (ATF 129 II 125 consid. 3.4;
MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur
contrôle, 3e éd. 2011, ch. 2.2.8.5); cette solution s'impose également par
économie de procédure attendu que tant l'autorité inférieure que la
recourante ont pu se déterminer devant le Tribunal de céans et se sont
prononcés en faveur de la poursuite de la présente procédure, de sorte
qu'un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle notification
s'avérerait inutile.
1.9 Les dispositions relatives à la forme et au contenu du mémoire de
recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 52 al. 1 et 63 al. 4
PA) sont en outre respectées.
Le recours est par conséquent recevable.
2.
La recourante reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit
d'obtenir une décision motivée, soit son droit d'être entendu; selon elle,
cette dernière a repris les mesures décidées par l'Union européenne sans
procéder à un examen concret de sa situation.
2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et aux
art. 29 ss PA, comprend notamment le droit d’être informé de l’ouverture
d’une procédure et de son objet ainsi que celui d’avoir connaissance des
pièces pertinentes sur lesquelles se fonde l’autorité dans sa décision, de
s'exprimer sur les éléments importants avant qu'une décision ne soit prise,
de produire des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout
le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer
sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 et les réf. cit.). Selon la
jurisprudence, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère en revanche pas aux citoyens
le droit d'être entendu dans le cadre d'une procédure législative
(ATF 129 I 113 consid. 1.4); le Tribunal fédéral a toutefois reconnu que
certaines normes pouvaient toucher une catégorie de personnes de
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Page 11
manière si spécifique que le droit d'être entendu ne pouvait être exclu
entièrement (ATF 121 I 230 consid. 2c et 2d).
2.2 La question de savoir si, dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie, le
droit d'être entendu devait être accordé n'a cependant pas à être tranchée
en l'espèce car, même s'il fallait retenir une violation du droit d'être
entendu, celle-ci serait de toute façon réparée au travers de la procédure
menée devant le Tribunal de céans; en effet, la recourante a largement eu
l'occasion de se prononcer sur les faits et arguments présentés par
l'autorité inférieure, de même que sur le dossier produit par celle-ci (arrêt
2C_721/2012 consid. 4.1 non publié in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012
consid. 4.1). De surcroît, en cas d'urgence ou lorsque des intérêts publics
ou privés le justifient, il est admissible de ne pas entendre l'administré dans
une première étape à condition de lui accorder cette possibilité
ultérieurement (GEROLD STEINMANN, in: Die Schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 2e éd. 2008, n° 22 ad art. 29;
cf. également dans le même sens art. 30 al. 2 let. e PA).
2.3 La même conclusion s'impose s'agissant du respect de l'obligation de
motiver découlant du droit d'être entendu: dans ses arrêts, le Tribunal
fédéral a considéré que les indications figurant dans l'annexe 7 et relatives
aux recourants étaient certes sommaires mais encore compatibles avec le
devoir de motiver (arrêt 2C_721/2012 consid. 4.1, non publié in ATF 139 II
384; arrêt 2C_722/2012 consid. 4.1).
Dans le cas d'espèce, le degré de motivation de l'inscription est le même et
suffit sur le vu de la jurisprudence précitée. En outre, la motivation a été
amplement complétée au cours de la présente procédure de recours à telle
enseigne qu'il ne peut être reproché à l'autorité inférieure de maintenir
sans le moindre examen concret les explications présentées par l'Union
européenne.
2.4 Le grief de la recourante concernant la violation de son droit d'être
entendu doit par conséquent être rejeté.
3.
Tout au long de la procédure, la recourante a contesté les faits présentés
par l'autorité inférieure quant à ses liens avec le régime, lui reprochant une
constatation inexacte voire arbitraire des faits.
3.1 La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se révèle
incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de
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Page 12
preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par
l'autorité inférieure; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer
la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de
l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits
erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (BENOÎT BOVAY,
Procédure administrative, 2000, p. 395 s.). Il y a arbitraire lorsque l'autorité
ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve
propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son
sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments
recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 137 III 226
consid. 4.2; 136 III 552 consid. 4.2).
Dans ses arrêts B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin 2012, le Tribunal
de céans a considéré que, compte tenu de la nature des affaires traitées,
en particulier de la difficulté à accéder aux moyens de preuve portant sur
des faits qui se sont pour la plupart réalisés à l'étranger, le degré de preuve
requis afin de tenir lesdits faits pour établis se limitait à la vraisemblance
prépondérante (cf. respectivement consid. 8.2.3.1 et 8.2.1.1). Le Tribunal
fédéral a confirmé ce point de vue dans ses arrêts 2C_721/2012
consid. 5.2.2 (considérant non publié in ATF 139 II 384) et 2C_722/2012
consid. 5.2.2; parmi plusieurs présentations des faits, le juge retiendra
donc celle qui lui apparaît comme la plus vraisemblable. En raison de la
similarité de la présente cause avec les affaires précitées, il sied de
reprendre cette jurisprudence dans le cas d'espèce.
3.2 La recourante est la sœur du président syrien et la veuve d'Asif
Shawkat (cf. supra let. E.). Celui-ci était l'un des maillons clés de l'appareil
sécuritaire syrien. Le président syrien l'aurait envoyé à plusieurs reprises à
Homs et à al-Zabadany pour superviser les opérations contre les rebelles.
Il a occupé le poste de « patron du tout-puissant service des
renseignements militaires » (GEORGES MALBRUNOT, Assef Shawkat, la
poigne de fer du régime syrien, publié le 18 juillet 2012 sur le site Internet
du Figaro , consulté le 29 avril 2014; voir
également: FANNY ARLANDIS, Syrie: les figures de la répression et de
l'opposition, in: , consulté le 29 avril 2014).
D'autre part, il ressort des écritures de la recourante que celle-ci a
consacré l'entier de son occupation à l'éducation de ses enfants, sans
jamais avoir exercé d'activité lucrative.
Il est donc peu imaginable que la recourante, veuve de surcroît, puisse
aujourd'hui subvenir seule à son entretien ainsi qu'à celui de ses enfants
B-2770/2012
Page 13
en conservant le même train de vie, ceci sans aucun soutien financier de la
part du régime syrien.
Ces seuls éléments, à savoir les liens familiaux de la recourante avec
certains membres du gouvernement ainsi que la dépendance notamment
financière de celle-ci à leur égard, constituent des signes tangibles de
proximité avec le régime, en particulier avec le président syrien. Au
demeurant, le Tribunal de l'Union européenne a confirmé le 12 mars 2014
l'inscription de la recourante sur la liste des personnes visées par les
mesures restrictives à l'encontre de la Syrie; selon cette autorité, le lien
familial qui unit la recourante à son frère suffit pour que le Conseil de
l'Union européenne puisse considérer qu'elle est liée aux dirigeants de la
Syrie malgré le décès de son époux (affaire T-202/12 Bouchra Al Assad/
Conseil).
3.3 Il faut à ce stade examiner la question de savoir si la recourante est
parvenue à apporter des contre-preuves aptes à renverser cette première
conclusion.
3.3.1 Aux termes de l'art. 12 PA - applicable à la procédure devant l'autorité
précédente par renvoi de l'art. 37 LTAF -, le Tribunal administratif fédéral
constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de
preuves par les moyens suivants: documents (let. a), renseignements des
parties (let. b), renseignements ou témoignages de tiers (let. c), visite des
lieux (let. d) et expertises (let. e). Les documents au sens de la lettre a sont
définis comme des écrits ou des signes qui sont destinés et propres à
prouver un fait ayant une portée juridique; la notion doit s'entendre
largement au vu des possibilités actuelles d'enregistrement et comprend
également des écrits qui n'ont pas été établis à des fins probatoires, mais
qui acquièrent cette fonction dans le cours de la procédure. Des extraits de
journaux peuvent constituer des documents ainsi définis. Conformément
au principe de la libre appréciation des preuves, le Tribunal administratif
fédéral évalue librement leur force probante, qui n'est pas nulle, du simple
fait que les informations ne peuvent être vérifiées en raison de la situation
en Syrie. Des vérifications peuvent en effet être effectuées différemment,
notamment par recoupement avec d'autres sources. Il n'est donc pas
arbitraire de se fonder sur des articles de presse décrivant la situation en
Syrie pour établir les faits de la cause (arrêt 2C_721/2012 consid. 5.3.4,
non publié in ATF 139 II 384).
3.3.2 Certains articles de presse produits par la recourante parlent de
« défection » et exposent que ce départ pour l'émirat de Dubaï a pour
B-2770/2012
Page 14
raison des divergences avec son frère (cf. l'article de R du
23 septembre 2012, l'article de l'Orient du 24 septembre 2012, l'article de
Ria Novosti du 24 septembre 2012, l'article de Al Arabiya News du
18 septembre 2012 et l'article de L'Express du 24 septembre 2012 produits
par la recourante le 2 novembre 2012). L'extrait du blog Le Monde daté du
19 septembre 2012 décrit le « processus de marginalisation [politique et
militaire] » de l'époux défunt de la recourante, marginalisation orchestrée
par le président syrien et qui aurait accru les tensions déjà existantes entre
celui-ci et la recourante; elle aurait alors quitté la Syrie en 2008 pour
résider à Abou Dhabi pendant près d'un an. Le président syrien aurait
accusé en outre la recourante d'être proche de l'opposition car elle n'aurait
pas approuvé entièrement sa politique (cf. l'article de L'Orient du
24 septembre 2012 et l'article de L'Express du 24 septembre 2012). Selon
les mêmes articles de presse, la recourante n'aurait jamais exercé aucune
fonction en Syrie.
Toutefois, d'autres articles soulèvent que ce départ aurait une raison
pratique plutôt que politique. Outre les aspects liés à la sécurité de la
recourante et de ses enfants, celle-ci aurait le souci de leur garantir un
enseignement convenable qui ne serait plus possible en Syrie (cf. l'article
du journal Le Monde du 24 septembre 2012, l'extrait du blog Le Monde du
19 septembre 2012 et l'article de Al Arabiya News du 18 septembre 2012).
Par ailleurs, la recourante qui souhaiterait voir son nom être radié des
listes de personnalités syriennes à l'encontre desquelles l'Union
européenne, mais aussi la Suisse, a pris des mesures, aurait dans ce sens
tout intérêt à se distancer du régime en place ou du moins à en donner
l'impression (cf. l'extrait du blog Le Monde daté du 19 septembre 2012).
Il sied aussi de relever que les articles de presse produits par la recourante
le 2 novembre 2012 indiquent principalement la même source, à savoir un
site d'information de l'opposition dirigé par Ayman Abdoul Nour, opposant
indépendant (cf. l'article de R du 23 septembre 2012, l'article
de l'Orient du 24 septembre 2012, l'article du journal Le Monde du
24 septembre 2012, l'extrait du blog Le Monde du 19 septembre 2012,
l'article de Al Arabiya News du 18 septembre 2012, l'article de L'Express du
24 septembre 2012 et l'extrait du blog du Monde daté du 19 septembre
2012). Ceci affaiblit d'autant la valeur probante de ces pièces. En effet,
contrairement à ce que préconise le Tribunal fédéral s'agissant de la valeur
probante d'articles de presse (cf. supra consid. 3.3.1), il n'est pas possible
en l'espèce de procéder à la vérification de ces informations en les
recoupant avec d'autres sources, puisqu'il n'y a justement qu'une seule
source identifiable.
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Page 15
En outre, le décès de l'époux de la recourante, le fait que celle-ci et ses
enfants aient quitté la Syrie pour aller vivre à Dubaï sous la protection de la
famille Maktoum au pouvoir (cf. l'extrait du blog du Monde daté du
19 septembre 2012) ou que ses enfants y soient scolarisés, quand bien
même ces allégués seraient prouvés, ne font aucunement obstacle au lien
de la recourante avec le gouvernement syrien. Enfin, les divergences
politiques qui opposent prétendument le président syrien et la recourante
ne réduisent pas la dépendance financière de celle-ci à l'égard des
membres du gouvernement actuel.
3.4 Il existe ainsi un faisceau d'indices suffisant qui confine à la certitude
que la recourante, compte tenu de la relation personnelle étroite et la
relation financière indissociable qu'elle entretient avec le président et
d'autres personnages clés du régime syrien, profite de ce régime et y est
associée.
La recourante a donc un intérêt personnel et direct au maintien du régime
en place, régime auquel elle est redevable. Cette dépendance financière
ne laisse à la recourante d'autre choix que d'adhérer à la politique du
gouvernement, lequel, dans le cas contraire, ne se retiendrait pas de la
priver de ressources.
Par ailleurs, plusieurs membres de la famille de la recourante font l'objet
des mêmes sanctions: il en va notamment ainsi de son époux décédé, de
ses frères, Bashar et Mahir Al-Assad, de sa mère Anisa Al-Assad, de ses
belles-sœurs Asma (épouse de Bashar) et Manal (épouse de Mahir), de
son oncle Mohamad Makhlouf, de ses cousins Hafez, Rami, Ihab et Iyad
Makhlouf. Si la recourante ne figurait pas dans l'annexe 7 à l'O-Syrie, elle
pourrait être aisément utilisée par les membres du gouvernement ou ceux
de sa famille pour contourner les mesures dont ces personnes font l'objet.
3.5 Il ressort de ce qui précède que le grief de la recourante portant sur la
constatation des faits et leur appréciation doit être rejeté.
4.
La recourante allègue que son inscription dans l'annexe porte atteinte à
ses droits fondamentaux, en particulier à sa liberté personnelle (art. 10
al. 2 Cst.), ainsi qu'à son droit à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
4.1 Appelé à se prononcer sur les violations de la liberté personnelle et de
la garantie de la propriété dans d'autres cas liés également à l'O-Syrie, le
Tribunal fédéral a examiné si cette atteinte remplissait les conditions
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Page 16
ancrées à l'art. 36 Cst., à savoir être fondées sur une base légale, justifiées
par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et
respecter le principe de la proportionnalité; il a d'abord constaté que les
mesures contestées reposaient sur une base légale, soit les art. 1 et 2
LEmb (arrêt 2C_721/2012 consid. 6.3 non publié in ATF 139 II 384; arrêt
2C_722/2012 consid. 6.3). Le Tribunal fédéral a ensuite estimé que la
reprise par la Suisse de sanctions décrétées par l'un des principaux
partenaires commerciaux du pays – en l'occurrence l'Union européenne –
aux fins de faire respecter le droit international public, en particulier les
droits de l'homme, visait à éviter que la Suisse ne devienne une « plaque
tournante du trafic de contournement » (Message du Conseil fédéral
concernant la loi fédérale sur l’application de sanctions internationales du
20 décembre 2000, FF 2001 1341, 1364), ce qui nuirait à l'efficacité des
sanctions et porterait préjudice à l'image du pays; en cela réside l'intérêt
public des mesures de coercition (arrêt 2C_721/2012 consid. 6.5 non
publié in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012 consid. 6.5). Cet intérêt se
trouve également donné en l'espèce compte tenu des liens plus que
vraisemblables que la recourante entretient avec le régime.
4.2 Il reste à examiner si la mesure respecte le principe de la
proportionnalité; il se compose traditionnellement des règles d'aptitude –
qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de
nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse
celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de
proportionnalité au sens étroit qui met en balance les effets de la mesure
choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point
de vue de l'intérêt public (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 125 I 474 consid. 3).
4.2.1 S'agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de
la Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances
judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l'examen de la nécessité
de celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (ATF 132 I 229
consid. 10.3; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2, non publié in ATF 139 II 384;
arrêt 2C_722/2012 consid. 6.2).
4.2.2 Visant à éviter que les sanctions prononcées par les partenaires
commerciaux de la Suisse puissent être contournées et dès lors qu'il est
vraisemblable de manière prépondérante que la recourante soit proche du
gouvernement syrien, son inscription dans l'annexe 7 de l'ordonnance
s'avère conforme aux conditions d'aptitude et de nécessité. Pour ce qui est
de la proportionnalité au sens étroit, l'atteinte alléguée par la recourante se
résume – en l'absence d'avoirs en Suisse qui feraient alors l'objet d'un gel
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– à l'interdiction qui lui est faite d’entrer en Suisse et de transiter par la
Suisse (art. 17 al. 1 O-Syrie) et l'interdiction faite aux tiers de lui fournir des
avoirs ou de mettre à sa disposition, directement ou indirectement, des
avoirs ou des ressources économiques (art. 10 al. 2 O-Syrie). À noter que
les art. 10 al. 3 et 17 al. 2 O-Syrie permettent des exceptions afin de pallier
notamment les cas de rigueur mais ne trouvent pas application dans le cas
d'espèce. L'importance du préjudice encouru par la recourante ne
l'emporte donc pas sur l'intérêt public poursuivi par le biais des mesures de
coercition.
4.2.3 Les mesures prononcées à l'égard de la recourante respectent ainsi
le principe de la proportionnalité.
4.3 Il découle de ce qui précède que la restriction des droits fondamentaux
de la recourante est licite au regard de l'art. 36 Cst.
5.
La recourante dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 Cst., en faisant valoir
que son inscription sur la liste des personnes visées par les mesures de
coercition ne s'est pas faite dans le respect des règles régissant un Etat de
droit. Ce grief n'a pas de portée propre: du moment que, comme en
l'espèce, l'acte attaqué s'avère conforme au droit (cf. supra consid. 3 et 4),
celui-ci respecte du même coup le principe de la légalité énoncé à l'art. 5
al. 1 Cst. (arrêt 2C_721/2012 consid. 7, non publié in ATF 139 II 384).
6.
La recourante soutient que les mesures de coercition prises à son encontre
l'ont été sans motif objectif et donc arbitrairement (art. 9 Cst.). Elle réitère à
cet égard les critiques selon lesquelles elle figurerait sur la liste des
personnes visées par les mesures de coercition sans que sa situation
concrète ait été analysée, l'autorité inférieure s'étant contentée de
reprendre la liste établie par l'Union européenne. Dans la mesure où il est
dirigé contre l'établissement et l'appréciation des faits par l'autorité
inférieure, ce grief doit être rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus
(cf. supra consid. 3; arrêt 2C_721/2012 consid. 7, non publié in ATF 139 II
384). Au surplus, le grief de l'arbitraire n'a pas de portée propre au-delà de
ce qui a été traité dans les considérants précédents.
7.
Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de constater que la
décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès
ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une
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Page 18
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas
inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.
8.
8.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et
art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase
FITAF). Dans les contestations non pécuniaires, le montant de l'émolument
judiciaire se situe entre 200 et 3000 francs dans les contestations
tranchées à juge unique et entre 200 et 5000 francs dans les autres cas
(art. 3 FITAF).
8.2 En l'espèce, la recourante a succombé dans l'ensemble de ses
conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à
5'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront
compensés par l'avance de frais de 5'000 francs déjà versée par la
recourante dès l'entrée en force du présent arrêt.
8.3 Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens
(art. 64 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario).
(dispositif à la page suivante)
B-2770/2012
Page 19
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, arrêtés à 5'000 francs, sont mis à la charge de la
recourante. Ce montant sera compensé par l'avance de frais de
5'000 francs déjà versée, dès l'entrée en force du présent arrêt.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. COO.2101.103.4.676878; acte
judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Pietro Angeli-Busi Mathieu Azizi
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 10 juillet 2014