B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-2941/2014
Ar r ê t d u 1 9 d é c emb r e 2 0 1 6
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Ronald Flury, David Aschmann, juges,
Yann Grandjean, greffier.
Parties
X._______,
représentée par Maître Mylène Cina,
recourante,
contre
Y._______,
représentée par Maître A._______,
intimée,
Département fédéral de l’intérieur DFI,
Secrétariat général, Surveillance fédérale des fondations,
autorité inférieure.
Objet
Dissolution de la fondation
et carences dans l’organisation de la fondation.
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Faits :
A.
La Y._______ (ci-après : la fondation intimée ou l’intimée) est constituée
par acte authentique du 4 avril 1956 et inscription au Registre du
commerce du Canton de (…) du 4 mai 1956. Elle doit sa constitution à
l’X._______ (ci-après : l’association recourante) qui lui a affecté un capital
initial de 100'000 francs.
Selon l’art. 2 de l’acte de fondation du 30 mai 2006 (qui a remplacé celui
du 4 avril 1956), le but de la fondation intimée est le suivant :
a) Die Entrichtung von Rechtsschutzbeiträgen an bedürftige Militärpatienten
zur Prüfung und Durchführung ihrer rechtlichen Auseinandersetzungen.
b) Die Unterstützung bedürftiger Militärpatienten durch Ausrichtung von
Fürsorgebeiträgen gemäss Füsorgereglement des Y._______, das heisst
mittels Drittorganisationen (zum Beispiel Sozialdienst der Armee,
Nationalspende, Winkelriedstiftungen, etc.).
B.
B.a Le 4 octobre 2013, l’association recourante dépose devant le
Département fédéral de l’intérieur DFI, Secrétariat général, Surveillance
fédérale des fondations (ci-après : l’autorité inférieure) un acte intitulé
« Plainte à l’autorité de surveillance / Action en dissolution » par lequel elle
requiert la dissolution de la fondation intimée et invoque des carences dans
l’organisation du conseil de fondation qui empêcheraient le fonctionnement
régulier de la fondation intimée. Elle formule ses conclusions de la manière
suivante :
Principalement :
1) La dissolution de la [fondation intimée] est prononcée.
2) Le patrimoine restant de la [fondation intimée] est dévolu à l’[association
recourante].
3) Les frais ainsi qu’une équitable indemnité de dépens sont mis à la charge
de la [fondation intimée].
Subsidiairement :
1) L’acte de fondation et l’organisation de la fondation sont modifiés de façon
à faire disparaître le conflit d’intérêt existant, en éviter à l’avenir et garantir
la collaboration de fait avec l’[association recourante], conformément au
but de la [fondation intimée].
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Page 3
2) Les frais ainsi qu’une équitable indemnité de dépens sont mis à la charge
de la [fondation intimée].
L’association recourante soutient que le but de la fondation intimée aurait
cessé d’être réalisable en raison de la fin de la collaboration entre la
fondation intimée et l’association recourante et de la suppression du
soutien accordé à la fondation intimée par l’aide sociale de l’armée à partir
du 1er janvier 2014. S’agissant des carences dans l’organisation du conseil
de fondation, la plainte vise principalement son président, à qui il est
reproché de se trouver dans une situation de conflits d’intérêts du fait qu’il
assumerait en parallèle les fonctions de président du conseil de fondation
et d’avocat prodiguant les conseils juridiques de la fondation intimée et qu’il
rémunérerait ainsi son travail avec les biens de la fondation intimée.
B.b Le 16 octobre 2013, l’autorité inférieure accuse réception de l’acte de
l’association recourante en indiquant qu’il sera traité comme une plainte.
B.c Dans sa réponse du 2 décembre 2013, la fondation intimée réfute
l’ensemble des arguments de l’association recourante et présente les
conclusions suivantes :
1. Auf die Klage der Gegenpartei sei mangels Aktivlegitimation nicht
einzutreten.
2. Evtl. sei die Klage der Gegenpartei sowohl ausgerichtet auf Auflösung der
[fondation intimée] oder deren Abänderung mit Kostenfolge abzuweisen.
3. Die Gegenpartei sei zu verpflichten, der Beklagten den Betrag von
Fr. 3'793.10 gemäss DV Beschluss von 14.05.2011 betreffend Rechnung
Gönnerbeiträge 2010 zu überweisen.
4. Unter Kosten- und RA-Entschädigungsfolgen + 8 % MwSt zu Lasten der
Gegenpartei.
B.d Le 30 avril 2014, l’autorité inférieure rend une décision dont le dispositif
est le suivant :
1. La plainte à l’autorité de surveillance des fondations de l’[association
recourante] du 4 octobre 2013 est rejetée dans son intégralité.
2. La requête de la [fondation intimée], visant à ce que l’[association
recourante] soit tenue de s’acquitter à son égard du montant de
3'793.10 francs, est déclarée irrecevable.
3. Les requêtes de la [fondation intimée] visant à ce que l’[autorité inférieure]
intervienne pour que la plaignante retire ses accusations contre
A._______ et le conseil de fondation et cesse d’en formuler à l’avenir, sous
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la menace de sanctions et visant à clarifier si la plaignante a collaboré à
la rédaction du courrier de B._______, sont déclarées irrecevables.
4. Un émolument de 1'000 francs, est mis à la charge de l’[association
recourante]. Celle-ci est tenue de s’en acquitter dans un délai de 30 jours
dès réception de la présente décision, au moyen du bulletin de versement
annexé.
5. L’[association recourante] versera à la [fondation intimée] une indemnité
de 600 francs à titre de dépens.
[…]
C.
Par mémoire du 28 mai 2013 (recte : 28 mai 2014), l’association
recourante a déposé un recours devant le Tribunal administratif fédéral
(ci-après : le Tribunal ou le TAF) contre la décision de l’autorité inférieure
du 30 avril 2014 et dans lequel elle prend les conclusions suivantes :
A. Principalement :
1. La dissolution de la ‘[fondation intimée]’ est prononcée.
2. Le patrimoine restant est attribué à une autre fondation ou entité dont le
but sera jugé le plus proche (par ex. le service social de l’armée suisse).
3. Les frais ainsi qu’une équitable indemnité de dépens sont mis à la charge
de l’Etat.
B. Subsidiairement :
1. L’acte de fondation et l’organisation de la fondation sont modifiés de façon
à faire disparaître le conflit d’intérêt existant, et à garantir la collaboration
avec l’[association recourante], conformément au but de la fondation.
2. Les frais ainsi qu’une équitable indemnité de dépens sont mis à la charge
de l’Etat.
C. Sub-subsidiairement :
1. La décision du 30 avril 2014 rendue par l’[autorité inférieure] est annulée
et la cause renvoyée à l’autorité inférieure.
2. Les frais ainsi qu’une équitable indemnité de dépens sont mis à la charge
de l’Etat.
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Page 5
D.
D.a Dans sa réponse du 22 août 2014, l’autorité inférieure indique que,
dans la mesure où elle maintient intégralement l’argumentation de la
décision attaquée, elle conclut au rejet intégral du recours, avec suite de
frais.
D.b Dans sa réponse du 25 août 2014, la fondation intimée prend les
conclusions suivantes :
Ad. A/B/C Rechtsbegehren DER Gegenpartei/BF
1. Auf die Beschwerde der Gegenpartei sei nicht einzutreten.
2. Die Beschwerde der Gegenpartei sei abzuweisen.
3. Unter Kosten- und Anwalts-Entschädigungsfolge + 8 % MwSt zu Lasten
der Gegenpartei.
Dans son argumentation, elle s’en prend notamment à la légitimation active
de l’association recourante.
E.
Dans sa réplique du 20 octobre 2014, l’association recourante réitère les
conclusions de son recours, sans se déterminer spécialement sur la
question de sa légitimation active.
F.
F.a Dans sa duplique du 10 février 2015, la fondation intimée reprend les
conclusions de sa réponse et renvoie aux arguments qui y figurent.
F.b Dans sa duplique du 11 février 2015, l’autorité inférieure maintient sa
décision du 30 avril 2014, indique qu’elle n’a pas d’observations
supplémentaires à formuler et confirme sa conclusion visant au rejet
intégral du recours, avec suite de frais et dépens.
G.
Par courrier du 14 octobre 2015, la fondation intimée s’est enquise de l’état
d’avancement de la procédure. Il lui a été répondu par téléphone.
Les autres éléments du dossier et les arguments avancés par les parties
au cours de la procédure seront repris plus loin dans la mesure nécessaire.
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Page 6
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui
lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 En vertu de l’art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif
fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les
décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021).
1.3 Le recours est recevable contre les décisions de la Chancellerie
fédérale, des départements et des unités de l’administration fédérale qui
leur sont subordonnées ou administrativement rattachées (art. 33 let. d
LTAF) et donc, en l’espèce, contre la décision litigieuse du Département
fédéral de l’intérieur dont le Secrétariat général exerce la surveillance des
fondations (art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance sur l’organisation du
Département fédéral de l’intérieur du 28 juin 2000 [Org DFI,
RS 172.212.1]). Aucune des clauses d’exception prévues à l’art. 32 LTAF
n’est par ailleurs réalisée.
Le Tribunal est donc compétent pour statuer sur le présent recours.
1.4 Le recours a été déposé dans la forme (art. 52 al. 1 PA) et le délai
(art. 50 al. 1 PA) et selon les règles relatives à la représentation des parties
(art. 11 PA) ; l’avance de frais a été versée en temps utile (art. 63 al. 4 PA).
2.
Pour que le recours soit recevable, encore faut-il que l’association
recourante ait bien la qualité pour recourir, ce que la fondation intimée
conteste.
2.1
2.1.1 La fondation intimée indique que la situation actuelle de l’association
recourante (qui remonte à 2011) ne serait plus comparable avec son état
antérieur, notamment celui de la période 1940-1956. Elle estime par
conséquent que la plainte de l’association recourante n’était pas recevable.
La fondation intimée soutient que l’association recourante n’est pas
activement légitimée, du fait que, en refusant de payer une somme de
3'793.10 francs à la fondation intimée, elle aurait refusé toute collaboration
avec elle. Elle relève par ailleurs que l’association recourante et la
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Page 7
fondation intimée sont deux entités juridiques indépendantes, de sorte que
la fondation intimée (une fondation au sens des art. 80 ss du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 [CC, RS 210) n’aurait pas d’instructions à
recevoir de l’association recourante (une association au sens des
art. 60 ss CC). Elle indique que l’indépendance de la fondation intimée
ressort déjà de l’acte de fondation du 4 avril 1956, qui ne prévoirait pas
d’obligation de collaborer avec l’association recourante. Elle ajoute que la
protection juridique de « patients militaires » offerte aussi bien aux
membres de l’association recourante qu’aux non-membres constituerait
clairement un but indépendant de la fondation intimée, ce qui ressort tant
de l’acte de fondation que du premier règlement du 20 janvier 1961. Elle
soutient donc qu’il aurait existé dès la fondation de la fondation intimée une
volonté claire d’avoir deux entités distinctes sur le plan institutionnel. Elle
insiste sur le fait qu'elle seule serait chargée de la protection juridique, de
manière indépendante. Pour la fondation intimée, la collaboration se
limiterait à la récolte de fonds. La fondation intimée explique que la
convention de 1981 n’était pas valable, car elle n’aurait pas correspondu à
la volonté des fondateurs de la fondation intimée qui ressort de l’acte de
fondation de 1956. Elle ajoute que ce serait la raison pour laquelle elle n’a
pas signé la nouvelle convention de 1991.
2.1.2 L’autorité inférieure indique, de son côté que, sur le plan formel, en
tant que fondatrice de l’intimée, l’association recourante posséderait des
liens étroits avec elle, qu’elle disposerait d’un intérêt déterminé au contrôle
de l’activité de l’organe supérieur de la fondation intimée et de la manière
dont son patrimoine est géré et qu’elle aurait donc qualité pour déposer
plainte devant l’autorité inférieure et pour requérir la dissolution de la
fondation intimée. L’autorité inférieure ajoute que, suite à sa décision du
15 septembre 1956 de l’assujettir à sa surveillance, la fondation intimée est
soumise à la surveillance de la Confédération.
2.2
2.2.1
2.2.1.1 Selon l’art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part
à la procédure devant l’autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de
le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification
(let. c).
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Page 8
2.2.1.2 Le fait que l’association recourante était destinataire de la décision
attaquée (formelle Beschwer ; art. 48 al. 1 let. a PA) ne suffit pas à lui
conférer la qualité pour recourir (DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif
général, 2014, nos 2074 et 2076). Encore faut-il qu’elle soit atteinte par la
décision attaquée et qu’elle puisse se prévaloir d’un intérêt digne de
protection (materielle Beschwer ; art. 48 al. 1 let. b et c PA), ces deux
conditions matérielles pouvant s’apprécier dans un même mouvement
(ATF 136 II 281 consid. 2.2 ; arrêt du TAF C-6519/2015 et C-6712/2015 du
1er février 2016 consid. 3.1).
2.2.1.3 Constitue un intérêt digne de protection, au sens de l’art. 48 al. 1
PA, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou
l’annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l’utilité pratique
que l’admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir
un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la
décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret ;
en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans
un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d’être pris en considération.
Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que
l’ensemble des administrés. Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt
de la loi ou d’un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été
posées de manière à empêcher l’action populaire dans le domaine de la
juridiction administrative fédérale quand un particulier conteste une
autorisation donnée à un autre administré. Enfin, à moins de circonstances
spéciales, la qualité pour recourir suppose l’existence d’un intérêt actuel à
obtenir l’annulation de la décision attaquée. Dans une procédure non
contentieuse, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne
pas le droit de recourir contre la décision prise ; le plaignant ou le
dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à
ce que l’autorité de surveillance intervienne (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2,
137 II 40 consid. 2.3, 133 V 239 consid. 6.2 et les références citées ; arrêts
du TAF C-6519/2015 et C-6712/2015 du 1er février 2016 consid. 3.1 et
B-4888/2012 du 29 juillet 2013 consid. 3.2.2 ; voir aussi : MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2e éd. 2013, no 2.65).
L’art. 48 al. 2 PA réserve la faculté de recourir pour un motif d’intérêt
général, indépendant des conditions de l’art. 48 al. 1 PA (recours idéal),
dans la mesure où une loi fédérale le prévoit (MARANTELLI-
SONANINI/HUBER, in : Praxiskommentar VwVG, 2e éd. 2016, art. 48
no 37 ss).
B-2941/2014
Page 9
2.2.1.4 De façon générale, la jurisprudence et la doctrine n’admettent que
de manière relativement stricte la présence d’un intérêt propre et direct
lorsqu’un tiers désire recourir contre une décision dont il n’est pas le
destinataire (ATF 133 V 239 consid. 6.3, 131 II 649 consid. 3.1, 124 II 499
consid. 3b ; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 734 ;
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd. 1983, p. 158 s.). Les
tiers ne sont en effet pas touchés par une décision de la même manière
que son destinataire formel et matériel, dans la mesure où elle ne leur
octroie pas directement des droits ou ne leur impose pas des obligations.
En plus d’un intérêt concret, par exemple un intérêt économique au
contenu de la décision litigieuse, la qualité pour recourir du tiers suppose
qu’il se trouve, avec l’objet de la contestation, dans un rapport
suffisamment étroit, respectivement qu’il soit touché avec une intensité
supérieure que les autres personnes, ce qui doit être examiné en rapport
avec les circonstances concrètes (ATF 133 V 188 consid. 4.3.1, 124 II 499
consid. 3b ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., no 2.78 ss).
A défaut, la qualité pour recourir doit être niée.
2.2.1.5 Une association n’a qualité pour recourir, respectivement pour
former opposition, à titre personnel que lorsqu’elle remplit les conditions
posées par l’art. 48 al. 1 let. a à c PA. De même, il ne lui est pas possible
de recourir pour des motifs d’intérêt général, alors même que, selon ses
statuts, elle aurait un but idéal. Toutefois, conformément à la jurisprudence,
sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association
peut être admise à agir par la voie du recours de droit administratif ou de
l’opposition (nommé alors recours corporatif ou égoïste), pour autant a)
qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection
de ses membres, b) que ces intérêts soient communs à la majorité ou au
moins à un grand nombre d’entre eux et, enfin, c) que chacun de ceux-ci
ait qualité pour s’en prévaloir à titre individuel (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2,
137 II 40 consid. 2.6.4, 131 I 198 consid. 2.1, 130 I 26 consid. 1.2.1 ; arrêt
du TF 8C_779/2015 du 8 août 2016 consid. 4.4.1 ; arrêts du TAF
C-6519/2015 et C-6712/2015 du 1er février 2016 consid. 3.1, B-4884/2012
du 29 juillet 2013 consid. 3.2.3 et B-6113/2007 du 5 mars 2008 consid. 3.2).
2.2.2
2.2.2.1 En matière de surveillance des fondations, l’on distingue la
dénonciation et la plainte. La dénonciation permet à chacun de porter à la
connaissance de l’autorité de surveillance un fait pour lequel il estime
l’intervention de celle-là nécessaire. Le dénonciateur n’a pas à justifier d’un
intérêt personnel. En revanche, toute personne justifiant d’un intérêt
B-2941/2014
Page 10
personnel, digne de protection (consid. 2.2.2.2), peut porter plainte, qui
donne au plaignant les droits de partie à la procédure (ATF 107 II 385
consid. 3 in fine ; PARISIMA VEZ, in : Commentaire romand CC I, 2010,
art. 84 no 16 s.).
2.2.2.2 La plainte à l’autorité de surveillance des fondations est une
véritable voie de droit, sui generis. Elle suppose que le plaignant ait un
intérêt personnel à ce que les mesures qu’il requiert soient ordonnées.
Cela ne signifie cependant pas pour autant qu’il faille soumettre à des
exigences sévères l’intérêt auquel le droit de déposer plainte est
subordonné. La plainte à l’autorité de surveillance des fondations est une
voie de droit qui découle de la législation civile. Les principes de la
procédure administrative ne lui sont pas directement applicables ; ils ne le
sont que par analogie (ATF 107 II 385 consid. 4 ; arrêt du TAF B-3773/2011
du 11 septembre 2012 consid. 1.2 ; VEZ, op. cit., art. 84 CC no 17).
2.2.2.3 L’autorité inférieure a qualifié de plainte l’acte intitulé « Plainte à
l’autorité de surveillance / Action en dissolution » et déposé le 4 octobre
2013. Pour qualifier cet acte de plainte, encore aurait-il fallu s’assurer que
l’association recourante remplissait bien les conditions exigées pour
déposer une plainte (dans ce sens : ATF 133 II 450 consid. 2.1). Si tel
n’avait pas été le cas, l’autorité inférieure aurait dû traiter cet acte comme
une simple dénonciation. Cette question peut toutefois être laissée
ouverte, car elle n’a pas de conséquence pratique en l’espèce.
2.2.3
2.2.3.1 La jurisprudence a donné qualité pour déposer plainte à l’autorité
de surveillance aux personnes qui ont un intérêt personnel déterminé au
contrôle de l’activité des organes de la fondation. On reconnaît un tel intérêt
à une personne qui sera effectivement un jour dans une position lui
permettant d’obtenir une prestation ou un autre avantage de la fondation
(ATF 107 II 385 consid. 3-5 ; arrêt du TF 9C_823/2011 du 23 mars 2012
consid. 2.1). Cette personne doit par conséquent être en mesure de fournir
aujourd’hui déjà des données concrètes quant à la nature de son futur
intérêt. Dans l’arrêt 9C_823/2011 du 23 mars 2012 consid. 2.1, le Tribunal
fédéral insiste sur la place centrale qu’occupe le destinataire des
prestations de la fondation dans la légitimation active.
2.2.3.2 Il va de soi que l’association recourante, comme personne morale,
ne peut pas être vue comme une bénéficiaire, même potentielle, des
prestations de la fondation intimée en faveur des « patients militaires ».
B-2941/2014
Page 11
2.2.4
2.2.4.1 Il est vrai que la doctrine reconnaît possiblement au fondateur la
qualité pour déposer plainte à l’autorité de surveillance en raison du lien
étroit qui existe normalement avec « sa » fondation (ROMAN BAUMANN
LORANT, Die Stiftungsaufsichtsbeschwerde, Revue suisse de
jurisprudence [RSJ] 2013 p. 517 ss, 522 (cité :
Stiftungsaufsichtsbeschwerde) ; IDEM, Der Stiftungsrat, 2009, p. 182 (cité :
Stiftungsrat) ; DOMINIQUE JAKOB, in : ZGB – Kurzkommentar, 2012, art. 84
CC no 12 ; IDEM, Das Stiftungsrecht der Schweiz im Europa des dritten
Jahrtausends, RSJ 2008 p. 533 ss, 538 ; HANS MICHAEL RIEMER, in :
Berner Kommentar I/3, 3e éd. 1981, art. 84 CC no 119 et les références
citées), sans que cela soit spécifié dans la doctrine générale (par exemple
HAROLD GRÜNIGER, in : Basler Kommentar ZGB I, 5e éd. 2014, art. 84 CC
no 17 ; VEZ, op. cit., art. 84 CC no 14 ss) ni surtout dans la jurisprudence
du Tribunal fédéral.
2.2.4.2 Cette doctrine semble cependant n’envisager que le cas où le
fondateur est une personne physique. BAUMANN LORANT par exemple
précise que le fondateur a un droit de recours « sofern er noch am Leben
ist » (Stiftungsaufsichtsbeschwerde, p. 522) et il évoque aussi « dessen
Erben » (Stiftungsrat, p. 182 ; voir dans le même sens : BERNHARD
MADÖRIN, Vereine und Stiftungen, 2008, p. 120). La jurisprudence du TAF
a été confrontée à un fondateur personne physique (par exemple arrêt du
TAF B-565/2015 et B-812/2015 du 4 octobre 2016 consid. 2.4 [attaqué au
Tribunal fédéral]).
2.2.4.3 En l’espèce, la fondatrice est une association au sens des
art. 60 ss CC, c’est-à-dire une personne morale et non une personne
physique.
Si l’on admet qu’une personne physique meure, tel n’est pas le cas d’une
personne morale qui peut perdurer à l’infini. Par conséquent, il existerait
une différence de traitement entre une fondation créée par une personne
physique et celle créée par une personne morale. Le fondateur de la
première ne pourrait déposer une plainte que pour un temps
nécessairement limité, tandis que le fondateur de la seconde pourrait
déposer une plainte pendant un temps potentiellement illimité.
Dans ce contexte, il faut relever que la fondation intimée a été créée en
avril 1956, c’est-à-dire il y a plus de soixante ans. Si la fondation intimée
avait été créée par une personne physique, aucun fondateur ne serait plus
B-2941/2014
Page 12
là pour agir. Par ailleurs, la question de la qualité pour recourir des héritiers
ne se pose pas puisque l’on a affaire à une personne morale qui n’en a
jamais au sens du droit des successions.
Il conviendra donc de n’admettre qu’avec retenue qu’il existe encore un
lien suffisant entre l’association recourante et la fondation intimée pour
éviter qu’une personne morale qui s’est éloignée de la fondation qu’elle a
créée puisse invoquer, de manière éventuellement contraire à la bonne foi,
son statut de fondatrice pour faire recours contre les décisions de l’autorité
du surveillance.
Dans la cause B-565/2015 et B-812/2015 consid. 2.4.3 (arrêt du TAF du
4 octobre 2016 [attaqué au Tribunal fédéral]), le Tribunal a bien reconnu
une qualité pour recourir au fondateur, lequel était un (ancien) membre du
conseil de fondation. Sa qualité pour recourir était ainsi plus claire.
2.2.5
2.2.5.1 La personnalité juridique propre de la fondation la rend
indépendante de son fondateur. Le fondateur n’a en principe plus de droit
sur la fondation ; s’il veut en exercer, c’est par le biais d’un siège au conseil
de fondation, occupé par lui-même ou un représentant (MÄDORIN, op. cit.,
p. 120 ; HAUSHEER/AEBI-MÜLLER, Das Personenrecht des Schweize-
rischen Zivilgesetzbuches, 4e éd. 2016, nos 19.01 à 19.03). Dans ce sens,
la fondation n’a ni membre, ni propriétaire, mais des organes et peut avoir
des bénéficiaires (VEZ, op. cit., art. 80 CC no 1 s.).
2.2.5.2 En l’espèce, il est déjà significatif qu’une association (recourante)
ait voulu créer une fondation (intimée) pour poursuivre des buts somme
toute similaires, à savoir l’aide aux « patients militaires » (art. 3 des statuts
centraux du 25 mai 2013 de l’association recourante et art. 2 de l’acte de
fondation du 30 mai 2006 de l’intimée [pièces 3 et 14 de l’annexe au
recours]). L’association recourante pouvait parfaitement poursuivre ce but
idéal sous sa forme juridique associative. Cette organisation juridique en
deux entités distinctes plaide déjà en faveur d’une distance entre
l’association recourante et la fondation intimée, l’association jouant
(seulement) le rôle d’un bailleur de fonds (art. 21 let. c des statuts centraux
du 25 mai 2013 de l’association recourante).
2.2.5.3 De plus, il ressort de l’art. 3 de l’(ancien) acte de fondation de
l’intimée du 4 avril 1956 (pièce 1 du dossier de l’autorité inférieure) que le
conseil de fondation était élu par cooptation et qu’il désignait lui-même son
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président. Aucune mention n’était faite de l’association recourante dans la
procédure de désignation. Au regard des considérations doctrinales
exposées plus haut, il n’était donc pas flagrant que l’association recourante
eût voulu conserver un lien étroit avec la fondation intimée. Le seul fait que
la fondation intimée devait, à cette époque, seulement transmettre un
simple rapport annuel à l’association recourante (art. 3 lettre b) de l’[ancien]
acte de fondation du 4 mai 1956, sans équivalent dans l’acte du 30 mai
2006) ne plaide pas non plus, en l’absence d’autres dispositions réglant
leur éventuelle collaboration, en faveur d’une étroite proximité entre les
deux entités.
2.2.6 Comme la fondation intimée le relève, l’association recourante a
surtout connu un bouleversement en 2011.
2.2.6.1 A cette date, suite au rejet d’une proposition de dissolution,
plusieurs sections cantonales ont quitté (« ziehen sich zurück »)
l’association recourante (à savoir celles de Zurich, Bienne-Seeland,
Grisons, Thoune, Interlaken et Bâle) ; les sections d’Argovie et de Berne
devaient encore se prononcer sur leur appartenance (procès-verbal de la
67e assemblée des délégués de l’association recourante du 14 mai 2011,
pièce 18 de l’annexe au recours, p. 2 [en bas]).
2.2.6.2 A cet instant, l’association recourante, qui est organisée en
sections (art. 11 let. b et 16 ss des statuts centraux du 25 mai 2013), a
perdu son caractère d’association faîtière nationale des « patients
militaires ». De la sorte, elle a subi une transformation de fait de son but
social, en rupture avec son passé, confinant à un changement de son
identité (sur ces notions : BÉNÉDICT FOËX, in : Commentaire romand CC I,
2010, art. 74 CC nos 5 et 8 ; HEINI/SCHERRER, in : Basler Kommentar, 5e éd.
2014, art. 74 CC nos 1 et 5 ; voir aussi ATF 52 II 175). De son côté, la
fondation intimée a vocation, de par son but, à exercer son activité dans
toute la Suisse. En témoigne son assujettissement à la surveillance
fédérale des fondations (voir la décision du Département fédéral de
l’intérieur du 15 septembre 1956, p. 1 [en bas] et 2 [en haut ; pièce 4 du
dossier de l’autorité inférieure]). Autrement dit, l’association recourante a
changé de nature par rapport au moment de la création de la fondation
intimée en 1956. Même si elle demeure historiquement la fondatrice de
l’intimée, l’association recourante ne peut plus se prévaloir de cette qualité
dans une procédure et, donc, ne peut pas invoquer un intérêt personnel et
actuel à agir.
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Comme l’explique elle-même l’association recourante, le retrait de ses
sections a eu pour effet de ne laisser au conseil de la fondation intimée que
des représentants des sections dissidentes. Cela explique que la fondation
intimée ait pu, par la suite, modifier son acte de fondation dans un sens
que l’association recourante déplore. Cela signifie aussi que l’association
recourante a, du fait de ses retraits, été atteinte dans sa nature même et
qu’elle a perdu à ce moment le lien qu’elle entretenait avec la fondation
intimée, alors même qu’elle aurait pu ancrer ce lien dans l’acte de fondation
en prévoyant qu’elle désignerait toujours, voire pourrait révoquer, les
membres du conseil de fondation (consid. 2.2.5.1 ; HAUSHEER/AEBI-
MÜLLER, op. cit, no 19.23b). L’association recourante n’a par ailleurs rien
entrepris sur le moment contre cet état de fait, ce qui marque son absence
d’intérêt pour la fondation intimée.
2.2.7 Les mentions de la fondation dans les statuts centraux de
l’association recourante ne sont pas pertinentes dans la mesure où le but
idéal d’une association ne suffit pas à fonder sa qualité pour recourir
(consid. 2.2.1.5 ; ATF 113 Ia 426 consid. 2a). A ce titre, il faut également
relever que, d’une certaine manière, le but social de l’association
recourante s’est épuisé dans la création de la fondation (voir l’art. 1 des
[anciens] statuts centraux du 20 mai 2006 de l’association recourante
[pièce 2 de l’annexe au recours]). Même si l’association recourante
conservait un rôle de bailleur de fonds pour la fondation intimée, cela ne
suffirait pas en soi à lui donner sa qualité pour recourir, dans le cadre de la
surveillance administrative des fondations, au titre de tiers
(consid. 2.2.1.4).
2.2.8 Les relations contractuelles ou financières, passées ou présentes,
entre les deux entités ne sont pas davantage pertinentes, car elles ne
sauraient conférer en elles-mêmes une qualité pour recourir dans le cadre
de la surveillance des fondations (dans ce sens : consid. 2.2.1.3).
Au dossier, l’on trouve plus spécialement une convention d’octobre 1981,
laquelle aurait dû être remplacée par une convention du 6 avril 1991, qui
n’a cependant pas été signée par la fondation intimée. Selon l’art. 1 de cet
acte de 1981, trois des membres du conseil de fondation de l’intimée
étaient élus par le comité central de l’association recourante, puis ces trois
membres en élisaient deux autres. Or cette convention contrevenait à l’acte
de fondation du 4 mai 1956 de la fondation intimée dans la mesure où
l’art. 3 dudit acte ne subordonnait à aucune contrainte la tâche attribuée au
conseil de fondation de désigner ses nouveaux membres. Partant, cette
convention de 1981, contraire au droit, ne saurait tisser un lien quelconque
entre les deux entités.
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Plus généralement, l’association recourante se plaint de la violation des
diverses conventions passées entre elle et la fondation intimée et elle
soulève des litiges financiers avec l’intimée. Dans ce sens, elle utilise la
surveillance administrative des fondations pour régler des litiges privés
qu’elle aurait en principe dû porter devant la juridiction civile. Il n’est
cependant pas nécessaire d’examiner plus en détails cette question en
l’espèce, de sorte qu’elle peut rester indécise (à ce sujet : ATF 112 II 97
consid. 3 ; arrêt du TAF B-6161/2011 et B-6165/2011 du 4 octobre 2013
consid. 3.2 et les références citées).
2.2.9 Au total, un faisceau d’éléments conduit à conclure que l’association
recourante, qui entre autres a changé de nature en 2011, ne dispose pas
d’un intérêt propre et actuel, digne de protection, dans cette affaire.
Partant, la qualité pour recourir contre la décision attaquée doit lui être
refusée sous cet angle.
2.3 Il convient à ce stade de relever qu’aucune disposition de droit fédéral
ne donne un droit de recours indépendant à l’association recourante
(recours idéal ; consid. 2.2.1.3 in fine).
2.4 Il faut encore vérifier que l’association recourante ne jouit pas de la
qualité pour recourir au titre des règles régissant le recours des
associations (recours corporatif ou égoïste ; consid. 2.2.1.5). Ces règles
sont applicables en matière de surveillance des fondations (arrêt du TAF
B-383/2009 du 29 septembre 2009 consid. 4.1).
2.4.1 Il faut d’abord vérifier si l’association recourante dispose d’une clause
statutaire lui permettant de défendre les intérêts dignes de protection de
ses membres.
La jurisprudence du Tribunal fédéral demande par exemple que
l’association recourante ait pour but de « défendre les intérêts de leurs
membres » (arrêt du TF 8C_184/2008 consid. 2.2.2 non publié in : ATF 134
I 269). Au contraire, le Tribunal fédéral estime qu’une disposition statutaire
qui se contente de prévoir qu’une association s’engage « für die Wahrung
und Förderung der öffentlichen Interessen im Quartier, insbesondere auch
in Bau- und Verkehrsfragen » est insuffisante pour fonder sa qualité pour
recourir (ATF 113 Ia 426 consid. 2a). Dans un tel cas, quand bien même
les habitants d’un quartier, membres de cette association, auraient
individuellement qualité pour recourir contre une mesure de trafic, cela
n’autoriserait pas l’association à agir, en tant que telle, en justice. Il faut ici
rappeler que les associations ne peuvent pas recourir pour un ou quelques-
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Page 16
uns de leurs membres. Il appartient auxdits membres de défendre leurs
intérêts eux-mêmes (par exemple ATF 133 V 239 consid. 6.4 et la
référence citée).
2.4.1.1 En l’espèce, l’art. 3 des statuts centraux de l’association recourante
du 25 mai 2013, en vigueur au moment où elle a saisi l’autorité inférieure,
est ainsi libellé :
L’[association recourante] poursuit les buts suivants :
sauvegarder les intérêts des patients militaires et de leurs familles
dans les cas de litiges juridiques
garantir l’assistance et la protection juridique par la fondation de
l’[association recourante]
venir en aide aux patients militaires, ainsi qu’à leurs survivants
cultiver et développer la camaraderie parmi les patients militaires.
Aucune autre disposition de ces statuts ne fait référence d’une autre
manière à la défense des intérêts des membres de l’association
recourante, ou à la possibilité pour elle d’agir en justice pour ses membres.
Le Tribunal relève que l’art. 1 des statuts centraux du 20 mai 2006 avait
une teneur similaire.
2.4.1.2 La disposition statutaire ainsi libellée : « sauvegarder les intérêts
des patients militaires et de leurs familles dans les cas de litiges
juridiques » ne vise pas les membres de l’association recourante, mais des
tiers bénéficiaires. L’art. 6 des statuts (voir consid. 2.4.2) n’exige en effet
pas que les membres de l’association soient eux-mêmes des « patients
militaires » ou des membres de leurs familles. Il n’y a donc pas
d’équivalence entre le sociétariat de l’association recourante et la qualité
de « patients militaires ».
Le but prévoyant de « garantir l’assistance et la protection juridique par la
fondation de l’[association recourante] » ne fait pas davantage référence
aux membres de l’association recourante.
Les autres items ne sont pas pertinents dans ce contexte.
2.4.1.3 Force est donc de constater que les statuts centraux de
l’association recourante ne lui confèrent pas comme but la défense des
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intérêts dignes de protection de ses membres. Partant, déjà la première
condition prévue par la jurisprudence n’est pas remplie.
2.4.2 Le Tribunal relève de plus qu’il n’est en rien établi que les membres
de l’association recourante ou au moins la majorité d’entre eux aient qualité
pour recourir à titre individuel.
L’art. 6 des statuts centraux du 25 mai 2013 dispose que :
Toute personne voulant soutenir les buts et les activités de l’[association
recourante] peut demander son adhésion. Le bureau central se prononce sur
l’admission des membres. […]
Selon la jurisprudence, une personne individuelle doit pouvoir être
effectivement un jour dans une position lui permettant d’obtenir une
prestation ou un autre avantage de la fondation (consid. 2.2.3.1).
Le seul fait que les membres veuillent « soutenir les buts et les activités de
l’[association recourante] » ne suffit manifestement pas pour en faire des
bénéficiaires, même potentiels, de la fondation intimée (« patients
militaires »). En effet, selon l’art. 1 du règlement de protection juridique
établi par la fondation intimée le 14 novembre 1998 (pièce 11 de l’annexe
au recours), il faut tomber dans le champ d’application de l’assurance
militaire pour bénéficier de l’assistance juridique de l’intimée. Or rien
n’indique que tel est le cas, ne serait-ce que d’une minorité des membres
de l’association recourante.
Dans ces conditions, il appartiendrait éventuellement aux membres de
l’association recourante, qui seraient eux-mêmes des « patients
militaires », de déposer une plainte auprès de l’autorité inférieure.
Par ailleurs, le Tribunal relève que, d’une manière toute générale, il
appartient à une association recourante de donner des indications précises
sur le nombre de ses membres et expliquer en quoi la majorité ou un grand
nombre d’entre eux seraient touchés par la décision litigieuse. Il incombe
en effet à l’association d’alléguer les faits qu’elle considère comme propres
à fonder sa qualité pour recourir lorsqu’ils ne ressortent pas à l’évidence
de la décision attaquée ou du dossier (ATF 133 V 239 consid. 9.2).
3.
Compte tenu de ce qui précède, l’association recourante n’ayant pas
qualité pour recourir, le recours doit être déclaré irrecevable sans qu’il soit
nécessaire d’en discuter les mérites.
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4.
4.1
4.1.1 Les frais de procédure, comprenant l’émolument judiciaire et les
débours, sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1
1ère phrase PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
[FITAF, RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n’est mis à la charge des
autorités inférieures ni des autorités fédérales recourantes et déboutées
(art. 63 al. 2 PA).
4.1.2 En l’espèce, l’association recourante qui succombe supportera les
frais de procédure qui s’élèvent à 2'000 francs. Ce montant sera
entièrement compensé par l’avance de frais du même montant que
l’association recourante a versée durant l’instruction.
4.2
4.2.1 L’autorité de recours peut allouer, d’office ou sur requête, à la partie
ayant entièrement gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64
al. 1 PA en relation avec l’art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les
frais de représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie
(art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les
honoraires d’avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en
fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10
al. 1 FITAF). Les parties qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir au
tribunal, avant le prononcé de la décision, un décompte de leurs
prestations ; à défaut, le tribunal fixe l’indemnité sur la base du dossier
(art. 14 FITAF).
4.2.2 En l’espèce, la fondation intimée qui obtient gain de cause a droit à
des dépens. Faute de décompte de prestations remis par celle-ci, il
convient, eu égard aux écritures déposées dans le cadre de la présente
procédure de lui allouer, ex aequo et bono, une indemnité de 2'000 francs
(y compris supplément de TVA selon art. 9 al. 1 let. c FITAF) et de mettre
celle-ci à la charge de l’association recourante dès l’entrée en force du
présent arrêt.
L’autorité inférieure n’a elle-même pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Les frais de procédure, arrêtés à 2'000 francs sont mis à la charge de
l’association recourante. Ce montant est compensé par l’avance de frais
d’un même montant versée durant l’instruction.
3.
Des dépens, d’un montant total de 2'000 francs, sont alloués à la fondation
intimée et mis à la charge de l’association recourante.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à l’association recourante (acte judiciaire)
– à la fondation intimée (acte judiciaire)
– à l’autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire)
– au Département fédéral de l’intérieur DFI (acte judiciaire)
(L’indication des voies de droit se trouve à la page suivante.)
Le président du collège : Le greffier :
Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière civile, dans les trente jours
qui suivent la notification (art. 72 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs
et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens
de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu’ils soient en
mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 22 décembre 2016