Corte II
B-3393/2008
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 2 4 s e t t e m b r e 2 0 0 8
Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio),
Hans-Jacob Heitz, Ronald Flury,
cancelliere Corrado Bergomi.
A._______,
ricorrente,
contro
Autorità federale di sorveglianza dei revisori ASR,
casella postale 6023, 3001 Berna,
autorità inferiore.
domanda di abilitazione a esercitare la funzione di perito
revisore.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
B-3393/2008
Fatti:
A.
Il 25 marzo 1982 A._______ (di seguito: ricorrente) ha superato
l'esame di laurea in scienze politiche presso l'Università X._______ di
Milano e conseguito il titolo accademico di dottore in scienze politiche.
Con scritto del 28 gennaio 1994 l'allora Ufficio federale dell'industria,
delle arti e mestieri e del lavoro (UFIAML, oggi: Ufficio federale della
formazione professionale e della tecnologia; UFFT) ha confermato che
la formazione del ricorrente in considerazione del conseguimento della
maturità tecnica commerciale nel 1973, della laurea in scienze
politiche nel 1982, nonché della pratica professionale qualificata è
perlomeno comparabile al diploma di una scuola superiore per i quadri
dell'economia e dell'amministrazione riconosciuta dalla
Confederazione.
B.
In data 3 dicembre 2007 il ricorrente ha presentato all'Autorità di
sorveglianza dei revisori (di seguito: ASR, autorità inferiore) una
domanda di abilitazione ad esercitare la funzione di perito revisore.
Con E-Mail del 28 dicembre 2007 l'ASR ha comunicato al ricorrente
che da un esame sommario della domanda emergeva che egli non
adempie i requisiti posti alla formazione giusta l'art. 4 cpv. 2 della
legge sui revisori (LSR, RS 221.302). A mente dell'autorità inferiore il
diploma universitario in scienze politiche, equiparato in Svizzera ad un
diploma di scuola superiore per i quadri dell'economia e
dell'amministrazione (SSQEA), non soddisfa le condizioni in materia di
formazione di cui all'art. 4 cpv. 2 lett. c LSR. A questo riguardo
l'autorità inferiore ha indicato che secondo l'UFFT i titolari di un
diploma SSQEA svizzero possono richiedere retroattivamente il titolo
che si ottiene con un diploma di scuola universitaria professionale
(SUP), ma che questa possibilità è esclusa per i titolari di un diploma
straniero. In secondo luogo l'ASR ha segnalato che secondo l'art. 4
cpv. 2 lett. d LSR adempiono i requisiti in materia di formazione anche
le persone che hanno conseguito un titolo di studio estero
paragonabile a quelli di cui alla lett. a, b o c LSR. Tuttavia in relazione
ai diplomi rilasciati da un'università, la LSR riconosce esclusivamente
gli indirizzi economia aziendale, scienze economiche e diritto. Un
diploma in “scienze politiche” non è contemplato. L'autorità inferiore ha
infine concesso al ricorrente la possibilità di presentare un altro
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diploma nonché di prendere posizione sull'accertamento provvisorio
dei fatti e della qualificazione giuridica.
Con scritto del 15 gennaio 2008 il ricorrente, allora rappresentato
dall'avv. Roberto Corsenca, ha chiesto all'ASR di riconsiderare ed
accogliere la sua domanda sulla scorta della clausola dei casi di rigore
giusta l'art. 43 cpv. 6 LSR.
Con scritto del 25 gennaio 2008 l'autorità inferiore ha indicato al
ricorrente per quali motivi non sono date le premesse per accogliere la
sua domanda sulla base di un caso di rigore, precisando che la
relativa clausola è limitata alle situazioni in cui una persona dispone di
una formazione ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR ma non adempie i
requisiti previsti dalla legge in materia di esperienza professionale o
non è in grado di dimostrare l'esperienza professionale acquisita.
Con lettera dell'8 febbraio 2008 il ricorrente ha proposto nuovamente
di riconsiderare la sua domanda, segnalando di essere iscritto dal
1999 nel registro di commercio di M._______ (TI) quale revisore
particolarmente qualificato e chiesto infine che vengano salvaguardati
i diritti acquisiti.
Con decisione del 28 aprile 2008 l'ASR ha respinto la domanda di
abilitazione per esercitare la funzione di perito revisore del 3 dicembre
2007, “per quanto si sia entrati nel merito”. L'autorità inferiore adduce
in primo luogo che il ricorrente non adempie manifestamente i requisiti
in materia di formazione di cui all'art. 4 cpv. 2 LSR per un'abilitazione a
svolgere la funzione di revisore. In riferimento al diploma universitario
in scienze politiche essa sottolinea che la qualificazione effettuata
dall'UFIAML con lettera del 28 gennaio 1994 è manifestamente
inesatta. L'ASR segnala che con presa di posizione del 18 dicembre
2007 l'oggi competente UFFT ha confermato che il diploma del
richiedente costituisce chiaramente un diploma universitario e non un
diploma di una scuola superiore per i quadri dell'economia e
dell'amministrazione (SSQEA). A mente dell'ASR anche se si trattasse
di un diploma SSQEA, esso non corrisponderebbe ai requisiti di cui
all'art. 4 cpv. 2 lett. c LSR. I titolari di un diploma SSQEA svizzero non
figurano nell'elenco di cui all'art. 4 cpv. 2 lett. c LSR, ma per principio
possono richiedere all'UFFT il rilascio retroattivo di un titolo di scuola
universitaria professionale. Come illustrato nel parere dell'UFFT del
18 dicembre 2007 i diplomi stranieri sono esclusi da questa possibilità.
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L'autorità inferiore rileva che il diploma in scienze politiche rilasciato
dall'Università Cattolica di Milano corrisponde in Svizzera ad un
diploma universitario in scienze politiche. Ai sensi dell'art. 4 cpv. 2
lett. c LSR, nell'ambito dei diplomi universitari sono riconosciuti solo gli
indirizzi economia aziendale, scienze economiche e diritto. Un diploma
universitario in scienze politiche non soddisfa quindi i requisiti di cui
all'art. 4 cpv. 2 lett. c LSR.
In secondo luogo, per quanto attiene all'abilitazione ad esercitare la
funzione di perito revisore ai sensi dell'art. 43 cpv. 6 LSR (casi di
rigore), l'autorità inferiore ritiene che in base al Messaggio del
Consiglio federale, la regolamentazione derogatoria dell'art. 43 cpv. 6
LSR è limitata alle situazioni in cui una persona dispone di una
formazione ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR, ma non adempie i requisiti di
legge in materia di esperienza professionale o non è in grado di
dimostrare l'esperienza professionale acquisita. Di conseguenza le
persone che non dispongono di un diploma ai sensi ai sensi dell'art. 4
cpv. 2 LSR non possono beneficiare di questa deroga.
In riferimento alla richiesta del ricorrente di salvaguardare i diritti
acquisiti, l'autorità inferiore premette che nell'ambito dell'abilitazione
prevale l'aspetto della buona fede ed esamina la richiesta in
quest'ottica. Essa adduce che in primo luogo l'ASR non ha istituito
nessuna relazione di fiducia con il ricorrente attraverso informazioni,
pubblicazioni e simili e che di conseguenza il richiedente non può far
valere nessuna violazione della protezione della buona fede nei
confronti dell'ASR. Dal Messaggio di legge emerge che il legislatore
non ha voluto statuire una regolamentazione transitoria per le persone
che operano nel settore delle verifiche con una formazione diversa da
quelle menzionate nella LSR. A detta dell'autorità inferiore il diritto in
vigore è soggetto a continue revisioni di modo che non si può fare
affidamento sull'immutabilità delle disposizioni attuali. Per l'autorità
inferiore il nuovo diritto è stato adottato dalle camere federali il 16
dicembre 2005; vi è quindi stato tempo a sufficienza pre prepararvisi
adottando le misure opportune. Infine l'autorità inferiore segnala che il
legislatore non ha statuito una salvaguardia dei diritti acquisiti per le
persone che hanno depositato i loro documenti presso l'ufficio di
registro di commercio, bensì istruito l'ASR di verificare se sono
effettivamente adempiute le condizioni di abilitazione.
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C.
Con ricorso del 26 maggio 2008 il ricorrente ha impugnato la decisione
dell'autorità inferiore del 28 aprile 2008 dinanzi al Tribunale
amministrativo federale. Egli chiede in via principale l'accoglimento del
ricorso e l'abilitazione ad esercitare la funzione di perito revisore, in
via subordinata l'accoglimento del ricorso e l'abilitazione ad esercitare
la funzione di revisore, protestate spese e ripetibili. Dapprima il
ricorrente critica sotto l'aspetto formale la circostanza che l'autorità
inferiore non gli abbia messo a disposizione la presa di posizione
dell'Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia
del 18 dicembre 2007, citata nella decisione impugnata.
Il ricorrente sostiene di svolgere l'attività di revisione ininterrottamente
dal 1984, prima dell'entrata in vigore della nuova legge, dapprima
quale dirigente-dipendente e poi quale titolare di una propria azienda
sotto forma di persona giuridica. Dal 1999 egli risulta inoltre iscritto nel
Registro di Commercio di M.______ quale revisore particolarmente
qualificato. Secondo il ricorrente questi elementi devono essere
rilevanti nel presente contesto. Il ricorrente ritiene contraddittorio che
l'autorità inferiore da una parte conclude che egli non dispone di una
formazione riconosciuta dalla legge, ma dall'altra cita un passaggio del
messaggio di legge secondo cui “al fine di far fronte a eventuali
lacune, per le formazioni che non sono specificatamente orientate alla
revisione è richiesta un'esperienza professionale più lunga nel settore
della contabilità e della revisione.” Il ricorrente conclude di dover
essere posto al beneficio dell'abilitazione perché titolare di una laurea
in scienze politiche, che in ogni caso nel corso formativo egli ha
predisposto corsi di economia e commercio nel ciclo di studi, come lo
è il caso anche per altre formazioni universitarie come il diritto,
prettamente non orientato alla contabilità e revisione. Negare
un'equivalenza tra le due formazioni potrebbe creare una disparità di
trattamento tra due formazioni universitarie non orientate
principalmente all'economia aziendale o alle scienze economiche.
Inoltre il ricorrente non condivide l'interpretazione fornita dall'autorità
inferiore relativa alla clausola di rigore, in quanto le domande di
abilitazione dovrebbero venir esaminate caso per caso, chiedendo di
ammettere i casi di rigore alternativamente o se è data la formazione o
se è data l'esperienza professionale.
Il ricorrente considera non coerente l'aver tralasciato una precisa
regolamentazione transitoria, perché in questo modo si privilegiano i
grossi operatori, mentre quelli piccoli sarebbero destinati a scomparire.
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D.
Con osservazioni del 14 luglio 2008 l'autorità inferiore propone di
respingere integralmente il ricorso nella misura in cui si è entrati nel
merito. L'ASR rimanda in sostanza alle allegazioni nella decisione
impugnata.
A titolo completivo l'ASR segnala che il nuovo diritto in materia di
revisione si prefigge lo scopo di garantire il regolare adempimento e la
qualità dei servizi di revisione. Perciò il legislatore ha stilato un elenco
esaustivo dei cicli di formazione. Nel determinare i cicli di formazione
riconosciuti ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR il legislatore ha tenuto conto
soprattutto della specializzazione nell'ambito della revisione e della
contabilità, per cui un percorso di studi interdisciplinare come quello in
scienze politiche non presenta un grado di specializzazione adeguato.
L'autorità inferiore precisa che la parte del messaggio citata nel
ricorso deve essere interpretata, nella misura in cui la durata
dell'esperienza professionale richiesta è calibrata in base alla
specificità della formazione completata. Le persone con una
formazione diversa da quelle indicate all'art. 4 cpv. 2 LSR non possono
ottenere alcun tipo di abilitazione, anche qualora dimostrino
un'esperienza pluriennale nel settore della contabilità e della revisione
dei conti.
A mente dell'autorità inferiore la condizione obbligatoria per applicare
la clausola dei casi di rigore giusta l'art. 43 cpv. 6 LSR è il
completamento di una formazione ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR,
condizione non adempiuta nel presente caso.
Infine l'autorità inferiore ritiene che il rifiuto dell'abilitazione non viola il
principio della proporzionalità. Tale misura è idonea a garantire che le
persone prive di diploma ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR non
conseguono più alcuna abilitazione e non possono fornire servizi di
revisione previsti dalla legge. Tale misura è inoltre necessaria per
raggiungere gli obiettivi previsti dalla legge e ragionevole nel senso
che si trova in rapporto equilibrato con le possibili limitazioni imposte
al ricorrente. L'interesse pubblico verso servizi di revisione di qualità
elevata erogati da persone sufficientemente qualificate, è prioritario
rispetto alle possibili conseguenze economiche per il ricorrente.
E.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno
ripresi nei considerandi qualora risultino decisivi per l'esito della
vertenza.
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Diritto:
1.
Conformemente all'art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo
federale del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), il Tribunale
amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi
dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA, RS 173.021), sempre che non vi siano eccezioni
giusta l'art. 32 LTAF. Nel presente caso non sono date simili eccezioni.
L'Autorità federale di sorveglianza dei revisori (ASR) è un'autorità
inferiore ai sensi dell'art. 33 lett. e LTAF i. r. c. art. 28 cpv. 2 della legge
federale sull'abilitazione e la sorveglianza dei revisori del 16 dicembre
2005 (Legge sui revisori, LSR, RS 221.302).
La decisione dell'ASR del 28 aprile 2008 costituisce una decisione ai
sensi dell'art. 5 cpv. 1 PA ed è impugnabile dinanzi al Tribunale
amministrativo federale nell'ambito delle disposizioni generali della
procedura federale (art. 44 PA i. r. c. art. 31 ss. LTAF).
Il ricorrente è il destinatario diretto dell'atto impugnato. Egli è
particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse
degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa,
per cui è data la sua legittimazione a ricorrere contro di essa (art. 48
cpv. 1 PA).
Le disposizioni sul termine, la forma e il contenuto di ricorso sono
osservate (art. 50 e 52 cpv. 1 PA), l'anticipo spese è stato versato
entro il termine stabilito (art. 63 cpv. 4 PA) e sono parimenti adempiuti i
rimanenti presupposti processuali (art. 44 seg. PA).
Occore quindi entrare nel merito del ricorso.
2.
Sotto l'aspetto formale il ricorrente critica che benché l'autorità
inferiore nella decisione impugnata si sia basata sulla presa di
posizione dell'UFFT del 18 dicembre 2007 per esaminare la
comparabilità della sua formazione universitaria conseguita in Italia
essa abbia omesso di fargli pervenire tale documento nel quadro della
procedura di richiesta dell'abilitazione.
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La presente censura verte su una presunta violazione del diritto di
essere sentito.
Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di carattere
formale (cfr. art. 29 della Costituzione federale, Cost, RS 101). La sua
violazione comporta l'annullamento della decisione impugnata,
indipendentemente dalle probabilità di successo nelle questioni di
merito (DTF 132 V 387 consid. 5 con rinvii). Eccezionalmente una
violazione del diritto di essere sentito occorsa nella procedura
precedente può reputarsi sanata se il ricorrente può esporre la propria
causa davanti ad un'autorità ricorsuale che esamina con pieno potere
cognitivo tutte le questioni che avrebbero potuto porsi dinanzi
all'autorità inferiore se quest'ultima avesse sentito regolarmente il
ricorrente (DTF 132 V 387 consid. 5 con rinvii).
Il diritto di essere sentito include il diritto di esaminare gli atti. Esso
comprende anche il diritto di essere informato dall'autorità e a
pronunciarsi (prima del rilascio di una decisione) sulle memorie delle
parti, sulle osservazioni delle autorità, nonché sugli atti usati come
mezzo di prova, quali scritture, perizie, pareri e preavvisi di organi e
uffici interessati, deposizioni testimoniali, verbali e decisioni notificate
(ADELIO SCOLARI, Diritto Amministrativo, Parte Generale, 2002, N. 483
segg.).
Nella decisione impugnata l'autorità inferiore menziona per la prima
volta la presa di posizione dell'oggi competente Ufficio federale della
formazione professionale e della tecnologia (UFFT) datata del
18 dicembre 2007 e con la quale esso stabiliva che il diploma
universitario del ricorrente in scienze politiche conseguito in Italia
rappresenta in sostanza un diploma universitario e, contrariamente
alla presa di posizione dell'UFLAM del 28 gennaio 1994, non può
essere equiparato ad un diploma della vecchia scuola superiore per i
quadri dell'economia e dell'amministrazione. La presa di posizione
dell'UFFT, la quale si trova negli atti preliminari prodotti dall'autorità
inferiore (pag. 31) è stata rilevante per la questione a sapere se il
ricorrente adempie le esigenze di legge in materia di formazione, per
cui avrebbe in principio dovuto essere trasmessa al ricorrente prima
del rilascio della decisione. Si tratta più precisamente di una E-Mail
redatta in tedesco. Da un esame sommario della presa di posizione in
questione risulta che il contenuto della medesima è stato tradotto e
ripreso perlopiù integralmente nella decisione impugnata. Da questa
circostanza non si può quindi desumere che il mancato inoltro della
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presa di posizione dell'UFFT al ricorrente prima della resa della
decisione impugnata rappresenti una violazione del diritto di essere
sentito tanto grave da non poter più essere sanata (DTF 132 V 387
consid. 5.2). Nell'ambito del presente procedimento, il ricorrente si è
potuto esprimere su questo punto e, sempre nel quadro del presente
procedimento, al ricorrente è stata portata a conoscenza la presa di
posizione del 18 dicembre 2007 nella sua forma originale. Nella misura
in cui si volesse ammettere una violazione del diritto di essere sentito,
essa deve essere considerata sanata nel presente procedimento.
3.
3.1 La legge federale sull'abilitazione e la sorveglianza dei revisori
(LSR) è entrata in vigore il 1° settembre 1997. Giusta il compendio
menzionato nel relativo messaggio di legge (cfr. Messaggio
concernente la modifica del Codice delle obbligazioni – obbligo di
revisione nel diritto societario - e la legge federale sulll'abilitazione e la
sorveglianza dei revisori del 23 giugno 2004, FF 2004 3545 segg.),
con il disegno di modifica del Codice delle obbligazioni, il Consiglio
federale ha inteso migliorare il quadro legislativo in materia di
revisione, colmare diverse lacune e mettere a punto una concezione
moderna ed equilibrata della revisione, applicandola a tutti i soggetti di
diritto privato, al fine di assicurare la qualità della revisione dei conti e
di restaurare la fiducia nell’istituzione dell’ufficio di revisione. Il disegno
fornisce una nuova definizione dell’obbligo di revisione per tutte le
forme giuridiche e precisa le attribuzioni dell’ufficio di revisione.
Ridefinisce pure i requisiti professionali che devono soddisfare i
revisori (cfr. consid. 3.4.1).
La LSR disciplina l'abilitazione e la sorveglianza delle persone che
forniscono servizi di revisione ed ha lo scopo di assicurare che i
servizi di revisione siano forniti conformemente alle prescrizioni e ai
requisiti di qualità (art. 1 cpv. 1 e 2 LSR).
Le persone fisiche e le imprese di revisione che forniscono servizi di
revisione necessitano di un'abilitazione da parte dell'autorità di
sorveglianza (cfr. art. 3 LSR). Giusta l'art. 28 cpv. 1 LSR la
sorveglianza compete all'Autorità federale di sorveglianza dei revisori
(ASR). La medesima decide sulla base dell'art. 15 cpv. 1 LSR su
domanda in merito all'abilitazione di revisori, periti revisori ed imprese
di revisione sotto sorveglianza statale.
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All'art. 43 cpv. 3 LSR rispettivamente all'art. 47 dell'ordinanza
sull'abilitazione e la sorveglianza dei revisori del 22 agosto 2007
(Ordinanza sui revisori, OSRev, RS 221.302.3) il legislatore ha
previsto facilitazioni in riferimento alla procedura di abilitazione nella
fase del passaggio al nuovo diritto. Conformemente ai disposti
menzionati, le persone fisiche e le imprese di revisione che entro
quattro mesi dall'entrata in vigore della LSR presentano all'autorità di
sorveglianza una domanda di abilitazione ad esercitare la funzione di
revisore, perito revisore o impresa di revisione sotto sorveglianza
statale possono fornire servizi di revisione ai sensi dell'art. 2 lett. a fino
a quando è pronunciata la decisione sull'abilitazione. L'inoltro della
domanda di abilitazione entro il termine stabilito consente quindi di
principio l'abilitazione provvisoria. Tuttavia, se le condizioni di
abilitazione non sono manifestamente soddisfatte, l'abilitazione
provvisoria è negata (art. 47 cpv. 2 OSRev). Ne è il caso,
segnatamente quando la domanda è manifestamente incompleta o
infondata (cfr. Messaggio citato precedentemente, FF 2004 3545 segg,
in particolare 3663 seg.). Nella sua domanda il richiedente deve fornire
tutte le informazioni e indicare tutti i documenti che permettono di
dimostrare che le condizioni di abilitazione sono soddisfatte (art. 3 cpv.
1 OSRev).
3.2 Il ricorrente ha inoltrato all'autorità inferiore la sua domanda di
abilitazione per esercitare la funzione di perito revisore in data
3 dicembre 2007 e di conseguenza entro il termine di quattro mesi
previsto dalla legge.
3.3 Prima dell'entrata in vigore della LSR e dell'OSRev il 1° settembre
2007 era determinante l'ordinanza del 15 giugno 1992 sui requisiti
professionali dei revisori particolarmente qualificati (RU 1992 1219,
vecchia ordinanza; questa si basava sull'art. 727b cpv. 2 del Codice
delle obbligazioni). All'art. 1 della vecchia ordinanza erano disciplinati i
requisiti professionali (formazione ed esperienza pratica). Per quanto
riguarda i requisiti relativi alla formazione erano considerati revisori
particolarmente qualificati segnatamente le persone che hanno
concluso studi universitari in economia aziendale, scienze economiche
o in diritto come pure le persone titolari di un diploma rilasciato da una
scuola superiore per quadri di economia e amministrazione
riconosciuta dalla Confederazione e con un'esperienza pratica di
dodici anni (art. 1 cpv. 1 lett. c della vecchia ordinanza).
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3.4 In conformità agli art. 4 LSR e 50 OSRev i. r. c. l'art. 43 cpv. 6 LSR
una persona fisica è abilitata in qualità di perito revisore se adempie le
condizioni di abilitazione. Sono definiti quali periti revisori quelle
persone che sono autorizzate ad esaminare imprese economicamente
importanti nel quadro di una revisione ordinaria (cfr. art. 727b del
Codice delle Obbligazioni del 30 marzo 1911, CO, RS 220). Dette
persone devono disporre della stessa formazione che hanno acquisito
i revisori abilitati, in generale devono comprovare un'esperienza
professionale chiaramente più lunga e qualificata.
3.5 Giusta l'art. 4 cpv. 1 e 2 LSR una persona fisica è abilitata ad
esercitare la funzione di perito revisore se adempie i requisiti in
materia di formazione e di esperienza professionale ed è incensurata;
adempiono detti requisiti gli esperti contabili diplomati federali (art. 4
cpv. 2 lett. a LSR); gli esperti fiduciari e gli esperti fiscali diplomati
federali e gli esperti diplomati in finanza e controlling con
un'esperienza professionale di almeno cinque anni (art. 4 cpv. 2 lett. b
LSR); le persone titolari di un diploma in economia aziendale, in
scienze economiche o in diritto rilasciato da un'università o da una
scuola professionale svizzera, gli specialisti in finanza e contabilità con
attestato professionale federale nonché i fiduciari con attestato
professionale federale con un'esperienza professionale di almeno 12
anni (art. 4 cpv. 2 lett. c LSR); lo stesso vale per quelle persone che
hanno conseguito un titolo di studio estero paragonabile a quelli di cui
all'art. 4 cpv. 2 lett. a – c che dispongono dell'esperienza professionale
corrispondente e dimostrano di possedere le necessarie conoscenze
del diritto svizzero, a condizione che lo preveda un trattato
internazionale concluso con lo Stato di provenienza o che quest'ultimo
accordi la reciprocità (art. 4 cpv. 2 lett. d LSR). L'esperienza
professionale deve essere stata acquisita prevalentemente nel campo
della contabilità e della revisione dei conti, almeno per due terzi sotto
la sorveglianza di un perito revisore abilitato o di un esperto straniero
con qualifica paragonabile. L'esperienza professionale maturata
durante la formazione è tenuta in considerazione se tali condizioni
sono soddisfatte (art. 4 cpv. 4 LSR).
Con i requisiti in materia di formazione e di esperienza professionale
precisati all'art. 4 cpv. 2 LSR il legislatore ha voluto perseguire una
concezione liberale che permette ai titolari di diversi diplomi di
accedere alla funzione di perito revisore. Al fine di far fronte a
eventuali lacune di formazioni che non sono specificamente orientate
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alla revisione, il disegno di legge esige un'esperienza professionale
più lunga nel settore della contabilità e della revisione (FF 2004 3634).
Prima del 1991, per la revisione del conto annuale la legge non
esigeva né determinate conoscenze né particolare esperienza
(cosiddetta «revisione profana»). Dalla riforma del 1991, i revisori di
società anonime devono soddisfare i necessari requisiti (art. 727a CO).
Con il nuovo disciplinamento giuridico dei servizi di revisione si ha
voluto prefiggere come scopo che i servizi di revisione vengono
effettuati soltanto da persone sufficientemente qualificate, in grado di
soddisfare le aspettative in termini di qualità (FF 2004 3554).
Adottando un sistema di abilitazione si garantisce che i servizi di
revisione siano forniti unicamente da specialisti sufficientemente
qualificati (FF 2004 3546). Per le esigenze in termini di formazione e di
esperienza professionale, il disegno si ispira alle corrispondenti
disposizioni dell’Unione europea (cfr. n. 5) e dei nostri Stati limitrofi.
Tuttavia, tenuto conto della molteplicità delle formazioni presenti in
Svizzera, esso si limita a un minimo dei requisiti vigenti nelle diverse
legislazioni. Rispetto ai requisiti in termini di formazione dei revisori
particolarmente qualificati attualmente vigenti, la gamma delle
formazioni ammesse è leggermente più ampia (FF 2004 3573).
Il legislatore ha quindi determinato un numero limitato di cicli di
formazione e l'ha ripreso nella lista di cui all'art. 4 cpv. 2 LSR, la quale
assieme alla relativa esperienza professionale assicura servizi di
revisione qualitativamente elevati. Dall'art. 4 cpv. 2 LSR emerge e
contrario che i cicli di formazione che non sono contenuti nella lista
sono qualificati come insufficienti, su riserva di un riconoscimento
posteriore di cicli di formazione da parte del Consiglio federale giusta
l'art. 4 cpv. 3 LSR.
Nell'ambito della fissazione di cicli di formazione è stato tenuto conto –
oltre che del tipo rispettivamente del grado di formazione – soprattutto
degli orientamenti specifici quali la revisione e la contabilità. Il
legislatore ha tuttavia rinunciato alla regolamentazione di deroghe per
quelle persone che non hanno concluso nessuno dei cicli di
formazione ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR. Così facendo egli ritiene
quei cicli di formazione che non sono esplicitamente menzionati nella
legge insufficienti per un'abilitazione. In altre parole, chi non dispone
dei cicli di formazione nominati concretamente nella legge non può
essere abilitato (cfr. anche RAPHÄEL CAMP, Die Revisorengilden unter
dem neuen Revisionsrecht in TREX 2007 pag. 86 segg., pag. 88;
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decisione del Tribunale amministrativo federale del 10 giugno 2008,
B-1940/2008, consid. 2.2 i.f.). In quest'ottica l'elenco dei cicli di
formazioni di cui all'art. 4 cpv. 2 LSR è da considerare come esaustivo
(cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale del 10 giugno
2008, B-1940/2008, consid. 2.6, 3.2).
4.
Il ricorrente è il titolare dal 25 marzo 1982 di un diploma universitario
in scienze politiche, conseguito presso l'Università X._______ di
Milano.
4.1 Giusta l'art. 4 cpv. 2 lett. d LSR adempiono i requisiti in materia di
formazione ed esperienza professionale le persone che hanno
conseguito un titolo di studio estero paragonabile a quelli di cui alla
lettera a, b o c, che dispongono dell'esperienza professionale
corrispondente e dimostrano di possedere le necessarie conoscenze
del diritto svizzero, a condizione che lo preveda un trattato
internazionale concluso con lo Stato di provenienza o che quest'ultimo
accordi la reciprocità. Poiché sussiste una moltitudine di cicli di
formazione stranieri, nella legge non possono essere elencati tutti i
cicli di formazioni comparabili. Si rivela quindi adeguato basarsi sulla
comparabilità di cicli di formazione ottenuti all'estero. L'esame se un
ciclo di formazione estero è confrontabile con uno svizzero ai sensi
dell'art. 4 cpv. 2 LSR rientra nel regolare potere d'apprezzamento
dell'ASR, che per la sua decisione consulta altre autorità.
4.2 Sulla base della consultazione dell'UFTT e della relativa presa di
posizione del 18 dicembre 2007 l'autorità inferiore ha paragonato il
diploma universitario italiano in scienze politiche del ricorrente a un
diploma universitario svizzero in scienze politiche. In considerazione
dell'elenco esaustivo dei cicli formativi ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 lett. c
LSR (cfr. consid. 3.5) risulta evidente che in esso non sono
contemplati diplomi universitari in scienze politiche,
indipendentemente dal fatto che essi siano stati rilasciati in Svizzera o
all'estero.
Il ricorrente rileva in maniera generale che nel suo corso formativo egli
ha predisposto corsi di economia e commercio nel ciclo di studi. In una
procedura concernente la domanda di abilitazione quale perito
revisore rispettivamente nella successiva procedura di ricorso è il
richiedente rispettivamente il ricorrente che deve accollarsi l'onere
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della prova in riferimento alla formazione e all'esperienza
professionale acquisita. In casu è quindi il ricorrente che deve
comprovare che il suo diploma in scienze politiche conseguito in Italia,
a differenza di un diploma svizzero, è equivalente ad un diploma
ripreso nell'elenco esaustivo dei cicli di formazione di cui all'art. 4 cpv.
2 lett. c LSR. Dalla documentazione e dagli argomenti del ricorrente
non risultano indizi concreti che lascino concludere che il suo diploma
universitario sia comparabile ad un ciclo di formazione indicato all'art.
4 cpv. 2 lett. c LSR. La conclusione dell'autorità inferiore secondo cui il
diploma universitario del ricorrente in scienze politiche emesso in Italia
può essere equiparato ad un diploma universitario svizzero nella
medesima categoria appare dunque a giusto titolo sostenibile.
Di conseguenza la formazione del ricorrente non è sufficiente per
accogliere la sua domanda di abilitazione quale perito revisore.
4.3 Nel suo scritto del 28 gennaio 1994 l'UFIAML aveva riconosciuto il
diploma universitario in scienze politiche del ricorrente con un diploma
di una scuola superiore per i quadri dell'economia e
dell'amministrazione (SSQEA). Come rilevato a giusto titolo nella
decisione impugnata, che anche in questo punto si basa sulla presa di
posizione dell'UFFT (E-Mail del 18 dicembre 20007), rispetto alla
vecchia ordinanza sui requisiti professionali dei revisori
particolarmente qualificati (cfr. consid. 3.3), i diplomi SSQEA non
figurano più nell'elenco esaustivo dei cicli di formazione secondo
l'art. 4 cpv. 2 LSR, per cui, anche in questo caso, in principio non sono
adempiuti i criteri richiesti per la formazione.
4.4 Nella presa di posizione su cui poggia la decisione impugnata (E-
Mail del 18 dicembre 2007) l'UFFT indica che i titolari di diplomi
SSQEA possono richiedere presso di esso il rilascio retroattivo di un
titolo di scuola universitaria professionale, ma che questa regola non
vale per i diplomi stranieri. Benché l'UFFT e con esso l'autorità
inferiore abbiano omesso di indicare per quali motivi ai titolari di
diplomi stranieri equivalenti ai diplomi SSQEA è preclusa la possibilità
conferita ai cittadini svizzeri, va comunque sottolineato che nel caso in
esame, in principio, è decisiva la conclusione che la formazione
universitaria di cui dispone il ricorrente non è incentrata sui rami
specifici dell'economia aziendale, scienze economiche o diritto.
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4.5 Tuttavia, a titolo abbondanziale, se si considera che l'UFIAML
aveva equiparato la formazione estera del ricorrente con un diploma
SSQEA svizzero e che l'UFFT nella sua consultazione (E-Mail del 18
dicembre 2007) conclude che i titolari di un diploma SSQEA possono
presentare la richiesta del rilascio retroattivo di un titolo di scuola
universitaria, ne si deduce che la decisione se anche in casu è
possibile inoltrare una simile richiesta spetta al livello di prima istanza
unicamente all'UFFT e non all'ASR. Per questo motivo la questione
appena sollevata non può essere oggetto del presente procedimento
dinanzi al Tribunale amministrativo federale. Sta al ricorrente di
decidere se presentare all'UFFT la domanda di rilascio retroattivo di
un titolo di scuola universitaria professionale e in caso di accoglimento
della sua richiesta di rivolgersi nuovamente all'ASR. Unicamente nel
quadro della procedura di richiesta di commutazione del titolo si dovrà
eventualmente esaminare se e in che misura il ricorrente può
appellarsi al principio dell'affidamento.
4.6 All'art. 4 cpv. 3 LSR è regolato che il Consiglio federale può
ammettere altri cicli di formazione equivalenti e determinare la durata
dell'esperienza professionale necessaria. Questa disposizione è stata
collocata nella legge poiché nel corso dei dibattiti parlamentari si era
avvertito il timore che l'elenco dei cicli di formazione giusta l'art. 4
cpv. 2 LSR già presto non fosse più attuale nel caso si abrogassero i
cicli di formazione esistenti e se ne instaurassero dei nuovi. La
competenza del Consiglio federale di cui all'art. 4 cpv. 2 LSR è stata
creata per soddisfare gli sviluppi degli ambiti professionali
corrispondenti anche in futuro (Bollettino Ufficiale del Consiglio degli
Stati 2005 pag. 989, voto Inderkum, relatore della Commissione
preparatoria).
Fino ad oggi il Consiglio federale non ha ampliato in un'ordinanza o in
un simile decreto l'elenco dei cicli formativi in favore di diplomi
universitari in scienze politiche rispettivamente in diplomi SSQEA.
4.7 Quale risultato intermedio si conclude che il ricorrente non può
essere abilitato come perito revisore giusta l'art. 4 LSR, in quanto,
secondo ai diplomi presentati fino ad oggi, egli non dispone di una
formazione conforme all'art. 4 cpv. 2 LSR.
In relazione al riconoscimento di cicli di formazione l'autorità inferiore
non dispone di un potere di apprezzamento ed è vincolata dalle
disposizioni legali.
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5.
A mente del ricorrente l'autorità inferiore ha interpretato in maniera
troppo restrittiva la clausola di rigore, non tenendo conto delle sue
competenze e della sua lunga esperienza pratica. A tale riguardo egli
fa osservare di svolgere attività di revisione ininterrottamente dal 1984,
dapprima quale dirigente-dipendente e poi quale titolare di una propria
azienda sotto forma di persona giuridica.
La clausola dei casi di rigore è prevista all'art. 43 cpv. 6 LSR.
Conformemente a questa disposizione, nei casi di rigore, l'autorità di
sorveglianza può riconoscere anche un'esperienza professionale non
conforme alle condizioni legali, se è provato che i servizi di revisione
sono forniti in maniera ineccepibile sulla scorta di un'esperienza
pratica pluriennale.
La clausola dei casi di rigore di cui all'art. 43 cpv. 6 LSR è
particolarmente intesa a evitare che i praticanti che non hanno
concluso una formazione ai sensi dell’art. 4 cpv. 2 LSR o che non
hanno un’esperienza professionale qualificata siano abilitati a
esercitare la funzione di perito revisore o revisore. L’applicazione di
tale norma deve essere limitata alle persone che hanno un diploma e
un’esperienza pratica pluriennale (ciò vale anche per i revisori da
abilitare), altrimenti l’imposizione del nuovo diritto non sarebbe
garantita (FF 2004 3664 seg.). Dal testo e dal messaggio di legge
risulta che l'art. 43 cpv. 6 LSR si riferisce espressamente al
riconoscimento di un'esperienza pratica professionale che non
soddisfa le esigenze legali. Pertanto tale norma non riguarda in
nessun modo le esigenze legali relative alla formazione. Dal
messaggio di legge deriva in modo chiaro che il disposto in questione
ha lo scopo di eliminare le difficoltà che potrebbero incontrare alcuni
richiedenti nel fornire la prova di aver acquisito un'esperienza pratica
professionale ai sensi dell'art. 4 cpv. 4 LSR. In effetti il messaggio
indica segnatamente il caso di chi ha acquisito un'esperienza pratica
presso una persona che nel frattempo è deceduta e i cui attestati di
formazione non possono più essere presentati (FF 2004 3664).
Da quanto precede è evidente che l'art. 46 cpv. 6 LSR tende ad
agevolare le condizioni per l'ottenimento dell'abilitazione unicamente
in relazione all'esperienza pratica professionale e non alla formazione.
In altre parole, chi non dispone di una formazione ai sensi
dell'art. 4 LSR, come ne è il caso per il ricorrente, non può colmare
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questa lacuna dimostrando un'esperienza pluriennale nel settore della
contabilità e della revisione. Il Tribunale amministrativo federale ha del
resto già avuto occasione di precisare che le persone che non
dispongono di una formazione ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LSR non
possono beneficiare della clausola di rigore giusta l'art. 43 cpv. 6 LSR
(cfr. decisioni del TAF B-1940/2008 del 10 giugno 2008 consid. 2.3 e
B-2807/2008 del 19 agosto 2008 consid. 4.2).
6.
Il ricorrente è dell'avviso che l'abilitazione dei periti revisori deve
essere accettata alternativamente o sulla base della formazione o
sulla base dell'esperienza pratica pluriennale. Con ciò egli postula
secondo il senso una modifica della legge, in particolare
dell'art. 4 LSR.
6.1 La censura concernente la violazione di diritti costituzionali quali
l'uguaglianza giuridica è ammissibile nei procedimenti dinanzi al
Tribunale amministrativo federale. In questo ambito e sulla base delle
modifiche di legge proposte dal ricorrente deve tuttavia essere
osservato l'obbligo di applicazione all'art. 190 Cost, secondo cui le
leggi federali e il diritto internazionale sono determinanti per il
Tribunale federale e per le altre autorità incaricate dell'applicazione del
diritto (DTF 129 II 249 E. 5.4), anche se esse si trovano in
contraddizione con la costituzione federale (DTF 131 II 562 consid.
3.2, 131 V 256 consid. 5.3, 129 II 249 consid. 5.4). L'art. 190 Cost
statuisce un obbligo di applicare e non un divieto di esaminare le leggi
(DTF 129 II 249 consid. 5.4).
6.2 Come già accennato, nella legge sui revisori (LSR) sono
esplicitamente disciplinati l'elenco esaustivo dei cicli di formazione
(art. 4 cpv. 2 LSR), l'esperienza pratica professionale a dipendenza del
tipo di formazione conclusa (art. 4 cpv. 2 lett. b, c e art. 4 cpv. 4 LSR),
la possibilità di completare l'elenco dei cicli di formazione unicamente
tramite ordinanza del Consiglio federale (art. 4 cpv. 3 LSR) e
l'applicazione della regola sui casi di rigore solo in riferimento
all'esperienza pratica professionale (art. 43 cpv. 6 LSR). Questa
regolamentazione esplicita a livello di legge federale è vincolante per i
tribunali (art. 190 Cost; DTF 129 II 249 consid. 5.4). Il Tribunale
amministrativo federale deve quindi applicare l'art. 4 cpv. 2 LSR. Di
conseguenza possono essere abilitate come periti revisori solo quelle
persone che hanno concluso un ciclo di formazione come previsto
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all'art. 4 cpv. 2 LSR. Non rientra nella competenza dei tribunali di
ampliare la lista esaustiva dei cicli formativi, riconoscendone altri
equivalenti.
7.
Dalle allegazioni suesposte risulta che il ricorrente non adempie i
requisiti in materia di formazione di cui all'art. 4 cpv. 2 LSR, poiché il
diploma universitario in scienze politiche non è elencato nella lista
esaustiva dei cicli di formazione di tale disposto. Per questo motivo egli
non può essere abilitato ad esercitare l'attività di perito revisore né
sulla scorta dell'art. 4 LSR, né sulla base della clausola dei casi di
rigore dell'art. 43 cpv. 6 LSR.
8.
Il ricorrente postula in via subordinata di accogliere il ricorso e di
conseguenza di abilitarlo ad esercitare la professione di revisore. A
questo riguardo si constata che per essere abilitati a esercitare la
funzione di revisore sono richiesti i medesimi requisiti in materia di
formazione come lo è il caso per l'abilitazione dei periti revisori (l'art. 5
cpv. 1 lett. b LSR rimanda esplicitamente all'art. 4 cpv. 2 LSR) e che le
condizioni di abilitazione dei periti revisori e dei revisori presentano
unicamente differenze per quanto attiene ai requisiti in materia di
esperienza professionale (art. 5 cpv. 1 lett. c, art. 5 cpv. 2 e art. 4 cpv. 2
e cpv. 4 LSR). Come già accertato, il ricorrente non dispone di un ciclo
di formazione conformemente all'art. 4 cpv. 2 LSR, per cui egli non può
essere abilitato ad esercitare né la professione di esperto revisore né
quella di revisore.
9.
Per i motivi succitati il ricorso va respinto.
10.
Visto l'esito della procedura il ricorrente che soccombe deve
sopportare le spese procedurali (art. 63 cpv. 1 PA). Esse sono fissate a
2000.- fr. e sono compensate con l'anticipo spese dello stesso importo.
In qualità di parte soccombente al ricorrente non può essere
assegnata alcuna indennità (art. 64 cpv. 1 PA, e contrario).
L'ASR in qualità di autorità federale non ha diritto ad un'indennità a
titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 del Regolamento sulle tasse e sulle
spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale
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del 21 febbraio 2008, TS-TAF, RS 173.320.2).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali, di fr. 2000.-, sono poste a carico del ricorrente.
Esse sono computate con l'anticipo spese di fr. 2000.-, entro un
termine di 30 giorni dalla crescita in giudicato della presente
decisione.
3.
Comunicazione a:
- ricorrente (Atto giudiziario)
- autorità inferiore (n. di rif. N. domanda 104'403; Atto giudiziario)
- al Dipartimento federale di giustizia e polizia (Atto giudiziario)
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Francesco Brentani Corrado Bergomi
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg.
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]. Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale,
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contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed
essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della
parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono
essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 26 settembre 2008
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