B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-2786/2009
Ur t e i l vom 5 . No vembe r 2 0 0 9
Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser,
Richter Jean-Luc Baechler,
Gerichtsschreiber Michael Barnikol.
Parteien
A._______ AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,
Einsteinstrasse 2, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Wechsel der Prüfgesellschaft nach GwG, Gebühren.
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Sachverhalt:
A.
Die A._______ AG (Beschwerdeführerin) teilte der eidgenössischen Fi-
nanzmarktaufsicht FINMA (Vorinstanz) am 8. Januar 2009 mit, sie habe
beschlossen, das Prüfmandat nach Geldwäschereigesetz für das Ge-
schäftsjahr 2008 von der B._______ SA an die C._______ AG zu übertra-
gen. Sie ersuchte die Vorinstanz sinngemäss, dem Wechsel der Prüfge-
sellschaft zuzustimmen.
B.
Mit Verfügung vom 6. April 2009 hiess die Vorinstanz das Gesuch der Be-
schwerdeführerin vollumfänglich gut. Die C._______ AG sei als Prüfgesell-
schaft für Prüfungen gemäss Geldwäschereigesetz zugelassen und biete
Gewähr für eine ordnungsgemässe Prüfung der Beschwerdeführerin. Die
Vorinstanz stimmte der beantragten Übertragung des Prüfmandats zu und
erlegte der Beschwerdeführerin Verfahrenskosten in der Höhe von Fr.
1'500.- auf.
C.
Gegen die Auferlegung der Verfahrenskosten erhebt die Beschwerdefüh-
rerin am 29. April 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie
macht geltend, die Kosten seien unangemessen hoch. In einem ähnlichen
Verfahren seien ihr mit Verfügung vom 26. August 2008 von einer Vorgän-
gerorganisation der Vorinstanz Verfahrenskosten in der Höhe von lediglich
Fr. 158.- auferlegt worden. Ferner seien im vorliegenden Fall weder eine
besondere Bedeutung der Marktteilnehmer noch eine intransparente Sach-
lage gegeben. Es gehe lediglich um den Wechsel von einer bereits zuge-
lassenen Prüfgesellschaft zu einer anderen zugelassenen Prüfgesell-
schaft.
D.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 3. Juni 2009 die
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie an, selbst wenn es
zum Wechsel zwischen zwei bereits zugelassenen Prüfgesellschaften
komme, habe sie neben der Überprüfung der Zulassung der jeweiligen
Prüfgesellschaft darauf zu achten, dass direkt unterstellte Finanzinterme-
diäre eine einmal gewählte Prüfgesellschaft nicht andauernd wechselten,
etwa weil sie mit einem ungünstigen Prüfurteil nicht zufrieden seien. Mit
dem Genehmigungsvorbehalt für den Wechsel einer Prüfgesellschaft stelle
sie sicher, dass ein solcher Wechsel nicht missbräuchlich erfolge. Die er-
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hobene Gebühr sei auch nicht unangemessen hoch. Die Beschwerdefüh-
rerin sei als Veranlasserin der Verfügung vom 29. April 2009 gebühren-
pflichtig. Die Gebühr sei innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Gebüh-
renrahmens erhoben worden. Die Vorinstanz führt im Einzelnen an, welche
Tätigkeiten sie ausgeführt, welche Aufwendungen sie getätigt und welchen
Stundensatz sie hierfür berechnet habe. Angesichts der Tatsache, dass der
administrative Aufwand wegen der anfänglich zögerlichen Kooperation der
Beschwerdeführerin höher als gewöhnlich gewesen sei, könne die erho-
bene Gebühr nicht als überhöht betrachtet werden. Ferner sei ein Vergleich
der erhobenen Gebühr mit einer Gebühr, die ihre Vorgängerorganisation
für eine gleiche Amtshandlung erhoben habe, unzulässig, weil die Erhe-
bung der in Frage stehenden Gebühr auf einer anderen Rechtsgrundlage
erfolgt sei, als die Gebührenerhebung durch die Vorgängerorganisation.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 29. April 2009 stellt eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar. Verfügungen der Vo-
rinstanz unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
(Art. 5 Abs. 1 VwVG sowie Art. 31 und 33 Bst. e des Verwaltungsgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Die Beschwerdeführerin
ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese berührt und
hat daher ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung (Art. 48 Abs. 1
Bst. a bis c VwVG). Sie ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert. Die
Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerde-
schrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss
wurde fristgemäss bezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor. Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Streitgegenstand im vorliegenden Fall ist einzig der Kostenpunkt der ange-
fochtenen Verfügung. Unbestritten ist dabei, dass die Beschwerdeführerin
an sich gebührenpflichtig ist, weil sie die Verfügung der Vorinstanz vom 29.
April 2009 veranlasst hat. Umstritten ist vorliegend jedoch die Höhe der
Gebühr. Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, die von der
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Vorinstanz erhobenen Gebühren seien im Verhältnis zum getätigten Auf-
wand unangemessen hoch. Die Vorinstanz habe lediglich den Wechsel von
einer zugelassenen Prüfgesellschaft zu einer weiteren zugelassenen Prüf-
gesellschaft beurteilen müssen. Eine nochmalige Überprüfung sei daher
nicht erforderlich und erhöhe die Transaktionskosten des Finanzmarktes,
was den Zielen der Vorinstanz abträglich sei. Da weder eine besondere
Bedeutung der Marktteilnehmer noch eine intransparente Sachlage vorge-
legen habe, sei der Prüfungsaufwand im vorliegenden Fall geringfügig ge-
wesen. Insbesondere sei die erhobene Gebühr von Fr. 1'500.- auch im Ver-
gleich zu der Gebühr von Fr. 158.-, welche die Vorgängerorganisation der
Vorinstanz im Jahr 2008 für eine inhaltlich gleichlautende Verfügung erho-
ben habe, unangemessen hoch.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
grundsätzlich mit voller Kognition, d.h. sowohl auf Verletzungen von Bun-
desrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststel-
lung des Sachverhalts und Überschreitung oder Missbrauch des Ermes-
sens – als auch auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
2.2 Vorliegend wurde die Gebühr von der Vorinstanz für eine bestimmte
Amtshandlung, nämlich die Entscheidung über das Gesuch der Beschwer-
deführerin um Zustimmung zum Wechsel der Prüfgesellschaft, erhoben,
weshalb es sich offensichtlich um eine Kausalabgabe handelt. Kausalab-
gaben sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts
als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen oder besondere Vor-
teile zu entrichten haben (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, N. 2625;
zum Ganzen vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4620/2008 vom
19. Januar 2009). Unter den Begriff der Kausalabgaben fallen nach herr-
schender Lehre die Vorzugslasten, die Ersatzabgaben und die Gebühren
(vgl. ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl
2003, S. 505 ff., S. 508), wobei unter Gebühren das Entgelt für eine be-
stimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung o-
der für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung verstanden wird (HÄ-
FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 2626). Dabei werden Verwaltungsge-
bühren, welche für einfache Tätigkeiten der Verwaltungsbehörden ohne
besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erhoben werden und von ge-
ringer Höhe sind, als Kanzleigebühren bezeichnet (vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N. 2629); Beispiele für Kanzleigebühren sind Foto-
kopiergebühren und Gebühren für Auskünfte (vgl. HUNGERBÜHLER, a.a.O.,
S. 509).
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2.3 Im Abgaberecht kommt den Prinzipien der Gewaltenteilung und der
Gesetzmässigkeit besondere Bedeutung zu. Nach dem Grundsatz der Ge-
setzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grund-
lage (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Inhaltlich gebietet das Ge-
setzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem
Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von genügender Normstufe und
genügender Bestimmtheit zu beruhen hat (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 19 N. 1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 381, 386).
Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaatli-
chen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen recht-
setzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes und damit vom
Parlament und – je nach Verfassung – unter Mitwirkung des Volkes zu er-
lassen (für den Bund Art. 164 Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV; vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 19 N. 3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 394).
Der Gesetzesvorbehalt wirkt – zusammen mit dem als verfassungsmässi-
ges Recht anerkannten Prinzip der Gewaltentrennung (vgl. BGE 126 I 180
E. 2a/aa) – vorab als Delegationsschranke (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in:
Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008, N. 5 ad Art. 164 BV). Diese Schranke
findet ihren Ausdruck in den Delegationsgrundsätzen, wonach die Übertra-
gung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive nur zulässig ist,
wenn sie von der Verfassung nicht ausgeschlossen wurde, sich auf eine
bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt, in einem Gesetz im
formellen Sinn enthalten ist und dieses die Grundzüge der delegierten Ma-
terie, d.h. die wichtigen Regelungen, selbst umschreibt (vgl. BGE 128 I 113
E. 3c; TSCHANNEN, a.a.O., N. 35 ad Art. 164 BV).
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht gilt seit jeher
als selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmit-
telbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann (vgl.
BGE 128 I 317 E. 2.2.1, BGE 123 I 248 E. 2; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S.
514). Für die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exeku-
tive im Bereich des Abgaberechts – Kanzleigebühren ausgenommen (vgl.
BGE 130 I 113 E. 2.2) – ergibt sich somit, dass neben der Einhaltung der
übrigen Delegationsschranken das Gesetz im formellen Sinn den Kreis der
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Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Bemessungs-
grundlage selbst enthalten muss (Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV; vgl. MICHAEL
BEUSCH, Lenkungsabgaben im Strassenverkehr, Diss. Zürich 1999, S.
136 f.). Für gewisse Arten von Kausalabgaben können die Anforderungen
an die formell gesetzliche Festlegung der Bemessung – nicht aber der Um-
schreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der
Abgabe (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 516; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 2636 ff., 2703 f.) – gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe
durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (insbesondere das
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der
Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (vgl. BGE 130 I 113 E. 2.2,
BGE 126 I 180 E. 2a/bb). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden,
dass jegliche formellgesetzliche Grundlage stets dann entbehrlich ist,
wenn eine Gebühr anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprin-
zips überprüfbar ist; die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellge-
setzlichen Gebührenbemessung können vielmehr nur dann mit dem Hin-
weis auf die Marktgerechtigkeit gelockert werden, wenn aus dem Gesetz
im formellen Sinn geschlossen werden kann, dass die Abgabe nach markt-
wirtschaftlichen Kriterien bemessen werden soll bzw. dass eine kostende-
ckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der Abgabe ent-
spricht (vgl. BGE 123 I 254 E. 2b/aa).
Als Grundsatz gilt, dass das Gesetzmässigkeitsprinzip weder seines Ge-
halts entleert werden darf noch in einer Weise zu überspannen ist, dass es
mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen
unlösbaren Widerspruch geraten würde (BGE 130 I 113 E. 2.2, BGE 126 I
180 E. 2a/bb).
Im Übrigen haben Abgaben, wenn auch nicht notwendigerweise in allen
Teilen auf Stufe des Gesetzes im formellen Sinn, so doch in genügender
Bestimmtheit zumindest in rechtsatzmässiger Form definiert zu sein. Die
Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in den anwendba-
ren Rechtsgrundlagen so klar umschrieben sein, dass der rechtsanwen-
denden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen
Abgabepflichten für den Bürger hinreichend voraussehbar sind. Welche
Anforderungen im Einzelfall zu stellen sind, hängt von der Natur der Mate-
rie ab (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/bb, BGE 123 I 248 E. 2).
Gemäss Art. 190 BV sind Bundesgesetze für das Bundesgericht und die
anderen rechtsanwendenden Behörden verbindlich. Diese Bestimmung
steht einer Überprüfung auf Verfassungskonformität hin nicht entgegen,
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statuiert jedoch eine Anwendung des Bundesgesetzes trotz allfälliger fest-
gestellter Verletzung der Verfassung und – allenfalls – des Völkerrechts
(vgl. BGE 131 II 562 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_725/2007 vom
2. Oktober 2008 E. 4.2.2; YVO HANGARTNER, in: Bernhard Ehrenzeller et al.
(Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zü-
rich 2008, N. 8 ad Art. 190 BV).
Delegiert ein Bundesgesetz Rechtsetzungsbefugnisse an die Exekutive, so
werden die gesetzlich statuierten Delegationsnormen selbst vom Anwen-
dungsbereich von Art. 190 BV erfasst (vgl. BGE 131 II 562 E. 3.2). Die
aufgrund der Gesetzesdelegation erlassene Verordnung des Bundesrates
(sog. unselbständige Verordnung, vgl. ULRICH HÄFELIN/WALTER HAL-
LER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2008, N. 1869) kann jedoch vom Bundesverwaltungsge-
richt im Rahmen der Anfechtung einer darauf gestützten Verfügung vorfra-
geweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit überprüft werden
(konkrete Normenkontrolle, vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_735/2007
vom 25. Juni 2008 E. 4.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
8382/2007 vom 29. September 2008 E. 4). Gegenstand der Gesetzmäs-
sigkeitsprüfung bildet dabei die Frage, ob sich der Bundesrat an die Grenze
der ihm durch das Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Ergibt
sich, dass die in Frage stehende Verordnungsbestimmung gesetzmässig
ist, ist weiter deren Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, es sei denn, ein
Abweichen von der Verfassung sei in der massgeblichen Gesetzesvor-
schrift begründet (BGE 128 IV 177 E. 2.1). Soweit der Bundesrat somit
nicht durch das Gesetz ermächtigt worden ist, von der Verfassung abzu-
weichen oder das Verordnungsrecht nicht lediglich eine bereits im Gesetz
angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, beurteilt das Gericht auch die
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung (vgl. BGE 131 II
13 E. 6.1, BGE 130 I 26 E. 2.2.1).
Räumt das Gesetz dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum ein,
ist dieser für das Gericht verbindlich; es darf sein Ermessen nicht an die
Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kon-
trolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Ge-
setz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen
Gründen gesetz- und verfassungswidrig ist (vgl. BGE 131 II 562 E. 3.2,
BGE 130 I 26 E. 2.2.1, BGE 128 IV 177 E. 2.1; Urteil des Bundesgerichts
2C_735/729/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.2). Im Rahmen dieser Überprü-
fung ist insbesondere zu beurteilen, ob sich die Verordnungsbestimmung
auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder
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zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen un-
terlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweck-
mässigkeit der Verordnungsbestimmungen trägt der Bundesrat die Verant-
wortung; es ist nicht Aufgabe der Gerichte, sich zu deren wirtschaftlichen
oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 130 I 26 E. 2.2.1). Die
Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips durch den Verordnungsge-
ber unterliegt jedoch insbesondere dann der richterlichen Kontrolle, wenn
Eingriffe in die Rechtsstellung des Bürgers vorliegen; diesfalls kommt den
Behörden kein oder nur ein geringer Ermessensspielraum zu (vgl. BGE
107 Ib 243 E. 4).
2.4 Mit Art. 46a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) wurde eine allgemeine gesetzli-
che Grundlage für die Gebührenerhebung bei Verfügungen und Dienstleis-
tungen der Bundesverwaltung geschaffen (vgl. Botschaft zum Entlastungs-
programm 2003 für den Bundeshaushalt [EP 03] vom 2. Juli 2003, BBl
2003 5748, 5760; THOMAS SÄGESSER, Kommentar zum Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, Bern 2007, N. 9 ad Art. 46a;
THOMAS BRAUNSCHWEIG, Gebührenerhebung durch die Bundesverwal-
tung, LeGes 2005 S. 9 ff., S. 21). Er bildet damit die Grundlage für die
Erhebung von Gebühren für erstinstanzliche Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG und für Leistungen, die auf Veranlassung von Privaten er-
bracht werden und regelmässig in deren Nutzen liegen (vgl. Botschaft EP
03, BBl 2003 5762; BRAUNSCHWEIG, a.a.O., S. 14; SÄGESSER, a.a.O., N.
17 ad Art. 46a RVOG). Der Kreis der Gebührenpflichtigen ergibt sich aus
dem Gebührenbegriff; bei Dienstleistungen trifft die Gebühr die Person,
welche die Leistung beansprucht und aus ihr einen Nutzen zieht bzw. bei
Verfügungen den Verfügungsadressaten (vgl. BRAUNSCHWEIG, a.a.O.,
S. 14; SÄGESSER, a.a.O., N. 24 ad Art. 46a RVOG). Hinsichtlich der Be-
messungsgrundlage bestimmt Art. 46a Abs. 1 RVOG, dass die Gebühren
angemessen zu sein haben. Im Übrigen findet das Äquivalenz- und das
Kostendeckungsprinzip Anwendung (Art. 46a Abs. 3 RVOG).
Gestützt auf die Delegation in Art. 46a RVOG hat der Bundesrat die Allge-
meine Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR
172.041.1) erlassen. Die AllgGebV regelt die Gebührenpflicht, die Bemes-
sung der Gebühren, das Verfahren ihrer Erhebung, das Gebühreninkasso
und die Verjährung. Sie ist als der Allgemeine Teil des Gebührenrechts der
Bundesverwaltung anzusehen; die speziellen Gebührenverordnungen –
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welche nach Art. 1 Abs. 4 AllgGebV weiterhin möglich bleiben (vgl. SÄGES-
SER, a.a.O., N. 32 ad Art. 46a RVOG) – sollen grundsätzlich nur noch die
Gebührenansätze in Franken (Stundenansätze oder Pauschalen für stan-
dardisierte Verfügungen und Dienstleistungen) festlegen und allfällige von
der AllgGebV abweichende Bestimmungen enthalten bzw. in der AllgGebV
nicht enthaltene Besonderheiten regeln (vgl. BRAUNSCHWEIG, a.a.O., S.
31).
Als Allgemeiner Teil des Gebührenrechts der Bundesverwaltung, welcher
die Grundsätze festlegt, nach denen die Bundesverwaltung Gebühren für
ihre Verfügungen und Dienstleistungen erhebt, haben die Bestimmungen
der AllgGebV unterschiedliche Normadressaten (vgl. SÄGESSER, a.a.O., N.
31, 35 ad Art. 46a RVOG). Art. 4 und 5 AllgGebV stellen Anweisungen für
die generell-abstrakte Festlegung der Gebührensätze dar und richten sich
an den Bundesrat (vgl. BRAUNSCHWEIG, a.a.O., S. 32; SÄGESSER, a.a.O.,
N. 35 ad Art. 46a RVOG); sie bilden keine Grundlage zur Festlegung von
Gebühren durch Verwaltungsbehörden im Einzelfall (SÄGESSER, a.a.O., N.
35 ad Art. 46a RVOG). Andere Normen hingegen, wie etwa Art. 7, 9 und
10 AllgGebV (vgl. BRAUNSCHWEIG, a.a.O., S. 32; SÄGESSER, a.a.O., N. 35
ad Art. 46a RVOG), sind direkt anwendbar für die Bestimmung der Gebühr
im Einzelfall.
2.5 Für die Dienstleistungen der FINMA besteht eine besondere Gebüh-
renordnung, welche ihre gesetzliche Grundlage im Bundesgesetz über die
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 2007 [Finanzmarktauf-
sichtsgesetz, FINMAG, SR 956.1]) findet. Dieses sieht vor, dass die Vo-
rinstanz Gebühren für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleis-
tungen erhebt (Art. 15 Abs. 1 S. 1 FINMAG). Gestützt auf die Delegati-
onsnormen von Art. 15 und 55 FINMAG hat der Bundesrat die Erhebung
dieser Gebühren in der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und
Abgaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 15. Oktober
2008 (FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung, FINMA-GebV, SR
956.122) näher geregelt. Diese Verordnung sieht vor, dass die Vorinstanz
ihre Kosten soweit als möglich einem ihrer Aufsichtsbereiche zuordnet und
vorab durch Gebühreneinnahmen aus dem betreffenden Aufsichtsbereich
deckt (Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 FINMA-GebV). Gebührenpflichtig ist
unter anderem, wer eine Verfügung veranlasst (Art. 5 Abs. 1 Bst. a FINMA-
GebV). Für die Gebührenbemessung gelten die Ansätze im Anhang der
FINMA-GebV (Art. 8 Abs. 1 FINMA-GebV). Ist im Anhang ein Rahmen fest-
gelegt, so setzt die Vorinstanz die konkret zu bezahlende Gebühr innerhalb
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des Rahmens anhand des durchschnittlichen Zeitaufwandes für gleichar-
tige Verrichtungen und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige
Person fest (Art. 8 Abs. 2 FINMA-GebV). Der Gebührenrahmen für Mutati-
onsverfügungen im Bereich der direkt unterstellten Finanzintermediäre be-
trägt Fr. 200.- bis Fr. 2'000.- (Ziff. 6.2 Anhang FINMA-GebV).
2.6 Der angefochtene Kostenentscheid stützt sich auf Art. 15 Abs. 1 S. 1
FINMAG i.V.m. Art. 8 Abs. 2 FINMA-GebV und Ziff. 6.2 Anhang FINMA-
GebV, in denen genaue Kriterien für die Bemessung von Gebühren durch
die Vorinstanz angeführt werden. Gemäss diesen Vorschriften richtet sich
die Höhe der Gebühr nach dem durchschnittlichen Zeitaufwand für gleich-
artige Verrichtungen und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflich-
tige Person. Sie darf zudem maximal Fr. 2'000.- betragen. Die von der Vo-
rinstanz auferlegte Gebühr von Fr. 1'500.- liegt damit unbestrittenermassen
innerhalb des Gebührenrahmens von Ziff. 6.2 Anhang FINMA-GebV. Der
angefochtene Kostenentscheid hat somit eine hinreichend bestimmte
rechtliche Grundlage.
2.7 Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass die Gesamterträge der Ge-
bühren die Gesamtkosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder
nur geringfügig übersteigen sollen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa). Wie das
Bundesverwaltungsgericht bereits in einem publizierten Präzedenzfall aus-
geführt hat, war es der ausdrückliche Wille des historischen Gesetzgebers
beim Erlass des Finanzmarktaufsichtsgesetzes, dass die Vorinstanz finan-
ziell selbsttragend zu sein habe und dass ihre Kosten mittels ihrer Gebüh-
ren und Aufsichtsabgaben vollständig auf die Beaufsichtigten überwälzt
werden sollen (vgl. BVGE 2008/56 E. 4.4 mit Hinweisen; Botschaft zum
Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 1. Februar 2006, BBl 2006 2844). Diese
klare Absicht des Gesetzgebers fand ihren Niederschlag im Finanzmarkt-
aufsichtsgesetz selbst. So sieht Art. 15 Abs. 1 FINMAG ausdrücklich vor,
dass die Einnahmen der Vorinstanz, aus denen sie ihre gesamten Kosten
decken muss, ausschliesslich aus den Gebühren und Abgaben der Beauf-
sichtigten bestehen (vgl. Art. 15 Abs. 1 FINMAG). Insofern besteht somit
eine ausreichende gesetzliche Grundlage dafür, dass der Verordnungsge-
ber in der anwendbaren Gebührenverordnung von einem hohen Kosten-
deckungsgrad ausging und neben der Bedeutung der Sache für die gebüh-
renpflichtige Person auch den "durchschnittlichen Zeitaufwand für gleich-
artige Verrichtungen" als Kriterium für die Bemessung der Gebühr im kon-
kreten Einzelfall aufgeführt hat.
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Solange die Vorinstanz ihrer Gebührenbemessung den im konkreten Fall
effektiv erbrachten, ausscheidbaren und objektiv erforderlichen Zeitauf-
wand ihrer Mitarbeiter zu Vollkostenansätzen im Sinne von Art. 4 Abs. 2
AllgGebV zu Grunde legt und die Gebühr diese Selbstkosten nicht über-
steigt, ist daher das Kostendeckungsprinzip nicht verletzt.
2.8 Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Verhältnismäs-
sigkeitsgrundsatzes, dass eine Gebühr im Einzelfall nicht in einem offen-
sichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung
stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 132 II
371 E. 2.1). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nut-
zen, den sie dem Pflichtigen einträgt, oder nach dem Kostenaufwand für
die konkrete Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des
betreffenden Verwaltungszweiges. Anders als das Kostendeckungsprinzip
bezieht sich das Äquivalenzprinzip nicht auf die Gesamtheit der Erträge
und Kosten in einem bestimmten Verwaltungszweig, sondern immer nur
auf das Verhältnis von Abgabe und Leistung im konkreten Fall (TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 56, Rz. 21 f.). Wird die Gebühr nach dem Kosten-
aufwand für die konkrete Verwaltungshandlung bemessen, so darf daher
nicht einfach der effektive, sondern höchstens der objektiv erforderliche
Aufwand berücksichtigt werden. Diese Anforderung hat der Verordnungs-
geber umgesetzt, indem er in der Gebührenverordnung den "durchschnitt-
lichen Zeitaufwand für gleichartige Verrichtungen" als Bemessungskrite-
rium innerhalb des Gebührenrahmens vorgegeben hat.
Im konkreten Fall hat die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 3. Juni
2009 detailliert dargelegt, welche Tätigkeiten während des Verfahrens an-
fielen und wie viel Zeit die in Frage stehenden Mitarbeiter hierfür effektiv
aufwendeten. Demgemäss betrug der gesamte Zeitaufwand 7.25 Stunden
bei einem Stundenansatz von Fr. 285.-, insgesamt somit Fr. 2'066.25.
Diese Aufstellung ist an sich nicht bestritten und es sind auch keine An-
haltspunkte ersichtlich, dass der geltend gemachte Aufwand nicht effektiv
erbracht worden wäre oder der eingesetzte Stundenansatz die Selbstkos-
ten übersteigen würde.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin beschränkte sich der
objektiv erforderliche Aufwand der Vorinstanz nicht auf die Abklärung im
System, ob auch die von ihr gewünschte neue Prüfgesellschaft bereits als
zugelassen registriert war, und das Verfassen einer gutheissenden Verfü-
gung. Auch wenn ein Revisionsunternehmen als Prüfgesellschaft gemäss
Art. 19b des Geldwäschereigesetzes vom 10. Oktober 1997 (GwG, SR
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955.0) zugelassen ist, können andere Gründe, beispielsweise ein Interes-
senskonflikt, gegen eine Mandatierung in Bezug auf die in Frage stehende
Finanzintermediärin sprechen. Die Vorinstanz hatte daher zu prüfen, ob die
jeweilige Prüfgesellschaft auch im Hinblick auf den betreffenden Finanzin-
termediär die Gewähr dafür bietet, eine ordnungsgemässe Prüfung vorzu-
nehmen. Aus den Akten ergibt sich, dass die Vorinstanz deshalb bei der
neuen Prüfgesellschaft entsprechende Abklärungen durchführte. Hinzu
kommt, dass – bei ansonsten gleichen Sachverhaltsumständen – eine erst-
malige Prüfung gemäss Art. 18 Abs. 2 GwG grundsätzlich aufwendiger und
daher teurer ist als die Prüfungen der Folgejahre, weshalb ein erneuter
Wechsel der Prüfgesellschaft nach nur einem Jahr überraschen musste.
Die Vorinstanz hatte daher hinreichenden Anlass, weitere Nachforschun-
gen zu unternehmen um sicherzugehen, dass die Gründe für diesen Ent-
scheid nicht missbräuchlicher Art waren. Bezüglich des erforderlichen Auf-
wands ist ferner zu berücksichtigen, dass nicht alle eingeforderten Infor-
mationen innert Frist vollständig geliefert wurden, was einen zusätzlichen
Mehraufwand seitens der zuständigen Mitarbeiterin der Vorinstanz zur
Folge hatte.
Die in der Vernehmlassung aufgeführten Tätigkeiten waren angesichts die-
ser Fragestellungen und Umstände begründet. Ob der ganze dafür geltend
gemachte Zeitaufwand angemessen war, kann offen gelassen werden, da
die Vorinstanz nur eine Gebühr von Fr. 1'500.- bzw. die Kosten für rund
75% der aufgewendeten Zeit auferlegt hat. Entscheid-relevant für das vor-
liegende Verfahren ist daher lediglich, dass der geltend gemachte Zeitauf-
wand jedenfalls in diesem Ausmass den objektiv erforderlichen bzw.
"durchschnittlichen Zeitaufwand für gleichartige Verrichtungen" nicht über-
schritt. Auch nach dem Äquivalenzprinzip ist die verfügte Gebühr daher
nicht zu beanstanden.
2.9 Was den von der Beschwerdeführerin angeführten Vergleich mit den
Gebühren für die Verfügung vom 26. August 2008 der Kontrollstelle für die
Bekämpfung der Geldwäscherei (nachfolgend: Kontrollstelle GwG), eine
der Vorgängerorganisationen der Vorinstanz, betrifft, so ist fraglich, ob bzw.
inwiefern aus dem Vergleich mit einer früheren Verfügung gegenüber dem
gleichen Verfügungsadressaten überhaupt irgendwelche Rechtsfolgen ab-
geleitet werden könnten. Die Frage kann indessen offen gelassen werden.
Für die Bemessung der Gebühren der Kontrollstelle GwG galt einerseits
eine andere rechtliche Grundlage als für die Gebühren der Vorinstanz,
weshalb nicht zwingend die gleichen Bemessungsmassstäbe zur Anwen-
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dung kamen. Andererseits bestehen insbesondere auch keine Anhalts-
punkte zur Annahme, dass die Kontrollstelle GwG vergleichbare Abklärun-
gen traf, wie sie die Vorinstanz im vorliegenden Fall getroffen hat. Der von
der Beschwerdeführerin herangezogene Vergleich mit den Gebühren für
die Verfügung der Kontrollstelle GwG vom 26. August 2008 ist daher un-
behelflich.
2.10 Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuwei-
sen.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin die Ver-
fahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind mit dem von
ihr geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zu-
zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21.
Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 300.- werden der Beschwerdeführerin aufer-
legt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 300.- ver-
rechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
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Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Eva Schneeberger Michael Barnikol
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 11. November 2009