B-335/2007 - Abteilung II - Lait, produits laitiers, huiles et graisses comestibles - contingentement laitier

Cour II
B-335/2007
{T 0/2}
Arrêt du 5 septembre 2007
Composition : Claude Morvant (président du collège), Maria Amgwerd,
Hans Urech, Eva Schneeberger, Bernard Maitre (président
de cour), juges
Solange Borel, greffière
Office fédéral de l'agriculture (OFAG), 3003 Berne,
recourant,
contre
B._______,
intimé,
1. Fédération des Sociétés Fribourgeoises de Laiterie FSFL, rue Albert-
Rieter 9, case postale 427, 1630 Bulle,
première instance,
2. Commission régionale de recours n° 5 en matière de contingentement
laitier, p.a. Me Vincent Paupe, avocat et notaire, case postale, 2350
Saignelégier,
autorité inférieure,
en matière de
contingentement laitier
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. Par contrat de location d'un contingent laitier du 17 février 2000,
B._______ a loué à T._______ un contingent laitier de 70'431 kg. Le
contrat de location prévoyait ce qui suit s'agissant du début et de la fin du
contrat :
"La location prend effet le 1er mai 2000 et cesse le 30 avril 2006. Faute de
résiliation écrite par l'une des deux parties 6 mois avant son terme (le
31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitement pour une
durée de 12 mois. En cas de résiliation, une copie doit en être adressée
au service administratif du contingentement laitier. Pour ce dernier, la
résiliation par l'une des parties a valeur de demande de restitution au
bailleur."
B. Par décision du 24 juillet 2000, la Fédération des sociétés fribourgeoises
de laiterie, Bulle (ci-après : la FSFL), en tant que service administratif du
contingentement laitier, a, en exécution du contrat de location, procédé au
transfert temporaire du contingent de B._______ de 70'431 kg en mains de
T._______ pour le 1er mai 2000.
C. Par courrier recommandé du 12 mars 2004 adressé à T._______,
B._______ a résilié le contrat de location avec effet au 30 avril 2006. Il a
adressé copie de cette résiliation à la FSFL qui en a accusé réception par
lettre du 30 mars 2004.
Dans cette dernière, la FSFL a indiqué à B._______ que s'il maintenait la
résiliation, il pourrait utiliser le contingent pour sa propre production
laitière, mais qu'il ne pourrait pas le transférer à un autre agriculteur ou le
mettre dans une communauté partielle et l'a prié de lui communiquer par
retour du courrier les mesures qu'il suivrait concernant cette résiliation.
Dans sa réponse à la FSFL du 30 décembre 2004, B._______ a expliqué
qu'il reprendrait la production laitière à son compte au plus tard dès le
1er mai 2006.
Par courrier du 7 janvier 2005, la FSFL lui a indiqué que, en vertu de
l'art. 3a des instructions et commentaires relatifs à l'ordonnance sur le
contingentement laitier (OCL), elle ne pouvait pas elle-même résilier le
contrat de location ni lui réattribuer le contingent faute d'accord écrit du
locataire. Elle a ajouté que l'ordonnance sur la sortie anticipée du
contingentement laitier en vigueur depuis le 1er janvier 2005 prévoyait
qu'au moment de la sortie, les contingents loués resteraient acquis au
locataire. Elle en a conclu que si le locataire sortait du contingentement
laitier au 1er mai 2006, il ne pourrait plus restituer le contingent loué car
3celui-ci aura été supprimé par décision de la Confédération. Elle lui a donc
conseillé de trouver un arrangement avec T._______ pour récupérer le
contingent au 1er mai 2005 déjà.
B._______ s'est alors adressé à l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après :
l'OFAG ou le recourant) par courrier du 16 février 2005. Ce dernier, par
lettre du 4 mars 2005, lui a confirmé que la reprise des contingents était
exclue dès lors que le locataire souhaitait être exempté de manière
anticipée du contingentement laitier.
B._______ a enfin entrepris des démarches auprès de l'organisation
X._______ SA (ci-après : X._______ SA) et lui a adressé un courrier daté
du 24 février 2006 dans lequel il lui demandait de modifier son règlement
en y introduisant un nouvel article permettant à l'organisation d'attribuer à
titre gratuit un nouveau droit de production à un exploitant, tel que lui, qui
aurait été lésé par les modifications de l'ordonnance sur le
contingentement laitier du 1er mai 2004. Le 20 juin 2006, X._______ SA lui
a signifié son refus d'entrer en matière sur une telle proposition.
D. Par décision du 7 juin 2006, la FSFL a exempté T._______ du
contingentement laitier au 1er mai 2006, supprimé son contingent laitier de
345'811 kg comprenant le contingent de 70'431 kg loué à B._______ et
imputé cette quantité à X._______ SA.
E. Par courrier recommandé du 13 juin 2006, B._______ a demandé à
T._______ la restitution de son contingent laitier, lui suggérant pour ce
faire de recourir contre la décision du 7 juin 2006 rendue par la FSFL, et a
ajouté être disposé à trouver un arrangement.
F. Le 5 juillet 2006, B._______ a recouru auprès de la Commission régionale
de recours en matière de contingentement laitier n° 5 (ci-après : la
Commission régionale de recours) contre la décision de la FSFL du 7 juin
2006 en concluant à la restitution du contingent loué à T._______ et en
signalant qu'il n'avait pas l'intention de sortir du contingentement laitier
avant sa suppression en 2009.
G. Par décision du 8 novembre 2006, la Commission régionale de recours a
considéré que la résiliation du contrat de location par le bailleur valait
demande de transfert de contingent conformément à ce que stipule le
contrat de location à son chiffre 22. Elle a également considéré qu'il serait
arbitraire et inéquitable de priver un producteur, qui était soumis à l'OCL et
qui avait respecté les dispositions de cette ordonnance ainsi que ses
engagements contractuels, d'un contingent auquel il avait droit selon les
dispositions de l'OCL, et ce du seul fait que le preneur avait demandé et
obtenu son exemption anticipée du contingentement laitier. L'autorité
inférieure a rappelé que l'exemption anticipée découlait de la seule volonté
4du producteur exempté et n'était jamais imposée, de sorte qu'elle ne
saurait porter atteinte aux droits d'autres producteurs, et notamment pas à
ceux qui restaient soumis à l'OCL. Elle a en conséquence admis le recours
et constaté que B._______ était assujetti au contingentement laitier et que
son contingent était de 70'431 kg à partir du 1er mai 2006.
H. Par mémoire du 12 janvier 2007, l'OFAG a recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif fédéral en concluant à l'annulation du
chiffre 2, phrase 2, de son dispositif attribuant un contingent à B._______,
avec suite de frais et dépens mis à la charge de l'intimé. A l'appui de ses
conclusions, le recourant fait valoir pour l'essentiel qu'en l'absence d'une
demande de transfert du contingent émanant de T._______, le service
administratif ne pouvait pas procéder au transfert. Il ajoute que la clause
contractuelle prévoyant que la résiliation par l'une de parties a valeur de
demande de restitution du contingent au bailleur n'est pas une clause de
représentation directe et que, même si tel était le cas, il faudrait admettre
qu'elle a été révoquée par le comportement concluant de T._______. Le
recourant fait également valoir que le service administratif ne pouvait de
toute manière pas donner suite à la demande de B._______ dès lors que
le contingent ne pouvait être transféré que pour le 1er mai 2006 et que, en
raison de son exemption du contingentement dès cette date, T._______ ne
disposait plus d'aucun contingent à ce moment là. Le recourant expose sur
ce point que, en se faisant exempter du contingentement laitier à partir du
1er mai 2006, T._______ a fait usage du droit public prévu dans la loi sur
l'agriculture et dans l'ordonnance sur l'exemption du contingentement
laitier (OECL) et que, de par l'exemption, le contingent de 70'431 kg, pris
en location depuis le 1er mai 2000, a été supprimé au 1er mai 2006 avec la
quantité de contingent qui lui était attribuée au 30 avril 2006 et qu'un
retransfert selon l'art. 30 de l'ordonnance sur le contingentement laitier
(OCL) est donc impossible.
I. La décision attaquée n'a pas été notifiée à T._______ par la Commission
régionale de recours. Par courrier du 23 janvier 2007, le Tribunal
administratif fédéral l'a informé du dépôt du recours, le lui a communiqué
et lui a notifié la décision attaquée. Il a été invité à faire savoir s'il estimait
avoir qualité de partie dans la procédure ou s'il entendait soutenir le
recours de l'Office fédéral comme tiers intéressé. Il lui a été précisé que
s'il entendait revendiquer la qualité de partie et recourir en son nom, il lui
était loisible de le faire dans un délai de 30 jours suivant la notification.
T._______ n'a apporté aucune réponse à ce courrier et n'a pas formé un
recours contre la décision du 8 novembre 2006.
Invitée à se prononcer sur le recours, la FSFL a conclu à son admission au
terme de sa réponse du 31 janvier 2007.
Egalement invitée à se prononcer, la Commission régionale de recours a,
par lettre du 6 février 2007 formulé deux remarques. D'une part, elle
5conteste que la clause contractuelle selon laquelle la résiliation par l'une
des parties a valeur de demande de restitution du contingent au bailleur ne
soit qu'une simple clause attributive d'une procuration autorisant
B._______ à déposer une demande de retransfert du contingent à la fin du
contrat mais estime au contraire qu'il s'agit d'une clause bilatérale que
chaque partie au contrat doit respecter. Elle considère dès lors que la
résiliation du contrat par B._______ représente une demande de transfert
au sens de l'art. 3 de l'ordonnance sur le contingentement laitier (OCL).
D'autre part, elle rappelle que le système de sortie anticipée du
contingentement laitier est un système volontaire, que T._______ n'était
dès lors pas obligé de donner suite à la proposition d'exemption qui lui a
été soumise et qu'il aurait pu y renoncer afin de pouvoir respecter ses
engagements contractuels envers B._______. Elle soutient que la position
de l'OFAG selon laquelle un contingent n'existant plus ne peut être restitué
n'est pas satisfaisante dans la mesure où elle pénalise un producteur qui a
respecté ses engagements contractuels et les dispositions de l'ordonnance
sur le contingentement laitier (OCL), celle-ci ayant volontairement soumis
les transferts de contingents laitiers au droit privé.
Dans sa réponse du 19 février 2007, B._______ a, quant à lui, conclu au
rejet du recours. Il fait valoir que les autorités concernées, soit l'OFAG et
la FSFL, ont approuvé le contrat de location du 17 février 2000 et qu'elles
doivent par conséquent approuver sa résiliation faite en bonne et due
forme, dans les délais contractuels. Il demande par ailleurs des dommages
et intérêts pour les pertes financières subies par son exploitation dès le
1er mai 2006.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
1. Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 I 140 consid. 1.1;
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410).
1.1 A teneur de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif
fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral connaît des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF, sous réserve
des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF.
6Les décisions rendues par les commissions régionales de recours peuvent
faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral
conformément à l'art. 167 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur
l'agriculture (LAgr, RS 910.1). La décision attaquée est une décision sur
recours au sens de l'art. 5 al. 2 PA. Aucune des clauses d'exception de
l'art. 32 LTAF n'étant par ailleurs réalisée, le Tribunal administratif fédéral
est compétent pour statuer sur le présent recours.
1.2 En vertu de l'art. 167 al. 2 LAgr, l'OFAG a qualité pour recourir contre les
décisions rendues par les commissions régionales de recours.
1.3 Les dispositions relatives au délai de recours (art. 50 al. 1 PA), à la forme
et au contenu du mémoire de recours (art. 52 al. 1 PA), ainsi que les
autres conditions de recevabilité (art. 44 ss PA) sont respectées.
Le recours est ainsi recevable.
2. Les dispositions relatives à l'orientation de la production laitière se
trouvent à la section 2 du chapitre 2 LAgr (art. 30 à 36b). L'art. 30 al. 1
LAgr prévoit que le Conseil fédéral limite la production de lait destiné à la
commercialisation en attribuant des contingents aux producteurs. En vertu
de l'art. 32 LAgr, le Conseil fédéral décide dans quelle mesure les
contingents peuvent être adaptés à la situation de l'exploitation (al. 1). Il
peut prévoir que les producteurs aient la possibilité de transférer des
contingents. Il fixe les conditions à cet effet. Il peut exclure le transfert des
contingents qui ne sont pas utilisés et prévoir la réduction des contingents
transférés (al. 2). Le transfert de contingents effectué indépendamment de
la surface est subordonné aux conditions suivantes (al. 3) : l'acquéreur du
contingent doit prouver qu'il fournit les prestations écologiques exigées à
l'art. 70 al. 2 (let. a); les contingents ne doivent pas être transférés de la
région de montagne à la région de plaine, le Conseil fédéral peut prévoir
des dérogations (let. b).
En application des dispositions qui précèdent et de l'art. 177 al. 1 LAgr qui
l'habilite à arrêter les dispositions d'exécution nécessaires, le Conseil
fédéral a édicté l'ordonnance du 7 décembre 1998 concernant le
contingentement de la production laitière (ordonnance sur le
contingentement laitier [OCL, RS 916.350.1]). Celle-ci prévoit que les
contingents sont administrés par des services extérieurs à l'administration
(services administratifs) dont les tâches sont fixées dans un mandat de
prestations établi par l'OFAG qui y réglemente la portée, les conditions et
la rétribution des prestations exigées ainsi que la procédure (art. 2 et 24
al. 1 OCL).
La section 2 de l'OCL porte sur l'adaptation des contingents. En particulier,
l'art. 3 OCL, intitulé "transfert de contingents", règle l'achat et la location
de contingents laitiers. Il est à préciser que les termes d'achat et de
7location n'apparaissent pas dans l'OCL. Dans les instructions et
commentaires de l'OFAG du 15 juillet 2005 relatifs à l'OCL (ci-après : les
instructions OCL, publiées sur Internet in : ), l'OFAG
relève à ce propos que ces deux termes ne sont pas utilisés dans
l'ordonnance pour des raisons d'ordre juridique, mais que le transfert
définitif d'un contingent est très proche de la notion d'achat et le transfert
temporaire de celle de location (commentaire 2 ad art. 3). A teneur de
l'art. 3 al. 1 et 2 OCL, tout producteur qui souhaite transférer un contingent
à un autre producteur (cédant) doit demander au service administratif
compétent que celui-ci réduise son contingent de la quantité à transférer et
qu'il augmente le contingent de l'autre producteur (preneur). Le service
administratif compétent adapte les contingents si le preneur du contingent
gère une exploitation et prouve qu'il fournit les prestations écologiques
requises en vertu de l'art. 16 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
paiements directs versés dans l'agriculture (ODP, RS 910.13) (let. a) ou
s'il gère une exploitation d'estivage et respecte les exigences fixées à
l'art. 10 de l'ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d'estivage
(OCest, RS 910.133) (let. b).
Si les contingents doivent être adaptés pour l'année laitière en cours, il
convient d'en déposer la demande avant le 1er mars de ladite année (art. 3
al. 4 OCL). On indiquera dans la demande la quantité transférée à titre
temporaire; par quantité transférée à titre temporaire, on entend la quantité
devant être obligatoirement retransférée au cédant (art. 3 al. 5 OCL). Le
service administratif compétent décide la modification, le retrait ou la
réattribution des contingents (art. 10 OCL).
Si la quantité de base visée à l'art. 8 de l'ordonnance du 10 novembre
2004 sur l'exemption du contingentement laitier (OECL; RS 916.350.4) est
augmentée, le transfert est définitif (art. 3 al. 6 OCL).
L'OCL a été modifiée au 1er mai 2004 par l'ajout d'un nouvel art. 3a qui
prévoit des restrictions au transfert de contingents. Ainsi, un contingent
transféré à titre temporaire qui est repris par le cédant après le 1er mai
2004 ne peut plus être transféré à un tiers (al. 1). Cette règle souffre
cependant deux exceptions : lorsque le preneur a résilié le contrat de
transfert (let. a) ou lorsque le contingent n'avait été transféré que pour la
durée d'une période contingentaire (let. b). Après une reprise, le
contingent ne peut pas être utilisé dans le cadre d'une communauté
partielle d'exploitation; toute infraction à cette disposition entraîne le retrait
du contingent (al. 3).
Il ressort notamment de ce qui précède qu'un producteur (le cédant) peut
transférer un contingent à titre temporaire à un autre producteur (le
preneur), soit, en d'autres termes le « louer » (art. 3 OCL, instructions
OCL, ad art. 3), la quantité transférée à titre temporaire étant définie
comme celle qui doit obligatoirement être retransférée au cédant (art. 3
al. 5 OCL). Le contrat de location d'un contingent conclu entre le cédant et
8le preneur ne peut toutefois être exécuté qu'avec le concours du service
administratif compétent, en tant que seul ce dernier peut procéder au
transfert dudit contingent (art. 3 al. 1 OCL). Le contrat en question trouve
ainsi son origine dans la réglementation de droit public et les modalités de
son exécution relèvent, pour une partie de ses éléments, soit le montant
du contingent, le début du contrat et l'obligation de restituer le contingent,
également du droit public. Les éléments du contrat concernant le prix et
les éventuelles prestations accessoires convenues relèvent en revanche
du droit privé (ANDREAS WASSERFALLEN, Aktuelles zur Milchkontingentierung
in : Le notaire bernois, septembre 2006, p. 267 ss, plus spéc. 270).
3. B._______ et T._______ ont en l'espèce conclu, le 17 avril 2000, un
contrat type de location d'un contingent établi par les Producteurs suisses
de lait PSL. Sous chiffre 22, variante I, choisie par les parties, ce contrat
prévoit que la location prend effet le 1er mai 2000 et cesse le 30 avril 2006.
Faute de résiliation écrite par l'une des deux parties six mois avant son
terme (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitement pour
une durée de douze mois. En cas de résiliation, une copie doit en être
adressée au service administratif du contingentement laitier. Pour ce
dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de demande de
restitution au bailleur. Le contrat a en l'espèce été résilié par le cédant,
B._______, par courrier recommandé du 12 mars 2004 avec effet au
30 avril 2006.
3.1 Le recourant fait valoir que l'une des tâches des services administratifs en
matière de contingentement laitier est d'adapter les contingents laitiers
selon les dispositions de l'OCL, c'est-à-dire de les transférer
conformément à la demande du détenteur du contingent pour autant que
les conditions légales soient remplies. Il soutient que lesdits services
administratifs, tout en respectant la déclaration de volonté du détenteur et
du reprenant de vouloir transférer un contingent pour une durée
déterminée, ne peuvent procéder au transfert du contingent sans
l'existence d'une demande de transfert du détenteur actuel, peu importe
que le contingent concerné soit « loué » ou « acheté ». Il considère en
l'espèce qu'une telle demande de T._______ fait défaut.
3.1.1 Il est en l'espèce patent que T._______ n'a pas déposé de demande de
transfert de contingent suite à la réalisation du contrat, comme le prévoit
l'art 3 al. 1 OCL. La première question litigieuse est de savoir si,
nonobstant l'absence d'une demande émanant du cédant, B._______ peut
se voir réattribuer le contingent de 70'431 kg qu'il avait cédé à titre
temporaire au preneur.
3.1.2 L'art. 3 al. 1 OCL prévoit que le producteur qui souhaite transférer un
contingent à un autre producteur doit en faire la demande au service
administratif compétent afin qu'il réduise son contingent de la quantité à
9transférer et qu'il augmente d'autant le contingent de l'autre producteur.
Cette disposition ne contient expressément aucune règle sur la
rétrocession de contingents à l'échéance du contrat de location. On
pourrait donc en déduire que la procédure à suivre est identique à celle
prévue en cas de location. Autrement dit, ce serait systématiquement au
cédant, soit au locataire, de demander au service administratif le
retransfert du contingent laitier au bailleur. C'est en tous les cas ce que
prévoit l'OFAG dans ses instructions OCL en relevant que c'est le preneur
qui doit demander l'autorisation de retransférer le contingent à la fin de la
location (instructions OCL, commentaire 3 ad art. 3). Ces mêmes
instructions précisent toutefois que des exceptions existent en cas de
location pour une année laitière seulement et que les services
administratifs peuvent regrouper dans une même décision les (deux)
adaptations du contingent d'un producteur s'il ressort clairement de la
demande visée à l'art. 3 OCL qu'il ne s'agit pas d'un transfert définitif et
que l'adaptation demandée devra être annulée au début de l'année laitière
suivante (location limitée à un an) (instructions OCL, ad art. 10). Dans le
même sens, le contrat type de location de contingent laitier contient sous
son chiffre 22 la clause suivante (variante II) : "La location est convenue
pour la durée de l'année laitière (...) uniquement. Le service administratif
du contingentement laitier est simultanément requis de procéder sans
autre à la restitution du contingent le 1er mai de l'année laitière suivante." Il
apparaît ainsi que, de l'avis même de l'OFAG, il est possible de déroger à
la règle posée par l'art. 3 OCL lorsqu'un contingent est loué pour une
année laitière seulement, la demande de transfert déposée au début du
contrat par le bailleur cédant en vue de la location valant également
demande de restitution à la fin du contrat, sans qu'une demande
correspondante du locataire cédant soit requise. Dans une décision du
10 janvier 2003, la Commission de recours DFE a pour sa part considéré
que l'application stricte du principe selon lequel il appartient au cédant de
saisir les services administratifs en cas de rétrocession d'un contingent
transféré à titre temporaire pouvait, dans certains cas, être choquante dès
lors que les instructions contiennent déjà des exceptions et alors même
que ni la loi ni l'ordonnance ne l'excluent expressément (décision non
publiée de la Commission de recours DFE du 10 janvier 2003 en la cause
F. [8B/2002-12]). Cette jurisprudence doit être confirmée. En effet, le
transfert à titre temporaire de quantités de lait repose sur la volonté des
parties, sous réserve du respect des restrictions et conditions posées par
les art. 3 et 3a OCL. Pour le service administratif, qui est compétent pour
décider la modification des contingents (art. 10 al. 1 OCL) et auquel il
incombe notamment de vérifier que lesdites conditions et restrictions sont
observées, l'important est d'être saisi de la demande de transfert en temps
utile. La quantité transférée à titre temporaire étant précisément définie
comme la quantité qui doit obligatoirement être retransférée au cédant
(art. 3 al. 5 OCL), il confinerait au formalisme excessif d'exiger que la
demande de retransfert en fin de contrat émane du seul cédant si les
parties ont valablement convenu entre elles que la résiliation par l'une des
parties, régulièrement communiquée au service administratif, aurait valeur
10
de demande de restitution au bailleur.
3.2 Le recourant soutient que, par la clause mentionnée plus haut, le preneur
et détenteur actuel du contingent, soit T._______, autorisait le cédant, soit
B._______, à déposer une demande de se faire retransférer le contingent
en fin de contrat. Le recourant est d'avis que cette clause ne précise pas si
cette demande peut être déposée au nom et pour le compte du détenteur
du contingent et qu'elle ne peut pas être interprétée comme une
représentation directe au sens du code des obligations dès lors qu'il ne
peut être établi quelle était la volonté du représenté. Il ajoute que même si
la volonté de T._______ avait été, au moment de la conclusion du contrat,
d'investir B._______ du pouvoir de demander le retransfert du contingent
en son nom et pour son propre compte, il ressort clairement du
comportement concluant de T._______ que telle n'était plus sa volonté
après la résiliation du contrat. Le recourant ajoute que le service
administratif ne pouvait donc plus supposer qu'un rapport de
représentation existait encore et qu'il y a lieu d'admettre que, faute d'une
confirmation expresse de sa part, T._______ a révoqué sa procuration. Le
recourant en conclut que, même si un retransfert de contingent avait été
possible, la résiliation du contrat par B._______ n'aurait pas pu remplacer
une demande de retransfert de T._______ au sens de l'OCL.
3.2.1 En vertu de l'art. 1 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code
civil suisse (livre cinquième : droit des obligations) (code des obligations
[CO, RS 220]), un contrat est parfait lorsque les parties ont,
réciproquement et d'une manière concordante, manifesté leur volonté.
Selon la doctrine (PIERRE TERCIER, Les contrats spéciaux, 3e éd., Zurich-
Bâle-Genève 2003, n° 186 ss et les références citées), le contrat est
l'accord de base, le plus souvent consigné dans un document qui est en
principe signé par les parties et qui comprend toutes les clauses
essentielles, lesquelles peuvent l'être objectivement ou subjectivement.
Les clauses objectivement essentielles sont celles sur lesquelles les
parties doivent nécessairement tomber d'accord pour que le contrat puisse
être individualisé et avoir une cohérence suffisante. Faute d'accord à leur
sujet, il n'y pas de contrat (contrat inexistant) et le juge ne peut y suppléer.
L'accord peut en soi être sommaire et ne comprendre que deux éléments :
la désignation des parties et la détermination générale des prestations,
soit ce que chaque partie doit faire. Les clauses subjectivement
essentielles sont celles qui, sans être indispensables, permettent de
compléter l'accord entre les parties. Elles sont essentielles dans la mesure
où les parties (ou l'une d'elles au moins) subordonnent leur accord à leur
adoption. Il peut s'agir par exemple de clauses portant sur l'intégration des
documents contractuels, sur les termes et délais, les modalités d'exécution
ou encore les conditions particulières. Il est fréquent que les parties
décident de déroger à la réglementation normalement applicable à titre
supplétif en adoptant des clauses spéciales. Si elles ont une grande
importance sur l'économie générale et le fonctionnement du contrat, elles
11
doivent y être intégrées. Ce sera sûrement le cas des règles modifiant le
régime de la représentation, de la forme et de la fin du contrat (TERCIER,
op. cit., n° 202).
3.2.2 Pour qualifier un contrat comme pour l'interpréter, le juge doit tout d'abord
s'efforcer de rechercher la réelle et commune intention des parties, sans
s'arrêter aux expressions ou dénominations inexactes dont elles ont pu se
servir, soit par erreur, soit pour déguiser la nature véritable de la
convention (art. 18 al. 1 CO). Si la volonté réelle des parties ne peut pas
être établie ou si elle est divergente, le juge doit interpréter les
comportements et les déclarations selon la théorie de la confiance (ATF
129 III 664 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le sens d'un texte,
apparemment clair, n'est pas forcément déterminant, de sorte que
l'interprétation purement littérale est prohibée (art. 18 al. 1 CO). Même si
la teneur d'une clause contractuelle paraît limpide à première vue, il peut
résulter d'autres conditions du contrat, du but poursuivi par les parties ou
d'autres circonstances que le texte de ladite clause ne restitue pas
exactement le sens de l'accord conclu. Il n'y a cependant pas lieu de
s'écarter du sens littéral du texte adopté par les intéressés lorsqu'il n'y a
pas de raisons sérieuses de penser qu'il ne correspond pas à leur volonté
(ATF 130 III 417 consid. 3.2 et les arrêts cités).
Tout comme dans les relations de droit privé, les déclarations qu'un
particulier adresse dans une procédure administrative aux autorités
doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire
d'après le sens qui peut et doit être donné de bonne foi, d'après leur texte
et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont
précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a, ATF 125 III 435
consid. 2a/aa).
3.2.3 En l'espèce, le contrat de location d'un contingent constitue la demande de
transfert de contingent entre B._______ (bailleur) et T._______ (locataire)
dont un exemplaire original a été transmis au service administratif qui l'a
reçu le 17 avril 2000. Sous chiffre 22, ce contrat prévoit que, en cas de
résiliation, une copie doit en être adressée au service administratif. Pour
ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de demande de
restitution au bailleur. Contrairement à ce qu'estime le recourant, ce texte
est clair. Les parties se sont engagées à transmettre une copie de la
résiliation au service administratif. Elles ont également convenu que la
résiliation, qu'elle émane du bailleur ou du locataire, devait être considérée
par le service administratif comme une demande valable de restitution du
contingent loué au bailleur, sans qu'une autre formalité soit nécessaire et
en particulier pas le dépôt d'une demande séparée du cédant T._______
au service administratif. L'auteur de la résiliation pouvait ainsi agir en son
propre nom sans devoir requérir l'accord de l'autre partie, le simple fait de
la communication de la résiliation au service administratif entraînant pour
ce dernier de devoir décider le retransfert du contingent en fin de contrat.
12
Aucune des autres conditions du contrat ne permet au surplus d'arriver à
une conclusion contraire. Le but poursuivi par ce contrat consistait en effet
à transférer, pour une durée limitée, une quantité de lait du bailleur au
preneur, quantité qui, en fin de contrat, doit obligatoirement être
retranférée au cédant selon l'art. 3 al. 5 OCL.
3.2.4 La clause en question permet au représentant, à savoir au bailleur ou au
locataire, d'effectuer un acte juridique, c'est-à-dire déposer une requête de
transfert de contingent, avec un tiers, soit le service administratif
compétent, qui produit effet directement en faveur (s'il s'agit du bailleur qui
récupère le contingent) ou à l'encontre (s'il s'agit du locataire qui doit
rétrocéder le contingent) du représenté, à savoir la partie qui n'a pas
résilié le contrat de location. Cette clause constitue pour le bailleur un
élément essentiel du contrat de bail, à tout le moins subjectivement, dans
la mesure où elle assure, simultanément à la résiliation, une démarche
administrative essentielle qui permet la validation formelle et rapide de la
rétrocession du contingent. Elle répond par ailleurs à la volonté du
législateur qui voulait simplifier fortement la réglementation compliquée
relative aux transferts et/ou aux modifications de contingent laitier sous
l'ancien droit (ATAF B-2149/2006 et B-2150/2006 consid. 5.3).
Il ressort de ce qui précède que, contrairement à ce que laisse entendre le
recourant, tant la lettre que l'esprit des dispositions contractuelles
permettent de déduire de celles-ci l'existence d'un contrat de
représentation directe et suffisamment concrète dont la naissance est liée
à la résiliation du contrat de bail. Le fait que cette procuration était en
définitive conçue dans l'intérêt du représentant lui-même (procuration in
rem suam), en soi possible, n'y change rien (PIERRE ENGEL, Traité des
obligations en droit suisse, 2e éd., Berne 1997, p. 373).
3.2.5 Contrairement à ce que semble supposer le recourant, cette clause n'a
pas été comprise différemment par le service administratif. En effet, à
réception de la résiliation du contrat, ce service n'a, dans son courrier du
30 mars 2004, dont T._______ a reçu copie, pas mis en doute qu'il était en
présence d'une demande valable de retransfert du contingent à B._______
avec effet au 1er mai 2006. Il a au contraire attiré l'attention de celui-ci sur
les restrictions nouvelles qui allaient être apportées au transfert des
contingents et l'a invité à faire savoir si, conformément à ces nouvelles
dispositions, il entendait utiliser le contingent repris pour sa propre
production laitière, condition nécessaire au transfert. Il est vrai que, après
avoir pris connaissance de la réponse de B._______ dans laquelle celui-ci
déclarait que c'était bien son intention, le service administratif a, dans son
courrier du 7 janvier 2005, signalé que, selon les instructions OCL, il devait
être en possession d'un accord écrit du locataire pour restituer le
contingent. Cet élément de réponse ne peut cependant pas être lu
indépendamment du reste de ce courrier, dans lequel le service
administratif attirait aussi l'attention de B._______ sur les conséquences,
13
pour lui, d'une éventuelle sortie anticipée de T._______ du
contingentement laitier sur la base de l'ordonnance du 10 novembre 2004,
en particulier sur le fait que, si le locataire sortait du contingentement
laitier au 1er mai 2006, son contingent serait supprimé, qu'il ne pourrait
ainsi plus restituer le contingent loué et qu'il était par conséquent vivement
conseillé de trouver un arrangement avec le locataire pour récupérer le
contingent au 1er mai 2005 déjà. Force est dès lors d'admettre que si le
service administratif a, à ce moment-là, rappelé que l'accord du locataire,
en tant que cédant lors du retransfert, était nécessaire pour la restitution
du contingent, c'est moins parce qu'il avait un doute sur la validité de la
procuration qu'en raison des problèmes qui pourraient résulter d'une sortie
anticipée du locataire en application du droit nouveau qui venait d'entrer
en vigueur.
3.2.6 Il s'agit encore d'examiner si, comme le soutient le recourant, la
procuration donnée à B._______ aurait été révoquée par le comportement
concluant de T._______. A cet égard il convient d'abord de constater que
la clause contenue au chiffre 22 du contrat de location n'a à aucun
moment été modifiée par les parties avant que survienne la résiliation
datée du 12 mars 2004, modification qui aurait dû être adoptée en la forme
écrite comme le prévoit le chiffre 31 du contrat. Au moment où, en
application de cette clause, B._______ a transmis une copie de la
résiliation au service administratif, ceci valant demande de restitution du
contingent, le pouvoir de représentation s'est éteint. T._______ n'a
auparavant signalé à aucun moment à B._______ qu'il entendait révoquer
la procuration et il n'a pas non plus informé le service administratif d'une
prétendue révocation. Il n'a pas plus réagi lorsque la résiliation lui a été
adressée par B._______, ni lorsqu'il a reçu copie du courrier du service
administratif du 30 mars 2004 dans lequel ledit service accusait réception
de la résiliation. Même si l'on voulait voir un acte concluant dans le fait
que, deux ans plus tard, il n'a pas donné suite à la demande de B._______
qui l'invitait à recourir contre la décision le libérant du contingentement
laitier, il n'en reste pas moins qu'une telle révocation serait tardive et
n'aurait aucun effet. En effet, si le représenté a en tout temps le droit de
révoquer les pouvoir découlant d'un acte juridique (art. 34 al. 1 CO), la
révocation produit effet pour le futur, mais ne permet pas de remettre en
cause une affaire conclue sur la base des pouvoirs avant leur révocation
(LUC THÉVENOZ/FRANZ WERRO, Commentaire romand, Code des obligations I,
Genève-Bâle-Munich 2003, commentaire 3 ad art. 34). Force est dès lors
de constater que la procuration n'a pas été révoquée dans le cas
d'espèce.
3.2.7 Dans une décision du 4 septembre 2006 (REKO_EVD 8B/2006-8
consid. 5.2 publiée sur Internet in : ), l'ancienne
Commission de recours DFE s'est posé la question de savoir si une clause
identique à celle du chiffre 22 du contrat de location pouvait être tenue
pour une demande de transfert de contingent. Sans la trancher
14
définitivement, elle a laissé entendre qu'il était très douteux qu'une telle
clause remplisse les conditions d'une demande de transfert dès lors que
cela impliquait que ledit service doive, avant de rendre sa décision,
examiner à titre préjudiciel la validité de la résiliation, soit une question
relevant du droit civil. La Commission de recours DFE a considéré en
substance qu'un tel examen allait au-delà de ce que l'on pouvait exiger du
service administratif en sa qualité d'autorité d'enregistrement et que cela
s'inscrivait plutôt en contradiction avec la pratique développée par la
Commission de recours DFE selon laquelle des dispositions relatives au
sort du contingent contenues dans un contrat de bail à ferme ne pouvaient
en principe pas remplacer l'accord nécessaire du cédant pour un transfert
de contingent au terme du bail et que d'éventuelles divergences sur la
portée de ces clauses relevaient du juge civil, à l'exclusion du service
administratif. Ces doutes n'apparaissent toutefois pas fondés pour les
raisons suivantes. D'une part, le service administratif n'est pas un simple
organe d'enregistrement. Saisi d'une demande de transfert, il lui incombe
en effet de vérifier notamment si les conditions posées par l'art. 3 al. 2, 3
et 3bis, l'art. 3a et l'art. 4 sont réunies avant de décider le transfert. D'autre
part, le contrat de location, contrairement au bail à ferme agricole, a pour
unique objet le transfert temporaire d'une quantité déterminée de lait entre
deux parties pendant une période elle aussi déterminée. Les conditions de
la résiliation sont également clairement énumérées dans le contrat. Elle
peut être le fait de l'une ou l'autre partie et doit intervenir par écrit six mois
avant le terme du contrat, soit le 31 octobre au plus tard, faute de quoi le
contrat est réputé reconduit tacitement pour une période de douze mois.
La vérification à titre préjudiciel du respect de ces conditions n'apparaît
pas d'une difficulté telle qu'elle ne puisse être le fait du service
administratif, ni plus complexe que l'examen auquel doit se livrer ce même
service lorsqu'il est en présence d'un transfert temporaire limité à une
année et qu'il est alors habilité à regrouper dans une même décision les
(deux) adaptations du contingent d'un producteur (voir consid. 3.1.2 ci-
dessus).
3.3 Il résulte de ce qui précède que la résiliation du contrat de location a été
donnée par B._______ dans les formes et délais requis et que, en
exécution de la clause contenue au chiffre 22 du contrat de location, cette
résiliation valait demande de restitution du contingent. Il s'ensuit que, en
application des dispositions de l'OCL et du contrat, le contingent aurait dû
en principe être restitué à B._______ avec effet au 1er mai 2006, comme
l'a constaté à juste titre la Commission régionale de recours.
4. En l'espèce, par décision du 7 juin 2006 prise en application de l'art. 6
OECL, le service administratif a exempté T._______ du contingentement
laitier avec effet au 1er mai 2006, supprimé le contingent de base dont ce
producteur disposait pendant l'année laitière 2005/2006 et imputé la
quantité correspondante de lait à la quantité de base de X._______ SA. Le
contingent de base supprimé, s'élevant à 345'811 kg, comprenait les
15
70'431 kg que B._______ lui avait transférés temporairement, depuis le
1er mai 2000 jusqu'au 30 avril 2006, par le contrat de location d'un
contingent laitier examiné au consid. 3 ci-dessus.
Alléguant que T._______ ne disposait plus d'aucun contingent au 1er mai
2006 puisqu'il avait été exempté du contingentement laitier dès cette date-
là, le recourant fait valoir que le service administratif ne pouvait de toute
manière pas, pour ce motif, donner suite à la demande de retransfert et
restituer, à cette date-là, un contingent qui n'existait plus. La question se
pose dès lors de savoir si, du fait de son exemption au 1er mai 2006,
T._______ était libéré de son obligation de restitution du contingent à
l'échéance du contrat.
4.1 Par novelle du 20 juin 2003, en vigueur depuis le 1er janvier 2004, le
législateur a modifié la LAgr et décidé la suppression du contingentement
laitier dès 2009, les art. 30 à 36 LAgr ne restant applicables que jusqu'au
30 avril 2009 (art. 36a al. 1 LAgr). A l'art. 36a al. 2 LAgr, le législateur a
également décidé que le Conseil fédéral pouvait exempter du
contingentement laitier, à partir du 1er mai 2006, les producteurs membres
d'une organisation au sens de l'art. 8 LAgr ou associés, au sein d'une
organisation, à un important utilisateur de lait de la région, à la condition
que l'organisation ait une réglementation quantitative de la production de
lait (let. a); qu'elle ait prévu des sanctions en cas de dépassement des
quantités convenues à titre individuel (let. b); et qu'elle garantisse que
l'augmentation de la production laitière ne dépasse pas celle des besoins
pour les produits transformés (let. c). Enfin le législateur a décidé à
l'art. 36a al. 3 que si les conditions économiques générales ou la situation
internationale changeaient de telle sorte que la suppression du
contingentement laitier doive être différée, le Conseil fédéral pouvait
reporter de deux ans au plus les délais fixés aux al. 1 et 2 (al. 3). Cette
disposition est complétée par l'art. 36b LAgr relatif aux contrats d'achat de
lait. A teneur de cette disposition les producteurs ne peuvent vendre leur
lait qu'à un utilisateur de la même interprofession, à un groupement de
producteurs ou à un utilisateur régional (al. 1). A cet effet, ils doivent
conclure un contrat d'une durée minimale d'un an (al. 2). Les vendeurs
sans intermédiaire sont exemptés de la conclusion obligatoire de contrats
pour les quantités qu'ils écoulent en vente directe (al. 3). Lorsqu'une
interprofession ou un groupement de producteurs pratique une
réglementation quantitative par la conclusion de contrats exclusifs, le
Conseil fédéral peut, sur demande, déclarer contraignantes les sanctions
prévues (al. 4). Les al. 1 à 3 sont applicables dès le 1er mai 2009 ou, si les
membres ont été exemptés du contingentement en vertu de l'art. 36a al. 2,
dès le 1er mai 2006. Ils restent en vigueur jusqu'au 30 avril 2012. En cas
de report des délais en vertu de l'art. 36a al. 3, la durée de validité se
prolonge dans la même proportion (al. 5).
4.2 Se fondant sur la compétence que lui accordent les art. 36a al. 2 et 177
16
al. 1 LAgr, le Conseil fédéral a arrêté l'ordonnance du 10 novembre 2004
sur l'exemption du contingentement laitier (OECL, RS 916.350.4). En
vigueur depuis le 1er janvier 2005, cette ordonnance a effet jusqu'au
30 avril 2009 (art. 24 OECL). Elle régit les conditions qu'une organisation
doit remplir afin que les producteurs affiliés puissent être exemptés du
contingentement laitier ainsi que les obligations incombant aux
organisations jusqu'à la suppression du contingentement laitier (art. 1
OECL). Le principe de l'exemption est énoncé à l'art. 2 OECL qui prévoit, à
son al. 1, que les producteurs peuvent être exemptés du contingentement
laitier s'ils sont affiliés à une interprofession (let. a); une organisation de
producteurs (let. b); ou à une organisation au sein de laquelle les
producteurs sont regroupés avec un utilisateur de lait important de la
région (organisation producteurs-utilisateur) (let. c). L'exemption peut
intervenir au 1er mai 2006, au 1er mai 2007 ou au 1er mai 2008. La section 2
de l'OECL prescrit les exigences qu'une interprofession, une organisation
de producteurs ou une organisation producteurs-utilisateur doivent remplir.
La section 3 traite de la quantité de lait. L'art. 6 al. 1 OECL définit la
quantité de base de l'organisation comme la somme des contingents qui
étaient attribués aux producteurs pour l'année laitière précédant
l'exemption du contingentement, les contingents supplémentaires visés à
l'art. 11 de l'OCL n'étant pas imputables (al. 1). Cette quantité de base
augmente ou diminue en fonction des adaptations prévues aux art. 7 à 10
OECL (al. 2), soit en particulier lorsque des contingents visés aux art. 3, 4
ou 5 OCL sont transférés ou repris par des producteurs exemptés (art. 8
OECL), en cas de reprise d'un contingent à l'échéance d'un contrat
d'élevage (art. 9 OECL) et en cas de sortie ou d'exclusion d'une
organisation (art. 10 OECL). L'organisation peut en outre commercialiser
une quantité de lait supplémentaire avec l'accord de l'OFAG si elle peut
prouver qu'elle a besoin de la quantité supplémentaire en question (art. 12
OECL). La section 4 prévoit règle la répartition des quantités et les tâches
des organisations. A teneur de l'art. 13 al. 1 OECL, la réglementation
quantitative visée à l'art. 36a al. 2 LAgr doit comprendre au minimum les
critères applicables à la répartition de la quantité de base et de la quantité
supplémentaire entre les membres de l'organisation (let. a) ainsi que des
dispositions relatives au transfert et à l'adaptation de parts de la quantité
de base et de la quantité supplémentaire au sein de l'organisation (let. b).
4.3 Dans ses instructions et commentaires du 1er juillet 2005 relatifs à l'OECL
(ci-après: les instructions OECL, publiées sur Internet in :
), l'OFAG a énoncé un certain nombre de principes à
propos de l'art. 2 OECL. Sous le thème "conséquences du retrait de
contingents « loués »", l'OFAG relève notamment ce qui suit : "Un
contingent est un droit de production que la Confédération a accordé
gratuitement aux producteurs de lait. Depuis le 1er mai 1999, ceux-ci sont
autorisés à « vendre » ou à « louer » ce droit à d'autres producteurs s'ils
renoncent à l'utiliser eux-mêmes. Or, comme les contingents ne sont pas
des droits acquis, les conventions de transfert ne sont pas non plus des
17
contrats de location ou de vente au sens du code des obligations (CO; RS
220). La Confédération peut donc en tout temps retirer les contingents
sans indemnisation. Les contingents retirés peuvent comprendre des
contingents donnés en location. Le droit de production, pour lequel le
preneur payait un loyer à ce jour, est supprimé par l'exemption. Il ne peut
donc plus faire l'objet d'une indemnisation (loyer). Une fois qu'un
contingent a été retiré, le preneur ne peut plus le restituer (...)".
Conformément à ces principes, les instructions OECL précisent à propos
de l'art. 6 OECL que la quantité de base se compose des contingents de
base qui étaient attribués aux producteurs le 30 avril précédant
l'exemption et que, hormis les contingents attribués initialement, elle
englobe aussi ceux qui ont été repris avec des parcelles, achetés ou
loués.
5. Reprenant le contenu des instructions ci-dessus, le recourant allègue
qu'un contingent n'est pas un droit acquis, mais un droit de produire une
certaine quantité de lait, sans devoir s'acquitter de taxes, que la
Confédération a accordé gratuitement aux producteurs de lait et qu'elle
peut donc retirer en tout temps sans indemnisation. Il soutient que la loi ne
différencie pas entre l'exemption ordinaire du contingentement laitier qui
en 2009 supprimera tous les contingents laitiers sans indemnisation et
l'exemption anticipée qui règle l'abandon progressif du contingentement
laitier en permettant, d'une part, une transition douce vers une époque
sans orientation étatique de la production et, d'autre part, la possibilité
pour certains groupes de producteurs de prendre une longueur d'avance
afin de s'adapter à la nouvelle situation avant les autres. Le recourant
relève que la quantité de base d'une organisation exemptée du
contingentement laitier est définie comme étant la somme de tous les
contingents supprimés qui étaient attribués aux producteurs sortis du
contingentement laitier, y compris les contingents repris avec des
parcelles, achetés ou loués et soutient que ces contingents deviennent
caducs avec l'exemption de leur détenteur et qu'ils ne sont donc plus
disponibles dans le système du contingentement. Il considère qu'il ne
serait pas judicieux de prévoir un mécanisme permettant de replacer des
quantités de lait libéralisées dans le régime du contingentement laitier et
estime que c'est pour cette raison que l'ordonnance sur l'exemption du
contingentement laitier ne règle pas un tel cas de figure et qu'il s'agit là
d'un silence qualifié du Conseil fédéral, celui-ci ayant opté pour une
solution qui exclut la reprise par le bailleur d'un contingent loué dès le
moment où le locataire est exempté du contingentement laitier.
Il convient dès lors d'examiner en premier lieu les griefs du recourant au
regard des dispositions de l'OECL.
5.1 Comme relevé plus haut, l'art. 6 OECL prévoit uniquement que la quantité
de base attribuée à une organisation dont les producteurs sont exemptés
se compose de la somme des contingents qui étaient attribués à ces
18
producteurs pour l'année laitière précédant l'exemption du
contingentement, à l'exception des contingents supplémentaires au sens
de l'art. 11 OCL (art. 6 OECL). A cette fin, les instructions OECL relatives
à cette disposition instituent un mécanisme de « conversion des
contingents » selon lequel le contingent de base détenu par un producteur
pendant l'année laitière précédant l'exemption, à savoir le contingent du
producteur, le contingent pris en location ainsi que le contingent transféré
dans le cadre d'un contingent d'élevage, auquel s'ajoute l'achat d'animaux
donnant droit à un contingent supplémentaire, sont imputés à la quantité
de base de l'organisation.
En d'autres termes, les contingents issus du régime public sortent de celui-
ci, dans lequel ils sont supprimés, et sont simultanément convertis et
transférés dans le système privé de contingentement où ils servent de
base à la régulation quantitative de la production de lait que les
organisations exemptées doivent administrer. Cette disposition ne règle
ainsi rien d'autre que la composition de la quantité de base des
organisations. Les adaptations de parts à la quantité globale des
organisations sont spécialement réglées dans la section 3 de l'OECL.
5.2 L'art. 8 OECL prévoit que lorsque des contingents visés aux art. 3, 4 ou 5
OCL sont transférés ou repris par des producteurs (exemptés), la quantité
de base de l'organisation augmente en fonction de ces contingents. Cette
disposition trouve son pendant à l'art. 3 al. 6 OCL concernant le transfert
de contingents et à l'art. 5 al. 3 OCL relatif au transfert des contingents en
cas de dissolution, de partage ou de reprise d'exploitation qui prévoient
tous deux que si la quantité de base visées à l'art. 8 OECL est augmentée,
le transfert est définitif et le contingent supprimé. La lecture de l'art. 8
OECL montre que cette disposition vise deux hypothèses. Elle règle d'une
part le cas où un producteur exempté reprend une quantité de lait qu'il
avait lui-même donnée location à un tiers resté dans le système du
contingentement. Elle règle d'autre part le cas d'un producteur exempté
qui achète un contingent à un tiers encore dans le système public du
contingentement. Les instructions OECL relatives à l'art. 8 le confirment
lorsqu'elles mentionnent, d'une part, que les producteurs sont libres de
reprendre des contingents et, d'autre part, que lorsqu'un producteur achète
un contingent après son exemption du contingentement, le cédant, qui
peut être un producteur de la région de montagne, doit déposer une
demande de transfert auprès du service administratif compétent. Les
instructions OCL relatives à l'art. 5 le confirment également en prévoyant
que si une demande de transfert définitif a été déposée en faveur d'un
producteur qui n'est plus soumis au contingentement, le service
administratif réduit le contingent du cédant, puis l'annonce à la banque de
données lait suisse B (ci-après : B). Dès que l'OFAG
(courtier) a confirmé le transfert de contingent, le système procède
automatiquement à l'adaptation du contingent, de même qu'à
l'augmentation de la quantité de base de l'organisation dans B.
19
Force est donc de constater que l'art. 8 OECL postule que les contrats
portant sur la location de contingents doivent être respectés lorsque le
bailleur a été exempté du contingentement et que le locataire y est resté
soumis. Il ne dit par contre rien de la situation inverse, à savoir lorsque le
bailleur est encore dans le régime du contingentement alors que le
locataire a été exempté de manière anticipée. Il ne dit rien non plus pour
les cas où le bailleur et le locataire ont été exemptés à leur demande du
contingentement.
5.3 L'art. 9 OECL règle pour sa part l'adaptation à l'échéance d'un contrat
d'élevage. A teneur de cette disposition, lorsqu'un contingent est repris par
un producteur de la région de montagne à l'échéance d'un contrat
d'élevage selon l'art. 4 al. 1 let. b OCL, la quantité de base de
l'organisation diminue d'autant (al. 1). Si les deux producteurs concernés
sont exemptés du contingentement, les quantités de base des deux
organisations sont adaptées en conséquence (al. 2). Cette disposition
trouve son pendant à l'art. 4 al. 3 OCL qui prévoit que si le cédant du
contingent est chargé par contrat de l'élevage du bétail bovin, le transfert
reste valable pendant la durée de validité du contrat. En cas de réduction
de la quantité de base visée par l'art. 9 OECL, la quantité de base réduite
est attribuée comme contingent au cédant à l'échéance du contrat
d'élevage. Les instructions OECL relatives à l'art. 9 précisent que, à
l'échéance d'un contrat d'élevage ou en cas de résiliation, le transfert
temporaire d'un contingent échoit également. L'agriculteur de plaine doit
alors annoncer à son organisation la quantité à soustraire de sa part à la
quantité de base, en indiquant le nom et l'adresse du destinataire.
L'organisation annonce, à son tour, la réduction de la quantité de base à
B. Dès que l'OFAG (courtier) a confirmé le transfert, le système
procède automatiquement à l'adaptation de la quantité de base des deux
organisations auxquelles sont affiliés respectivement l'agriculteur de plaine
et celui de montagne et envoie par ailleurs une confirmation électronique à
ces organisations. Si l'agriculteur ne commercialise plus de lait ou s'il est
encore soumis au contingentement, B transmet l'information au
service administratif compétent, qui attribue le contingent par voie de
décision. Il ressort ainsi de ces dispositions que, à la différence de ce que
fait l'art. 8 OECL, l'art. 9 OECL règle exhaustivement le sort des
contingents donnés en location, certes dans le cadre restreint des contrats
d'élevage, et cela sans égard au fait que le bailleur soit, ou non, exempté
du contingentement. Contrairement à ce que soutient le recourant, qui
estime qu'il ne serait pas judicieux de prévoir un mécanisme permettant de
replacer des quantités de lait libéralisées dans le régime du
contingentement laitier, il convient de constater que le Conseil fédéral a
admis dans ce cas le principe du respect des contrats de location passés
sous l'empire de l'OCL et du retour possible de certaines quantités de lait
du système libéralisé vers le régime du contingentement.
5.4 L'art. 10 OECL traite de l'adaptation en cas sortie ou d'exclusion de
20
l'organisation. Lorsqu'un producteur quitte son organisation et s'associe à
une organisation dont les membres sont également exemptés du
contingentement, la part du producteur par rapport à la quantité de base
est transférée à la nouvelle organisation (al. 1). Lorsque l'organisation
exclut un producteur, la part de ce dernier par rapport à la quantité de
base est attribuée à la nouvelle organisation ou comme contingent au
producteur (al. 2). Enfin, l'art. 11 OECL traite de la dissolution d'une
organisation. Dans un tel cas, si les producteurs ne s'associent pas à une
autre organisation, l'OFAG attribue à chaque producteur concerné un
contingent proportionnellement à sa part à la quantité de base. Ces deux
dispositions ne règlent ainsi pas non plus ce qu'il advient de la partie du
contingent dont un producteur exempté pouvait disposer en location avant
sa libération du contingentement et ne disent en particulier rien sur la
question de savoir si le producteur est libéré des obligations contractées
sous l'empire de l'OCL. Elles postulent en revanche en commun que si un
producteur exempté se retrouve, pour l'une ou l'autre raison, dans le
régime du contingentement laitier, il se voit attribuer un contingent
correspondant à la part à la quantité globale de lait dont il disposait dans
l'organisation privée. En d'autres termes, le producteur de lait qui détenait,
avant sa libération anticipée, un contingent de base comprenant un
contingent en location se voit dans un tel cas attribuer en propre, après
son exclusion ou la dissolution de son organisation, un contingent qui
englobe le contingent loué qu'il aurait normalement dû restituer s'il n'avait
jamais quitté le régime du contingentement.
5.5 Il résulte de ce qui précède que l'OECL règle pour l'essentiel uniquement
le transfert de quantités de lait du régime du contingentement vers le
système libéralisé (reprise de contingents loués par le bailleur exempté ou
achat de contingents). A l'exception de l'art. 9 OECL qui prévoit que les
quantités de lait liées à un contrat d'élevage retournent chez le bailleur,
exempté ou non du contingentement, à l'échéance du contrat, l'OECL
n'apporte aucune réponse aux conséquences de l'exemption anticipée sur
les contingents en location encore en mains des producteurs exemptés
pendant l'année laitière précédant leur exemption, hormis le fait que ces
contingents entrent dans la composition de la quantité de base des
organisations. Force est dès lors de constater que seules les instructions
OECL prévoient que les contingents loués compris dans les contingents de
base ne peuvent plus faire l'objet d'une indemnisation (loyer) ni être
restitués dès lors que le droit de production en question a été supprimé
par l'exemption.
6. Afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales,
l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des
directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni
les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas cette
dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce.
Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure
21
qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune,
elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation
ou de la jurisprudence. Ne contenant aucune règle de droit "stricto sensu",
les directives sont en principe applicables dans le temps de la même
manière que les dispositions qu'elles interprètent (Arrêt du Tribunal fédéral
2A.390/2006 du 28 novembre 2006 consid. 4.2 publié sur Internet in :
). S'il est vrai que les ordonnances administratives
interprétatives ne lient en principe ni les tribunaux ni les administrés, il
n'en reste pas moins que les uns et les autres en tiennent largement
compte. Par ailleurs, dans la mesure où ces directives assurent une
interprétation correcte et équitable des règles de droit, le juge les prendra
en considération (Arrêt du Tribunal fédéral H.121/06 du 25 janvier 2007
consid. 6 publié sur Internet in : ; BLAISE KNAPP, Précis de droit
administratif, 4e éd., Bâle 1991, n° 371). La question se pose ainsi de
savoir si les principes posés par les instructions OECL sont conformes à la
norme supérieure qu'elle concrétisent, respectivement si, comme le fait
valoir le recourant, l'on est en présence d'un silence qualifié du Conseil
fédéral.
6.1 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Il n'y a lieu de s'écarter du sens littéral d'un texte
clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la
disposition en cause; de tels motifs peuvent découler des travaux
préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. A l'inverse, il n'y a lieu de se fonder sur la
compréhension littérale du texte que s'il en découle, sans ambiguïté
aucune, une solution matériellement juste. Si le texte n'est pas absolument
clair, respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,
il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment de sa
relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte
(interprétation systématique), du but et de l'esprit de la règle, des valeurs
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique), et de la volonté du législateur telle qu'elle
ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique).
Lors de cet examen, il convient de privilégier une approche pragmatique
s'inspirant d'une pluralité de méthodes, étant précisé que les différentes
méthodes d'interprétation ne sont soumises à aucun ordre de priorité
(ATF 132 III 226 consid. 3.3.5, ATF 128 II 56 consid. 4 et réf. cit.;
Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en
matière d'asile [JICRA] 2006 n° 7 consid. 5.2, JICRA 2001 n° 20
consid. 3a et réf. cit.; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, vol. I : L'Etat, Berne 2006, p. 505 ss; PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, Berne 1994,
p. 142 ss; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984,
p. 122 ss).
22
Par l'interprétation de la loi, il s'agit d'abord d'établir si le législateur a
renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas
nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivalant alors
à un silence qualifié. Si tel n'est pas le cas et qu'il apparaît qu'une
réglementation légale se révèle incomplète parce qu'elle ne donne aucune
solution (satisfaisante) à une question déterminée, l'interprétation peut
conduire à la constatation d'une lacune de la loi. La doctrine dominante
jusqu'ici ainsi que la jurisprudence du Tribunal fédéral distinguent
traditionnellement la lacune authentique de la lacune improprement dite et
leur attachent des conséquences différentes. Une lacune authentique (ou
lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler
un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte
ou de l'interprétation de la loi. Quant à la lacune improprement dite, elle se
caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci
est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune
proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en
principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes
improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé
déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une
violation de la Constitution (ATAF B-7384/2006 consid. 3.1; ATF 131 II 562
consid. 3.5).
6.1.1 Une opinion récente exprimée en doctrine renonce toutefois à opérer une
distinction entre lacune proprement et improprement dite et parle de
manière générale de lacune involontaire de la loi, respectivement d'une
insuffisance inadmissible du point de vue téléologique qui peut être
comblée par les organes chargés d'appliquer la loi (ULRICH HÄFELIN/
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich
2006, note 243; ULRICH HÄFELIN, Zur Lückenfüllung im öffentlichen Recht,
in : Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zurich 1981, p. 91-124,
plus spéc. p. 108 s., 113 s.; ERNST A. KRAMER, Juristische Methodenlehre,
2e éd., Berne 2005, p. 162 ss). De même, on peut constater dans la
jurisprudence une tendance à s'éloigner de la distinction traditionnelle et à
admettre l'existence d'une lacune pouvant être comblée par un tribunal
lorsque, au regard des valeurs et des objectifs poursuivis par la loi, une
réglementation légale apparaît comme insuffisante et sujette à
complément (ATF 132 III 470 consid. 5.1, résumé en français in : Droit des
sociétés et droit du registre du commerce : revue de la législation et de la
pratique (REPRAX) 2006 p. 10 ss, plus spéc. p. 13; ATF 131 V 233
consid. 4.1; 129 II 438 consid. 4.1.2; 123 II 69 consid. 3c; ATAF B-
7384/2006 consid. 3.1).
6.1.2 L'interprétation littérale montre que, à l'art. 36a al. 1 LAgr, dont le contenu
a été rappelé au consid. 4.1 ci-dessus, le législateur a décidé que le
contingentement laitier serait maintenu jusqu'au 30 avril 2009 et supprimé
dès l'année laitière 2009/2010, sous réserve d'un report éventuel de deux
23
ans (art 36a al. 1 et 3 Lagr). A l'art. 36a al. 2 LAgr, le législateur a
cependant institué la possibilité d'une libération anticipée du
contingentement, sur une base volontaire, pour certains producteurs
membres d'une organisation. S'il a réglé en détail les conditions que
doivent remplir lesdites organisations, il n'a cependant édicté aucune règle
sur la coexistence des deux systèmes pendant la période transitoire
(contingentement public et gestion privée des quantités) et n'a, à
l'exception de l'art. 36b LAgr, pas réglé les conséquences de la sortie
anticipée, notamment pas la question de savoir ce qu'il adviendrait des
quantités de lait qui, au moment de l'exemption anticipée, seraient encore
détenues temporairement par les producteurs exemptés.
6.1.3 Dans son message du 29 mai 2002 concernant l'évolution future de la
politique agricole (Politique agricole 2007, FF 2002 4395) et dans son
message complémentaire du 16 octobre 2002 (FF 2002 6735), le Conseil
fédéral a relevé que le contingentement laitier renchérissait la production
et entravait la compétitivité du secteur de l'économie laitière en ce qui
concerne les prix, que la libéralisation des marchés agricoles et l'ouverture
des frontières renforçaient la pression exercée par la concurrence sur ce
secteur et que cela concernait notamment les producteurs qui étaient
contraints d'exploiter toutes les possibilités de réduire les coûts, surtout en
améliorant les structures de leur exploitation (FF 2002 4468). Relevant que
la possibilité de transférer des contingents avait été instaurée en 1999 afin
de donner davantage de souplesse au système du contingentement qui
était devenu de plus en plus rigide (FF 2002 4473), l'achat et la vente de
contingents ayant pour objectif d'offrir aux producteurs la marge de
manoeuvre leur permettant d'adapter les structures, il a cependant
constaté que cette flexibilité avait entraîné des coûts supplémentaires, le
commerce de contingents induisant un transfert d'argent des producteurs
de lait actifs vers les vendeurs et bailleurs, qui étaient parfois externes à
l'agriculture. Il a relevé dans ce contexte qu'en l'espace de deux ans, 18%
des contingents avaient été vendus ou mis en location pour un montant
annuel de 116 millions de francs, que ce montant allait augmenter d'année
en année car les contingents étaient bien plus souvent loués qu'achetés et
que, si l'évolution vers des exploitations laitières spécialisées continuait à
ce rythme, plus de la moitié des contingents seraient grevés de coûts pour
la location ou l'achat dans les cinq ans, soit une perspective qui n'était pas
très prometteuse pour l'économie laitière, mais constituait au contraire un
argument en faveur d'un abandon rapide du contingentement laitier
(FF 2002 4469). Relevant que l'économie laitière suisse devait pouvoir
s'adapter à temps aux nouvelles conditions-cadres et qu'il convenait de
poser les jalons aussi tôt que possible afin de réduire au maximum
l'insécurité institutionnelle dans l'intérêt des entreprises agricoles, il a
présenté un concept d'abandon progressif, par étape, du contingentement
laitier dans les années 2005 à 2007. Selon ce concept, les producteurs se
conformant aux exigences de l'agriculture biologique devaient être
exemptés dès le 1er mai 2005, les entreprises sises en zone de montagne
24
ou dans la région d'estivage depuis le 1er mai 2006 (art. 36a al. 2 du projet)
et le Conseil fédéral devait recevoir la compétence de libérer dès le 1er mai
2005 les producteurs membres d'une organisation, aux conditions de
l'actuel art. 36b al. 2 LAgr (art. 36a al. 3 du projet). Le Conseil fédéral a
cependant laissé au Parlement le soin de décider de la date de la
suppression définitive du contingentement en relevant qu'il faudrait veiller
à ce que les acteurs du marché (producteurs et transformateurs de lait)
disposent de suffisamment de temps pour se préparer et en précisant que,
pour assurer l'égalité de traitement des producteurs et afin d'éviter des
problèmes d'exécution d'ordre administratif (limitation de la marge de
manoeuvre dans le commerce des contingents et dans les décomptes;
contrôle des livraisons individuelles), il convenait de choisir une période de
transition relativement brève. S'agissant du régime transitoire, il a encore
précisé que la suppression progressive devrait simplifier l'adaptation des
quantités pour les exploitations spécialisées dans la production laitière et
qu'il proposait à cet effet que le commerce des contingents soit maintenu
durant la phase transitoire et que, simultanément, la quantité transférée
soit majorée d'un certain pourcentage, à déterminer dans le cadre du droit
public. Il a encore ajouté que le régime transitoire mettait l'augmentation
des quantités au service de l'évolution structurelle, que la quantité
supplémentaire bénéficierait aux exploitations qui considéraient la
production laitière comme une stratégie prometteuse, que les exploitations
qui ne misaient pas sur la production laitière y verraient une incitation
supplémentaire à vendre leur contingent et que la mise en oeuvre du
régime transitoire impliquait la fixation d'une date pour la suppression du
contingentement. Il a précisé à ce propos que la période de transition
devrait être assez courte, tant pour des motifs administratifs que d'égalité
de traitement et d'acceptation politique (FF 2002 4474 s. et 4477).
Il ne ressort pour le reste pas du message que le Conseil fédéral se soit
prononcé, à un moment quelconque, sur les conséquences, pendant la
période transitoire, de la juxtaposition du contingentement public et de la
régulation des quantités sur une base privée, et en particulier pas sur ce
qu'il adviendrait des accords passés entre producteurs portant sur la
location de contingent. L'examen du message n'apporte ainsi pas de
réponse claire à la question de savoir si les producteurs exemptés sont
libérés des obligations contractées en application de l'art. 3 OCL.
6.1.4 Lors de l'examen du projet de révision par le Parlement, on a souligné la
nécessité d'améliorer la capacité concurrentielle de l'économie laitière de
manière à ce qu'elle puisse renforcer sa position sur le marché, en
particulier sur le marché du fromage qui allait s'ouvrir en application des
accords bilatéraux avec l'UE. Le constat a été fait que le contingentement
laitier rendait cet objectif difficilement atteignable, notamment parce que
les coûts très élevés liés à l'adaptation des structures, en particulier
l'acquisition de contingents, privaient les producteurs de la capacité de
réaction nécessaire. (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [BO] 2002 E
25
1223 (Schiesser, porte-parole de la commission)). Les conséquences du
commerce des contingents et les rentes qui avaient été créées par ce biais
ont été très critiquées et ont constitué l'un des motifs qui ont amené le
Parlement à décider la suppression définitive du contingentement. Celui-ci
a cependant décidé de ralentir le rythme proposé par le Conseil fédéral. Il
a ainsi reporté l'abandon du contingentement laitier au 30 avril 2009
notamment parce qu'il voulait donner aux intéressés un signal clair leur
permettant de planifier à temps la suite des opérations (BO 2003 N 343
(Ehrler, porte-parole de la commission)), parce que cela permettrait ainsi
de déterminer les investissements qui pourraient être faits dans
l'agriculture et définirait aussi le prix de vente et de location des
contingents jusqu'à ce moment-là (BO 2003 N 390 (Favre porte-parole de
la commission)) et parce que les producteurs devaient pouvoir se fier à un
délai fixe et savoir ainsi si cela valait encore la peine de vendre, d'acheter
ou de louer des contingents (BO 2003 N 385 (Fässler)).
6.1.4.1 Au cours des débats, les deux Conseils ont été saisis de propositions de
minorité visant à modifier, respectivement à abroger l'art. 32 al. 2 et 3 LAgr
qui avait introduit la possibilité du transfert des contingents. Au Conseil
des Etats, une proposition David (BO 2002 E 1224 ss) visait, pour la durée
de la période transitoire, à mettre un terme au commerce des contingents
et à la pression qui en résultait sur les coûts de production en donnant au
Conseil fédéral la compétence de réglementer la mesure dans laquelle les
droits de livraison pouvaient être transférés directement entre producteurs
et de réglementer également le transfert indirect des contingents par la
création d'un pool alimenté par les droits de production inutilisés, mais
loués ou vendus, et ainsi porteurs de rente pour leurs titulaires. Au Conseil
national, une proposition Hämmerle (BO 2003 N 369 ss) visait à supprimer
purement et simplement l'art 32 al. 2 et 3 LAgr. Ces propositions ont
toutefois été rejetées notamment pour le motif que la location ou la vente
de contingents devrait, précisément dans la phase transitoire, permettre
aux agriculteurs ne souhaitant pas poursuivre la production laitière de
financer le changement nécessaire de structure de leur exploitation (BO
2002 E 1227 (Beerli)), que l'interdiction du commerce des contingents
reviendrait à interdire toute croissance aux exploitations axées sur la
production laitière et à cimenter la grandeur des exploitations (BO 2003 N
370 (Eberhard)), qu'il fallait à tout prix conserver leur marge de manoeuvre
aux diverses exploitations (BO 2003 N 370 (Walter)) et que la
commercialisation des contingents était une mesure de passage progressif
indispensable vers la liberté du marché qui restait l'objectif de base de la
loi (BO 2003 N 377 (Beck)). Pour sa part, le chef du Département fédéral
de l'économie (DFE) a souligné que la suppression des contingents en
2009 signifiait que les droits de produire découlant des contingents
n'auraient plus de valeur à cette date, que cette période était suffisamment
longue pour permettre à tous les détenteurs de faire leurs calculs et
d'amortir les valeurs des contingents au moment de leur achat, que
stopper cela revenait à se priver de la flexibilité apportée par le marché
26
des contingents et que la solution de l'abandon définitif du
contingentement en 2009 offrait une transparence totale dès lors que la
date à partir de laquelle les droits n'auraient plus d'utilité et perdraient
toute valeur était ainsi connue (BO 2003 N 378 (CF Deiss)). Il convient
ainsi de constater que, même s'il a vu dans les effets du commerce des
contingents l'un des motifs postulant pour l'abandon définitif du
contingentement, le législateur a néanmoins estimé nécessaire de
maintenir la possibilité de ce commerce durant la période transitoire, les
avantages de ce système l'emportant encore sur ses inconvénients.
6.1.4.2 S'agissant de l'exemption anticipée, le Parlement a renoncé à exempter
par avance les agriculteurs des régions de montagne et d'estivage ainsi
que les entreprises se conformant aux exigences de l'agriculture
biologique comme le proposait le Conseil fédéral à l'art. 36a al. 2 de son
projet. Il a en revanche donné au Conseil fédéral la compétence
d'exempter de manière anticipée les producteurs membres d'une
organisation aux conditions de l'art. 36a al. 3 du projet, dont le texte a été
repris sans changement à l'art. 36 al. 2 LAgr, à l'exception de la date de
l'exemption qui a été reportée au 1er mai 2006 au plus tôt. La possibilité
d'une exemption anticipée au sens de cet alinéa a été très contestée. Le
Conseil des Etats l'a admise en première lecture alors que le Conseil
national l'a refusée. Ce n'est qu'au cours de l'élimination des divergences
que le Conseil national s'est rallié au premier conseil qui maintenait sa
position. Les opposants ont fait notamment valoir qu'une sortie échelonnée
du contingentement donnerait de faux signaux, qu'elle entraînerait une
distorsion de concurrence (BO 2003 N 385 (Meier-Schatz)), que le marché
du lait ne pouvait pas sans autre être segmenté, que l'exemption d'un
secteur aurait immanquablement des effets sur l'autre, que la gestion de
l'ensemble du système serait difficile (BO 2003 N 389 (Ehrler)), qu'une
ouverture anticipée pour une partie seulement du marché pourrait poser
des problèmes en termes d'effets de vases communicants (BO 2003 N 390
(Favre)), qu'un tel système manquerait de transparence, qu'il était
essentiel que tous les acteurs du marché en connaissent les règles, que la
juxtaposition de deux systèmes n'entraînerait que confusion et incertitude,
que le mélange des genres serait source d'abus (BO 2003 E 462 (David)),
que de nombreuses questions restaient ouvertes s'agissant de l'exécution
de cette disposition et qu'il n'était pas souhaitable de susciter des
problèmes d'exécution supplémentaires au cours de la phase transitoire
(BO 2003 E 463 (Bürgi)) . Finalement, la proposition l'a emporté en
particulier pour le motif qu'il s'agissait d'encourager l'initiative privée, qu'il
ne fallait pas priver les organisations ayant pris les dispositions pour
adapter leurs structures et leurs produits de la possibilité de sortir de
manière anticipée du contingentement public, que l'octroi de cette
possibilité favoriserait un passage harmonieux vers la fin du
contingentement, que cela permettrait de tirer des expériences propres à
prévenir des erreurs que l'on ne commettrait plus après 2009 (BO 2003 E
461 s., 464 (Schiesser)),qu'il fallait permettre aux plus dynamiques, à ceux
27
qui voulaient prendre de l'avance de le faire (BO 2003 E 464 (CF Deiss))
et qu'il n'était pas judicieux de bloquer ces secteurs en attendant 2009
mais qu'il fallait au contraire les encourager, d'autant que des conditions
très précises étaient mises à la sortie anticipée (BO 2003 N 971 (Favre)).
En réponse aux critiques, jugées plutôt techniques, formulées à l'encontre
de cette disposition, le président de la commission du Conseil des Etats a
relevé que, selon les représentants mêmes des organisations privées, le
passage à une gestion privée des quantités était possible et qu'il n'y aurait
aucune confusion entre contingents donnés ou pris à bail, dans la mesure
où le contrôle des transactions dans ce domaine, fondé sur le droit public,
était possible (nachvollziehbar). De même, le président de la commission a
pris acte du fait que l'administration fédérale se déclarait convaincue qu'il
n'y aurait ni problème de transparence ni problème particulier s'agissant
de la gestion administrative du système (BO 2003 E 461 s., 464
(Schiesser)). Au Conseil national cependant, lors de l'élimination des
divergences, la représentante de la minorité qui s'opposait encore au
principe de l'exemption anticipée a souligné que la solution du Conseil des
Etats ne réglait nullement la manière de traiter les contingents « loués » ou
« donnés en location ». Posant en particulier la question de savoir ce qui
se passerait si un contingent était vendu ou « loué » peu avant l'exemption
d'un producteur du contingentement, la représentante de la minorité a
relevé que l'on serait confronté au problème des interfaces (Schnittstellen)
et au potentiel significatif d'abus que cela pouvait entraîner (BO 2003 N
971 (Meier-Schatz)).
6.1.4.3 Les seules conséquences d'une exemption définitive ou anticipée du
contingentement que le législateur a lui-même réglé figurent à l'art. 36b
LAgr. Cette disposition a été introduite lors des délibérations au Parlement
et oblige les producteurs, qui ne pratiquent pas la vente directe sans
intermédiaire, à ne vendre leur lait qu'à un utilisateur de la même
interprofession, à un groupement de producteur ou à un utilisateur régional
par la conclusion d'un contrat d'une année au moins. Cette disposition est
conçue comme une mesure d'accompagnement transitoire jusqu'au
30 avril 2012, voire jusqu'au 30 avril 2014 si le Conseil fédéral devait
différer la suppression du contingentement laitier en application de
l'art. 36a al. 3 LAgr. Elle a pour objectif de mettre en place des conditions-
cadres facilitant le transfert de la gestion des quantités de lait produites de
la Confédération aux acteurs du marché en offrant d'une part aux
producteurs la possibilité de planifier leurs investissements, de s'adapter
aux nouvelles structures et de mieux grouper leur offre et, d'autre part, en
encourageant la mise en place de groupements de producteurs dont la
position se trouvera ainsi renforcée sur le marché. Elle donne une certaine
sécurité aux acteurs du marché et partenaires commerciaux en fixant pour
un an au moins la livraison et les quantités et offre aux organisations la
possibilité de lier leurs membres à la faveur de contrats exclusifs. En
restreignant le cercle des partenaires économiques avec lesquels les
producteurs ont l'obligation de conclure des contrats, elle ferme la porte à
la spéculation à court terme sur le marché du lait, notamment aux « spot
28
4markets », ou marchés sauvages, qui entraînent une grande instabilité et
une fragilité du marché, doublée d'un va et vient du lait à travers tout le
pays, sans plus aucune référence aux zones de production et à leur
potentiel propre (BO 2002 E 1233 (Cornu)).
L'art. 36b LAgr a depuis lors été modifié par la novelle du 22 juin 2007
(FF 2007 4449) qui n'est toutefois pas encore entrée en vigueur. Dans sa
nouvelle teneur, l'al. 1 prévoit que les producteurs ne peuvent vendre leur
lait qu'à un utilisateur de lait, à un groupement de producteurs ou à une
organisation de producteurs. Selon le Conseil fédéral, dont la proposition a
été reprise telle quelle par le Parlement, ce complément doit, d'une part,
permettre de regrouper l'offre de lait et, d'autre part, empêcher le
commerce intermédiaire entre particuliers. Les membres d'une
organisation de producteurs doivent ainsi pouvoir vendre leur lait à
l'organisation à laquelle ils sont affiliés. Sinon, cette organisation pourrait
uniquement gérer les quantités conformément à l'art. 36a LAgr. Elle serait
donc empêchée de regrouper l'offre de lait pour renforcer sa position dans
les négociations de vente. Les producteurs pourront par ailleurs continuer
à livrer le lait à un utilisateur local après la sortie du contingentement. Cet
aspect concerne plus particulièrement les producteurs de lait de
fromagerie, qui entretiennent et pourront ainsi continuer d'entretenir des
rapports étroits avec la fromagerie locale. Cette disposition, complétée par
l'obligation de conclure un contrat d'une durée minimale d'un an (al. 2),
sert à limiter le commerce de lait et la création de «marchés spot»
(Message du 17 mai 2006 concernant l'évolution future de la politique
agricole; Politique agricole 2011; FF 2206 6027, 6148). Pour le surplus, le
législateur a prolongé jusqu'en 2015 le délai fixé à l'art. 36b al. 5 LAgr.
7.
7.1 Il ressort des débats parlementaires que le législateur a d'une part décidé
l'abandon du contingentement laitier et que sa décision a notamment été
dictée par la nécessité de mettre un terme au commerce des contingents
qui alourdit les coûts de production et empêche une adaptation rapide des
structures aux exigences du marché. Le législateur a cependant décidé de
repousser cet abandon à 2009 pour permettre aux intéressés de planifier à
temps la suite des opérations et déterminer les investissements qui
pourraient être faits dans l'agriculture.
Le contingentement laitier est une mesure d'orientation de la production de
lait destiné à la commercialisation qui se traduit par l'attribution de
contingents aux producteurs (art. 30 al. 1 LAgr). Le contingent est attribué
par la Confédération sous la forme d'une décision qualifiée d'autorisation
de politique économique (PAUL RICHLI, Rechtsfragen der
Milchkontingentierung, in : Communications de droit agraire 1985,
cahier 1, p. 1 ss, ch. 2.2). Avec l'attribution d'un contingent, l'exploitant
d'une entreprise agricole se voit accorder le droit de produire et de
commercialiser du lait (instructions OCL, ad. art. 1). Le contingent est ainsi
un droit de production, respectivement de commercialisation
29
(MANUEL MÜLLER, Milchkontingent und Grundeigentum in : Communications
de droit agraire 2002, cahier 3, p. 176; WASSERFALLEN, art. cit., p. 268).
Comme le soutient le recourant, le contingent n'est pas un droit acquis
(RICHLI, art. cit. ch. 2.3; avis de l'Office fédéral de la justice du 24 février
1988 in : JAAC 53.53 consid. 2.2; PHILIPP SPÖRRI, Milchkontingentierung –
die Geschichte der Einschränkung der Milchproduktion in der Schweiz in :
Communications de droit agraire 2002 cahier 3, p. 169 s). Son existence
est étroitement liée à la mesure d'orientation qui a nécessité son
introduction. Il va ainsi de soi que le contingent perd toute signification
lorsque la limitation quantitative de la production qu'il concrétise est
abrogée. Il peut ainsi être retiré ou supprimé par l'autorité, sans indemnité.
L'abrogation du contingentement laitier, au 1er mai 2009, signifiera en
définitive la fin des restrictions étatiques de la production et l'abrogation
des dispositions relatives au transfert des contingents (instructions OECL,
ad art. 2).
7.2 La possibilité d'exempter des producteurs de manière anticipée est quant
à elle subordonnée à la condition que les organisations dont ces
producteurs sont membres disposent d'une réglementation quantitative de
la production assortie d'un système de sanctions en cas de dépassement
des quantités convenues à titre individuel. Force est donc de constater
que, à côté du contingentement qui subsiste, l'exemption anticipée au sens
de l'art. 36a al. 2 LAgr ne se conçoit que dans le passage à un régime
privé de limitation quantitative de la production par secteur ou filière de
production, soit en définitive à un contingentement privé qu'il appartient à
l'organisation concernée d'administrer (art. 14 OECL) sous la surveillance
de l'OFAG (art. 22 al. 4 OECL). Il apparaît ainsi que, pendant la période
transitoire précédant l'abandon définitif du contingentement, la coexistence
des régimes public et privé de contingentement sert à mettre en oeuvre la
mesure d'orientation de la production qui perdure, sous réserve de la
flexibilité offerte à une organisation par l'art. 12 OECL qui lui permet, avec
l'accord de l'OFAG, de commercialiser une quantité de lait supplémentaire
si elle peut prouver qu'elle a besoin de ladite quantité (art. 12 OECL).
Ainsi, sous cet angle déjà, la loi opère une distinction entre l'exemption
définitive et l'exemption anticipée, contrairement à ce que soutient le
recourant.
7.3 Comme relevé au consid. 6.1.4.3 ci-dessus, le législateur a réglé lui-même
une seule conséquence de l'exemption en instituant des mesures
d'accompagnement transitoires à l'art. 36b LAgr. Cette disposition vise
d'une part à empêcher la pratique des marchés sauvages ainsi que
l'instabilité et la fragilité du marché qui en découlent. Elle offre d'autre part
au producteur une certaine sécurité pour la prise en charge du lait
commercialisé et assure que le lait produit sera commercialisé dans sa
zone de production. Le fait que cette mesure s'applique aussi bien en cas
d'exemption définitive qu'en cas d'exemption anticipée ne permet
cependant pas encore de conclure que toutes les conséquences attachées
30
à la première, soit le retrait pur et simple des contingents et la fin des
transferts de lait, s'applique sans autre à la seconde.
7.4 La possibilité d'une exemption anticipée sur une base volontaire n'a en
effet pas été décidée sans certaines réserves. Si le législateur a admis
qu'il s'agissait de ne pas freiner l'adaptation nécessaire des structures et
de permettre aux secteurs les plus dynamiques de prendre une longueur
d'avance pour s'adapter au marché et de tirer des expériences en vue de
l'abandon définitif du contingentement en 2009, il a néanmoins exprimé
plusieurs doutes au sujet des problèmes qui pourraient naître de la
juxtaposition, pendant la période transitoire, du régime public et de la
régulation des quantités sur une base privée, notamment en termes de
vases communicants. Le législateur a constaté que des questions
restaient ouvertes s'agissant de l'exécution de ces dispositions et mis en
évidence la nécessité de régler les rapports entre les deux systèmes, en
s'en remettant toutefois aux assurances que lui donnait l'administration.
Dans leur article consacré à la sortie anticipée du contingentement laitier
(JACQUES CHAVAZ/ANDREAS GALLER,/RAHEL SCHELBERT, Vorzeitiger Ausstieg aus
der Milchkontingentierung : Zur Frage der Schadenersatzpflicht von
Produzenten « gemieteter » Kontingente, in : Communications de droit
agraire 2006 p. 191 ss), les auteurs, membres de l'OFAG, exposent les
motifs qui ont conduit le Conseil fédéral à adopter l'art. 6 OECL concernant
la composition de la quantité de base des organisations exemptées. Le
concept à la base de cette disposition part notamment du constat que, au
cours de l'année laitière 2004/2005, près de la moitié du contingent de
base des exploitations était constitué de contingents achetés ou loués, la
location représentant à elle seule le triple des contingents achetés. Il
repose sur l'idée que les producteurs doivent être réellement libres de se
décider pour une sortie anticipée du contingentement laitier et que cette
autodétermination serait rendue illusoire si on imposait à ceux qui
détiennent un contingent loué d'acheter ce contingent, avec les coûts
élevés que cela implique, ou de le restituer avant la sortie anticipée, avec
la conséquence qu'ils disposeraient d'un potentiel de production plus faible
pendant la période transitoire jusqu'en 2009. Selon ces auteurs, dans un
cas comme dans l'autre, il en serait résulté une diminution de leur base
d'existence telle que cela aurait amené ces producteurs à décider de
rester soumis au régime du contingentement laitier jusqu'en 2009. Ce
concept n'apparaît en soi pas critiquable. Il faut en effet reconnaître avec
ces auteurs qu'obliger les producteurs qui voulaient opter pour une
exemption anticipée à acheter les contingents qu'ils détenaient à titre
temporaire ou à les restituer quelle que soit la durée du contrat conclu
aurait subordonné la décision du producteur à des contraintes telles
qu'elles auraient partiellement vidé de son sens la possibilité d'une
exemption anticipée sur une base volontaire au sens de l'art. 36 al. 2 Lagr.
Il n'en reste cependant pas moins que ni l'art. 6 OECL ni le concept à son
origine ne permettent d'inférer que le producteur exempté qui détenait un
contingent en location dans son contingent de base serait, après son
31
exemption, libéré des obligations contractées sous l'empire de l'OCL.
7.5 Le législateur n'a pas laissé entendre qu'il convenait d'adopter des
mesures particulières visant à inciter les producteurs à opter pour
l'exemption anticipée. Il ne ressort en particulier pas des débats
parlementaires que le législateur entendait spécialement favoriser, parmi
les producteurs désireux de sortir de manière anticipée du
contingentement, ceux qui détenaient un contingent en location, et ce au
détriment des bailleurs de ces contingents qui décidaient de rester soumis
au régime du contingentement comme le droit le leur permet jusqu'en
2009. L'art. 3a OCL impose des restrictions au transfert des contingents.
Les contingents transférés à titre temporaire qui sont repris par le cédant
(bailleur) après le 1er mai 2004 ne peuvent plus être transférés à un tiers à
moins que le preneur (locataire) ait résilié le contrat de transfert ou que le
contingent n'ait été transféré que pour la durée d'une seule période de
contingentement. Après la reprise, les contingents ne peuvent pas non
plus être utilisés dans le cadre d'une communauté partielle d'exploitation,
sous peine de retrait du contingent. Cette disposition a été conçue afin de
protéger les producteurs actifs et notamment le locataire contre une
reprise du contingent par le bailleur dans un seul but spéculatif
(CHAVAZ/GALLER/SCHELBERT, art. cit, p. 199). En d'autres termes, elle empêche
toute reprise par des bailleurs qui n'ont plus aucun intérêt à la production
laitière et qui utilisent l'instrument du transfert des contingents dans le seul
but de se constituer une rente. Il s'ensuit que le producteur soumis au
contingentement qui reprend un contingent qu'il avait donné en location
est en principe, soit amené à l'utiliser lui-même, soit à proroger le contrat
de location si le locataire le souhaite (instructions OCL, ad art. 3a). Ainsi,
sous réserve des exceptions mentionnées à l'art 3a al. 2 OCL, les
producteurs actifs qui reprennent des contingents qu'ils avaient donnés en
location le font pour l'utiliser eux-mêmes, comme c'est en l'espèce
l'intention déclarée de B._______.
Il ne ressort pas non plus des débats parlementaires que le législateur
entendait favoriser les producteurs qui détiendraient un contingent en
location au détriment des bailleurs de ces contingents qui demanderaient
eux aussi l'exemption anticipée. Il y a en effet tout lieu d'admettre que les
producteurs exemptés se voient attribuer, par les organisations dont ils
sont membres, une part à la quantité globale correspondant au contingent
«converti» qu'ils ont apporté dans cette organisation (WASSERFALLEN,
art. cit., p. 275). Sinon, on ne verrait pas ce qui pourrait amener un
agriculteur à opter pour une libération anticipée alors qu'il disposerait d'un
droit de production, respectivement de commercialisation plus élevé en
restant, comme le droit le lui permet, dans le régime public du
contingentement jusqu'à la fin de l'année laitière 2008/2009. Selon le
message du Conseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi sur
l'agriculture, les études effectuées par l'Institut d'économie rurale de
l'EPFZ (IER) montrent que les frais de production par kilo de lait diminuent
32
à mesure que les quantités produites s'accroissent. Une augmentation de
10'000 kg diminue les frais de production de 2 à 3 ct./kg, selon le coût
d'opportunité et l'emplacement de l'exploitation (FF 2002 4470 s.). Les
producteurs actifs qui voient un avenir dans la production laitière ont donc
un intérêt à augmenter leur volume de production.
Or, comme relevé plus haut, le producteur exempté de manière anticipée
se voit toujours imposer une limite à sa production qui est définie par sa
part à la quantité globale de lait qu'il ne peut pas dépasser sans s'exposer
obligatoirement à une sanction. Ainsi sa situation reste, sous cet angle,
comparable à celle du producteur actif encore soumis au contingentement.
L'un et l'autre ne peuvent produire que dans le cadre d'une limitation
quantitative de la production. Sous réserve d'une adaptation du volume
global des contingents d'une interprofession au sens de l'art. 31 al. 2 LAgr
et 10a OCL, ou de la commercialisation, avec l'accord de l'OFAG, d'une
quantité supplémentaire par l'organisation au sens de l'art. 12 OECL, ils
n'ont tous deux pas d'autre alternative, pour augmenter leur volume de
production, que d'acheter ou de louer un contingent (art. 3 OCL, art. 8 et
13b OECL) ce qui contribue à alourdir leurs frais de production. En cela, la
situation du producteur exempté se distingue clairement de ce qui
prévaudra après l'abandon définitif du contingentement et la fin des
restrictions étatiques de la production. Il va dès lors de soi que, tant pour
se préparer à l'abandon définitif du contingentement laitier que pour
s'assurer des conditions de production les meilleures possibles dans le
système libéralisé au sens défini ci-dessus, les producteurs actifs qui ont
décidé de rester soumis provisoirement au contingentement public, comme
ceux qui ont choisi une libération anticipée, ont un intérêt évident à
retrouver, à l'échéance du contrat, les quantités de lait qu'ils ont pu
transférer temporairement à des tiers sous l'empire de l'OCL, ceci leur
permettant d'augmenter leur volume de production sans alourdir
simultanément leurs frais de production.
Le commerce des contingents, en particulier la constitution de rentes dont
bénéficient des producteurs ayant de facto abandonné la production
laitière, a été très critiqué lors des débats parlementaires et il a constitué
l'un des motifs qui ont conduit à décider l'abandon définitif du
contingentement. Conscient des défauts liés à ce commerce, le législateur
a cependant refusé d'y mettre un terme avant l'exemption définitive en
2009, en estimant que les avantages l'emportaient encore sur les
inconvénients pendant la période transitoire. L'examen de l'OECL (voir
consid. 5.1 à 5.5 ci-dessus) montre que le Conseil fédéral en a tenu
compte en obligeant d'une part les organisations à mettre en place des
dispositions relatives au transfert et à l'adaptation de la quantité de base
au sein de l'organisation (art. 13 al. 1 OECL) et en réglant d'autre part lui-
même les transferts de contingents à l'art 8 OECL. Il a cependant été
établi que, à l'exception des contrats de location en relation avec des
contrats d'élevage, il ne l'a fait que sous le seul aspect des transferts allant
du régime de contingentement vers le système libéralisé. Ainsi les
33
producteurs exemptés peuvent reprendre des contingents qu'ils ont loués
à des agriculteurs encore soumis au contingentement et les contrats de
location passés dans ce contexte restent donc valables alors qu'ils ne le
seraient plus dans l'autre sens. Il a été établi ci-dessus que l'exemption
anticipée ne se conçoit que dans le passage à un régime privé de
limitation quantitative de la production, parallèle au contingentement, et
que les producteurs qui optent pour l'exemption anticipée n'ont, comme les
producteurs soumis au contingentement, pas d'autre alternative que
d'acheter ou louer un contingent pour augmenter leur volume de
production, sous réserve des avantages qu'ils peuvent retirer de la
commercialisation d'une quantité supplémentaire par l'organisation. Ainsi,
compte tenu des caractéristiques communes aux régimes public et privé
du contingentement, les considérations émises au Parlement à l'appui du
maintien du commerce des contingents, auxquelles il est renvoyé (voir
consid. 6.1.4.1 ci-dessus), ne peuvent pas être ignorées dans l'examen
des conséquences de l'exception anticipée, ni interprétées unilatéralement
au seul avantage des producteurs exemptés. Admettre le contraire en
libérant les producteurs « locataires » de leur obligation de restituer en fin
de contrat le contingent dont ils ne disposaient que temporairement au
moment de leur exemption, serait constitutif d'une inégalité de traitement
qu'aucun motif objectif tiré de l'intérêt public ne peut sérieusement justifier.
L'interprétation téléologique ne permet ainsi pas de soutenir l'opinion
défendue par l'OFAG dans les instructions OECL.
7.6 Il apparaît ainsi que la thèse soutenue par le recourant, reprise des
instructions qu'il a adoptées concernant l'OECL, ne trouve d'appui ni dans
la loi ni dans les travaux préparatoires et qu'elle ne peut non plus être
déduite des méthodes d'interprétation examinées ci-dessus. Il résulte ainsi
de ce qui précède qu'en prévoyant que les producteurs exemptés du
contingentement laitier ne sont plus tenus de payer les loyers pour les
contingents qui leur avaient été transférés à titre temporaire en location ni
de restituer ces quantités, les instructions OECL ne reposent sur aucune
base légale suffisante et vont au-delà des normes qu'elles sont censées
concrétiser.
8. L'examen du recours, sous l'angle du principe constitutionnel de la
confiance (art. 9 Cst) ne permet pour le reste pas d'arriver à une
conclusion différente. Ce principe procure un droit à la protection de la
confiance légitime du citoyen résultant des assurances reçues des
autorités ou de tout autre comportement fondant des attentes déterminées
de sa part, dans la mesure où ce comportement se réfère à un cas concret
qui touche le citoyen concerné. En principe, seul peut invoquer ce principe
celui qui, se fondant sur les assurances reçues, a pris des dispositions sur
lesquelles il ne peut revenir sans en subir un désavantage. En règle
générale cependant, la protection tirée du principe de la confiance n'est
pas opposable en cas de modification de la législation dès lors que les
34
citoyens ne peuvent sans autre tabler sur le maintien d'une loi existante,
mais doivent au contraire compter avec sa modification. Ce principe
réapparaît toutefois lorsque les citoyens sont gravement touchés par une
modification imprévisible de l'ordre juridique qui porte atteinte aux
dispositions qu'ils ont prises sur la base de la législation jusqu'alors en
vigueur et n'ont aucune possibilité de s'adapter à la nouvelle législation.
Dans un tel cas, il peut être le cas échéant possible de déduire du principe
de la confiance un droit à une réglementation transitoire appropriée
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., notes 628, 640bb et 660 ainsi que la
doctrine et la jurisprudence citées, notamment ATF 130 I 26 consid. 8.1,
JdT 2005 I 143). En particulier, lorsque l'Etat, agissant dans le cadre d'une
politique économique d'orientation de la production, comme c'est le cas
d'un retrait de contingent, adopte des mesures limitatives particulièrement
incisives, on peut attendre de lui qu'il ne le fasse pas de manière
imprévisible (ATF 118 Ib 241 consid. 9b).
8.1 Comme relevé plus haut, l'art. 3 OCL prévoit expressément la possibilité
du transfert de contingents (al. 1), la quantité de lait transférée à titre
temporaire étant définie comme la quantité devant obligatoirement être
retransférée au cédant (al. 5). Sur cette base, le cédant B._______ a
conclu le contrat de location d'un contingent laitier qui a été sanctionné par
une décision du service administratif du 24 juillet 2000 ayant pour titre
"contingentement laitier, transfert temporaire/location". Même si le terme
de « location » n'a été utilisé que par souci de simplicité pour exprimer le
transfert temporaire des contingents (instructions OCL, ad art. 3), on peut
toutefois admettre qu'il a été compris comme tel par le cédant et que celui-
ci s'attendait de bonne foi à ce que son contingent lui soit restitué à
l'échéance du contrat comme le suppose tout contrat de location. Une telle
attente était au demeurant parfaitement légitime au regard de la teneur
claire de l'art. 3 al. 5 OCL et ne pouvait pas échapper non plus au preneur
T._______.
8.2 En l'espèce le cédant B._______ a transféré temporairement l'entier de
son contingent en l'an 2000 parce que sa santé ne lui permettait plus de
poursuivre la production laitière sur son exploitation. Il entendait la
reprendre à l'échéance du contrat dès l'année laitière 2006/2007, en
restant dans le système du contingentement public. Le retrait de la
quantité de lait transférée à titre temporaire, respectivement la libération
du preneur T._______ de son obligation de restituer cette quantité touche
gravement le cédant dans ses intérêts patrimoniaux. L'OCL ne prévoyant
plus la possibilité d'octroyer un contingent pour début de
commercialisation du lait, le cédant se verrait contraint, pour reprendre la
production laitière et se préparer dans les meilleures conditions possibles
à l'abandon du contingentement du lait ou à une sortie anticipée, à
« acheter » ou « louer » un contingent auprès de tiers, ce qui alourdirait
fortement ses coûts de production.
35
8.3 La suppression du contingentement, respectivement la possibilité d'une
libération anticipée a été présentée dans le message de 2002. Il a
cependant été établi ci-dessus (voir consid. 6.1.3) que rien dans ce
message, qui postulait le maintien du commerce des contingents pendant
la période transitoire, ne laissait présager que, pendant la dite période, les
contrats portant sur la location des contingents laitiers ne devraient plus
être respectés par les producteurs exemptés. Il a également été établi ci-
dessus (voir consid. 6.1.4.2) que la loi ne tranche pas cette question et
qu'il ne ressort pas des débats que le Parlement se soit penché
particulièrement sur la question de la validité des contrats de location
auxquels les producteurs exemptés étaient parties ou qu'il ait laissé
entendre que ces derniers ne seraient plus tenus de respecter leurs
obligations contractuelles dans ce domaine. Quant à l'OECL et aux
instructions y relatives, qui précisaient pour la première fois la portée que
l'OFAG entendait donner à cette ordonnance, elles ne sont entrées en
vigueur qu'au 1er janvier 2005, respectivement au 1er juillet 2005. A ce
moment-là, B._______ avait déjà valablement résilié le contrat pour le
30 avril 2006, dans le respect de la clause contractuelle y relative et
n'avait plus le moyen de récupérer son contingent avant le début de
l'année laitière 2005/2006, soit l'année laitière qui servirait de base au
calcul de la quantité de base des organisations exemptées. Au moment où
il a résilié le contrat, soit le 12 mars 2004, il n'avait au demeurant pas de
raison de tenter de le résilier de manière anticipée pour le 30 avril 2005
puisqu'il ignorait aussi bien quelle serait la teneur de la future OECL que le
contenu des instructions qu'adopterait l'OFAG. A supposer même qu'il n'ait
pas encore résilié le contrat à la date de l'entrée en vigueur de l'OECL, le
1er janvier 2005, il aurait de toute manière été dans l'impossibilité de le
faire en temps utile pour éviter que le contingent ne reste en mains de
T._______ durant l'année laitière 2005/2006. Pour cela, il eut en effet été
nécessaire que le contrat de location du contingent laitier soit résilié pour
la fin de l'année laitière 2004/2005 au plus tard, soit pour le 30 avril 2005.
Or le contrat le liant à T._______ prévoit que faute de résiliation écrite par
l'une des deux parties 6 mois avant son terme (le 31 octobre au plus tard),
le contrat est reconduit tacitement pour une durée de 12 mois. C'est donc
au plus tard le 31 octobre 2004 qu'il aurait dû résilier le contrat, ce qu'il
n'aurait non seulement pas pu faire en raison du délai de 6 mois prévu par
le contrat, mais qu'il n'avait encore aucune raison de faire puisque, le
31 octobre 2004, le Conseil fédéral n'avait pas encore adopté l'OECL du
10 novembre 2004 et qu'il ignorait de surcroît si T._______ opterait, le
moment venu, pour une exemption anticipée (voir aussi WASSERFALLEN art.
cit., p. 280).
8.4 Force est dès lors de constater que les conséquences attachées à la
libération anticipée du contingentement en relation avec les contingents
donnés en location, particulièrement incisives pour les bailleurs, étaient
imprévisibles et qu'elles commandaient l'adoption de mesures transitoires
dans le sens de ce qui a été exposé au consid. 8.
36
9. Chargé d'adopter les mesures d'exécution de la loi, il appartenait au
Conseil fédéral de codifier dans l'ordonnance les conséquences de
l'exemption anticipée sur les contingents en location encore en mains des
producteurs exemptés. Les questions soulevées au Parlement, touchant
aux problèmes liés à la coexistence, pendant la période transitoire, du
contingentement public et de la régulation des quantités sur une base
privée appelaient nécessairement une intervention de la part du Conseil
fédéral et excluait ainsi un silence qualifié. Il a été établi au consid. 5.5 ci-
dessus que le Conseil fédéral n'a réglé que partiellement les adaptations
de parts à la quantité globale de lait dans la section 3 de l'OECL.
Comme l'a relevé la Commission de recours DFE dans sa décision du
4 septembre 2006 (REKO_EVD 8B/2006-8 consid. 5.3 publiée sur Internet
in : ), il convient ainsi de constater l'existence d'une
lacune involontaire de la loi, respectivement d'une insuffisance
inadmissible d'un point de vue téléologique que le juge doit combler dans
une perspective conforme aux objectifs et valeurs contenues dans la loi. Il
a été établi-ci-dessus (voir consid. 5.3) que l'art. 9 OECL et les instructions
OECL y relatives, en relation avec l'art. 4 al. 3 OCL postulent le respect
des contrats portant sur des transferts temporaires de quantités de lait
passés sous l'empire de l'OCL en relation avec des contrats d'élevage.
Elles règlent en détail les modalités de l'adaptation des parts à la quantité
globale des organisations à l'échéance des contrats d'élevage ou en cas
de résiliation desdits contrats, et ce aussi bien pour les cas où le
producteur qui reprend un contingent est encore soumis, comme en
l'espèce, au contingentement que pour les cas où le producteur reprenant
le contingent est lui-même exempté en tant que membre d'une
organisation. Les principes posés par l'art. 9 OECL apparaissent
conformes à l'intention du législateur, sont propres à garantir l'égalité de
traitement entre producteurs, exemptés ou non du contingentement, et
offrent une solution qui répond équitablement aux exigences
constitutionnelles tirées du principe de la confiance. La lacune constatée
ci-dessus peut ainsi être comblée par une application analogique de cette
disposition pour régler le sort des contingents que des producteurs
exemptés détenaient encore à titre temporaire, sur la base d'un contrat de
location de contingent laitier, au cours de l'année laitière qui a précédé
leur exemption, et qui ont été valablement résiliés ou le seront encore d'ici
au 30 avril 2009, date de l'abandon définitif du contingentement.
Appliquée au cas d'espèce, cette disposition conduit à constater, comme
l'a fait à juste titre la Commission régionale de recours n° 5 ,que le fait que
T._______ a été exempté du contingentement laitier dès le 1er mai 2006 ne
s'oppose pas au retransfert, à la même date, du contingent de 70'431 kg
que B._______ lui avait transféré à titre temporaire sur la base d'un contrat
de location de contingent laitier qui a été valablement résilié pour le
30 avril 2006.
37
10. Dans sa réponse au recours du 19 février 2007, B._______ a demandé
des dommages et intérêts pour les pertes financières subies par son
exploitation dès le 1er mai 2006. Une telle conclusion ne relevant pas de la
compétence du tribunal de céans, elle doit être déclarée irrecevable.
11. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit
fédéral, qu'elle ne constate pas les faits de manière inexacte ou
incomplète et qu'elle n'est pas inopportune (art. 49 PA). Mal fondé, le
recours doit en conséquence être rejeté.
12. A teneur de l'art. 63 al. 2 PA, aucun frais de procédure n’est mis à la
charge des autorités fédérales recourantes et déboutées. La présente
décision est dès lors rendue sans frais. Aux termes de l'art. 64 al. 1 PA,
l’autorité de recours peut allouer, d’office ou sur requête, à la partie ayant
entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. Les
dépens comprennent les frais de représentation et les éventuels autres
frais nécessaires de la partie (art. 8 du règlement concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral;
RS 173.320.2). B._______, qui obtient gain de cause, n'étant pas
représenté par un avocat, il n'y a pas lieu de lui allouer de frais de
représentation. Il convient en revanche de lui allouer, à la charge de
l'OFAG, une indemnité de Fr. 500.-- pour les frais nécessaires qui lui ont
été occasionnés par la procédure.
13. Le présent arrêt est définitif (art. 83 let. s ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral [LTF], RS 173.110).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3. Une indemnité de Fr. 500.-- (TVA comprise), mise à la charge de l'Office
fédéral de l'agriculture, est allouée à B._______ à titre de dépens.
4. Le présent arrêt est communiqué :
- au recourant (sous pli recommandé; annexes en retour)
- à l'intimé (sous pli recommandé; annexes en retour)
- à l'autorité inférieure (sous pli recommandé; annexe : dossier en retour)
- à la première instance (sous pli simple)
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- à T._______ (sous pli simple).
Le président de cour : La greffière :
Bernard Maitre Solange Borel
Date d'expédition :