Abtei lung II
B-3154/2007
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 23. Juli 2007
Mitwirkung: Richterin Eva Schneeberger (Kammerpräsidentin), Richter
Ronald Flury, Richter Francesco Brentani;
Gerichtsschreiberin Riitta Lüthi
N._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern,
Landwirtschaft und Wald (lawa), Abteilung Landwirtschaft, Centralstrasse 33,
Postfach, 6210 Sursee,
Vorinstanz,
betreffend
Sömmerungsbeiträge
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. N._______ (Beschwerdeführer) ist Bewirtschafter der Alp „Z._______“ in
der Gemeinde M._______. Anlässlich der Abgrenzung des Sömmerungs-
gebietes für den Kanton Luzern im Jahr 2000 teilte das Bundesamt für
Landwirtschaft (Bundesamt) die Alp Z._______ mehrheitlich der Sömme-
rungszone zu. Im Jahr 2005 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um
Umteilung der Alp in die landwirtschaftliche Nutzfläche, mit der Begrün-
dung, er beabsichtige den Betrieb ganzjährig zu bewirtschaften und eine
Lamazucht aufzubauen. Das Bundesamt verweigerte die Umzonung mit
Verfügung vom 1. November 2005. Die dagegen erhobene Beschwerde
wurde von der Rekurskommission EVD (REKO/EVD) am 26. Oktober 2006
abgewiesen.
Mit Schreiben vom 24. März 2007 stellte der Beschwerdeführer beim Bau-,
Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Dienststelle
Landwirtschaft und Wald (lawa), Abteilung Landwirtschaft (Vorinstanz) ei-
nen "Bewilligungsantrag zur Winterung von Lamas" in den leerstehenden
Gebäuden auf der Alp Z._______. Zur Begründung führte er an, ihm sei
angedroht worden, dass ihm die Sömmerungsbeiträge gestrichen würden,
wenn er im Winter auf der Alp Z._______ Lamas halte. Seines Erachtens
sei dies aber nicht berechtigt. Das Heu zur Winterfütterung stamme nicht
vom Sömmerungsland, sondern von denjenigen 7 ha, die in der landwirt-
schaftlichen Nutzfläche eingezont seien. Die Alp werde er auch weiterhin
mit Rindern bestossen; die Lamas hätten keinen Einfluss auf die Sömme-
rung. Er ersuche um Klärung dieser Angelegenheit.
Mit Schreiben vom 19. April 2007 teilte die Vorinstanz dem Beschwerde-
führer mit, sie habe seine Anfrage dem Bundesamt unterbreitet. Gemäss
dessen Auskunft gehe die landwirtschaftliche Begriffsverordnung davon
aus, dass ein Sömmerungsbetrieb nur während der Sömmerungsperiode
bewirtschaftet werde. Mit einer ganzjährigen Tierhaltung werde dieses
Grundprinzip durchbrochen. Im Sinne einer Gleichbehandlung wären da-
her bei allen Sömmerungsbetrieben mit ganzjähriger Tierhaltung die Söm-
merungsbeiträge zu streichen. Eine Bewilligung zur Winterung von Lamas
auf der Alp Z._______ könne daher nicht erteilt werden, denn die landwirt-
schaftliche Begriffsverordnung lasse keine Ausnahmeregelung zu. Ab
Ende Alpsommer 2007 dürften demzufolge keine Lamas mehr auf der Alp
Z._______ gehalten werden. Sollte festgestellt werden, dass im Winter
2007/2008 eine Winterfütterung der Lamas stattfinde, so würden die Söm-
merungsbeiträge 2007 vollumfänglich zurückgefordert. Das Schreiben war
mit keiner Rechtsmittelbelehrung versehen.
B. Mit einer an die ehemalige REKO/EVD adressierten Beschwerde vom
3. April 2007 (recte: 3. Mai 2007) beantragt der Beschwerdeführer sinnge-
mäss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Gutheissung
seines Gesuchs um eine Ausnahmebewilligung für die Überwinterung sei-
3ner Lamas auf der Alp Z._______. Gleichzeitig stellt er ein Gesuch um Er-
teilung der unentgeltlichen Rechtspflege. Die Beschwerde wurde in der
Folge an das Bundesverwaltungsgericht weitergeleitet.
C. Mit Zwischenverfügung vom 18. Mai 2007 wies das Bundesverwaltungsge-
richt das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab.
D. Mit Vernehmlassung vom 4. Juni 2007 beantragt die Vorinstanz die Abwei-
sung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie an, eigentlich habe es
sich bei ihrem Schreiben vom 19. April 2007 nur um eine "rechtliche Mittei-
lung" gehandelt, weshalb keine Rechtsmittelbelehrung aufgeführt worden
sei. Da der Beschwerdeführer ein legitimes Interesse habe, bereits zu die-
sem Zeitpunkt zu wissen, ob eine Winterfütterung ab 2007/2008 auf einem
Sömmerungsbetrieb legitim sei oder nicht, sei es korrekt, wenn auf seine
Beschwerde im Sinne einer Beschwerde gegen eine Feststellungsverfü-
gung eingetreten werde. In Anbetracht der grossen Tragweite für den Be-
schwerdeführer sei bezüglich der korrekten Auslegung der in Frage ste-
henden Verordnungen mehrmals Rücksprache mit dem Bundesamt ge-
nommen worden. Dieses halte daran fest, dass ein Sömmerungsbetrieb
nur während der Sömmerungsperiode bewirtschaftet werden dürfe. Wäh-
rend der Winterperiode seien keine Nutztiere erlaubt. Einzig die Haltung
einer limitierten Anzahl von "Liebhabertieren" werde toleriert. Anlässlich
des Augenscheins im Sommer 2005 seien neben den Sömmerungstieren
ca. 15 eigene Lamas gezählt worden; damit sei der Toleranzwert bei Wei-
tem überschritten. Gemäss Rücksprache beim Beschwerdeführer seien im
letzten Winter 17 Lamas auf Z._______ gehalten worden.
E. Mit Datum vom 12. Juni 2007 reicht der Beschwerdeführer ein Schreiben
ein, mit welchem er inhaltlich an seiner Beschwerde festhält.
F. Mit Vernehmlassung vom 26. Juni 2007 äussert sich das Bundesamt als
Fachbehörde zur Beschwerde. Es schliesst sich den Ausführungen der
Vorinstanz an. Eine ganzjährige Bewirtschaftung im Sömmerungsgebiet
widerspreche der aus agrarpolitischer Sicht erwünschten Bewirtschaftung
und werde daher nicht unterstützt. Eine andere Auslegung würde die Ab-
grenzung des Sömmerungsgebietes, welche im Sinne einer nachhaltigen
Nutzung die Einschränkung der Bewirtschaftung auf die Sömmerungszeit
bezwecke, aushebeln.
G. Auf die erwähnten und weitere Vorbringen wird, soweit sie rechtserheblich
sind, in den Erwägungen eingegangen.
4Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde ein-
zutreten ist, hat die entscheidende Instanz von Amtes wegen und mit freier
Kognition zu prüfen (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; 130 II 65 E. 1, je mit Hinwei-
sen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1635).
1.1 Das Schreiben der Vorinstanz vom 19. April 2007 ist weder als Verfügung
bezeichnet noch enthält es eine Rechtsmittelbelehrung. Inhaltlich wird dar-
in jedoch der "Bewilligungsantrag zur Winterung von Lamas", den der Be-
schwerdeführer am 24. März 2007 gestellt hatte, abgewiesen. In diesem
Gesuch hatte der Beschwerdeführer dargelegt, ihm sei angedroht worden,
dass ihm die Sömmerungsbeiträge gestrichen würden, wenn er im Winter
auf der Alp Z._______ Lamas halte, weshalb er um "Klärung dieser Ange-
legenheit" ersuche. Der "Bewilligungsantrag" des Beschwerdeführers vom
24. März 2007 ist somit als Gesuch um Erlass einer Feststellungsverfü-
gung bezüglich der Frage zu qualifizieren, ob er auf Z._______ ganzjährig
Lamas halten dürfe, ohne seinen Anspruch auf Sömmerungsbeiträge zu
gefährden. Indem die Vorinstanz auf dieses Gesuch implizit eingetreten
und es materiell abgewiesen hat, hat sie eine Feststellungsverfügung im
Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das Verwaltungs-
verfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG,
SR 172.021) erlassen.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen
kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (vgl. Art. 33
Bst. i des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom
17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32]). Gemäss
Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April
1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instan-
zen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Die an-
gefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 19. April 2007 stellt eine Verfü-
gung einer letzten kantonalen Instanz im beschriebenen Sinne dar (vgl.
auch § 149 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 3. Juli 1972, Systematische Rechtssammlung des Kantons Luzern
[SRL] Nr. 040). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Adressat durch die angefochtene Verfügung
offensichtlich berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er ist daher zur Be-
schwerdeführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an
Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt, der Kostenvorschuss
wurde fristgerecht einbezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen ebenfalls vor (vgl. Art. 46 ff. VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
52. Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung besteht gemäss Art. 25
Abs. 2 VwVG, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse an
der Feststellung über Bestand, Nichtbestand oder Umfang von Rechten
und Pflichten nachzuweisen vermag. Ein schutzwürdiges Interesse liegt
vor, wenn der Gesuchsteller ohne die verbindliche und sofortige Feststel-
lung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges öffentlich-rechtlicher
Rechte oder Pflichten Gefahr liefe, dass für ihn nachteilige Massnahmen
getroffen oder günstige Massnahmen unterlassen würden.
Für den Beschwerdeführer ist Klarheit in der Frage wichtig, ob er seine La-
mas auf der Alp Z._______ überwintern lassen darf, ohne das Risiko ein-
zugehen, deswegen seinen Anspruch auf Sömmerungsbeiträge zu gefähr-
den. Die Vorinstanz führt aus, der Beschwerdeführer habe ein "legitimes
Interesse" daran, bereits zu diesem Zeitpunkt zu wissen, ob eine Winter-
fütterung ab 2007/2008 auf seinem Sömmerungsbetrieb zulässig sei oder
nicht. Diese Auffassung ist nicht zu beanstanden; die Vorinstanz ist daher
zu Recht auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 24. März 2007 ein-
getreten.
3. Gegenstand des Feststellungsbegehrens des Beschwerdeführers ist die
Frage, ob er auf dem Betrieb Z._______ im Winter Lamas halten darf,
ohne seinen Anspruch auf Sömmerungsbeiträge zu beeinträchtigen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, das zur Winterfütterung vorgesehe-
ne Heu stamme von denjenigen Heuwiesen, die der landwirtschaftlichen
Nutzfläche zugeordnet und nicht im Bewirtschaftungsplan der Alp
Z._______ erfasst seien. Somit werde die Nutzung der Alp Z._______
durch die Lamahaltung nicht intensiviert. Es handle sich um maximal 20
Lamas, was keine Nutztierhaltung darstelle.
3.1 Gemäss Art. 77 LwG richtet der Bund für den Schutz und die Pflege der
Kulturlandschaft den Bewirtschaftern von Sömmerungsbetrieben und Söm-
merungsweiden Beiträge aus. In den Ausführungserlassen hat der Bun-
desrat dafür unter anderem die zulässige Bestossung sowie weitere Vor-
aussetzungen und Auflagen für die Beitragsberechtigung zu bestimmen
(Art. 77 Abs. 2 Bst. c LwG). Gestützt auf diese Delegationsbestimmung
sah der Bundesrat in der Verordnung über Sömmerungsbeiträge vom
29. März 2000 (Sömmerungsbeitragsverordnung, SöBV, SR 910.133) vor,
dass die Sömmerungsbeiträge für die Sömmerung Raufutter verzehrender
Tiere auf Sömmerungs-, Hirten- und Gemeinschaftsweidebetrieben ausge-
richtet werden (Art. 1 Abs. 1 SöBV). Die Beiträge werden aufgrund des
Normalbesatzes berechnet, dem einer nachhaltigen Nutzung entsprechen-
den Viehbesatz, der von den kantonalen Behörden für jeden einzelnen
Sömmerungsbetrieb festgesetzt wird (vgl. Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1
und 3 SöBV). Dabei ist von einer Sömmerungsdauer von längstens 180
Tagen und einer Nettoweidefläche von mindestens 50 a pro Raufutter ver-
zehrender Grossvieheinheit (RGVE) auszugehen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a
und Abs. 2 SöBV). Die Sömmerungsbetriebe müssen dabei sachgerecht
und umweltschonend bewirtschaftet werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Ingress
6SöBV). Alpfremde Dünger dürfen nicht bzw. nur sehr beschränkt ausge-
bracht werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. d SöBV). Raufutter darf nur zur
Überbrückung witterungsbedingter Ausnahmesituationen zugeführt werden
(Art. 10 Abs. 1 Bst. f SöBV). Die Sömmerungsbeiträge können gekürzt
oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller die Bestimmungen der
Verordnung oder weitere Auflagen, die ihm im Zusammenhang mit der
Sömmerung auferlegt wurden, nicht oder nur teilweise einhält (vgl. Art. 16
Abs. 1 Bst. d SöBV).
3.2 Mit Beschwerdeentscheid der REKO/EVD vom 26. Oktober 2006 ist
rechtskräftig entschieden worden, dass der Betrieb Z._______ und die da-
zugehörigen 53 ha Weideland in der Sömmerungszone liegen. Ausgenom-
men davon sind einzig 3.35 ha Heuwiesen, welche der Bergzone III und
damit der normalen landwirtschaftlichen Nutzfläche zugeordnet sind. Beim
Betrieb Z._______ handelt es sich somit um einen Sömmerungsbetrieb im
Sinn von Art. 9 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über landwirtschaftliche Be-
griffe und die Anerkennung von Betriebsformen vom 7. Dezember 1998
(Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV, SR 910.91).
3.3 Während ursprünglich die Versorgungsfunktion der Landwirtschaft im Zen-
trum stand, wurde mit Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 9. Ok-
tober 1992 (Art. 31a und 31b aLwG, AS 1993 1571; heute Art. 70 - 77
LwG) eine grundsätzliche Richtungsänderung in der Agrarpolitik eingelei-
tet. Insbesondere wurden Preis- und Einkommenspolitik getrennt und den
ökologischen Gesichtspunkten der Landwirtschaft erhöhtes Gewicht einge-
räumt; einer weiteren Intensivierung der Landwirtschaft sollte Einhalt gebo-
ten werden (vgl. Botschaft zur Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom
27. Januar 1992, Teil I: Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen, BBl
1992 II 1 ff., insbesondere 11 ff.). Angestrebt wird seither tendenziell eine
weniger intensive Landwirtschaft und ein Verzicht auf eine Ausweitung der
Produktion sowie der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Die Sömmerungs-
beiträge leisten einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung einer gepflegten
Kulturlandschaft, insbesondere im Berggebiet. Sie erweisen sich als unab-
dingbare Voraussetzung für die Bestossung der Sömmerungsweiden und
damit für die Erhaltung dieser traditionellen Kulturlandschaften mit ihrer
charakteristischen Artenvielfalt. Ausserdem ist die Sömmerung eine be-
sonders tiergerechte Produktionsform (vgl. Botschaft zur Reform der
Agrarpolitik vom 26. Juni 1996: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl
1996 IV 1 ff., insbesondere 226 f.). Sinn und Zweck der Abgrenzung der
Sömmerungszone von den übrigen Zonen und der unterschiedlichen Be-
wirtschaftungsvorschriften für diese beiden Zonenarten ist somit, aus öko-
logischen Gründen eine Ausweitung der intensiver bewirtschaftbaren land-
wirtschaftlichen Nutzfläche auf Kosten des sensiblen, bisher nur extensiv
bewirtschafteten Alpgebietes zu verhindern.
3.4 Mit der Vorinstanz und dem Bundesamt ist daher festzuhalten, dass ein
Sömmerungsbetrieb – im Gegensatz zu einem normalen Betrieb gemäss
Art. 6 LBV - ausschliesslich während der Sömmerungszeit (vgl. Art. 9
Abs. 1 Bst. e LBV) und nach der Methode der extensiven Weidehaltung
7bewirtschaftet werden darf. Die strikte Beschränkung der Zuführung von
zusätzlichem Futter oder alpfremdem Dünger (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. d ff.
SöBV) soll eine intensivere Bewirtschaftung und damit eine höhere Belas-
tung der Böden verhindern. Die Haltung zusätzlicher Tiere ist daher grund-
sätzlich nicht erlaubt; ausgenommen ist lediglich die Schweinehaltung zur
Verwertung der anfallenden Milchnebenprodukte.
Das Bundesamt gestattet in seinen Weisungen und Erläuterungen zur
SöBV vom 28. Februar 2007 darüber hinaus eine beschränkte Tierhaltung,
jedoch nur zur Selbstversorgung (vgl. Weisungen zu Art. 10 Abs. 1 Bst. g
SöBV). Zusätzlich besteht offenbar eine Praxis, die Liebhabertierhaltung
im Umfang von 1-2 Schafen, Ziegen, Pferden oder Eseln zu tolerieren. Da
es sich dabei um Ausnahmen zugunsten der Bewirtschafter der Sömme-
rungsbetriebe handelt, für die keine ausdrückliche Grundlage in Gesetz
oder Verordnung besteht, kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz oder
das Bundesamt hätten das ihnen zustehende Ermessen unterschritten,
weil sie die Anzahl der zusätzlich erlaubten Tiere nicht höher angesetzt
haben.
Lamas sind mit einem RGVE-Faktor von 0.11 bis 0.17 zu berechnen
(Art. 27 Abs. 2 LBV und deren Anhang; der Faktor dient der Umrechnung
von verschiedenen landwirtschaftlichen Nutztieren in die als Standardver-
gleichsgrösse geltenden RGVE). Bei einer Zuchtherde des Beschwerde-
führers von bis zu 20 Tieren handelt es sich um eine Anzahl, welche die
vom Bundesamt tolerierten Ausnahmen zugunsten der Selbstversorgung
und der Liebhabertiere eindeutig überschreitet.
3.5 Sömmerungsbeiträge dürfen nur dann vollständig ausgerichtet werden,
wenn die Verordnungsbestimmungen und weitere Auflagen im Zusammen-
hang mit der Sömmerung durch den gesamten Sömmerungsbetrieb einge-
halten werden (vgl. oben E. 3.1). Insofern kann dem Beschwerdeführer
nicht gefolgt werden, wenn er die Sömmerung seiner eigentlichen Sömme-
rungstiere, für welche er Sömmerungsbeiträge bezieht, und die Haltung
seiner Lamas während des Alpwinters unabhängig voneinander betrachtet
haben will.
3.6 Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
4. Bei diesem Verfahrensausgang sind dem unterliegenden Beschwerdefüh-
rer die Verfahrenskosten aufzuerlegen und mit dem am 22. Mai 2007 ge-
leisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- zu verrechnen (vgl. Art. 63
Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE,
SR 173.320.3]). Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64
Abs. 1 VwVG).
8Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt und mit dem am 22. Mai 2007 geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1'000.-- verrechnet.
3. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
und mitgeteilt:
- dem Bundesamt für Landwirtschaft (zur Kenntnis)
Die Kammerpräsidentin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Riitta Lüthi
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundes-
gericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz], BGG, SR 173.110).
Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42
BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht einge-
gangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen
diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 30. Juli 2007