B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-2912/2018
Ar r ê t d u 1 7 a v r i l 2 0 1 9
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Eva Schneeberger, Stephan Breitenmoser, juges,
Lu Yuan, greffière.
Parties
X._______,
représentée par Maître Martine Gardiol, avocate,
recourante,
contre
Commission des professions médicales MEBEKO,
Section formation universitaire
Office fédéral de la santé publique OFSP,
3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Reconnaissance de diplôme et obtention du diplôme fédéral
de médecin.
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Faits :
A.
A.a Par décision du 9 mars 2011, la Commission des professions
médicales MEBEKO (ci-après : la Commission ou l’autorité inférieure) a
autorisé X._______ (ci-après : la recourante), titulaire d’un diplôme de
médecin délivré en 1996 à Kinshasa (République démocratique du
Congo), à se présenter directement aux épreuves de l’examen fédéral en
médecine humaine en vue de la reconnaissance de son diplôme et
l’obtention du diplôme fédéral de médecin (ci-après : le diplôme fédéral) ;
seule la partie théorique de l’examen fédéral de médecine composée de
deux épreuves à choix multiples devait être passée et réussie pour obtenir
ledit diplôme.
A.b La recourante s’est présentée successivement auxdites épreuves en
2011, en 2014 puis en 2016, sessions qui se sont toutes soldées par un
échec.
A.c Par décision du 19 janvier 2018, la Commission des titres de l’Institut
Suisse pour la formation médicale postgraduée et continue a informé la
recourante qu’elle avait réussi sa spécialisation en psychiatrie et
psychothérapie ; cependant, le titre de spécialiste ne pouvait lui être
octroyé faute d’un diplôme de médecin reconnu.
B.
B.a Le 13 février 2018, la recourante a déposé auprès de l’autorité
inférieure une demande de reconnaissance de son diplôme de médecin et
de l’octroi du diplôme fédéral.
B.b Par décision du 18 avril 2018 (ci-après : la décision attaquée),
l’autorité inférieure a rejeté ladite demande. Elle explique en substance
que, même si la recourante a achevé avec succès sa formation postgrade
en psychiatrie et psychothérapie, le diplôme fédéral ne peut plus lui être
accordé, dès lors qu’elle n’est plus autorisée à se présenter à un examen
fédéral de médecine en raison ses trois échecs successifs. Elle indique
toutefois que si, après avoir échoué trois fois à un examen fédéral, une
personne est définitivement exclue dudit examen, un diplôme fédéral ne
peut lui être délivré que si elle passe un examen ou remplit d’autres
conditions ; ce principe vaut également lorsque la personne concernée par
l’exclusion définitive prouve qu’elle dispose des connaissances, des
aptitudes et des capacités nécessaires dans une spécialité.
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C.
Par mémoire du 22 mai 2018, complété le 15 juin 2018, la recourante
exerce un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif
fédéral. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la
décision du 18 avril 2018 rendue par l’autorité inférieure et à sa réformation
en ce sens que la demande de reconnaissance de diplôme soit admise et
le diplôme fédéral de médecin accordé. A titre subsidiaire, elle conclut au
renvoi du dossier devant l’autorité inférieure dans le sens des considérants.
A l’appui de ses conclusions, elle prétend en substance que l’autorité
inférieure aurait dû lui accorder le diplôme fédéral en usant de son large
pouvoir d’appréciation et se fondant sur l’expérience professionnelle
acquise en Suisse. Elle fait également valoir que la réussite préalable ou
postérieure des examens fédéraux de médecine n’est pas une exigence
légale. Elle critique en outre la décision attaquée en ce sens que l’autorité
inférieure n’a pas examiné son parcours professionnel de manière
suffisante et n’a aucunement déterminé quelles seraient les conditions
supplémentaires pour l’obtention du diplôme fédéral, précisant qu’elle a
exercé sa profession près de dix ans au sein des Hôpitaux (…) et a de plus
obtenu une spécialisation. La recourante se plaint encore d’une violation
de l’égalité de traitement et se prévaut de la protection de la bonne foi.
D.
Dans sa réponse du 11 juillet 2018, l’autorité inférieure conclut au rejet du
recours. Elle fait notamment valoir que la reconnaissance de diplôme ne
saurait être octroyée sur la base d’une évaluation de l’expérience
professionnelle que la recourante a acquise en Suisse et qu’il ne serait pas
nécessaire de fixer les conditions supplémentaires permettant d’obtenir le
diplôme fédéral, dès lors qu’elle a échoué définitivement aux examens de
médecine.
E.
Par réplique du 12 septembre 2018, la recourante a confirmé ses
conclusions et réitéré les arguments développés dans son recours. Elle
soutient en outre que l’échec définitif à l’examen de médecine n’exclut pas
l’octroi du diplôme fédéral si d’autres conditions sont réalisées comme
notamment la réussite d’une spécialisation.
F.
Par duplique du 22 octobre 2018, l’autorité inférieure a maintenu sa
position. Elle fait en outre valoir que la recourante a achevé et passé la
deuxième partie de l’examen de spécialisation le 10 juin 2017, alors qu’en
raison de l’échec définitif, les conditions pour l’achèvement de la formation
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continue n’étaient pas réunies. Elle prétend finalement qu’il serait contraire
à la volonté du législateur si, après un échec définitif à l’examen fédéral de
médecine, un diplôme fédéral devait être octroyé sans autres conditions
préalables.
G.
Par courrier du 23 novembre 2018, la recourante a maintenu ses
conclusions.
H.
Par courrier du 19 décembre 2018, l’autorité inférieure a confirmé sa
décision du 18 avril 2018 ainsi que ses différentes prises de positions
devant le tribunal de céans.
Les autres faits et arguments de la cause seront examinés, pour autant
que de besoin, dans les considérants en droit.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent
recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. f LTAF et art. 5 al. 1 let. c PA). La qualité
pour recourir doit être reconnue à la recourante (cf. art. 48 al. 1 PA). Les
dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du
mémoire de recours, ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (cf. art. 11
al. 1, 50, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont respectées.
Le recours est ainsi recevable.
2.
2.1 En vertu de l’art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les
professions médicales universitaires (loi sur les professions médicales,
LPMéd ; RS 811.11), l’examen fédéral doit permettre de déterminer si les
étudiants possèdent les connaissances, les aptitudes, les capacités, les
compétences sociales et les comportements nécessaires à l'exercice de la
profession médicale choisie (let. a) et remplissent les conditions pour
suivre la formation postgrade nécessaire (let. b).
Un diplôme étranger est reconnu, en vertu de l'art. 15 al. 1 LPMéd, pour
autant que l'équivalence avec un diplôme fédéral soit établie dans un traité
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sur la reconnaissance réciproque des diplômes conclu avec l'Etat
concerné, et dont le titulaire maîtrise une langue nationale suisse. La
reconnaissance relève de la compétence de la Commission des
professions médicales (art. 15 al. 3 et 50 al. 1 let. d LPMéd). Celle-ci, si
elle ne reconnaît pas le diplôme étranger, fixe les conditions de l'obtention
du diplôme fédéral correspondant ; elle détermine notamment la teneur de
l'examen fédéral en médecine (cf. art. 15 al. 4 LPMéd ; art. 3 let. g du
règlement du 19 avril 2007 de la Commission des professions médicales
(MEBEKO) approuvé par le Département fédéral de l'intérieur le 20 août
2007 [le règlement de la MEBEKO ; RS 811.117.2]). Elle arrête les
conditions d'admission à l'examen fédéral et décide si le titulaire du titre
étranger doit passer l'examen fédéral complet ou des parties de celui-ci ;
ce faisant, elle tient compte du parcours ainsi que de l'expérience
professionnels de ce dernier, en particulier dans le système de santé
suisse (cf. art. 6 de l'ordonnance du 26 novembre 2008 concernant les
examens fédéraux des professions médicales universitaires [Ordonnance
concernant les examens LPMéd ; RS 811.113.3]).
2.2 En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante, qui demande la
reconnaissance d’un diplôme congolais, est soumise à l’art. 15 al. 4 LPMéd
en l’absence d’un traité entre la Suisse et la République démocratique du
Congo sur cette question ; il n’est non plus contesté qu’elle ne peut plus se
présenter aux examens de médecine en raison de son échec définitif.
3.
Il sied de relever en premier lieu que la nouvelle requête de
reconnaissance de diplôme et d’obtention du diplôme fédéral introduite par
la recourante porte sur le même objet que la décision de reconnaissance
du 9 mars 2011, laquelle est entrée en force, de sorte que cette requête
doit être vue comme une demande de reconsidération (réexamen) de ladite
décision.
4.
4.1 Les autorités administratives sont tenues de réexaminer leurs
décisions si une disposition légale expresse ou une pratique administrative
constante les y oblige. La jurisprudence a en outre déduit des garanties
générales de procédure de l'art. 29 al. 1 et 2 Cst. l'obligation pour l'autorité
administrative de se saisir d'une demande de réexamen lorsque les
circonstances se sont modifiées de façon notable depuis la décision
attaquée ou lorsque le requérant invoque des faits essentiels et des
moyens de preuve nouveaux qu'il ne connaissait pas ou a été dans
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l'impossibilité de faire valoir dans la procédure antérieure. Le réexamen de
décisions administratives entrées en force ne doit pas être admis trop
facilement. Il ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause
des décisions exécutoires ou à détourner les délais prévus pour les voies
de droit ordinaires (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1). Une modification
ultérieure de la pratique ou de la jurisprudence ne constitue en règle
générale pas une raison suffisante pour réexaminer une décision (cf. arrêts
du Tribunal fédéral 2C_1010/2011 du 31 janvier 2012 consid. 2.2,
2C_114/2011 du 16 août 2011 consid. 2.2 et les réf. cit.).
Exceptionnellement, un changement de jurisprudence peut entraîner la
modification d'une décision entrée en force lorsque la nouvelle
jurisprudence a une telle portée générale qu'il serait contraire au droit à
l'égalité de ne pas l'appliquer dans tous les cas en maintenant une
ancienne décision (cf. ATF 135 V 215 consid. 5.1.1 ; arrêts du Tribunal
fédéral 2C_1007/2011 du 12 mars 2012 consid. 4.2, 2C_1010/2011
31 janvier 2012 consid. 2.2 et 2C_195/2011 du 17 octobre 2011
consid. 3.3.2 ; arrêt du TAF B-6539/2017 du 8 janvier 2019 consid. 4.2).
Cependant, le recourant n'est en droit d'exiger un réexamen que pour
autant qu’il démontre dans quelle mesure le nouveau droit doit conduire à
un autre résultat (cf. ATF 136 ll 177 consid. 2.2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
2C_883/2018 du 21 mars 2019 consid. 4.3, 2C_125/2014 du 12 février
2014 consid. 3.2, 2C_1010/2011 du 31 janvier 2012 consid. 2.2,
2C_154/2010 du 8 novembre 2010 consid. 2.2 et les réf. cit.).
4.2 Dans l’arrêt 2C_839/2015 du 26 mai 2016, le Tribunal fédéral a jugé
que l’art. 15 LPMéd n'impose pas à la Commission de soumettre dans tous
les cas le titulaire du titre étranger non reconnu à l'examen fédéral de
médecin, même limité à la partie théorique. Au contraire, cet article octroie
un large pouvoir d'appréciation à l’autorité inférieure. S'il se justifie de
reconnaître à celle-ci un certain schématisme dans l'exercice de ce pouvoir
d'appréciation, cela ne l'autorise pas pour autant à tomber dans
l'automatisme et à ignorer des circonstances particulières, en présence
notamment d'un candidat bénéficiant déjà d’un parcours professionnel
reconnu en Suisse. Cet arrêt a ainsi renversé la pratique de l'autorité
inférieure consistant, lorsque l'équivalence d'un titre étranger ne pouvait
pas être établie sur la base d'un accord international, à subordonner
automatiquement la délivrance d'un diplôme fédéral de médecin à la
réussite de l'examen fédéral correspondant (cf. arrêt du Tribunal fédéral
précité consid. 3.4.3 ; arrêts du TAF B- 6539/2017 du 8 janvier 2019 consid.
6.1, B-5573/2016 du 5 septembre 2018 consid. 12.3, B-7026/2016 du
24 avril 2017 consid. 4.2 et B-7161/2015 du 10 janvier 2017 consid. 8.3.2).
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Dès lors, plus favorable aux administrés, ce changement de pratique
constitue une modification de la situation juridique dont, au vu de ce qui
suit, on ne saurait exclure qu’elle pourrait aboutir à une solution différente.
4.3 En l’espèce, si la recourante dispose bel et bien du parcours
professionnel en Suisse allégué (cf. recours p. 5-6, réplique p. 2), elle
pourrait bénéficier de la nouvelle pratique instaurée par l’arrêt
2C_839/2015 précité. Or, si l'autorité inférieure est certes formellement
entrée en matière sur la demande, elle n'a pas examiné, dans sa décision
du 18 avril 2018, la situation de la recourante à la lumière des exigences
jurisprudentielles posées par ledit arrêt 2C_839/2015, auquel celle-ci se
réfère d’ailleurs expressément. En effet, elle s’est contentée de rejeter la
demande de reconnaissance de diplôme et d’octroi du diplôme fédéral de
médecine, pour le motif que la recourante avait échoué de manière
définitive à l’examen fédéral. Elle n’a pour le reste nullement expliqué les
raisons pour lesquelles les expériences professionnelles de la recourante
accumulées en Suisse ainsi que la spécialisation de celle-ci - laquelle est
selon la pratique de l’autorité inférieure susceptible de dispenser d’être
soumis à l’examen fédéral (cf. arrêt du TAF B-4740/2017 du 18 décembre
2018 consid. 2) - ne seraient pas suffisantes, ni en quoi la prise en compte
de celles-ci ne conduiraient pas à une issue différente.
Il suit de là que l’autorité inférieure n'a pas constaté, de manière suffisante,
en quoi le parcours de la recourante, y compris dans le système de santé
suisse, ne lui permettrait pas d'obtenir la reconnaissance de son diplôme
et le diplôme fédéral de médecin autrement qu'en se soumettant à
l'examen fédéral de médecine (cf. art. 6 al. 2 de l'ordonnance concernant
les examens LPMéd). Dès lors, en rejetant la demande de la recourante
sans autre forme d'examen, l'autorité inférieure a violé le droit fédéral
(art. 15 al. 4 LPMéd).
5.
5.1 Aux termes de l'art. 61 al. 1 PA, l’autorité de recours statue elle-même
sur l’affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions
impératives à l’autorité inférieure. La réforme présuppose cependant un
dossier suffisamment prêt pour qu'une décision puisse être prononcée,
étant précisé qu'il n'appartient pas à l'autorité de recours de procéder à des
investigations complémentaires nécessitant des connaissances
particulières dont elle ne dispose pas (cf. arrêts du TAF B-6539/2017 du
8 janvier 2019 consid. 7.1, B-7026/2016 du 24 avril 2017 consid. 6,
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B-166/2014 du 24 novembre 2014 consid. 8 et B-1300/2014 du 7 mai 2015
consid. 8).
Comme exposé précédemment, l'autorité inférieure n'a pas constaté, de
manière convaincante, en quoi l’expérience professionnelle et la
spécialisation de la recourante ne lui permettaient pas d’obtenir la
reconnaissance de son diplôme et le diplôme fédéral de médecin
autrement qu’en se soumettant à l’examen fédéral de médecine. Dans ces
conditions, l'affaire n'est pas à même d'être jugée. La décision entreprise
doit donc être annulée et la cause renvoyée à l'autorité inférieure pour
nouvel examen. Il appartiendra en particulier à celle-ci d’examiner
précisément l’expérience professionnelle de la recourante puis de
déterminer, si nécessaire, le moyen de vérifier les compétences de celle-
ci.
5.2 Cependant, si l'autorité inférieure devait arriver à la conclusion que la
recourante ne peut pas se voir octroyer la reconnaissance de son diplôme
ainsi que le diplôme fédéral de médecin autrement qu'en se soumettant à
l'examen fédéral de médecine, elle devra alors constater que celle-ci a déjà
échoué, de manière définitive, à cette épreuve. La recourante ne saurait
en effet, à la faveur du changement de pratique évoqué plus haut (cf. supra
consid. 4.2), obtenir une chance supplémentaire de passer l'examen
fédéral de médecine, sauf à violer le principe de l'égalité de traitement avec
les autres candidats à cet examen (art. 8 al. 1 Cst.).
6.
Compte tenu de l’issue du litige, point n’est besoin d’examiner plus en
avant les autres griefs soulevés par la recourante.
7.
Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours,
sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 1ère phrase PA
et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens
et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités
inférieures ni des autorités fédérales recourantes et déboutées (art. 63 al. 2
PA). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse,
de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des
parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 et 4 FITAF). Selon la
pratique, la partie bénéficiant d’un renvoi à l'autorité inférieure et pouvant
encore obtenir une pleine admission de ses conclusions est réputée, sous
l'angle de la fixation des frais de procédure et des dépens, obtenir
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entièrement gain de cause (cf. arrêt du TF 2C_846/2013 du 28 avril 2014
consid. 3.2).
Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de
procédure. L'avance sur les frais de 1'000 francs versée par la recourante
le 4 juin 2018 lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt.
8.
L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant
entièrement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et
relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 PA en relation
avec l'art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les frais de
représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8
FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les
honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en
fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10
al. 1 FITAF). Les parties qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir au
tribunal, avant le prononcé de la décision, un décompte de leurs
prestations ; à défaut, le tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier
(art. 14 FITAF).
En l'espèce, la recourante, qui obtient gain de cause et qui est représentée
par une avocate, dûment mandatée par procuration, a droit à des dépens.
Faute de décompte de prestations remis par celle-ci, il convient, eu égard
aux écritures déposées dans le cadre de la présente procédure, soit un
recours de neuf pages, une réplique de trois pages et demie ainsi que les
différentes déterminations totalisant deux pages et demie, de lui allouer, ex
aequo et bono, une indemnité de 1'500 francs et de mettre celle-ci à la
charge de l’autorité inférieure (cf. art. 64 al. 2 PA).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. Partant, la décision du 18 avril 2018 est annulée et
l’affaire renvoyée à l’autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance sur les frais de procédure
présumés de 1'000 francs sera restituée à la recourante une fois l'arrêt
entré en force.
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3.
Un montant de 1’500 francs est alloué à la recourante à titre de dépens et
mis à la charge de l’autorité inférieure.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : formulaire « adresse de
paiement ») ;
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire) ;
– au Département fédéral de l’intérieur (acte judiciaire).
Le président du collège : La greffière :
Pascal Richard Lu Yuan
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 23 avril 2019