B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-3570/2012
A r r ê t d u 1 4 j u i l l e t 2 0 1 4
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges,
Mathieu Azizi, greffier.
Parties
Adib Mayaleh, né le 15 mai 1955, Syrie,
représenté par Maître Eric Hess, avocat,
Etude SHS & Associés, rue de Beaumont 3, 1206 Genève,
recourant,
contre
Département fédéral de l'économie, de la formation et de
la recherche DEFR,
Secrétariat général SG-DEFR,
Schwanengasse 2, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Mesures de coercition
Inscription dans une annexe à l'ordonnance instituant des
mesures à l'encontre de la Syrie.
B-3570/2012
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Faits:
A.
Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après: le Conseil) a
adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en
raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai 2011, p. 11). Cette
décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit sur le
territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 3
par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant
à l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des
organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) (voir également:
règlement (UE) n° 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des
mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, JO L 121, du 10 mai
2011, p. 1).
B.
Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur la Loi fédérale sur
l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, [LEmb,
RS 946.231]), a arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de
la Syrie (ci-après: aO-Syrie, RO 2011 2193). Ces mesures de coercition
comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des ressources
économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques,
entreprises et entités mentionnées dans l'annexe 2 de cette ordonnance
(art. 2 al. 1 aO-Syrie) ainsi que, pour les personnes physiques citées dans
dite annexe, une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse
(art. 4 al. 1 aO-Syrie). L'annexe 2 a été modifiée à plusieurs reprises par le
Département fédéral de l'économie (depuis le 1er janvier 2013:
Département fédéral de l'économie, de la formation et la recherche;
ci-après: l'autorité inférieure). Monsieur Adib Mayaleh (ci-après: le
recourant) a été ajouté à la liste des personnes touchées par les mesures
de coercition précitées dans la version du 4 juin 2012 de cette annexe, en
vigueur depuis le 6 juin 2012 (RO 2012 1280) aux motifs suivants:
« Adib Mayaleh apporte un soutien économique et financier au régime
syrien dans le cadre de ses fonctions de gouverneur de la Banque
centrale de Syrie. »
C.
Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance
instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie,
RS 946.231.172.7), entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle
ordonnance, qui abroge celle du 18 mai 2011, prévoit à son annexe 7 des
mesures similaires à celles de la précédente à l'égard des personnes
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mentionnées. Cette annexe contient toujours le nom du recourant, avec les
mêmes indications, ce qu'a récemment confirmé sa dernière modification
datée du 20 juin 2014 et entrée en vigueur le 23 juin 2014.
D.
Le 5 juillet 2012, le recourant a interjeté recours directement contre son
inscription dans l'annexe 7 à l'ordonnance, concluant essentiellement à ce
qu'ordre soit donné à l'autorité inférieure de lui communiquer le dossier
dont celle-ci dispose à son égard, à ce qu'il soit autorisé à compléter son
recours suite à la consultation du dossier de l'autorité inférieure, ainsi qu'à
ce qu'il soit radié de dite annexe.
Il invoque à l'appui de son recours la violation de ses droits fondamentaux,
à savoir la violation de sa liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.), plus
particulièrement la violation de sa liberté de mouvement, ainsi que la
violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Les conditions de la
restriction de ces droits fondamentaux selon l'art. 36 Cst. ne seraient pas
données.
Le recourant invoque également la violation des principes découlant de
l'Etat de droit (art. 5 Cst.), ceci en ce sens que les autorités suisses
n'auraient pas procédé à un examen concret de la situation, mais se
seraient contentées de faire un « copier-coller » des décisions prises par
l'Union européenne.
Il y aurait aussi violation de son droit d'être entendu, plus particulièrement
de l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), dans la mesure où l'autorité
inférieure aurait gravement failli à cette obligation, en se déchargeant de
ses devoirs et responsabilités sur des instances étrangères.
En procédant de la sorte, soit sans examiner la situation concrète du
recourant et sans le moindre respect des conditions légales, lésant ainsi
les intérêts d'une personne à laquelle il ne serait imputé aucune
responsabilité concrète dans les événements ayant motivé l'adoption de
l'O-Syrie, l'autorité inférieure aurait violé le principe de l'interdiction de
l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Enfin, en tant que citoyen français, le recourant soutient que l'inscription de
son nom dans la liste de l'annexe 7 de l'O-Syrie violerait les dispositions de
l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la
Communauté européenne et les Etats membres, d'autre part, sur la libre
circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681), dès lors qu'elle a
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pour effet de l'empêcher de pénétrer sur le territoire de la Confédération et
d'y séjourner sans activité lucrative pour une période limitée. L'interdiction
d'entrée s'avèrerait contraire aux art. 3 et 6 ALCP, ainsi qu'aux dispositions
figurant dans son annexe 1 relative à la libre circulation des personnes,
l'exception réservée par l'art. 5 de ladite annexe n'étant pas réalisée.
E.
Dans sa réponse du 26 septembre 2012, l'autorité inférieure conclut au
rejet du recours.
Le même jour, l'autorité inférieure produit le dossier de la cause qui
contient: 1. un courrier du 4 juillet 2012 adressé au Secrétariat d'Etat à
l'économie (SECO) et à l'autorité inférieure par la recourante sollicitant la
consultation du dossier; 2. un courrier du 5 juillet 2012 adressé au
recourant par l'autorité inférieure rappelant les motifs de l'inscription de
celui-ci dans l'annexe 7 de l'ordonnance; 3. une décision incidente du
6 juillet 2012 du Tribunal de céans; 4. un courrier du 13 juillet 2012 adressé
à l'autorité inférieure par le recourant; 5. une décision incidente du 19 juillet
2012 du Tribunal de céans; 6. une ordonnance du 14 août 2012 du
Tribunal de céans de même que ses annexes; 7. un courrier du
12 septembre 2012 adressé au Tribunal de céans par l'autorité inférieure;
8. une ordonnance du 13 septembre 2012 du Tribunal de céans.
L'application de sanctions internationales non militaires servirait à la
défense d'intérêts essentiels de la Suisse en matière de politique
extérieure et de sécurité, laquelle risquerait de devenir sans ces mesures
la solution de repli pour toutes les personnes visées par des sanctions
internationales.
D'autre part, il serait impossible, lorsque de nouvelles personnes sont
sanctionnées par les principaux partenaires économiques de la Suisse
(comme l'Union européenne), de faire une enquête préalable sur chacune
des personnes, puisqu'il convient dans ce contexte d'agir rapidement.
L'autorité inférieure se fonde sur les rapports respectivement du
23 novembre 2011 et du 22 février 2012 de la commission d'enquête
menée par le Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations
Unies (cf. /PDF/G1117098.pdf?OpenElement >; UNDOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement >), consultés
le 27 juin 2014 pour rappeler que des violations systématiques des droits
de l'homme et des crimes contre l'humanité sont commis par les membres
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de l'armée syrienne et les forces de sécurité, soit des exécutions
sommaires, des arrestations arbitraires, des disparitions forcées, des actes
de torture, de violences sexuelles ainsi que des violations des droits des
enfants.
Selon l'autorité inférieure, les motifs justifiant les mesures prises à
l'encontre du recourant et tels qu'ils figurent dans l'annexe (« apporte un
soutien économique et financier au régime syrien dans le cadre de ses
fonctions de gouverneur de la Banque centrale de Syrie ») n'auraient
même pas à être développés, tant il coulerait de source que la Banque
centrale de Syrie serait extrêmement liée au gouvernement de son Etat. La
personne qui dirige cette banque ne saurait être considérée comme un
« simple fonctionnaire », le gouverneur de la banque centrale disposant
d'un grand pouvoir, ne serait-ce qu'en raison des fonds importants
auxquels il aurait accès. Il serait ainsi évident que le recourant est
fortement lié au pouvoir syrien.
Pour ce qui est de la restriction aux droits à la liberté personnelle (art. 10
al. 2 Cst.) et à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l'autorité inférieure
considère que les mesures de coercition prises à l'encontre du recourant
ne doivent pas être analysées de manière isolée, mais comme appartenant
à un ensemble cohérent de mesures prises à l'encontre de nombreuses
personnes liées au pouvoir syrien et qui, en tant qu'elles visent à fragiliser
les bases et les soutiens du régime en place, poursuivent un intérêt public.
S'agissant de la proportionnalité de la mesure, l'autorité inférieure se réfère
à la jurisprudence du Tribunal de céans pour estimer que ce principe est en
l'espèce respecté (arrêts du TAF B-5196/2011 et B-3488/2011 du 14 juin
2012 consid. 7.3 et 7.4). La condition de la légalité de la mesure qui n'est
pas contestée serait également remplie.
Quant à la violation des principes découlant d'un Etat de droit, de
l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), ainsi que de l'interdiction de
l'arbitraire (art. 9 Cst.), l'autorité inférieure se réfère essentiellement aux
considérations du Tribunal de céans dans les arrêts B-5196/2011 et
B-3488/2011. Elle rappelle que les principes garantis par l'art. 5 Cst. ne
sont pas des droits constitutionnels individuels, mais des principes
constitutionnels dont la violation ne peut être invoquée séparément, mais
seulement en relation avec la violation, notamment du principe de la
séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit
fondamental. Les motifs indiqués dans l'annexe 7 à l'O-Syrie seraient
clairement suffisants au regard des exigences qui résultent de la
jurisprudence, l'obligation de motiver étant par conséquent respectée. Sur
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Page 6
cette même base, le fait de figurer dans l'annexe 7 de l'O-Syrie ne violerait
pas le principe de l'interdiction de l'arbitraire.
S'agissant du grief de la violation de l'ALCP, l'autorité inférieure estime que
la motivation du recourant ne saurait être suivie car, outre le fait qu'il serait
inconséquent de considérer que la Suisse puisse violer un accord conclu
avec l'Union européenne alors qu'elle ne fait qu'appliquer des sanctions
expressément voulues par celle-ci, les conditions à une limitation de la libre
circulation du recourant au sens de l'art. 5 al. 1 de l'annexe 1 à l'ALCP, qui
prévoit que les droits octroyés par les dispositions de cet accord ne
peuvent être limités que par des mesures justifiées par des raisons d'ordre
public, de sécurité publique et de santé publique, sont remplies. A cet
égard, l'autorité inférieure rappelle la jurisprudence du Tribunal fédéral
selon laquelle « le recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre
public pour restreindre cette liberté [de circulation des personnes] suppose,
en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la
loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un
intérêt fondamental de la société » (arrêt du TF 2A_39/2006 du 31 mai
2006 consid. 2.2). La sauvegarde des droits de l'homme, la promotion de
la démocratie et la coexistence pacifique des peuples feraient précisément
partie des intérêts fondamentaux de la société suisse.
F.
Par sa réplique du 2 novembre 2012, le recourant confirme ses
conclusions en requérant à nouveau la consultation du dossier de l'autorité
inférieure.
Le recourant reprend les mêmes arguments déjà soulevés dans son
mémoire de recours, en particulier l'argument selon lequel l'autorité
inférieure n'aurait pas développé de « partie en fait digne de ce nom » et
qu'elle ne se serait pas déterminée formellement sur les faits énoncés
dans son recours. Il souligne l'absence de dossier et le fait que l'autorité
inférieure ne disposerait pas du moindre élément concret permettant de
rendre vraisemblable une quelconque participation du recourant dans les
événements qui se déroulent actuellement en Syrie. Le recourant rappelle
qu'il ne recourt pas contre l'ordonnance en tant que telle, mais contre
l'inscription de son nom dans la liste de l'annexe 7. S'il ne conteste pas
l'existence d'un intérêt public pour la Suisse à prendre des sanctions à
l'encontre de la Syrie et de personnes qui seraient effectivement impliqués
dans les événements visés, il critique toutefois la conformité de ces
mesures à la Constitution en tant qu'elles lui sont applicables. L'autorité
inférieure ne saurait se retrancher derrière des motifs généraux d'intérêt
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public pour justifier toutes les mesures prises concrètement à l'encontre
d'individus syriens déterminés. De telles mesures devraient à tout le moins
reposer sur des soupçons concrets. Enfin, si l'application de l'art. 5
al. 1 ALCP obéit à des conditions strictes, l'autorité inférieure n'indiquerait
en revanche pas en quoi le recourant aurait adopté un comportement
illicite et blâmable.
G.
Par duplique du 7 décembre 2012, l'autorité inférieure a communiqué au
Tribunal de céans ne pas disposer de documents supplémentaires au
dossier.
Elle maintient ses conclusions, se référant à l'argumentation de sa réponse
du 26 septembre 2012.
H.
Faisant suite aux deux arrêts rendus le 27 mai 2013 par le Tribunal fédéral
(ATF 139 II 384; arrêt du TF 2C_722/2012) dans lesquels celui-ci a
considéré que l'inscription d'une personne dans l'annexe de l'O-Syrie ne
constituait pas une décision en soi mais que ladite personne devait dans
une première étape requérir sa radiation auprès de l'autorité inférieure qui
statuerait en rendant une décision sujette à recours, le Tribunal de céans a
invité les parties par ordonnance du 7 août 2013 à déposer leurs
observations quant à la suite de la procédure. Par courriers respectivement
du 16 août 2013 et du 30 août 2013, ceux-ci se sont déclarés en faveur de
la poursuite du traitement de l'affaire par le Tribunal de céans pour des
motifs d'économie de la procédure.
I.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure nécessaire.
Droit:
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure
fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu
de cette loi.
B-3570/2012
Page 8
1.3 À teneur de l'art. 31 LTAF, le Tribunal de céans est compétent pour
juger des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA rendues par
l'une des autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.4
1.4.1 Saisi de recours contre l'inscription de personnes dans l'annexe de
l'O-Syrie, le Tribunal de céans avait jugé qu'une telle inscription constituait
une décision au sens de l'art. 5 PA (B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin
2012 consid. 3.6) et, partant, est entré en matière sur lesdits recours.
Appelé à se prononcer sur cette même question dans le cadre de recours
dirigés contre les arrêts précités, le Tribunal fédéral a nié le caractère de
décision de ces inscriptions et indiqué que l'intéressé devait d'abord
requérir sa radiation auprès de l'autorité inférieure laquelle était tenue de
statuer sur la requête en rendant une décision qui, elle, était sujette à
recours (ATF 139 II 384 consid. 2.3; arrêt 2C_722/2012 du 27 mai 2013
consid. 2.3). Les recours interjetés auprès du Tribunal administratif fédéral
ne s'avéraient par conséquent pas recevables. Le Tribunal fédéral est
néanmoins entré en matière par économie de procédure estimant que le
renvoi de l'affaire à l'autorité compétente constituerait un détour procédural
inutile.
Ainsi, il s'avère que le recours du 5 juillet 2012 ne peut être considéré
comme un recours contre l'inscription du nom du recourant dans l'annexe 7
de l'O-Syrie attendu qu'elle ne revêtait pas le caractère de décision et qu'il
aurait convenu dans une première étape d'en requérir auprès de l'autorité
inférieure la radiation. Se pose ainsi la question de savoir s'il peut être parti
du principe que l'autorité inférieure a tout de même prononcé une décision
en refusant de radier de la liste le nom du recourant.
1.4.2 Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il n'est pas nécessaire
que les exigences formelles prévues aux art. 34 s PA soient remplies
(ATAF 2009/43 consid. 1.1.4 et 1.1.6; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit
administratif, 2011, p. 280, ch. 814); déterminant est le fait que l'acte en
question revête les caractéristiques matérielles d'une décision (ATAF
2008/15 consid. 2; arrêt du TAF A-2040/2006 du 17 avril 2007 consid. 2.2;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3e éd. 2009,
§ 29 ch. 3), cela indépendamment de la volonté de l'autorité ou de celle de
l'administré (ATAF 2008/15 consid. 4.2). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont
considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans
des cas d’espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet,
soit de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), soit
de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits ou
B-3570/2012
Page 9
obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à un tel but (let. c). Autrement dit, il doit s'agir d'un acte
de souveraineté unilatéral fondé sur le droit public par lequel une autorité
règle, dans un cas individuel et concret, un rapport de droit de manière
contraignante (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1).
1.4.3 Il ressort implicitement des écritures de l'autorité inférieure, soit de sa
réponse du 26 septembre 2012 et de sa duplique du 7 décembre 2012,
qu'elle n'aurait pas procédé à la radiation du nom du recourant de l'annexe
à l'ordonnance si elle en avait été requise. En vertu de l'art. 16 LEmb,
l'autorité inférieure peut adapter les annexes des ordonnances édictées
par le Conseil fédéral sur la base de l'art. 2 al. 1 et al. 3 LEmb; par
conséquent, il est en son pouvoir de radier toute personne de la liste si elle
estime qu'elle n'a pas à y figurer. De sa réponse et sa duplique, il appert
que l'autorité inférieure a renoncé par la même occasion à reconsidérer sa
« décision » comme il lui était loisible de le faire en vertu de l'art. 16 LEmb
– l'art. 58 al. 1 PA lui permettant de procéder à un nouvel examen après le
dépôt d'un recours – signifiant de la sorte le maintien du recourant sur la
liste. Cette volonté de garder le nom du recourant dans l'annexe s'est
d'ailleurs confirmée tout au long de la procédure devant le Tribunal de
céans. Il sied ainsi de constater que les actes de l'autorité inférieure
présentent les caractéristiques matérielles d'une décision de rejet au sens
de l'art. 5 al. 1 let. c PA et sujette à recours en vertu de l'art. 44 PA.
1.5 La clause d'irrecevabilité de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas
applicable (B-3488/2011 et B-5196/2011 consid. 4 confirmés dans l'ATF
139 II 384 et dans l'arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3). Les autres exceptions
de l'art. 32 LTAF ne sont en outre pas réalisées.
1.6 Rendue par l'autorité inférieure, la décision émane d'une autorité au
sens de l'art. 33 let. d LTAF.
1.7 Le recourant est spécialement atteint par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité
pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA).
1.8 Faute de remplir les conditions formelles ancrées aux art. 34 s PA, il
est manifeste que la notification de cette décision est irrégulière et ne peut
entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA); pour cette raison, il
sied de tenir pour acquis que le recourant a formé recours en temps utile
au travers de son mémoire du 5 juillet 2012 (ATF 129 II 125 consid. 3.4;
MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur
B-3570/2012
Page 10
contrôle, 3e 2011, ch. 2.2.8.5); cette solution s'impose également par
économie de procédure attendu que tant l'autorité inférieure que le
recourant ont pu se déterminer devant le Tribunal de céans et se sont
prononcés en faveur de la poursuite de la présente procédure, de sorte
qu'un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle notification
s'avérerait inutile.
1.9 Les dispositions relatives à la forme et au contenu du mémoire de
recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 52 al. 1 et 63 al. 4
PA) sont en outre respectées.
Le recours est par conséquent recevable.
2.
Le recourant reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit d'obtenir
une décision motivée, soit son droit d'être entendu; selon lui, cette dernière
a repris les mesures décidées par l'Union européenne sans procéder à un
examen concret de sa situation.
2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et aux
art. 29 ss PA, comprend notamment le droit d’être informé de l’ouverture
d’une procédure et de son objet ainsi que celui d’avoir connaissance des
pièces pertinentes sur lesquelles se fonde l’autorité dans sa décision, de
s'exprimer sur les éléments importants avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves quant aux faits de
nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497
consid. 2.2 et les réf. cit.). Selon la jurisprudence, l'art. 29 al. 2 Cst. ne
confère en revanche pas aux citoyens le droit d'être entendu dans une
procédure législative (ATF 129 I 113 consid. 1.4) de sorte que le recourant
ne peut pas s'en prévaloir dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie; le
Tribunal fédéral a toutefois reconnu que certaines normes pouvaient
toucher une catégorie de personnes de manière si spécifique que le droit
d'être entendu ne pouvait être exclu entièrement (ATF 121 I 230 consid. 2c
et 2d).
2.2 La question de savoir si, dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie, le
droit d'être entendu devait être accordé n'a cependant pas à être tranchée
en l'espèce car, même s'il fallait retenir une violation de son droit d'être
entendu, celle-ci serait de toute façon réparée au travers de la procédure
menée devant le Tribunal de céans; en effet, le recourant a largement eu
B-3570/2012
Page 11
l'occasion de se prononcer sur les faits et arguments présentés par
l'autorité inférieure, de même que sur le dossier produit par celle-ci (arrêt
du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 4.1 non publié in ATF 139 II
384; arrêt 2C_722/2012 consid. 4.1). De surcroît, en cas d'urgence ou
lorsque des intérêts publics ou privés le justifient, il est admissible de ne
pas entendre l'administré dans une première étape à condition de lui
accorder cette possibilité ultérieurement (GEROLD STEINMANN, in: Die
Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2e éd. 2008, n° 22 ad
art. 29; cf. également dans le même sens art. 30 al. 2 let. e PA).
2.3 La même conclusion s'impose s'agissant du respect de l'obligation de
motiver découlant du droit d'être entendu: dans ces arrêts concernant
également l'O-Syrie, le Tribunal fédéral a considéré que les indications
figurant dans l'annexe sont certes sommaires mais encore compatibles
avec le devoir de motiver (arrêt 2C_721/2012 consid. 4.1 non publié in ATF
139 II 384; arrêt 2C_722/2012 consid. 4.1).
Dans le cas d'espèce, le degré de motivation de l'inscription est le même et
suffit par conséquent selon la jurisprudence précitée. En outre, la
motivation a été suffisamment complétée au cours de la présente
procédure de recours à telle enseigne qu'il ne peut être reproché à
l'autorité inférieure de maintenir sans le moindre examen concret les
explications présentées par l'Union européenne.
2.4 Le grief du recourant concernant la violation de son droit d'être entendu
doit par conséquent être rejeté.
3.
Tout au long de la procédure, le recourant a contesté les faits présentés
par l'autorité inférieure quant à ses liens avec le régime, lui reprochant une
constatation inexacte voire arbitraire des faits.
3.1 La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se révèle
incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de
preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par
l'autorité inférieure; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer
la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de
l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits
erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (BENOÎT BOVAY,
Procédure administrative, 2000, p. 395 s.). Il y a arbitraire lorsque l'autorité
ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de
preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement
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Page 12
sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les
éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables
(ATF 137 III 226 consid. 4.2; 136 III 552 consid. 4.2).
Dans ses arrêts B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin 2012, le Tribunal
de céans a considéré que, compte tenu de la nature des affaires traitées,
en particulier de la difficulté à accéder aux moyens de preuve portant sur
des faits qui se sont pour la plupart réalisés à l'étranger, le degré de preuve
requis afin de tenir lesdits faits pour établis se limitait à la vraisemblance
prépondérante (cf. respectivement consid. 8.2.3.1 et 8.2.1.1). Le Tribunal
fédéral a confirmé ce point de vue dans ses arrêts 2C_721/2012
consid. 5.2.2 non publié in ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 consid. 5.2.2;
parmi plusieurs présentations des faits, le juge retiendra donc celle qui lui
apparaît comme la plus vraisemblable. En raison de la similarité de la
présente cause avec les affaires précitées, il sied de reprendre cette
jurisprudence dans le cas d'espèce.
3.2 En l'espèce, il ressort de la « laws n° 23 of the Central Bank of Syria
and the Basic Monetary Order 2002 » (main-fr.htm >, consulté le 23 avril 2014) que le recourant, de par sa
fonction de gouverneur de la Banque centrale de Syrie, est fortement
impliqué dans la politique du gouvernement de son pays. En effet, le
gouverneur est notamment le président du Conseil du crédit et de la
monnaie (« Credit and Monetary Council »), autorité comptant des
membres issus directement du gouvernement (« Article 2 1.Credit and
Monetary Council shall comprise: 1. Governor of the Central Bank of Syria
- president 2. First deputy of the Central Bank of Syria Governor - vice
president 3. Second deputy of the Central Bank of Syria Governor -
member 4. Assistant Minister of Economy and Foreign Trade - member
5. Assistant Finance Minister - Member 6. Assistant Minister of Agriculture
and Agrarian Reform - Member 7. Assistant Industry Minister – Member
8. Head of State Planning Authority - Member 9. Three experts in monetary,
credit and banking affairs - Members »). Dans le même sens, les décisions
prises par le Conseil de la monnaie et du crédit sont communiquées au
Ministère de l'économie et du commerce international qui a le pouvoir de
suspendre l'effet exécutoire des décisions que cette autorité juge contraire
aux intérêts de l'Etat syrien pour une durée de 7 jours au plus, pendant
laquelle la décision en question devra être revue par le conseil (art. 7 ch. 3
de la loi), ce qui atteste davantage encore des relations étroites
qu'entretiennent le gouvernement et la Banque centrale de Syrie dans le
cadre de leurs fonctions respectives.
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L'administration américaine qualifie d'ailleurs le recourant de « senior
official of the Government Syria » (U.S. Treasury Department, Fact Sheet:
Increasing Sanctions Against Syria, 18 juillet 2012
Sheet.pdf > , consulté le 23 avril 2014).
Le recourant figure en outre sur la liste des membres du gouvernement
syrien établie par le Central Intelligence Agency (CIA, Chiefs of State and
Cabinet Members of Foreign Governments – Syria
,
consulté le 23 avril 2014).
Les éléments précités constituent des signes tangibles de ce que le
recourant, gouverneur de la Banque centrale de Syrie, entretient des liens
étroits avec le pouvoir en place. De par sa fonction, il est en mesure de
disposer rapidement de fortes sommes d'argent afin de soutenir le régime.
3.3 Il sied à ce stade d'examiner si le recourant est parvenu à apporter des
contre-preuves aptes à renverser cette première conclusion.
Le recourant déclare que les activités qu'il accomplit en sa qualité de
gouverneur de la Banque centrale de Syrie ne sont qu'administratives ou
techniques (politique monétaire, fixation des taux directeurs, régulation de
la monnaie, etc.), que, en tant que simple fonctionnaire d'Etat, il n'a jamais
exercé le moindre rôle politique au sein du gouvernement, ni de fonction
dirigeante au sein d'un quelconque parti politique, ni la moindre fonction
militaire, ou encore qu'il jouit d'une moralité notoire et d'une réputation sans
tache. Ces allégués ne permettent cependant pas d'établir de manière
crédible qu'il n'entretient aucun lien avec le régime et qu'il ne le finance
d'aucune façon.
Il faut également constater que le recourant n'a produit aucune pièce lui
permettant d'appuyer ses allégués.
3.4 Il existe ainsi un faisceau d'indices suffisant qui confine à la certitude
que le recourant, compte tenu de sa fonction de gouverneur de la Banque
centrale de Syrie, est proche du gouvernement dont il dépend. Il a par
ailleurs un intérêt personnel et direct au maintien du régime actuel s'il
entend conserver son statut et par là son niveau de vie.
3.5 Il ressort de ce qui précède que le grief du recourant portant sur la
constatation des faits et leur appréciation doit être rejeté.
B-3570/2012
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4.
Le recourant allègue que son inscription dans l'annexe porte atteinte à ses
droits fondamentaux, en particulier à sa liberté personnelle (art. 10 al. 2
Cst.), ainsi qu'à son droit à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
4.1 Appelé à se prononcer sur la violation de la liberté personnelle et la
garantie de la propriété dans les cas liés à l'O-Syrie, le Tribunal fédéral a
examiné si cette atteinte remplissait les conditions ancrées à l'art. 36 Cst.,
à savoir être fondées sur une base légale, justifiées par un intérêt public ou
par la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe de
la proportionnalité; il a d'abord constaté que les mesures contestées
reposaient sur une base légale, soit les art. 1 et 2 LEmb (arrêt
2C_721/2012 consid. 6.3 non publié in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012
consid. 6.3). Le Tribunal fédéral a ensuite estimé que la reprise par la
Suisse de sanctions décrétées par l'un des principaux partenaires
commerciaux du pays – en l'occurrence l'Union européenne – aux fins de
faire respecter le droit international public, en particulier les droits de
l'homme, visait à éviter que la Suisse ne devienne une « plaque tournante
du trafic de contournement » (cf. Message du Conseil fédéral concernant la
loi fédérale sur l’application de sanctions internationales du 20 décembre
2000, FF 2001 1341, 1364), ce qui nuirait à l'efficacité des sanctions et
porterait préjudice à l'image du pays; en cela réside l'intérêt public des
mesures de coercition. Cet intérêt se trouve également donné en l'espèce
compte tenu des liens plus que vraisemblables que le recourant entretient
avec le régime.
4.2 Il reste à examiner si la mesure respecte le principe de la
proportionnalité; il se compose traditionnellement des règles d'aptitude –
qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de
nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse
celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de
proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure
choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point
de vue de l'intérêt public (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 125 I 474 consid. 3).
4.2.1 S'agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de
la Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances
judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l'examen de la nécessité
de celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (ATF 132 I 229
consid. 10.3; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2 non publié in ATF 139 II 384;
arrêt 2C_722/2012 consid. 6.2).
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4.2.2 Visant à éviter que les sanctions prononcées par les partenaires
commerciaux de la Suisse puissent être contournées et dès lors qu'il est
vraisemblable de manière prépondérante que le recourant soit proche du
gouvernement syrien, son inscription dans l'annexe de l'ordonnance
s'avère conforme aux conditions d'aptitude et de nécessité. Pour ce qui est
de la proportionnalité au sens étroit, l'atteinte à ses droits fondamentaux
alléguée par le recourant se résume – en l'absence d'avoirs en Suisse qui
feraient alors l'objet d'un gel – à l'interdiction qui lui est faite d’entrer en
Suisse et de transiter par la Suisse (art. 17 al. 1 O-Syrie) et l'interdiction
faite aux tiers de lui fournir des avoirs ou de mettre à sa disposition,
directement ou indirectement, des avoirs ou des ressources économiques
(art. 10 al. 2 O-Syrie). À noter que les art. 10 al. 3 et 17 al. 2 O-Syrie
permettent des exceptions afin de pallier notamment les cas de rigueur
mais ne trouvent pas application dans le cas d'espèce. L'importance du
préjudice encouru par le recourant ne l'emporte donc pas sur l'intérêt public
poursuivi par le biais des mesures de coercition.
4.2.3 Les mesures prononcées à l'égard du recourant respectent ainsi le
principe de la proportionnalité.
4.3 Il découle de ce qui précède que la restriction des droits fondamentaux
du recourant est licite au regard de l'art. 36 Cst.
5.
Le recourant dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 Cst., en faisant valoir
que son inscription sur la liste des personnes visées par les mesures de
coercition ne s'est pas faite dans le respect des règles régissant un Etat de
droit. Ce grief n'a pas de portée propre: du moment que, comme en
l'espèce, l'acte attaqué s'avère conforme au droit, celui-ci respecte du
même coup le principe de la légalité énoncé à l'art. 5 al. 1 Cst. (arrêt
2C_721/2012 consid. 7 non publié in ATF 139 II 384)
6.
Le recourant soutient que les mesures de coercition prises à son encontre
l'ont été sans motif objectif et donc arbitrairement (art. 9 Cst.). Il réitère à
cet égard les critiques selon lesquelles il figurerait sur la liste des
personnes visées par les mesures de coercition sans que sa situation
concrète ait été analysée, l'autorité inférieure s'étant contentée de
reprendre la liste établie par l'Union européenne. Dans la mesure où il est
dirigé contre l'établissement et l'appréciation des faits par l'autorité
inférieure, ce grief doit être rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus
(cf. supra consid. 3; arrêt 2C_721/2012 consid. 7 non publié in
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ATF 139 II 384). Au surplus, le grief de l'arbitraire n'a pas de portée propre
au-delà de ce qui a été traité dans les considérants précédents.
7.
Le recourant soutient enfin que l'interdiction d'entrée à son encontre est
contraire aux art. 3 et 6 ALCP, ainsi qu'aux dispositions figurant dans
l'annexe 1 de cet accord relative à la libre circulation des personnes,
l'exception réservée par l'art. 5 de ladite annexe n'étant pas réalisée en
l'espèce.
7.1
7.1.1 L'art. 1 ALCP prescrit que l’objectif de cet accord, en faveur des
ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la
Suisse, est: d’accorder un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité
économique salariée, d’établissement en tant qu’indépendant et le droit de
demeurer sur le territoire des parties contractantes (a.); de faciliter la
prestation de services sur le territoire des parties contractantes, en
particulier de libéraliser la prestation de services de courte durée (b.);
d’accorder un droit d’entrée et de séjour, sur le territoire des parties
contractantes, aux personnes sans activité économique dans le pays
d’accueil (c.); d’accorder les mêmes conditions de vie, d’emploi et de
travail que celles accordées aux nationaux (d.).
7.1.2 Il sied de relever que la LEmb, en citant la restriction de la circulation
des personnes au nombre des mesures de coercition envisageables (art. 1
al. 3 LEmb), n'opère aucune distinction entre les Etats membres de l'ALCP
et les Etats qui ne le sont pas, des mesures à l'encontre des ressortissants
de ceux-là n'étant donc pas exclues.
7.1.3 En l'espèce, le recourant étant interdit sur l'ensemble du territoire de
l'Union européenne, il ne saurait être question que la Suisse lui accorde le
droit de circuler librement sur son territoire, alors que ce droit ne lui est
justement pas reconnu par les autres Etats membres. En effet, la Suisse,
dans ce contexte, ne fait que participer activement aux mesures que
l'Union européenne applique à l'encontre d'un citoyen européen. Le
contraire irait à l'encontre de l'esprit de l'ALCP qui vise précisément à
établir une égalité en matière de circulation des personnes entre les
ressortissants de tous les Etats membres.
7.2 Le grief du recourant s'agissant de son droit à la libre circulation
découlant de l'ALCP doit ainsi être rejeté.
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Page 17
8.
Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de constater que la
décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès
ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas
inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.
9.
9.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et
art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1
1ère phrase FITAF). Dans les contestations non pécuniaires, le montant de
l'émolument judiciaire se situe entre 200 et 3000 francs dans les
contestations tranchées à juge unique et entre 200 et 5'000 francs dans les
autres cas (art. 3 FITAF).
9.2 En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses
conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à
5'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront
compensés par l'avance de frais de 5'000 francs déjà versée par le
recourant.
9.3 Vu l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à des dépens
(art. 64 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 5'000 francs, sont mis à la charge
du recourant. Ce montant sera compensé par l'avance de frais déjà versée
de 5'000 francs.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé:
– au recourant (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. COO.2101.103.4.680279; acte
judiciaire)
Le président du collège: Le greffier:
Pietro Angeli-Busi Mathieu Azizi
Indication des voies de droit:
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition: 16 juillet 2014