B-2864/2019 - Abteilung II - Direktzahlungen und Ökobeiträge - Verweigerung der Direktzahlungen 2017

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung II
B-2864/2019



Ur t e i l vom 1 9 . D e z embe r 2 0 1 9
Besetzung
Richter Francesco Brentani (Vorsitz),
Richter Pascal Richard,
Richter Stephan Breitenmoser;
Gerichtsschreiber Diego Haunreiter.



Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,



gegen


Departement Bau- und Volkswirtschaft
des Kantons Appenzell Ausserrhoden,
Vorinstanz,

Amt für Landwirtschaft
des Kantons Appenzell Ausserrhoden,
Erstinstanz,




Gegenstand
Verweigerung der Direktzahlungen 2017.

B-2864/2019
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Sachverhalt:
A.a Mit der Strukturdatenerhebung vom 7. Februar 2017 beantragte
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Kulturlandschafts-, Land-
schaftsqualitäts- und Biodiversitätsbeiträge für das Beitragsjahr 2017. (An-
gaben zum Betrieb).
A.b Mit der Beitragsverfügung über die Direktzahlungen 2017 vom 26. Ap-
ril 2018 entschied die Erstinstanz, dass die Beschwerdeführerin für das
Jahr 2017 nicht beitragsberechtigt sei. Zum einen erfülle die Beschwerde-
führerin die Ausbildungsanforderungen nicht. Zum anderen sei eine
Weidefläche im Umfang von 2.26 ha durch Rinder von B._______, einem
Nachbarn der Beschwerdeführerin, beweidet worden. Dies sei im Rahmen
einer Begehung des Betriebs am 20. Juli 2017 im Beisein der Beschwer-
deführerin und ihres Rechtsvertreters festgestellt worden. Die Weidefläche
im Umfang von 2.26 ha habe somit keinen Ertrag für den Betrieb der Be-
schwerdeführerin generiert und sei diesem nicht ganzjährig zur Verfügung
gestanden. Ohne die 2.26 ha grosse Weidefläche weise der Betrieb der
Beschwerdeführerin noch (…) SAK auf. Damit würde der Betrieb der Be-
schwerdeführerin das Mindestarbeitsaufkommen von 0.2 SAK für die Aus-
richtung von Direktzahlungen nicht erreichen.
A.c Gegen die Verfügung der Erstinstanz vom 26. April 2018 erhob die Be-
schwerdeführerin am 14. Mai 2018 bei der Vorinstanz Rekurs. Sie machte
geltend, die besagte Weidefläche im Umfang von 2.26 ha habe ihrem Be-
trieb ganzjährig zur Verfügung gestanden, sei ausschliesslich von ihrem
Betrieb aus bewirtschaftet worden und müsse deshalb für die Berechnung
der SAK berücksichtigt werden. Die Rinder von B._______ seien während
rund fünf Wochen auf der Weide gewesen. In dieser Zeit habe die Be-
schwerdeführerin die Tiere überwacht und versorgt, was B._______ mit
Schreiben vom 15. November 2017 schriftlich bestätigt habe. Er habe zu-
dem bestätigt, dass die Tiere auch rückwirkend auf die Tierverkehrsdaten-
bank-Nummer (TVD-Nummer) der Beschwerdeführerin eingetragen wer-
den könnten. Ausserdem hätte die Beschwerdeführerin die Tiere jederzeit
vom Land nehmen können, was ebenfalls bestätige, dass die Weide jeder-
zeit dem Betrieb der Beschwerdeführerin zur Verfügung gestanden habe.
A.d Mit Entscheid vom 9. Mai 2019 wies die Vorinstanz den Rekurs der
Beschwerdeführerin ab, soweit darauf eingetreten werden könne. In Bezug
auf die Ausbildungsanforderung korrigierte die Vorinstanz die Verfügung
der Erstinstanz vom 28. April 2018 mit der Begründung, dass im Berggebiet
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die Bewirtschafter von den Anforderungen an die Ausbildung ausgenom-
men seien, sofern der Betrieb – wie bei der Beschwerdeführerin – weniger
als 0.5 SAK erfordere. Hingegen bestätigte die Vorinstanz, dass der Betrieb
das Mindestarbeitsaufkommen von 0.2 SAK nicht erreiche. Die Vorinstanz
erwog in diesem Zusammenhang, es liege nahe, dass die besagte Weide-
fläche im Umfang von 2.26 ha, welche durch die Rinder von B._______ für
fünf Wochen beweidet worden sei, der Beschwerdeführerin nicht ganzjäh-
rig zur Verfügung gestanden habe und die Rinder nicht von ihrem Betrieb
betreut worden seien.
Daneben verwies die Vorinstanz auf einen im Rahmen der Begehung vom
20. Juli 2017 erstellten Situationsplan bzw. die dort blau schraffierte
Fläche. Neben der fünfwöchigen Beweidung durch die Rinder von
B._______ auf der im Situationsplan rot schraffierten Weidefläche im Um-
fang von 2.26 ha hätten zudem auf der blau schraffierten Fläche anerkann-
termassen zwei Wochen lang Rinder eines anderen Nachbarn geweidet.
Die Beschwerdeführerin mache nicht geltend und liefere keine Belege da-
für, dass die Rinder auf der blau schraffierten Fläche während diesen zwei
Wochen unter ihrer Aufsicht gestanden hätten. Selbst wenn also die rot
schraffierte Fläche bzw. die durch die Rinder von B._______ beweidete
Weidefläche im Umfang von 2.26 ha für die Berechnung der SAK zu be-
rücksichtigen wäre, habe die Beschwerdeführerin nicht nachgewiesen,
dass ihr die blau schraffierte Fläche ebenfalls zur Verfügung gestanden
habe.
B.
Hiergegen erhebt die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 11. Juni 2019
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegeh-
ren:
"1. Der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 9. Mai 2019 sei aufzuheben.
2. Es seien der Beschwerdeführerin die gesetzlichen Beitragszahlungen
für das Jahr 2017 auszurichten.
3. Eventualiter sei die Sache zur erneuten Beurteilung und Berechnung
der Beitragszahlung für das Jahr 2017 an den Beschwerdegegner zu-
rückzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (für beide Verfahren)."
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die besagte Weidefläche im Um-
fang von 2.26 ha, auf welcher die Tiere von B._______ für fünf Wochen
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weideten, sei bei der Berechnung der Direktzahlungen zu berücksichtigen.
B._______ habe bestätigt, dass die Tiere während dieser Zeit durch die
Beschwerdeführerin betreut worden seien und sie für die Rinder verant-
wortlich gewesen sei. Das Landwirtschaftsamt habe ausserdem in einer E-
Mail vom 25. April 2018 bestätigt, dass fremde Tiere auf dem eigenen Be-
trieb gehalten und betreut werden könnten, ohne dass dies Auswirkungen
auf die Direktzahlungen habe.
Die blau schraffierte Fläche auf dem im Rahmen der Begehung vom
20. Juli 2017 erstellten Situationsplan, auf welcher knapp zwei Wochen
Tiere eines anderen Nachbars geweidet hätten, sei von der Erstinstanz
nicht in die Beurteilung miteinbezogen worden. Eine Dauer von zwei
Wochen führe praxisgemäss nicht dazu, dass die Fläche für die Berech-
nung der Direktzahlungen wegfalle. Die Vorinstanz hätte die Beschwerde-
führerin darauf hinweisen müssen, dass die blau schraffierte Fläche eben-
falls Gegenstand der Kürzung sein könnte. Da sie dies nicht getan habe,
sei das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt.
C.
In der Vernehmlassung vom 12. August 2019 beantragt die Vorinstanz un-
ter Verweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung der Be-
schwerde.
D.
Die Erstinstanz reichte keine Vernehmlassung ein.

E.
Mit Eingabe vom 30. September 2019 nahm das Bundesamt für Landwirt-
schaft (nachfolgend: BLW) aufforderungsgemäss als Fachbehörde Stel-
lung.

Das BLW teilte mit, dass die fragliche Weidefläche im Umfang von 2.26 ha
ihrer Ansicht nach mangels Bewirtschaftung durch die Beschwerdeführerin
nicht bei der Berechnung der SAK berücksichtigt werden könne. Als Be-
wirtschafter gelte, wer einen Betrieb auf eigene Rechnung führe und damit
das Geschäftsrisiko trage. In Bezug auf das geschäftliche Risiko stelle sich
insbesondere die Frage, ob Nutzen und Gefahr auf die Beschwerdeführe-
rin übergangen seien. Insgesamt sei nicht ersichtlich, dass Nutzen und Ge-
fahr der Rinderhaltung während der Weidezeit auf die Beschwerdeführerin
übergegangen sein sollten.
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F.
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2019 nahm die Beschwerdeführerin zur Ein-
gabe des BLW Stellung. Die Beschwerdeführerin stellt sich insbesondere
auf den Standpunkt, Nutzen und Gefahr der Tierhaltung seien in den be-
sagten fünf Wochen auf sie übergegangen. Dies habe B._______ im
Schreiben vom 15. November 2017 sinngemäss bestätigt.


Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und ob auf eine Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1).
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden ge-
gen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz
dies vorsieht (Art. 31 i. V. m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i. V. m. Art. 5 des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
Nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998
(LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen,
die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergan-
gen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden.
Beim angefochtenen Entscheid der Vorinstanz vom 9. Mai 2019 handelt es
sich um einen solchen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich
auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des
Bundes stützt und eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG dar-
stellt (vgl. auch Art. 54 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege vom 9. September 2002 des Kantons Appenzell Ausserrhoden,
[VRPG bGS 143.1]). Eine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt
nicht vor.
Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Zudem
hat sie ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48
Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und
Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausge-
wiesen (Art. 11 VwVG).
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Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Den Streitgegenstand bilden vor dem Bundesverwaltungsgericht einzig
noch die folgenden zwei Fragen: Erstens, ob die Weidefläche im Umfang
von 2.26 ha, auf welcher die Tiere von B._______ für fünf Wochen weide-
ten und welche auf dem Situationsplan rot schraffiert ist, für die Berech-
nung der Direktzahlungen zu berücksichtigen ist. Zweitens, ob sich die Vo-
rinstanz zu Recht auf die im Situationsplan blau schraffierte Fläche, welche
knapp zwei Wochen von Tieren eines anderen Nachbars beweidet wurde,
abgestützt hat bzw. ob und inwiefern diese blau schraffierte Fläche für die
Berechnung der Direktzahlungen einzubeziehen ist.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
hinsichtlich der Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Über-
schreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie hinsichtlich der
unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Unangemessenheit des Ent-
scheids prüft es hingegen nicht, da eine kantonale Behörde als Beschwer-
deinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG).
3.
3.1 Der hier zu beurteilende Sachverhalt ereignete sich im Jahr 2017.
Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der
Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tat-
bestands Geltung hatten. Der Gesetzgeber kann eine davon abweichende
Regelung treffen, was er indessen im vorliegenden Fall – soweit hier
interessierend – nicht getan hat (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-3405/2007 vom 3. Juli 2008 E. 2.2.2 mit Hinweisen). Da sich aus dieser
Konstellation – soweit ersichtlich – keine intertemporalrechtlichen Prob-
leme ergeben, mithin die hier interessierenden Bestimmungen von keinen
entscheidrelevanten Rechtsänderungen betroffen sind, kann im Folgenden
auf die heute gültige Fassung der anwendbaren Normen abgestellt wer-
den.
3.2 Die Bundesverfassung legt fest, dass der Bund das bäuerliche Einkom-
men durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts
für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Voraussetzung eines öko-
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logischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]).
Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden Direktzahlungen zur Abgeltung der ge-
meinwirtschaftlichen Leistungen an Bewirtschafter und Bewirtschafterin-
nen von landwirtschaftlichen Betrieben ausgerichtet. Nach Art. 5 der
Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (DZV, SR 910.13) wer-
den Direktzahlungen nur ausgerichtet, wenn auf dem Betrieb ein Arbeits-
bedarf von mindestens 0.2 SAK besteht (Mindestarbeitsaufkommen). Die
SAK ist eine Einheit zur Bemessung der Betriebsgrösse. Berechnet wird
dies anhand von standardisierten Faktoren, die auf arbeitswirtschaftlichen
Grundlagen basieren (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember
1998 über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von
Betriebsformen [Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV, SR
910.91]). Für landwirtschaftliche Nutzflächen gilt für die Berechnung des
Umfangs an SAK ein Faktor von 0.022 SAK pro ha (Art. 3 Abs. 2 Bst. a
Ziff. 1 LBV). Damit die in Frage stehenden Weideflächen, d.h. die im Situ-
ationsplan rot schraffierte Fläche im Umfang von 2.26 ha und die dort blau
schraffierte Fläche, dem Betrieb der Beschwerdeführerin als landwirt-
schaftliche Nutzfläche angerechnet werden können, müssen sie die
Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 1 LBV erfüllen. Als landwirtschaftliche
Nutzflächen gelten demnach die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflan-
zenbau genutzte Fläche ohne Sömmerungsfläche, die dem Bewirtschafter
oder der Bewirtschafterin ganzjährig zur Verfügung steht und ausschliess-
lich vom Betrieb aus bewirtschaftet wird.
4.
Zunächst ist die auf dem Situationsplan rot schraffierte Weidefläche im Um-
fang von 2.26 ha, auf welcher die Tiere von B._______ für fünf Wochen
weideten, genauer zu betrachten. Es ist zu prüfen, ob die besagte Fläche
trotz der fünfwöchigen Beweidung durch die Rinder von B._______ dem
Betrieb der Beschwerdeführerin als landwirtschaftliche Nutzfläche ange-
rechnet werden kann. Dies setzt gemäss Art. 14 Abs. 1 LBV – wie bereits
erwähnt – voraus, dass die Weidefläche im Umfang von 2.26 ha auch wäh-
rend der fünfwöchigen Weidezeit der Rinder ausschliesslich vom Betrieb
der Beschwerdeführerin aus bewirtschaftet worden ist und ihr ganzjährig
zur Verfügung gestanden hat.
4.1 Die Erstinstanz stellte sich in der Verfügung vom 26. April 2018 auf den
Standpunkt, die fragliche Weidefläche im Umfang von 2.26 ha habe im Jahr
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2017 für den Betrieb der Beschwerdeführerin keinen Ertrag generiert und
sei diesem somit nicht ganzjährig zur Verfügung gestanden. Die Weideflä-
che im Umfang von 2.26 ha sei daher nicht als landwirtschaftliche Nutzflä-
che beitragsberechtigt.
Die Vorinstanz erwog im Rekursentscheid vom 9. Mai 2019, dass die be-
sagte Weidefläche im Umfang von 2.26 ha, welche durch die Rinder von
B._______ für fünf Wochen beweidet worden sei, der Beschwerdeführerin
nicht ganzjährig zur Verfügung gestanden habe und die Rinder nicht von
ihrem Betrieb betreut worden seien.
Das BLW vertritt in der Stellungnahme vom 30. September 2019 die An-
sicht, die Beschwerdeführerin könne für die Nutzung der besagten Weide-
fläche im Umfang von 2.26 ha und für die Haltung der Rinder während den
fünf Wochen weder Ertrag noch Kosten nachweisen, beispielsweise Kos-
ten für eine Viehversicherung. Alleine aus dem Umstand, dass die Be-
schwerdeführerin offenbar gewisse Arbeiten erledigt habe, sei sie nicht ver-
antwortliche Tierhalterin geworden. Sie habe die Rinder auch weder auf
eigene Rechnung und Gefahr auf ihrem Betrieb gehalten noch ein Ge-
schäftsrisiko übernommen. Ein administratives Ummelden der Tiere auf
der Tierverkehrsdatenbank würde daran nichts ändern. Es sei nicht ersicht-
lich, dass Nutzen und Gefahr der Rinderhaltung während der Weidezeit auf
die Beschwerdeführerin übergegangen seien.
Die Beschwerdeführerin stellt sich insbesondere auf den Standpunkt, Nut-
zen und Gefahr der Tierhaltung sei in den besagten fünf Wochen auf sie
übergegangen, was B._______ im Schreiben vom 15. November 2017
sinngemäss bestätigt habe. Jedenfalls hätte die Beschwerdeführerin wäh-
rend der fraglichen Weidezeit für den Schaden eines der Tiere aufkommen
müssen, unabhängig davon, ob sie eine Versicherung habe oder nicht bzw.
ob die "normale" Betriebshaftpflichtversicherung solche Schäden abde-
cken würde. Die Beschwerdeführerin habe die Hauptverantwortung für die
Tiere innegehabt, weil sie die Betreuung der Tiere mit allen Rechten und
Pflichten übernommen habe. Die im Schreiben von B._______ aufgeführ-
ten einzelnen Aufgaben (Wasser für die Tiere bereitzustellen, den Zaun mit
Strom zu versorgen und die Verantwortung, dass die Tiere die Weide nicht
verlassen) seien beispielhaft und nicht abschliessend. Somit habe sie al-
leine das Geschäftsrisiko getragen. Die Beschwerdeführerin habe auch je-
derzeit das Recht gehabt, den Eigentümer der Tiere dazu anzuhalten, die
Tiere von der Weide zu nehmen. Das Landwirtschaftsamt habe in der E-
Mail vom 25. April 2018 ausserdem bestätigt, dass fremde Tiere auf dem
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eigenen Betrieb gehalten und betreut werden könnten, ohne dass dies
Auswirkungen auf die Direktzahlungen habe.
4.2 Art. 70 Abs. 1 LwG geht – wie bereits erwähnt – davon aus, dass die
Direktzahlungen zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen an
Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben
ausbezahlt werden. Als Bewirtschafter oder Bewirtschafterin gilt gemäss
der Begriffsdefinition von Art. 2 Abs. 1 LBV die natürliche oder juristische
Person oder die Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rech-
nung und Gefahr führt und damit das Geschäftsrisiko trägt. Die Worte "und
damit das Geschäftsrisiko trägt" wurden dem ansonsten unveränderten
Wortlaut erst per 1. Januar 2014 hinzugefügt (AS 2013 3901).
Gemäss Bundesgericht ist diejenige Person als Bewirtschafterin zu be-
trachten, welche das wirtschaftliche Risiko trägt, im Betrieb eine massge-
bende Funktion bei der Führung und Entscheidfällung einnimmt, sowie
eine aktive Rolle im täglichen Geschehen ausübt und selber Hand anlegt.
Eine bloss gelegentliche Mithilfe genügt nicht, um als Bewirtschafter bzw.
als anspruchsberechtigte Person gelten zu können (vgl. Urteil des Bundes-
gerichts 2A.237/1997 vom 13. Februar 1998 E. 2a). Durch Direktzahlungen
zu entschädigen ist also derjenige, der die Hauptarbeit leistet und dabei
auch das Geschäftsrisiko trägt. Für die Bestimmung des Bewirtschafters
ist dabei eine wirtschaftliche Sichtweise massgeblich. Zu fragen ist etwa:
"Wer trägt das unternehmerische Risiko?" und "Wessen Arbeitskraft und
Investitionen sind für die Produktion entscheidend?". Wer durch anderwei-
tige Verpflichtungen oder rechtliche Bindungen das Geschäftsrisiko nicht
selber trägt, gilt nicht als eigentlicher Bewirtschafter (vgl. Urteile des BVGer
B-2235/2006 vom 27. November 2007 E. 2.9 und B-6795/2015 vom 3. Ok-
tober 2018 E. 4.4.2). Den Eigentums- oder Besitzverhältnissen kommt bei
der Frage, wer Bewirtschafter eines Betriebs ist, keine selbständige Be-
deutung zu (vgl. Urteil des BVGer B-2231/2006 vom 13. Juli 2007 E. 3.1).
Neben der aktiven Rolle im täglichen Geschehen und dem Selber-Hand-
Anlegen im Sinne der tatsächlichen Bewirtschaftung setzt die Rechtspre-
chung also insbesondere voraus, dass als Bewirtschafter eines Betriebs
nur gelten kann, wer auch das Geschäftsrisiko trägt. Diese Voraussetzung
ist seit 1. Januar 2014 explizit in Art. 2 Abs. 1 LBV verankert. Die Betriebs-
führung auf eigene Rechnung und Gefahr muss mit dem Tragen des Ge-
schäftsrisikos einhergehen, damit die betreffende Person als Bewirtschaf-
ter oder Bewirtschafterin eines Betriebes im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LBV
gelten kann.
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4.3 Unbestritten ist, dass die Bewirtschaftung der Weidefläche im Umfang
von 2.26 ha während fünf Wochen durch das Weidenlassen der Rinder von
B._______ erfolgte. Unklar und zu prüfen ist (vgl. E. 4.4), welche Rolle die
Beschwerdeführerin in Bezug auf die Tierhaltung während den fünf Wo-
chen innehatte, konkret ob sie lediglich die Betreuung und die Verantwor-
tung für die Tiere in der fraglichen Zeit hatte oder ob sie in Bezug auf die
Tierhaltung sogar als Bewirtschafterin im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LBV zu
betrachten war. Für die Beantwortung dieser Frage ist nach dem zuvor Ge-
sagten massgeblich, ob die Beschwerdeführerin die Rinder auf eigene
Rechnung und Gefahr gehalten und damit das Geschäftsrisiko der Tierhal-
tung getragen hat. Vor diesem Hintergrund sind insbesondere die Vorbrin-
gen der Beschwerdeführerin zu beurteilen, namentlich das Schreiben von
B._______ vom 15. November 2017, die angeblich bestehende Möglich-
keit, die Rinder jederzeit von der Weide nehmen zu lassen, und die E-Mail
des Landwirtschaftsamts vom 25. April 2018. Die Beantwortung der Frage,
ob die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Tierhaltung als Bewirtschafte-
rin zu betrachten war, ist schliesslich für die Beurteilung mit relevant, ob die
besagte Weidefläche im Umfang von 2.26 ha ausschliesslich vom Betrieb
der Beschwerdeführerin aus bewirtschaftet wurde, was die Voraussetzung
für die Anrechenbarkeit als landwirtschaftliche Nutzfläche gemäss Art. 14
Abs. 1 LBV ist (vgl. E. 4.5).
4.4 Das bereits erwähnte Schreiben vom 15. November 2017 von
B._______ an die Beschwerdeführerin lautet wie folgt:
"Bestätigung
Hallo A._______
Gerne bestätige ich dir, dass in den letzten beiden Jahren (2016 und 2017)
jeweils rund 10 Rinder während je vier bis sechs Wochen auf eurer Weide
waren. Die Rinder wurden während dieser Zeit von dir betreut. Insbesondere
hast du dafür gesorgt, dass genügend Wasser vorhanden und der Zaun mit
Strom versorgt war. Du warst während dieser Zeit auch dafür verantwortlich,
dass die Tiere die Weide nicht verliessen.
Ich habe dir bereits bestätigt, dass die Tiere auch auf deine TVD-Nummer ein-
getragen werden können, zumal du auch die Verantwortung für die Tiere ge-
tragen hast bzw. trägst.
Ich hoffe, dir mit diesen Angaben gedient zu haben."
Aus diesem Schreiben geht hervor, dass die Beschwerdeführerin während
den fraglichen fünf Wochen die Verantwortung für die Rinder von
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Seite 11
B._______ inne und die Tiere betreut hatte. Es wird durch die Verwendung
des Wortes "insbesondere" zudem ersichtlich, dass die aufgezählten Tä-
tigkeiten (Wasser für die Tiere bereitzustellen, den Zaun mit Strom zu ver-
sorgen und die Verantwortung, dass die Tiere die Weide nicht verlassen)
nicht abschliessend sind und möglicherweise noch andere Tätigkeiten
durch die Beschwerdeführerin verrichtet wurden.
Darüber hinaus spricht die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit
dem oben zitierten Schreiben davon, dass Nutzen und Gefahr der Tierhal-
tung auf sie übergegangen seien. Sie nähert sich terminologisch mit "Nut-
zen und Gefahr" dem gemäss Art. 2 Abs. 1 LBV massgeblichen Kriterium
der Betriebsführung auf eigene Rechnung und Gefahr und dem damit ein-
hergehenden Tragen des Geschäftsrisikos, um als Bewirtschafter im Sinne
von Art. 2 Abs. 1 LBV gelten zu können (vgl. E. 4.2). Jedoch kann der von
der Beschwerdeführerin geäusserten Ansicht, wonach sich aus dem
Schreiben vom 15. November 2017 sinngemäss ergebe, dass Nutzen und
Gefahr der Tierhaltung auf sie übergegangen seien, nicht gefolgt werden.
Die Beschwerdeführerin bezeichnet auch nicht genauer, aus welchen
Passagen des Schreibens sie ihren Schluss des angeblichen Übergangs
von Nutzen und Gefahr zieht.
Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts sind keine Hinweise im Schrei-
ben ersichtlich, wonach die Beschwerdeführerin das mit den Rindern zu-
sammenhängende Geschäftsrisiko getragen hat, gleich wie in Bezug auf
die Tierhaltung keine Betriebsführung durch die Beschwerdeführerin auf
eigene Rechnung und Gefahr erkennbar ist. So bestätigt das Schreiben
vom 15. November 2017 nur, dass die Beschwerdeführerin in der fragli-
chen Zeit die Verantwortung für die Rinder gehabt bzw. hinsichtlich der Be-
treuung der Rinder eine aktive Rolle im täglichen Geschehen ausgeübt und
selber Hand angelegt habe. Eine weitergehende Auseinandersetzung der
Beschwerdeführerin mit der Rinderhaltung, insbesondere das Tragen des
Geschäftsrisikos, wird aus dem Schreiben nicht erkennbar, beispielsweise
wie mit den Rindern ein Ertrag erzielt oder der Ertrag gesteigert werden
könnte. Mit anderen Worten ist keinerlei Anhaltspunkt erkennbar, ob und
wie die zur Verfügungstellung der fraglichen Weidefläche für das Vieh von
B._______ einen betriebswirtschaftlichen Nutzen für die Beschwerdefüh-
rerin mit sich brachte. Vielmehr vermittelt das Schreiben den Eindruck,
dass B._______ die Tierhaltung auf eigene Rechnung und Gefahr betreibt
und dass er das mit der Rinderhaltung zusammenhängende Geschäftsri-
siko bzw. die damit zusammenhängenden Ertragschancen nicht aus der
Hand geben, sondern nur die Betreuung für eine gewisse Zeit regeln wollte.
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Insbesondere ist auch die im Schreiben erwähnte Ummeldung der TVD-
Nummer auf die Beschwerdeführerin keine Voraussetzung für die Ausrich-
tung von Direktzahlungen und hat gemäss BLW nur administrativen Cha-
rakter (vgl.
tion/tierische-produktion/tvd.html).
Darüber hinaus führt die Beschwerdeführerin ohne weiteren Beleg, wie bei-
spielweise einer vertraglichen Vereinbarung mit B._______, aus, sie bzw.
möglicherweise ihre "normale" Betriebshaftpflichtversicherung hätte für
den Schaden eines der Tiere während der Weidezeit aufkommen müssen.
Unabhängig davon, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich für gewisse
Schäden hätte aufkommen müssen, beispielsweise solche infolge man-
gelnder alltäglicher Betreuung (Zaun, Wasserversorgung, Verlassen der
Weide, etc.), kann daraus nicht die Übernahme des mit den Rindern zu-
sammenhängenden Geschäftsrisikos konstruiert werden. So ist nicht an-
zunehmen und es wird von der Beschwerdeführerin auch nicht konkret gel-
tend gemacht, dass sie das Geschäftsrisiko getragen habe, beispiels-
weise, dass sie bei einem plötzlichen Todesfall von einem der Rinder wäh-
rend der fünfwöchigen Weidezeit, ohne ihr Mitverschulden, einen Schaden
zu tragen bzw. B._______ zu entschädigen gehabt hätte. Eine solche Ver-
tragsgestaltung, bei welcher die Beschwerdeführerin – offenbar unentgelt-
lich – den Unterhalt der Tiere zu besorgen habe, insbesondere die Fütte-
rung übernimmt und die Tiere nach einer gewissen Zeit wieder aus ihrer
Obhut zurückgibt, entspräche der Leihe gemäss Art. 305 ff. des Obligatio-
nenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220; vgl. insbesondere Art. 307
OR). Nach Ende der Leihdauer muss der Entlehner die ursprünglich erhal-
tene Sache vielmehr wieder zurückgeben (Art. 305 OR). Er trägt unter der
Voraussetzung des vertragsgemässen Gebrauchs aber kein wirtschaftli-
ches Risiko, insbesondere haftet der Entlehner nur bei vertragswidrigem
Gebrauch auch für Zufall (Art. 306 OR). Ob B._______ selber eine Versi-
cherung für die Rinder hatte oder nicht, spielt bei diesen Überlegungen im
Übrigen keine Rolle, weshalb auf die diesbezüglich von der Beschwerde-
führerin beantragte Befragung von ihm bzw. das Einholen einer schriftli-
chen Auskunft verzichtet werden kann. Entscheidend ist, dass die Be-
schwerdeführerin wohl höchstens für eine mangelhafte Betreuung wäh-
rend der Weidezeit der Rinder hätte einstehen müssen, mit Blick auf die
Rinder aber keine darüber hinaus gehende Übernahme des Geschäftsrisi-
kos bzw. keine generelle Haftung für Zufall ersichtlich und von der Be-
schwerdeführerin auch nicht konkret geltend gemacht und belegt worden
ist.
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Die Beschwerdeführerin bringt ferner den Hinweis an, sie hätte den Eigen-
tümer der Tiere jederzeit dazu anhalten können, die Tiere von der Weide
zu nehmen. Die Beschwerdeführerin hätte gemäss ihrer eigenen Einschät-
zung also jederzeit veranlassen können, dass die Tiere die besagte Fläche
im Umfang von 2.26 ha nicht weiter beweideten. Damit stellt sich die Be-
schwerdeführerin auf den Standpunkt, dass sie nicht die Pflicht gehabt
habe, die Rinder auf der besagten Fläche für eine gewisse Zeit weiden zu
lassen. Diese Ausgangslage, bei der nicht einmal eine Verpflichtung zum
Weidenlassen der Rinder für eine gewisse Zeit bestanden hat, bestätigt
eher, dass die Beschwerdeführerin kaum ein mit der Tierhaltung zusam-
menhängendes Geschäftsrisiko zu tragen hatte.
Die Beschwerdeführerin wendet ausserdem ein, das Landwirtschaftsamt
habe in der E-Mail vom 25. April 2018 bestätigt, dass fremde Tiere auf dem
eigenen Betrieb gehalten und betreut werden könnten, ohne dass dies
Auswirkungen auf die Direktzahlungen habe. Im betreffenden Schreiben
heisst es:
"Die Entscheide Direktzahlungen und Betriebsanerkennung folgen dem-
nächst.
Die Haltung von fremden Tieren, die unter der TVD des eigenen Betriebes
(Betrieb A._______) laufen, ist möglich. Die Betreuung kann durch A._______
übernommen werden. Tiere von B._______ können Sie in dieser Form und für
die Dauer von 6-8 Wochen oder auch länger halten. Wir empfehlen Ihnen, die
Verantwortlichkeiten in der Haltung der fremden Tiere klar zu regeln."
Die Ausführungen des Landwirtschaftsamts betreffend die Haltung von
fremden Tieren stehen im Zusammenhang mit der TVD-Nummer. Entge-
gen der Ansicht der Beschwerdeführerin erwähnt das Landwirtschaftsamt
jedoch nicht direkt, ob bzw. welche Auswirkungen das Halten von fremden
Tieren auf Direktzahlungen hat. Die E-Mail vom 25. April 2018 vermag nach
Treu und Glauben jedenfalls kein berechtigtes Vertrauen der Beschwerde-
führerin zu begründen, wonach sie entgegen der gesetzlichen Regelung
trotz Beweidung einer Weidefläche ihres Betriebs durch die Rinder von
B._______ in jedem Fall Anspruch auf Direktzahlungen habe (vgl. BGE
129 I 161 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen). Dies bestätigt sich insbesondere
auch deshalb, weil die E-Mail aus dem Jahr 2018 stammt und somit nicht
ursächlich für die Beweidung der Weidefläche im Umfang von 2.26 ha
durch die Rinder von B._______ in dem für das vorliegende Verfahren re-
levanten Jahr 2017 sein kann.
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Über das bereits Erwähnte hinaus bringt die Beschwerdeführerin nichts
vor, das in Bezug auf die Beweidung der 2.26 ha Weidefläche durch die
Rinder von B._______ eine gemäss Art. 2 Abs. 1 LBV vorausgesetzte Be-
triebsführung auf eigene Rechnung und Gefahr und das damit einherge-
hende Tragen des Geschäftsrisikos bestätigen könnte. Insbesondere ver-
weist die Beschwerdeführerin – wie bereits erwähnt – nicht auf eine ver-
tragliche Vereinbarung zwischen ihr und B._______, welche die Bewei-
dung durch die Rinder, möglicherweise gegen Entgelt, regelt und sie führt
zu den Rahmenbedingungen der fünfwöchigen Beweidung nichts Weiteres
aus.
Zusammenfassend hat die Beschwerdeführerin die Rinder während den
fraglichen fünf Wochen betreut und sie war in diesem Zeitraum für die Be-
treuung der Rinder verantwortlich. Sie gilt nach dem Gesagten jedoch in
Bezug auf die Tierhaltung mangels Betriebsführung auf eigene Rechnung
und Gefahr sowie mangels Übernahme des Geschäftsrisikos nicht als Be-
wirtschafterin im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LBV.
4.5 Die Bewirtschaftung der Weidefläche im Umfang von 2.26 ha erfolgte
in den besagten fünf Wochen – wie bereits erwähnt – unbestrittenermas-
sen lediglich durch das Weidenlassen der Rinder von B._______. Bei einer
fünfwöchigen Beweidung während den Sommermonaten handelt es sich
nicht um einen unerheblichen Weidezeitraum, was die Beschwerdeführerin
im Übrigen und im Gegensatz zur ebenfalls in Frage stehenden Beweidung
der auf dem Situationsplan blau schraffierten Fläche, welche nur zwei Wo-
chen dauerte, auch gar nicht geltend macht. Die Ausführungen in E. 4.4
zeigen, dass die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Tierhaltung während
der fünfwöchigen Weidezeit im Jahr 2017 nicht als Bewirtschafterin im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 LBV gilt. Diese Konstellation, dass die Bewirtschaf-
tung der Weidefläche im Umfang von 2.26 ha während fünf Wochen durch
das Weidenlassen der Rinder erfolgte, welche nicht im Eigentum der Be-
schwerdeführerin standen und sie in Bezug auf diese Tierhaltung nicht als
Bewirtschafterin zu betrachten ist, hat Auswirkungen auf die dem Betrieb
der Beschwerdeführerin anrechenbare landwirtschaftliche Nutzfläche ge-
mäss Art. 14 Abs. 1 LBV (vgl. E. 3.2). Das Weidenlassen von Rindern,
ohne dass die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Tierhaltung Bewirt-
schafterin war, führte im Ergebnis im Jahr 2017 nämlich dazu, dass die
fragliche Weidefläche im Umfang von 2.26 ha während fünf Wochen von
einem anderen Betrieb aus als demjenigen der Beschwerdeführerin bewirt-
schaftet wurde, nämlich vom Betrieb des Bewirtschafters der Rinder. Damit
erfüllte die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Weidefläche im Umfang
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von 2.26 ha die in Art. 14 Abs. 1 LBV statuierte Voraussetzung für die An-
rechenbarkeit als landwirtschaftliche Nutzfläche, wonach die fragliche Flä-
che ausschliesslich von ihrem Betreib aus zu bewirtschaften war, im Jahr
2017 nicht. Daher kann die Weidefläche im Umfang von 2.26 ha dem Be-
trieb der Beschwerdeführerin für das Jahr 2017 nicht als landwirtschaftliche
Nutzfläche gemäss Art. 14 Abs. 1 LBV angerechnet werden.

5.
Ohne die im Situationsplan rot schraffierte Weidefläche im Umfang von
2.26 ha, welche nach dem zuvor Gesagten für das Jahr 2017 nicht dem
Betrieb der Beschwerdeführerin als landwirtschaftliche Nutzfläche gemäss
Art. 14 Abs. 1 LBV angerechnet werden kann, erreicht der Betrieb der Be-
schwerdeführerin nach übereinstimmender Auffassung der Parteien das
Mindestarbeitsaufkommen gemäss Art. 5 DZV von 0.2 SAK für die Ausrich-
tung von Direktzahlungen (vgl. E. 3.2) nicht (…). Der Beschwerdeführerin
sind für das Jahr 2017 somit keine Direktzahlungen auszurichten, weshalb
sich auch die eventualiter beantragte Rückweisung der Sache zur neuen
Berechnung erübrigt.
Weil bereits feststeht, dass der Beschwerdeführerin für das Jahr 2017
keine Direktzahlungen auszurichten sind, kann ausserdem offen bleiben,
ob und inwiefern die im Situationsplan blau schraffierten Fläche, welche
knapp zwei Wochen von Tieren eines anderen Nachbars beweidet wurde,
für die Berechnung der Direktzahlungen einzubeziehen wäre.
6.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb
sie abzuweisen ist.

7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten der unter-
liegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'500.– festgesetzt und mit dem ge-
leisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– verrechnet.
Eine Parteientschädigung wird bei diesem Verfahrensausgang nicht zuge-
sprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde);
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
– das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde);
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und
Forschung WBF (Gerichtsurkunde).

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Francesco Brentani Diego Haunreiter


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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 7. Januar 2020