B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-3120/2017
Ur t e i l vom 3 1 . Ok t o be r 2 0 1 8
Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz),
Richter Pietro Angeli-Busi, Richter Hans Urech,
Gerichtsschreiber Said Huber.
Parteien
A._______ AG,
(…),
Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,
Schweizerische Akkreditierungsstelle SAS,
(…),
Vorinstanz.
Gegenstand
Akkreditierungsverfahren:
Gebühren für Leistungen mandatierter Fachexperten
(Verfügung vom 3. Mai 2017).
B-3120/2017
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Sachverhalt:
A.
Auf Antrag der A._______ AG (Beschwerdeführerin) wurde ein Verfahren
zur Erneuerung ihrer Akkreditierung als Konformitätsbewertungsstelle
durchgeführt. Hierzu (d.h. für Witness-Begutachtungen und damit zusam-
menhängende Arbeiten) wurden von der Schweizerischen Akkreditierungs-
stelle (Vorinstanz) beauftragte Fachexperten beigezogen.
Die Kosten für die Fachexperten und Begutachtungen schätzte die Vor-
instanz mit Schreiben vom 3. Mai 2016 auf insgesamt Fr. 16'045.– (inkl.
Auslagen). Das Programm für die Witness-Begutachtung vom 11./12. Mai
2016 wurde der Beschwerdeführerin am 29. April 2016, das Programm für
die Witness-Begutachtung vom 5./6. Dezember 2016 am 15. November
2016 übermittelt.
B.
Die von den Fachexperten, Dr. B._______ und Prof. Dr. C._______, er-
brachten Leistungen wurden der Beschwerdeführerin am 6. und am
7. Februar 2017 in Rechnung gestellt; die erhobenen Gebühren betrugen
insgesamt Fr. 9'644.45.
Die Rechnung vom 6. Februar 2017 mit einem Totalbetrag von Fr. 5'716.95
umfasste den Aufwand des leitenden Begutachters der Deutschen Akkre-
ditierungsstelle (DAkkS), Dr. B._______, für die Witness-Begutachtung
vom 11./12. Mai 2016 beim Zentrum X._____ (Y._______), den Bericht und
die Kontrolle der Korrekturnachweise zur Behebung der Nichtkonformitä-
ten im Umfang von insgesamt 16 Stunden zu einem Stundensatz von
Fr. 220.–, seine Reisezeit (6.6 Stunden zu einem Stundenansatz von
Fr. 220.–) sowie Spesen in Höhe von Fr. 744.95. An dieser Begutachtung
war auch der Fachexperte, D._______, anwesend. Dessen Aufwand wurde
nach Angaben der Beschwerdeführerin bereits früher im Vorfeld separat in
Rechnung gestellt und beglichen.
Die Rechnung vom 7. Februar 2017 über insgesamt Fr. 3'927.50 umfasste
den Aufwand des Fachexperten, Prof. Dr. C._______, für die Begutachtung
vom 5./6. Dezember 2016 inklusive Aktenstudium, Erstellung des Berichts
und des Akkreditierungsverzeichnisses sowie die Kontrolle der Korrektur-
nachweise zur Behebung der Nichtkonformitäten im Umfang von insge-
samt 15.5 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 220.–, insgesamt
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Fr. 3'410.–. In Rechnung gestellt wurde überdies die Reisezeit des Fach-
experten von zwei Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 220.–, wobei
nur die Hälfte davon verrechnet wurde, sowie Spesen von Fr. 77.50.
C.
Mit Schreiben vom 6. März 2017 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vor-
instanz zu den Rechnungen vom 6. und 7. Februar 2017 um eine "präzise
Spezifikation" aller leistungsbezogenen Einzelheiten: "namentliche Nen-
nung der Leistungserbringer, Bezug zum Angebot bzw. zur Kostenschät-
zung, Datum und Umfang der erbrachten Leistungen, Spezifikation mit
Nennung der konkreten Arbeiten des Erbringers, Nachweise der durchge-
führten Arbeiten mit präziser Schilderung der Ergebnisse, Bestätigung der
Angemessenheit des Umfangs im Vergleich zum Ergebnis, (…) Grundlage
der Spesenberechnung mit Bezug zum Angebot und Nachweis der Spe-
senentstehung". Gleichzeitig behielt sich die Beschwerdeführerin vor, al-
lenfalls "im Sinne allgemeiner Transparenz weitere Details" einzufordern.
D.
Mit Schreiben vom 10. März 2017 erklärte die Vorinstanz der Beschwerde-
führerin die rechtlichen Grundlagen zur Gebührenbelastung bei Akkreditie-
rungsarbeiten sowie ihre Praxis dazu und ging kurz auf die Rechnungen
vom 6. und 7. Februar 2017 ein.
E.
Am 20. März 2017 übermittelte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine
erste Mahnung zu den Rechnungen vom 6. und 7. Februar 2017.
F.
Mit Eingabe vom 21. März 2017 an die Vorinstanz stellte die Beschwerde-
führerin die Rechnungen vom 6. und 7. Februar 2017 hinsichtlich der An-
gemessenheit der erbrachten Leistungen umfangmässig in Frage, insbe-
sondere im Vergleich zu den Kostenschätzungen vom 3. Mai und 14. Sep-
tember 2016. Zudem forderte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz er-
neut auf, "präzise Spezifikationen" zu liefern hinsichtlich "namentliche Nen-
nung der Leistungserbringer, Bezug zum Angebot beziehungsweise zur
Kostenschätzung, Datum und Umfang der erbrachten Leistungen, Spezifi-
kation mit Nennung der konkreten Arbeiten des Erbringers, Nachweise der
durchgeführten Arbeiten mit präziser Schilderung der Ergebnisse, Bestäti-
gung der Angemessenheit des Umfangs im Vergleich zum Ergebnis,
Grundlage der Spesenberechnung mit Bezug zum Angebot und Nachweis
der Spesenentstehung".
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Seite 4
G.
Am 30. März 2017 nahm die Vorinstanz zu diesen Punkten Stellung und
forderte die Beschwerdeführerin auf, die Rechnungen vom 6. und 7. Feb-
ruar 2017 innert 30 Tagen zu bezahlen.
H.
Mit Schreiben vom 13. April 2017 teilte die Beschwerdeführerin der Vor-
instanz mit, sie bestreite die Höhe der Rechnungen vom 6. und 7. Feb-
ruar 2017, und ersuchte sie um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
I.
Am 3. Mai 2017 verfügte die Vorinstanz wie folgt:
"1. Die A._______ AG ist zur Bezahlung der Gebühren für die Dienstleis-
tungen im Zusammenhang mit Begutachtungstätigkeiten für die Stelle
(…) in der Höhe von CHF 9'644.45 verpflichtet. Die Bezahlung hat
binnen 30 Tagen ab Rechtskraft dieser Verfügung zu erfolgen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. (…)"
Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen die ihrer Ansicht
nach einschlägigen rechtlichen Normen an und ging auf die Zusammen-
stellung der Rechnungen vom 6. und 7. Februar 2017 für die Leistungen
der Fachexperten, Dr. B._______ und Prof. Dr. C._______, ein.
J.
Gegen diese Gebührenverfügung erhob die Beschwerdeführerin am
31. Mai 2017 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht mit dem sinnge-
mässen Antrag, ihr seien die Leistungsabrechnungen der eingesetzten
Fachexperten offenzulegen und zur Einsicht zuzustellen. Der Expertenein-
satz für die auszuführenden Arbeiten sei im fakturierten Umfang weder an-
gemessen noch notwendig gewesen.
Des Weitern beantragt die Beschwerdeführerin, die verbleibende Rech-
nung vom 6. Februar 2017 für Leistungen von Dr. B._______ sei wegen
mangelhafter Leistung und dem Angebot nicht entsprechender Fakturie-
rung aufzuheben oder eventualiter neu zu erstellen. Dr. B._______ und
D._______ hätten teilweise über kein ausreichendes Wissen zum begut-
achteten Fachgebiet beziehungsweise über keine Erfahrung mit der Durch-
führung von Witness-Begutachtungen verfügt. Auch sei eine Reduktion für
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den einen oder anderen Eingesetzten angemessen, da die Witness-Begut-
achtung durch einen einzigen Fachexperten hätte durchgeführt werden
können.
Ferner ersucht die Beschwerdeführerin um Aufhebung der Rechnung vom
7. Februar 2017 zum Einsatz des Fachexperten Prof. Dr. C._______ (im
Umfang von Fr. 3'927.50). Dieser sei für das betreffende Fachgebiet nicht
geeignet gewesen, zudem habe die unsorgfältige Vorbereitung des leiten-
den Begutachters eine unnötige Fehlleistung hervorgebracht.
K.
Mit Stellungnahme vom 4. August 2017 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde. Zum geltend gemachten Einsichtsrecht in die
Aufwand- und Spesenabrechnungen (sowie Quittungen) der beiden Fach-
experten bringt sie vor, ein solches bestehe aus datenschutz- und persön-
lichkeitsschutzrechtlichen Gründen nicht. Ferner ergebe sich die ent-
scheidrelevante Begründung zur Höhe der Rechnungen vom 6. und
7. Februar 2017 aus der angefochtenen Verfügung vom 3. Mai 2017. Des
Weitern geht die Vorinstanz auf die Qualifikationen der Fachexperten, die
Qualität und den Verwendungszweck des Expertenberichts, die Erforder-
lichkeit der Begutachtungstätigkeiten sowie den in Rechnung gestellten
Anreiseweg ein.
L.
Am 25. August 2017 ersuchte die Beschwerdeführerin um Einsicht in drei
mit der Vernehmlassung vom 4. August 2017 ins Recht gelegte Beilagen.
Mit Zwischenverfügung vom 31. August 2017 gewährte das Bundesverwal-
tungsgericht die beantragte Einsichtnahme.
M.
Mit Replik vom 23. September 2017 nahm die Beschwerdeführerin Stellung
zur vorinstanzlichen Vernehmlassung und konkretisierte ihre Rügen zum
geltend gemachten Einsichtsrechts in die Leistungsabrechnungen der
Fachexperten, zu deren Fachqualifikationen, zur Durchführung der Begut-
achtung sowie zur angeblich unangemessenen Höhe der beiden Rechnun-
gen. Weiter beanstandete die Beschwerdeführerin, die mangelnde Vorbe-
reitung des leitenden Begutachters, E._______, hätte zu erhöhten Kosten
geführt.
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Seite 6
N.
Mit Duplik vom 20. Oktober 2017 äussert sich die Vorinstanz zur Replik der
Beschwerdeführerin vom 25. September 2017 und ersucht das Bundesver-
waltungsgericht, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und die Ver-
fahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
O.
Am 16. Mai 2018 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz,
mitzuteilen, ob der am 4. August 2017 eingereichte Vernehmlassungsord-
ner alle Akten enthalte, welche anlässlich der Witness-Begutachtungen
vom 11./12. Mai 2016 und vom 5./6. Dezember 2016 sowie im Rahmen der
Einforderung diesbezüglicher Gebühren erstellt worden waren, und for-
derte diese auf, allfällige weitere Akten nachzureichen.
Nach einmalig erstreckter Frist hielt die Vorinstanz am 31. Mai 2018 fest,
ihr Standpunkt werde mit den der Vernehmlassung vom 4. August 2017
angefügten Beilagen dokumentiert. Zur Vervollständigung reichte sie noch
die ihr von den zwei Fachexperten eingereichten Leistungs- und Spesen-
abrechnungen ein. Diese seien von ihr rechnerisch sowie formal geprüft
und anschliessend beglichen worden. Dabei wies sie darauf hin, solche
Leistungs- und Spesenabrechnungen würden aus "datenschutz- und per-
sönlichkeitsschutzrechtlichen Gründen" nicht an die begutachteten Konfor-
mitätsbewertungsstellen übermittelt.
P.
Eine Kopie dieser Stellungnahme vom 31. Mai 2018 wurde der Beschwer-
deführerin am 6. Juni 2018 zur Kenntnis gebracht und diese darauf hinge-
wiesen, über ihr Gesuch um Einsicht in gewisse Beilagen werde zu einem
späteren Zeitpunkt entschieden.
Gleichzeitig ersuchte das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz und
die Beschwerdeführerin, allfällige Belege für bereits durch die Beschwer-
deführerin bezahlte Rechnungen im Zusammenhang mit dem Verfahren
zur Erneuerung ihrer Akkreditierung, namentlich bezüglich der Leistungen
des leitenden Begutachters und der Fachexperten, zu erbringen.
Q.
Am 12. Juni 2018 erklärte die Vorinstanz, bis zur Erstellung ihres Schrei-
bens seien keine Zahlungen der Beschwerdeführerin eingegangen, welche
im Zusammenhang mit der Gebührenverfügung vom 3. Mai 2017 stehen.
Die restlichen Rechnungen zum Witness-Audit vom 11./12. Mai 2016 sowie
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zu den Begutachtungstätigkeiten im Zusammenhang mit der Erneuerung
der Akkreditierung vom 5./6. Dezember 2016 seien nicht Gegenstand der
vorliegenden Beschwerde. Diese Zahlungen in der Höhe von Fr. 10'533.50,
die auch die Aufwendungen des leitenden Begutachtenden (Herr
E._______) und den Sekretariatsaufwand umfassten, seien von der Be-
schwerdeführerin beglichen worden.
R.
Mit Eingabe vom 18. Juni 2018 legte die Beschwerdeführerin ihren Stand-
punkt erneut dar und reichte Auszüge zu Zahlungen an die Vorinstanz ein.
S.
Auf die dargelegten und weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird,
soweit sie für das zu fällende Urteil erheblich sind, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde ein-
zutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit
freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; BVGE 2007/6 E. 1).
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern – wie im vorlie-
genden Fall – keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen
gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Da hier eine Vorinstanz
nach Art. 33 Bst. e VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen die Verfügung vom 3. Mai
2017 zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit
das VGG nichts anderes vorsieht, nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als
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Seite 8
auch materiell beschwert. Folglich ist sie zur Beschwerdeführung legiti-
miert.
1.4 Der Streitgegenstand wird durch den angefochtenen Entscheid und die
Parteibegehren bestimmt, wobei dieser den möglichen Streitgegenstand
begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des BVGer B-7768/2016 vom 24. Ok-
tober 2017 E. 4.3). Anfechtungsobjekt im vorliegenden Fall ist die Verfü-
gung vom 3. Mai 2017. Auf die Beschwerde ist daher von vornherein inso-
weit nicht einzutreten, als sie sich direkt gegen die Rechnungen vom 6. und
7. Februar 2017 richtet.
Im Übrigen ist jedoch auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde (Art. 50 und 52 VwVG) einzutreten, nachdem auch der verlangte
Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
auf Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie grundsätzlich auch auf Angemessen-
heit hin (Art. 49 VwVG). Die Rechtsanwendung erfolgt von Amtes wegen,
ohne Bindung an die Begründung der Parteibegehren (Art. 62 Abs. 4
VwVG).
3.1 Um den Verpflichtungen im Rahmen des Abkommens vom 21. Juni
2001 (SR 0.632.31) zur Änderung des Übereinkommens vom 4. Januar
1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) und
seines Anhanges H, des Abkommens vom 22. Juli 1972 (SR 0.632.401)
zwischen der Schweiz und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft so-
wie des WTO-Übereinkommens vom 15. April 1994 (SR 0.632.20) über
technische Handelshemmnisse nachzukommen, wurde das Bundesgesetz
vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemmnisse (THG,
SR 946.51) erlassen. Dieses schafft einheitliche Grundlagen, damit im Re-
gelungsbereich des Bundes technische Handelshemmnisse vermieden,
beseitigt oder abgebaut werden (Art. 1 Abs. 1 THG).
3.1.1 Das THG ermächtigt den Bundesrat nicht nur Ausführungsvorschrif-
ten zu erlassen (Art. 31 Abs. 1 THG), sondern unter anderem auch dazu,
die Anforderungen festzulegen, welche Stellen erfüllen müssen, die Prüf-,
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Seite 9
Konformitätsbewertungs-, Anmelde- oder Zulassungsverfahren durchfüh-
ren (Art. 8 THG).
3.1.2 Weiter beauftragt es den Bundesrat, unter Berücksichtigung interna-
tional festgelegter Anforderungen ein schweizerisches System zur Akkre-
ditierung von Stellen zu schaffen, welche Produkte prüfen oder deren Kon-
formität bewerten oder gleichartige Tätigkeiten hinsichtlich Personen,
Dienstleistungen oder Verfahren wahrnehmen (Art. 10 Abs. 1 THG).
3.1.3 Dem Bundesrat obliegt es insbesondere, die Behörde, welche für die
Erteilung von Akkreditierungen zuständig ist (Bst. a), die Anforderungen
und das Verfahren der Akkreditierung (Bst. b) sowie die Rechtsstellung ak-
kreditierter Stellen und die Rechtswirkungen ihrer Tätigkeit (Bst. c) zu be-
stimmen (Art. 10 Abs. 2 THG).
3.1.4 Als Akkreditierung gilt dabei die formelle Anerkennung der
Kompetenz einer Stelle, bestimmte Prüfungen oder Konformitätsbewertun-
gen durchzuführen (Art. 3 Bst. o THG).
3.1.5 Stellen, welche Vollzugsaufgaben aufgrund des THG oder anderer
Erlasse im Bereich der technischen Vorschriften wahrnehmen, können Ge-
bühren erheben (Art. 16 Abs. 1 THG). Der Bundesrat erlässt die Gebüh-
renvorschriften (Art. 16 Abs. 2 THG).
3.2 Gestützt insbesondere auf die oberwähnten Bestimmungen hat der
Bundesrat die Verordnung vom 17. Juni 1996 über das schweizerische Ak-
kreditierungssystem und die Bezeichnung von Prüf-, Konformitätsbewer-
tungs-, Anmelde- und Zulassungsstellen (Akkreditierungs- und Bezeich-
nungsverordnung, AkkBV, SR 946.512) erlassen.
3.2.1 Sie regelt namentlich einerseits die Akkreditierung von Stellen, wel-
che Produkte prüfen oder deren Konformität bewerten (Konformitätsbewer-
tungsstellen) oder gleichartige Tätigkeiten hinsichtlich Personen, Dienst-
leistungen oder Verfahren ausüben, und andererseits die Bezeichnung von
Konformitätsbewertungsstellen sowie von Anmelde- und Zulassungsstel-
len (Art. 1 Abs. 1 AkkBV).
3.2.2 Mit der Akkreditierung wird formell die Kompetenz einer Stelle aner-
kannt, nach international massgebenden Anforderungen bestimmte Prü-
fungen oder Konformitätsbewertungen durchzuführen (Art. 2 AkkBV).
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Seite 10
3.2.3 Mit der Bezeichnung wird im Hinblick auf die formelle Anerkennung
im Rahmen eines internationalen Abkommens bestätigt, dass eine Stelle
die Voraussetzungen erfüllt, um nach den Anforderungen des betreffenden
Abkommens bestimmte Prüfungen oder Konformitätsbewertungen durch-
zuführen oder Anmeldungen oder Zulassungen vorzunehmen (Art. 3
AkkBV).
3.2.4 Zuständig für Begutachtungen und Akkreditierungen ist die Schwei-
zerische Akkreditierungsstelle (SAS). Sie wird vom Staatssekretariat für
Wirtschaft (SECO) betrieben (Art. 5 Abs. 1 AkkBV).
3.2.5 Die Konformitätsbewertungsstelle hat die Kosten zu tragen, die sie
im Rahmen von Verfahren nach der AkkBV verursacht. Die Ansätze richten
sich nach den jeweiligen Gebührenvorschriften der für das entsprechende
Verfahren zuständigen Behörde (Art. 37 AkkBV).
3.3 Für Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen des SECO bezie-
hungsweise der SAS auf dem Gebiet der Akkreditierung ist namentlich die
gestützt auf Art. 16 Abs. 2 THG erlassene Verordnung über die Gebühren
des Staatssekretariats für Wirtschaft im Bereich der Akkreditierung mass-
geblich (GebV-Akk, SR 946.513.7).
3.3.1 Art. 1 Abs. 2 GebV-Akk sieht vor, dass soweit die GebV-Akk keine
besondere Regelung enthält, die Bestimmungen der Allgemeinen Gebüh-
renverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) gelten.
Diese wiederum stützt sich auf Art. 46a des Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), der den
Bundesrat generell ermächtigt, Bestimmungen über die Erhebung von an-
gemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundes-
verwaltung zu erlassen und dabei insbesondere das Verfahren zu deren
Erhebung und die Höhe der Gebühren zu regeln; dabei hat er das Kosten-
deckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten.
3.3.2 Art. 1a GebV-Akk hält ausdrücklich fest, dass wer im Bereich der Ak-
kreditierung eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung bean-
sprucht, eine Gebühr bezahlen muss.
3.3.3 Auslagen sind Bestandteil der Gebühr und werden gesondert berech-
net (Art. 3 Abs. 1 GebV-Akk). Als Auslagen gelten auch die Kosten für bei-
gezogene Dritte sowie Reise- und Transportkosten (Art. 6 AllgGebV).
B-3120/2017
Seite 11
3.3.4 Die Gebühren berechnen sich nach Zeitaufwand. Der Gebührenan-
satz für eine Arbeitsstunde beträgt: Fr. 130.– für Mitarbeiterinnen und Mit-
arbeiter des Administrativbereichs bzw. Fr. 220.– für leitende Begutachte-
rinnen und Begutachter des Akkreditierungsbereichs (Art 6 GebV-Akk).
3.3.5 Das SECO unterrichtet die gebührenpflichtige Person vorgängig über
die voraussichtlich anfallenden Kosten (Art.4 GebV-Akk).
Vorab bemängelt die Beschwerdeführerin in formeller Hinsicht,
Dr. B._______ und D._______ verfügten "teilweise über kein ausreichen-
des Wissen zum begutachteten Fachgebiet bzw. keine Erfahrungen mit
Witness-Audits" und Prof. Dr. C._______ sei "für das spezifische Thema
und das eine Kunden-Dossier nicht die richtige Person" gewesen. Sinnge-
mäss scheint diese Kritik darauf hinauszulaufen, dass die Vorinstanz die
besagten Fachexperten gar nicht erst für die Begutachtung hätte einsetzen
dürfen.
Dem entgegnet die Vorinstanz, der Beschwerdeführerin wäre es rechtlich
freigestanden, nach Bekanntgabe der vorgesehenen Fachexperten die Er-
nennung anderer Begutachter zu verlangen (vgl. Duplik vom 20. Oktober
2017, S. 4). Hierzu reichte die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom
4. August 2017 Belege zu den Fachkompetenzen der zur Begutachtung
eingesetzten Fachexperten ein und legte insbesondere dar, die von der
Beschwerdeführerin eingereichten Vorbereitungsunterlagen hätten keiner-
lei Hinweise darauf ergeben, dass die fachlichen Kompetenzen von
Prof. Dr. C._______ nicht dem Angebot der Beschwerdeführerin entspro-
chen hätten. Die Rügen zu den in Frage gestellten Kompetenzen aller
Fachexperten seien haltlos.
4.1 Nach Art. 10 Abs. 1 AkkBV gibt die SAS dem Gesuchsteller die Namen
der Begutachter rechtzeitig bekannt. Sie kann zur Begutachtung aussen-
stehende Experten beiziehen, welche im Namen der SAS handeln (Art. 10
Abs. 2 AkkBV). In begründeten Fällen kann der Gesuchsteller innerhalb
von zehn Tagen seit Bekanntgabe die Ernennung anderer Begutachter ver-
langen. Im Konfliktfall entscheidet der Leiter der SAS (Art. 10 Abs. 3
AkkBV).
Vorliegend wurden der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 26. April 2016
die Namen der Fachexperten, Dr. B._______ und D._______, für die Wit-
ness-Begutachtung vom 11./12. Mai 2016 mitgeteilt. Des Weiteren wurde
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Seite 12
mit E-Mail vom 14. September 2016 bestätigt, dass Prof. Dr. C._______
als Fachexperte bei der Witness-Begutachtung vom 5./6. Dezember 2016
anwesend sein werde.
In der Folge hat es die Beschwerdeführerin jedoch unterlassen, innert der
von Art. 10 Abs. 3 AkkBV vorgesehenen Frist von zehn Tagen die Ernen-
nung anderer Begutachter zu verlangen. Dass sie dazu aus objektiven
Gründen nicht im Stande gewesen wäre, macht die Beschwerdeführerin
nicht geltend. Nicht als solche gelten können die Erklärung, sie habe auf
die "Notwendigkeit und professionelle Leistungserbringung gemäss Kos-
tenschätzung der SAS" vertrauen" müssen oder der Einwand, sie habe der
Vorinstanz als "Monopolisten" nicht anders als mit "Ja" begegnen können
und nur eine "formelle Zustimmung" abgegeben. Dass sich die Beschwer-
deführerin zu den vorgeschlagenen Fachexperten nicht rechtzeitig hätte
sachkundig machen können und die Einsetzung anderer, besser geeigne-
ter Personen hätte verlangen können, stellt sie zu Recht nicht in Abrede.
Sind hier keine rechtlich beachtlichen Gründe ersichtlich, welche geeignet
wären, die Qualifikationen, die Eignung sowie die Anzahl der Fachexperten
(zwei für die Witness-Begutachtung vom 11./12. Mai 2016) grundsätzlich
in Frage zu stellen, braucht deshalb auf die entsprechende Kritik der Be-
schwerdeführerin nicht weiter eingegangen zu werden.
Soweit hingegen die eigentliche Angemessenheit der real geleisteten Be-
gutachtungstätigkeiten der eingesetzten Fachexperten angezweifelt wird
und die angebliche Verletzung des von der Beschwerdeführerin entgegen-
gebrachten Vertrauens in die Vorinstanz gerügt wird, ist darauf in E. 6 zu-
rückzukommen.
In formeller Hinsicht bemängelt die Beschwerdeführerin weiter, ihr sei zu
Unrecht keine Einsicht in die Leistungsabrechnungen der Fachexperten
gewährt worden. Damit rügt sie sinngemäss eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs.
5.1 Die Parteien haben im Verwaltungsverfahren und im verwaltungsge-
richtlichen Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV
und Art. 29 ff. VwVG). Insbesondere hat die Behörde ihren Entscheid in der
Regel nachvollziehbar zu begründen, so dass er sachgerecht angefochten
werden kann (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dementsprechend hat die Be-
hörde wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sie sich
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Seite 13
hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indes
nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung
und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE
141 III 28 E. 3.2.4 m.w.H.). Welchen Anforderungen eine Begründung zu
genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der In-
teressen der Betroffenen festzulegen (vgl. BGE 112 Ia 107 E. 2b; BVGE
2017 I/4 E. 4.2; Urteil des BVGer A-4492/2017 vom 28. Juni 2018 E. 3.2
betr. Kostenverfügung; vgl. zum Ganzen: UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl.
2016, Art. 35 Rz. 17 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 629 ff., je m.w.H.).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, weshalb seine Ver-
letzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache
grundsätzlich zur Aufhebung der mit dem Verfahrensmangel behafteten
Verfügung führt. Ausnahmsweise kann eine Gehörsverletzung indessen
als geheilt gelten, wenn die Gewährung des rechtlichen Gehörs in einem
Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in welchem die Rechtsmittelinstanz
mit der gleichen Kognition prüft wie die Vorinstanz, die Gehörsverletzung
nicht besonders schwer wiegt und der betroffenen Partei durch die Heilung
kein Nachteil entsteht (vgl. statt vieler BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des
BVGer A-4492/2017 vom 28. Juni 2018 E. 3.3; WALDMANN/BICKEL, Praxis-
kommentar VwVG, a.a.O., Art. 29 Rz. 114 ff.).
5.2 Die hier zur Diskussion stehenden Gebühren im Gesamtbetrag von
Fr. 9'644.45 setzen sich gemäss der Vorinstanz wie folgt zusammen (vgl.
Ziffer 11 der angefochtenen Verfügung):
"Rechnung Nr. 1101018203 für den Aufwand des Fachexperten Herrn
Prof Dr. C._______; 15.5h Aufwand à Fr. 220.–/h, 2h Reisezeit à
CHF 220.–/h, Spesen (CHF 77.50); CHF 3'927.50"
"Rechnung Nr. 1101018238 für den Aufwand des Fachexperten Herrn
Dr. B._______; 16h Aufwand à CHF 220.–/h, 6.6h Reisezeit à CHF 220.–
/h, Spesen (744.95); CHF 5'716.95"
5.2.1 Die Vorinstanz hat sich zur Berechnung der strittigen Gebühren ei-
nerseits auf die GebV-Akk und die AllGebV, insbesondere Art. 6 GebV-Akk,
gestützt, wo für leitende Begutachterinnen und Begutachter des Akkredi-
B-3120/2017
Seite 14
tierungsbereichs ein Stundenansatz von Fr. 220.– vorgesehen ist. Ande-
rerseits griff sie, wie aus ihrem Schreiben vom 30. März 2017 an die Be-
schwerdeführerin hervorgeht, auch auf das Dokument Nr. 704.dw "Anlei-
tung für Fachexperten" zurück, die sie der Beschwerdeführerin als Beilage
des soeben erwähnten Schreibens auszugsweise zur Kenntnis gebracht
hatte.
Diese Anleitung sieht für Fachexperten folgende Vergütungen vor:
o Für den Zeitaufwand zur Vorbereitung und Berichterstattung im Falle eines
Begutachtungstages zur Erteilung, Erweiterung oder Erneuerung der Akkre-
ditierung die Vergütung eines Zeitaufwandes von 4 bis 6 Stunden, im Falle
zweier Begutachtungstage diejenige eines Zeitaufwandes von 6 bis 9 Stun-
den. Pausen dürfen nicht verrechnet werden.
o Für Mittag und Abendessen eine Pauschale von Fr. 27.50; für Mittagessen,
die günstiger als dieser Betrag waren, muss kein Beleg eingereicht werden.
Sofern die Auslagen für das Mittagessen höher sind, wird gegen Einrei-
chung der Originalquittung maximal die doppelte Pauschale vergütet.
o Für die Übernachtung "gemäss geltendem SECO-Reglement" ein Maximal-
betrag von CHF 180.– pro Nacht unter Beilage der Originalquittung.
o Fachexperten wird ein ganzes Billet 1. Klasse vergütet, sofern die Auslage
belegt wird.
Diese "Anleitung für Fachexperten", welche die Vorinstanz am 30. März
2017 auszugsweise ins Recht legte, ist eine Verwaltungsverordnung. Sol-
che Verordnungen richten sich an Behörden. Sie entfalten grundsätzlich
nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis zwischen über- und unterge-
ordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung, d.h. es können nicht
allein gestützt auf sie Verwaltungsrechtsverhältnisse zum Bürger geregelt
werden. Trotz ihrer Unverbindlichkeit für Gerichte werden Verwaltungsver-
ordnungen praxisgemäss berücksichtigt, wenn sie eine dem Einzelfall an-
gepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen
Bestimmungen erlauben. Daher weichen Gerichte nicht ohne triftigen
Grund von Verwaltungsweisungen ab, jedenfalls solange nicht als diese
die rechtlichen Vorgaben sachgerecht und überzeugend konkretisieren. In-
sofern dienen Verwaltungsverordnungen dem Bestreben der Verwaltung,
durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu ge-
währleisten. Darüber hinaus können Verwaltungsverordnungen freilich
B-3120/2017
Seite 15
auch die Rechtsstellung des Bürgers indirekt mitprägen und Aussenwir-
kung entfalten (vgl. für viele Urteil des BVGer B-748/2018 vom 1. Mai 2018
E. 3.6, mit Verweis auf BGE 141 III 401 E. 4.2.2).
5.2.2 Im vorliegenden Fall ergeben sich weder aus den Vorbringen der Be-
schwerdeführerin noch aus den Akten schlüssige Anhaltspunkte, welche
es gebieten würde, die von der Vorinstanz in ihrer Verwaltungsverordnung
festgehaltenen Ansätze ernsthaft in Frage zu stellen. Insofern ist nicht zu
beanstanden, wenn die Vorinstanz der Berechnung ihrer Gebühren die
fraglichen Ansätze zugrunde legte (vgl. auch nachfolgende E. 6.1).
5.3 Der Beschwerdeführerin wurde sowohl für die Begutachtungen vom
11./12. Mai 2016 als auch vom 5./6. Dezember 2016 jeweils ein detailliertes
Programm zugesandt, aus welchem die Präsenzzeiten aller Beteiligten,
insbesondere auch der Fachexperten B._____ und C._____, hervorgehen.
Aus dem E-Mailwechsel vom 14. September 2016 (Beilage 10 zur vor-
instanzlichen Vernehmlassung) zwischen dem leitenden Begutachter,
E._______, und der Beschwerdeführerin geht einzig hervor, dass Prof. Dr.
C._______ nur am 5. und nicht auch am 6. Dezember 2016 anwesend sein
würde. Andere Abweichungen von diesem Programm werden nicht geltend
gemacht und lassen sich auch den vorgelegten Akten nicht entnehmen.
Nach dem "Programm für die erneute Erteilung der Akkreditierung 4.0" ist
für Prof. Dr. C._______ von einem Aufwand vor Ort von 8 Stunden 45 Mi-
nuten auszugehen (am 5. Dezember 2016 von 8.30 Uhr bis 12.30 Uhr und
von 13.30 Uhr bis 17.15 Uhr).
Für Dr. B._______ ergibt sich gemäss "Programm für das begleitete Audit
WA 3046_00034 beim Zentrum X._______ Y._______" ein Zeitaufwand vor
Ort ohne Pausen von 15 Stunden und 15 Minuten (am 11. Mai 2016 von
8.30 Uhr morgens bis 18.15 Uhr abends und am 12. Mai 2016 von 8.00 Uhr
bis 13.30 Uhr).
Da die Begutachtungen eineinhalb beziehungsweise zwei Tage dauerte, ist
für die Vorbereitungszeit gemäss der "Anleitung" bei beiden Experten von
mindestens 6 Stunden max. 9 Stunden Vorbereitungszeit auszugehen.
Die Spesen im Zusammenhang mit der Begutachtung durch Prof.
Dr. C._______ werden in der angefochtenen Verfügung mit Fr. 77.50 be-
B-3120/2017
Seite 16
ziffert und enthalten eine Mahlzeit sowie die Reisekosten mit dem öffentli-
chen Verkehr. Werden die Kosten für eine Mahlzeit gemäss "Anleitung" mit
Fr. 27.50 veranschlagt, betragen die verrechneten Reisekosten Fr. 50.–.
Für Dr. B._______ betragen die verrechneten Spesen insgesamt
Fr. 744.95. Gemäss den Angaben in der angefochtenen Verfügung sind
darin zwei Übernachtungen und vier Mahlzeiten enthalten. Werden ge-
mäss "Anleitung" für zwei Übernachtungen Fr. 360.– und für vier Mahlzei-
ten Fr. 110.– veranschlagt, ergibt sich für die Reisekosten ein Betrag von
Fr. 274.95.–.
5.4 Die in Rechnung gestellten Beträge lassen sich folglich auch ohne die
geforderte Einsicht in die Leistungsabrechnungen der eingesetzten Fach-
experten aufschlüsseln. Nicht ersichtlich ist somit, inwiefern die Vorinstanz
ihre Begründungspflicht beziehungsweise den Anspruch der Beschwerde-
führerin auf rechtliches Gehör verletzt haben könnte, indem sie dieser die
fraglichen Detailabrechnungen (samt Quittungen) vorenthielt. Die entspre-
chende Rüge ist insofern unbegründet und das Gesuch der Beschwerde-
führerin um Einsichtnahme in die detaillierten Leistungsabrechnungen der
eingesetzten Fachexperten abzuweisen.
Die hier strittige Gebühr für Dienstleistungen der Vorinstanz auf dem Ge-
biet der Akkreditierung ist den Kausalabgaben zuzurechnen. Die Verpflich-
tung zu einer öffentlich-rechtlichen Geldleistung bedarf einer formell-ge-
setzlichen Grundlage, welche die Leistungspflicht mindestens in den
Grundzügen festlegt (Art. 127 Abs. 1 BV). Delegiert der Gesetzgeber, wie
hier in Art. 16 THG, die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine
nachgeordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabe-
pflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festle-
gen. Das Erfordernis der Bestimmtheit kann bei gewissen Arten von Kau-
salabgaben gelockert werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüf-
bare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenz-
prinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutz-
funktion erfüllt (vgl. Urteil des BGer 9C_82/2017 vom 31. Mai 2017 E. 3.2).
6.1 Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die ge-
samten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur gering-
fügig übersteigen soll.
B-3120/2017
Seite 17
Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und
das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und
Art. 9 BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in
vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich
nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder
nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis
zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei sche-
matische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beru-
hende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist nicht notwendig, dass die
Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie
sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und
nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersicht-
lich sind (vgl. Urteil des BGer 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 8.4.1 mit
Hinweis auf BGE 143 I 220 E. 5.2.2, 143 I 147 E. 6.3.1 und 141 I 105
E. 3.3.2; BVGE 2008/41 E. 5.3.1; Urteil des BVGer C-1264/2013 vom
2. Mai 2014 E. 3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2777 ff.). Eine gewisse Pauschalierung oder Sche-
matisierung ist zulässig und mit der Rechtsgleichheit vereinbar (vgl. BGE
139 I 138 E. 3.5; 138 II 111 E. 5.3.4; 137 I 257 E. 6.1.1; 129 I 290 E. 3.2).
6.2 Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips wird von der Beschwer-
deführerin weder ausdrücklich noch sinngemäss geltend gemacht und
braucht vorliegend nicht diskutiert zu werden, nachdem sich auch den Ak-
ten keine Hinweise auf eine Verletzung entnehmen lassen.
6.3 Mit ihren Einwänden stellt die Beschwerdeführerin jedoch die Ange-
messenheit der von ihr geforderten Gebühr und damit die Einhaltung des
Äquivalenzprinzips in Frage:
6.3.1 Die Vorinstanz begutachtet und akkreditiert Konformitätsbewertungs-
stellen gestützt auf internationale Normen. Mit der Akkreditierung wird for-
mell die Kompetenz einer Stelle anerkannt, nach vorgegebenen Anforde-
rungen Konformitätsbewertungen durchzuführen (vgl. Art. 3 Bst. o THG).
Vorliegend kommt der Vorinstanz diesbezüglich ein ausgeprägtes Fach-
wissen zu. Das Bundesverwaltungsgericht kann auf kein gleichwertiges
Fachwissen zurückgreifen. Die Vorinstanz vermag deshalb insbesondere
besser zu beurteilen, welche Aufwendungen für die Begutachtung und Ak-
kreditierung von Konformitätsbewertungsstellen, wie sie die Beschwerde-
führerin führt, erforderlich sind. Dies betrifft namentlich auch die durch
Fachexperten durchzuführenden Begutachtungen (vgl. Art. 9 ff. AkkBV).
B-3120/2017
Seite 18
Das Bundesverwaltungsgericht hat somit zwar die sich stellenden Fragen
grundsätzlich frei zu prüfen, sich aber dort eine gewisse Zurückhaltung auf-
zuerlegen, wo der Vorinstanz zur Beantwortung spezifischer Fachfragen
ein erheblicher Handlungsspielraum belassen wird, so namentlich wenn es
um die erforderlichen Begutachtungstätigkeiten durch Fachexperten geht.
Dabei variiert der Grad der Zurückhaltung im Einzelfall je nach der Natur
der sich stellenden Fragen und dem erforderlichen Fachwissen.
Insofern weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Be-
urteilung der Vorinstanz ab, nicht zuletzt, wenn diese im Rahmen ihrer Ver-
nehmlassung in hinreichendem Umfang zu Beschwerderügen Stellung ge-
nommen hat und ihre Darlegungen nachvollziehbar und einleuchtend sind
(vgl. BVGE 2010/11 E. 4.2, 2008/14 E. 3.1 f., 4.3.2; Urteil des BVGer
B-6405/2016 vom 5. Dezember 2017 E. 3.1; ZIBUNG/HOFSTETTER, Praxis-
kommentar VwVG, a.a.O., Art. 49 Rz. 45 ff.).
6.3.2 Die Beschwerdeführerin beanstandet zunächst, für Auslagen zu
Reise- und Aufenthaltskosten von Dr. B._______ seien einerseits
Fr. 2'196.95 und für D._______ Fr. 988.60 verrechnet worden. Insbeson-
dere sei die Verrechnung der Anreise von Dr. B._______ ab seinem Woh-
nort in Deutschland, anstatt ab Bern, treuwidrig.
6.3.2.1 Mit ihrer Rüge, die in der angefochtenen Verfügung erwähnten Aus-
lagen zu Reise- und Aufenthaltskosten seien höher als in der Kostenschät-
zung vom 3. Mai 2016, macht die Beschwerdeführerin sinngemäss eine
Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) geltend.
Nach diesem Grundsatz hat jede Person Anspruch darauf, von staatlichen
Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
Dies beinhaltet auch den Anspruch, in ihrem berechtigten Vertrauen in be-
hördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begrün-
dendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 624 ff.). Ein wichtiger Anwendungsfall des Ver-
trauensschutzes ist der Schutz von Privaten bei unrichtigen behördlichen
Auskünften (vgl. dazu und zum Folgenden BGE 137 II 182 E. 3.6.2; BGE
131 II 627 E. 6.1; BGE 129 I 161 E. 4.1; BGE 127 I 31 E. 3a; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 667 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 176 ff.; MOOR/FLÜCKIGER/MARTE-
NET, Droit administratif, Bd. I: Les fondements, 3. Aufl. 2012, S. 923 ff.).
Hierbei bedarf es für eine erfolgreiche Geltendmachung des Vertrauens-
schutzprinzips zunächst einer Vertrauensgrundlage als Anknüpfungspunkt.
B-3120/2017
Seite 19
Gemeint ist ein Verhalten eines staatlichen Organs, das bei den betroffe-
nen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (Urteile des BVGer
A-7486/2016 vom 14. Dezember 2017 E. 2.2.2; A-5757/2015 vom 19. Feb-
ruar 2016 E. 2.6; A-525/2013 vom 25. November 2013 E. 2.5.3). Mündliche
oder schriftliche Auskünfte und Zusicherungen einer Verwaltungsbehörde
bilden eine Vertrauensgrundlage, wenn sie sich auf eine konkrete, den be-
troffenen Privaten berührende Angelegenheit beziehen (BGE 131 II 627
E. 6.1; Urteil des BVGer A-7486/2016 vom 14. Dezember 2017 E. 2.2.2;
WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,
2012, N. 2057).
Das Vertrauen in eine unrichtige behördliche Auskunft wird nach Lehre und
Rechtsprechung geschützt, wenn:
o die Auskunft geeignet war, Vertrauen zu begründen;
o die Behörde zur Auskunftserteilung zuständig war oder der Bürger
diese aus zureichenden Gründen als zuständig erachten durfte;
o die Auskunft vorbehaltlos erteilt wurde;
o die Unrichtigkeit der Auskunft nicht erkennbar war;
o im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen
wurden, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können;
o der Sachverhalt und die Rechtslage seit der Auskunftserteilung keine
Änderung erfahren haben;
o das Interesse am Schutz des Vertrauens in die unrichtige Auskunft
gegenüber dem Interesse an der richtigen Rechtsanwendung über-
wiegt.
6.3.2.2 Vorliegend ist in der Kostenschätzung vom 3. Mai 2016 die von der
Beschwerdeführerin geltend gemachte Vertrauensgrundlage zu erblicken.
Dieses Dokument trägt den Titel "Unverbindliche Schätzung der Kosten der
SAS für den Zeitraum vom". Aufgrund der Bezeichnung als "unverbindliche
Schätzung" kann die Auskunft im Rahmen dieser Kostenschätzung von
vornherein nicht als vorbehaltlos qualifiziert werden, weshalb eine der ku-
mulativen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes nicht gegeben ist. Auf
die anderen Voraussetzungen ist somit nicht näher einzugehen.
Ausserdem ist zum Kostenvoranschlag vom 3. Mai 2016 anzumerken,
dass dieser bis zwei Wochen vor der Witness-Begutachtung hätte bean-
standet werden können (Ziff. 24.1 SAS Dokument Nr. 707). Dies wurde der
B-3120/2017
Seite 20
Beschwerdeführerin auch vorgängig mit E-Mail vom 10. Mai 2016 mitge-
teilt. In der Folge hat die Beschwerdeführerin jedoch keine Beanstandun-
gen vorgebracht.
6.3.2.3 Dass die Beschwerdeführerin dies unterlassen hat, weil sie ganz
allgemein "auf Notwendigkeit und professionelle Leistungserbringung ge-
mäss Kostenschätzung der SAS vom 03.05.2016 (CHF 16'045.–)" habe
"vertrauen" müssen beziehungsweise dass sie angeblich:
"Zu allen Kostenschätzungen der SAS konnte die Zertifizierungsstelle
A._______ AG immer nur "Ja" sagen, weil der Anbieter als Monopolist
keine Alternative offenlässt und seine Angaben in guten Treuen als korrekt
angenommen werden mussten. Dabei handelt es sich allerdings einzig um
eine formelle Zustimmung. Materiell ist der Anbieter einer Leistung daran
zu messen, ob diese verhältnismässig im Aufwand und durch den Sach-
verhalt begründet ist. Wenn sich herausstellt, dass die erbrachte Leistung
ungenügend ist, muss das Hinterfragen erlaubt und eine Minderung mög-
lich sein." (Replik vom 23. September, S. 2)
vermag ihren Vorwurf, wonach der Grundsatz des Vertrauensschutzes in
diesem Kontext verletzt worden sei, nicht zu erhärten.
6.3.3 Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin die Höhe des Betrags,
welcher für die Reisezeit von Dr. B._______ verrechnet worden ist. Sie be-
anstandet, dessen Anreise sei im Umfang von 6.6 Stunden verrechnet wor-
den. Ihrer Ansicht nach hätte nach Treu und Glauben von einer Anreise von
Bern aus – und nicht vom Wohnort des Fachexperten – ausgegangen wer-
den müssen.
Für die Reisezeit des in D-(…) Z._______ (Deutschland) wohnhaften
Dr. B._______ verrechnete die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
6.6 Stunden. Bei einer Anreise mit dem Zug beträgt die kürzeste Verbin-
dung von Z._______ nach Y.________ 6 Stunden und 21 Minuten (vgl.
). Zählt man noch einige wenige Minuten Fussmarsch vom
Wohnort bis zur Zugstation und von der Zugstation bis zum Ort der Vor-
Ort-Begutachtung hinzu, ist eine Reisezeit von 6.6 Stunden für den Hinweg
und zusätzlich die gleiche Zeit für den Rückweg sicherlich zutreffend. Die
verrechneten 6.6 Stunden stellen somit die Hälfte der gesamten Reisezeit
des Fachexperten Dr. B._______ dar.
Auch die verrechneten Reisekosten geben zu keinen Bemerkungen An-
lass, ist doch die Vorinstanz mit den dafür in Rechnung gestellten Fr. 50.–
B-3120/2017
Seite 21
für Prof. Dr. C._______ beziehungsweise Fr. 274.95 (vgl. voranstehende
E. 5.2 f.) für Dr. B._______ unter dem Betrag geblieben, der gemäss On-
line-Ticketshop für entsprechende Tickets bezahlt werden müsste (ein Bil-
let 1. Klasse von Y._______ nach Z._______ [bzw. nach W._______], dem
Wohnort von Dr. B._______ [vgl. Beilage 4 zur Stellungnahme der Vo-
rinstanz], kostet z.B. gemäss SBB [] Fr. 548.– im Normalan-
gebot und Fr. 300.– im Sparangebot.
Angesichts der tatsächlich erfolgten Begutachtungsdauer (vgl. E. 5.2 f.) er-
scheint auch die Anzahl angerechneter Mahlzeiten und Übernachtungen
als angemessen.
6.3.4 Die Beschwerdeführerin bringt ferner sinngemäss vor, der Aufwand
der Fachexperten sei unverhältnismässig hoch gewesen.
6.3.4.1 Die Begutachtung des Akkreditierungsgesuchs hat nach den inter-
national massgebenden Anforderungen zu erfolgen, insbesondere der
SN EN ISO/IEC 17011 (Art. 5 Abs. 2 AkkBV i.V.m. Anhang 1 zur AkkBV).
Die internationalen Vorgaben schreiben namentlich eine Vor-Ort-Begut-
achtung vor. Das Begutachtungsteam hat demnach die Begutachtung der
Dienstleistungen der Konformitätsbewertungsstelle zur Konformitätsbe-
wertung einerseits am Standort der Konformitätsbewertungsstelle durch-
zuführen und andererseits an weiteren Standorten, wo die Konformitätsbe-
wertungsstelle tätig ist, Vor-Ort-Beobachtungen durchzuführen, um Nach-
weise zusammenzutragen, dass die Konformitätsbewertungsstelle die für
den zutreffenden Bereich relevanten Normen sowie weitere Anforderungen
einhält (Ziff. 7.7.2 SN EN ISO/IEC 17011).
6.3.4.2 Die Vorinstanz übermittelte der Beschwerdeführerin am 29. April
2016 das Programm für die Begutachtung vom 11./12. Mai 2016 und am
15. November 2016 das Programm für die Begutachtung vom 5./6. Dezem-
ber 2016. Obschon die beiden Programme ausreichend detailliert sind und
der Ablauf der Witness-Begutachtungen nachvollziehbar und somit – im
Vorfeld – konkrete Rügen möglich gewesen wären, bringt die Beschwerde-
führerin lediglich vage und in pauschaler Weise vor, dass der von den
Fachexperten betriebene Aufwand nicht angemessen gewesen sei. Die
Beschwerdeführerin legt indessen nicht substantiiert dar und es ist auch
sonst nicht aus den Akten ersichtlich, welche Begutachtungshandlungen
aus welchen Gründen nicht notwendig und daher verzichtbar gewesen wä-
ren. Die Beschwerdeführerin hatte sich zudem im Vorfeld dem (von der
Vorinstanz) vorgeschlagenen Ablauf der Begutachtung nicht widersetzt,
B-3120/2017
Seite 22
obschon ihr das Programm für die Witness-Begutachtungen rechtzeitig be-
kannt gegeben worden war. Bei dieser Ausgangslage hat das Bundesver-
waltungsgericht keinen Anlass an der Angemessenheit der Höhe der in der
angefochtenen Verfügung festgehaltenen Begutachtungsstunden zu zwei-
feln, dies umso mehr, als das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich Zu-
rückhaltung übt und nicht leichthin in Ermessensentscheide der Vorinstanz
eingreift (vgl. E. 6.3.1), wenn sich, wie hier, die Vorinstanz durch besonde-
ren Sachverstand auszeichnet und über einen gewissen Handlungsspiel-
raum verfügt.
6.3.4.3 Im Ergebnis legt die Beschwerdeführerin nicht nachvollziehbar dar
und es ist auch sonst nichts Schlüssiges aus den bisher offengelegten Ak-
ten ersichtlich, inwiefern und weshalb der durch die Fachexperten getätigte
Aufwand und die damit zusammenhängenden Spesen unverhältnismässig
hoch gewesen sein sollen.
6.3.4.4 Deshalb besteht kein Anlass, die Angemessenheit der strittigen Ge-
bührenverfügung grundsätzlich in Frage zu stellen.
6.4 Dass die Beschwerdeführerin die Qualität des Berichts der Fachexper-
ten beanstandet und rügt, dieser sei gar unsorgfältig, stark fehlerbehaftet
verfasst worden, ist im vorliegenden Zusammenhang nicht von Belang,
dient dieser Bericht doch lediglich als Grundlage für den Entscheid, ob eine
Akkreditierung erteilt, beibehalten oder entzogen werden soll. Im vorliegen-
den Verfahren ist einzig die Gebührenverfügung angefochten und insofern
der Bericht der Fachexperten nicht Streitgegenstand (vgl. E. 1.4).
6.5
6.5.1 Die Beschwerdeführerin macht alsdann geltend, ein Teil der Leistun-
gen über Fr. 5'828.60 sei bereits am 17. Juni 2016 in Rechnung gestellt
und von ihr beglichen worden. Da die effektive Leistung der beiden Fach-
experten, Dr. B._______ und D._______, kaum mehr als 50 % des zu Er-
wartenden betragen habe und der leitende Begutachter der SAS,
E._______, am 30. September 2016 seinen eigenen Aufwand mit
Fr. 1'607.50 ebenfalls in Rechnung gestellt habe, hätte sie (die Beschwer-
deführerin) davon ausgehen dürfen, dass dies die vollständige Abrechnung
darstellen würde.
6.5.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich auch hier sinngemäss auf eine
Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV, vgl. hierzu
E. 6.3.2.1). Im Einzelnen bringt sie sinngemäss vor, sie hätte aufgrund der
B-3120/2017
Seite 23
bereits fakturierten Gebühren in Höhe von insgesamt Fr. 7'436.10 (d.h.
Fr. 5'828.60 + Fr. 1'607.50) davon ausgehen können, dass dies die voll-
ständige Gebühr für die Erneuerung der Akkreditierung darstelle (S. 3 der
Beschwerde, unter Bst. b).
Insbesondere angesichts der Kostenschätzung vom 3. Mai 2016, mit wel-
cher Gebühren in Höhe von Fr. 16'045.– in Aussicht gestellt worden waren,
ist nicht nachvollziehbar, inwiefern die Beschwerdeführerin darauf hätte
vertrauen können, dass die bereits fakturierten Gebühren in Höhe von ins-
gesamt Fr. 7'436.10 die vollständige Gebühr darstellen würden. Somit fehlt
es bereits an einer hinreichenden Vertrauensgrundlage, weshalb sich die
Beschwerdeführerin hier zu Unrecht auf den Grundsatz des Vertrauens-
schutzes beruft.
Im Lichte dieser Erwägungen lässt sich die strittige Gebühr von insgesamt
Fr. 9'644.45 nicht beanstanden. Die Beschwerdeführerin hat nicht konkret
und nachvollziehbar dargelegt und es geht auch nicht aus den Akten her-
vor, inwiefern die Begutachtungstätigkeiten der Fachexperten mit wesent-
lich geringerem Aufwand zu bewerkstelligen gewesen wären, beziehungs-
weise inwiefern der in Rechnung gestellte Aufwand konkret zu beanstan-
den wäre. Nachdem somit die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht
verletzt, ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin,
weshalb ihr die Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Diese werden auf Fr. 1'000.– festgesetzt (vgl. Art. 4 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvor-
schuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs.1 VwVG
i.V.m. Art. 7 Abs.1 VGKE).
B-3120/2017
Seite 24
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezah-
lung der Verfahrenskosten verwendet.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft,
Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Vera Marantelli Said Huber
B-3120/2017
Seite 25
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).
Versand: 5. November 2018