Abtei lung II
B-3577/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 6 . N o v e m b e r 2 0 0 8
Richter Hans Urech (Vorsitz), Richterin Vera Marantelli,
Richterin Maria Amgwerd;
Gerichtsschreiber Urs Küpfer.
A._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt X._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Wettbewerbskommission WEKO (Sekretariat),
Monbijoustrasse 43, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Terminierung Mobilfunk (Sistierung der Untersuchung).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-3577/2008
Sachverhalt:
A.
Die Wettbewerbskommission (WEKO) stellte mit Verfügung vom 5. Fe-
bruar 2007 für den Zeitraum bis 31. Mai 2005 den Missbrauch einer
marktbeherrschenden Stellung durch die B._______ AG [...] wegen
unangemessen hoher Terminierungsgebühren fest und auferlegte dem
Unternehmen gleichzeitig eine Verwaltungssanktion (Untersuchung
32-0158, erster Teil). Gegen diese Verfügung erhob B._______ als
Rechtsvorgängerin der A._______ AG [...] mit Datum vom 19. März
2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Geschäfts-Nr.
B-2050/2007).
B.
Mit Brief vom 20. Dezember 2007 informierte das Sekretariat der
WEKO B._______ sowie die C._______ AG (heute zusammen
A._______), dass es die Untersuchung 32-0158 betreffend Terminie-
rung Mobilfunk für Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005 weiterführe
(zweiter Teil der Untersuchung). Zugleich überliess es den beiden Ge-
sellschaften je einen Fragebogen, mit der Bitte, diesen bis 18. Januar
2008 zu beantworten, was A._______ am 18. Februar 2008 tat.
C.
Als Beilage zu einem Schreiben vom 6. März 2008 sandte das Sekre-
tariat der WEKO einen weiteren Fragebogen an A._______ und setzte
für dessen Beantwortung Frist bis 18. April 2008. Diesen zweiten Fra-
gebogen hatte das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) erstellt,
um im Auftrag des Sekretariates der WEKO amtshilfeweise die Kosten
der einzelnen Mobilfunkanbieter (MFA) für die Terminierung (sog. Long
Run Incremental Costs, LRIC) zu berechnen.
D.
Mit Datum vom 16. April 2008 unterbreitete A._______ dem Sekretari-
at der WEKO ein Gesuch um verfügungsweise Sistierung des zweiten
Teils der Untersuchung 32-0158 bis zum Vorliegen eines rechtskräfti-
gen Entscheids über die Verfügung der WEKO vom 5. Februar 2007
(betreffend den ersten Teil der Untersuchung 32-0158). Zur Begrün-
dung führte A._______ im Wesentlichen an, der Ausgang des beim
Bundesverwaltungsgerichts hängigen Rechtsmittelverfahrens
B-2050/2007, das sich auf die Untersuchung der Sachverhalte bis zum
31. Mai 2005 beziehe, sei von präjudizieller Bedeutung für die Unter-
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suchung der Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005. Die beiden Unter-
suchungsteile beträfen die gleichen Parteien und den gleichen Le-
benssachverhalt, und es stellten sich genau die gleichen Rechtsfra-
gen. Aufgrund seiner Komplexität sei der zweite Teil der Untersuchung
sowohl für A._______ als auch für die WEKO, deren Sekretariat und
das BAKOM mit einem immensen Aufwand verbunden. Die vom Sekre-
tariat mit Schreiben vom 6. März 2008 einverlangten Daten könnten,
sofern überhaupt, nur mit sehr grossem Aufwand ermittelt werden, und
A._______ müsse zunächst Klarheit über das Berechnungsmodell des
BAKOM erlangen. Im Gegensatz dazu habe die Beantwortung der Fra-
gebogen vom 20. Dezember 2007 keinen grossen Aufwand verursacht,
da es fast durchwegs um eine Aktualisierung von bereits im ersten Teil
der Untersuchung einverlangten Daten gegangen sei und bei vielen
Fragen lediglich auf die Beschwerde gegen die Verfügung der WEKO
vom 5. Februar 2007 habe verwiesen werden können.
E.
Mit Gesuch vom 18. April 2008 beantragte A._______ dem Sekretariat
der WEKO, die im Schreiben vom 6. März 2008 angesetzte Frist zur
Beantwortung des Fragebogens sei bis 30 Tage nach rechtskräftiger
Wiederaufnahme der Untersuchung 32-0158, eventualiter bis 30 Tage
nach rechtskräftiger Abweisung des Sistierungsgesuchs vom 16. April
2008, zu erstrecken. Als Begründung brachte A._______ vor, der
Zweck ihres Sistierungsgesuchs würde unterlaufen, wenn das Sekre-
tariat der WEKO vor dem rechtskräftigen Entscheid über dieses Ge-
such die Beantwortung des Fragebogens verlangte. Aus den gleichen
Gründen, die eine Sistierung der fortgeführten Untersuchung erheisch-
ten, sei auch die beantragte Fristerstreckung geboten. Im Übrigen sei
eine Fortführung der Untersuchung nicht dringlich, was sich auch dar-
an zeige, dass das Sekretariat die Untersuchung des Zeitraums ab 1.
Juni 2005 erst mehr als zweieinhalb Jahre später, d.h. am 20. Dezem-
ber 2007, aufgenommen habe.
F.
Das Sekretariat der WEKO teilte A._______ in einem Schreiben vom
28. April 2008 mit, die Frist zur Beantwortung des Fragebogens werde
bis zum Entscheid über die Frage der Sistierung der Untersuchung
32-0158 ausgesetzt.
G.
Durch Zwischenverfügung vom 14. Mai 2008 befand das Sekretariat
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der WEKO sowohl über das Sistierungs- als auch über das Fristerstre-
ckungsgesuch von A._______. Das Dispositiv dieser Verfügung lautet
wie folgt:
1. Das Gesuch der [A._______] AG vom 18. April 2008 um Sistierung der
Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobilfunk wird abgelehnt.
2. Es wird eine letzte Frist von 30 Tagen ab Eröffnung dieser Verfügung, d.h.
bis am 16. Juni 2008, zur Beantwortung des Fragebogens des Sekretariats
der Wettbewerbskommission vom 6. März 2008 angesetzt.
3. Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziffer 1 und 2 des Dispositivs dieser
Verfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
4. Die Verfahrenskosten von 5'600.-- Franken werden [A._______] auferlegt.
[...]
In seinen Erwägungen verwies das Sekretariat der WEKO zunächst
auf ein Schreiben vom 22. Mai 2006, worin A._______ geltend ge-
macht habe, dass das von der WEKO mit Verfügung vom 5. Februar
2007 (betreffend den Zeitraum bis 31. Mai 2005) gerügte Verhalten so
schon lange nicht mehr praktiziert worden sei. Das Sekretariat kom-
mentierte dies mit der Bemerkung, es sei paradox, wenn A._______
nun geltend machen wolle, dass der Ausgang des ersten Teils des Ver-
fahrens relevant sei für die Beurteilung ihres Verhaltens nach dem 1.
Juni 2005.
Sodann hält das Sekretariat fest, der Vorwurf, es habe das Verfahren
für den zweiten Teil der Untersuchung über zweieinhalb Jahre ruhen
lassen, sei irreführend und falsch. Der Entscheid für den ersten Teil sei
am 5. Februar 2007 getroffen worden. Während der verbleibenden
zehn Monate bis zur Weiterführung der Untersuchung seien die Res-
sourcen des Sekretariates durch zahlreiche Stellungnahmen in Be-
schwerdeverfahren und durch Interkonnektionsgutachten ausgelastet
gewesen, welche ebenfalls im Zusammenhang mit A._______ gestan-
den hätten.
Der Entscheid darüber, ob A._______ im untersuchten Markt eine be-
herrschende Stellung innehabe und diese möglicherweise missbrau-
che, sei für die Fortsetzung des Verfahrens nicht entscheidend bzw.
Gegenstand der laufenden Abklärungen. Im Moment gehe es bei der
Untersuchung Mobilfunkterminierung im Wesentlichen darum, den
Sachverhalt zu erstellen. Stütze das Bundesverwaltungsgericht den
Entscheid der WEKO, so könne das Verfahren hinsichtlich des zweiten
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Teils der Untersuchung wesentlich rascher zu einem Abschluss ge-
bracht werden, wenn die benötigten Sachverhaltselemente bereits zu-
sammengetragen worden seien. Sollte das Bundesverwaltungsgericht
in einzelnen Punkten zu einem anderen Schluss gelangen, als dies die
WEKO für den ersten Teil der Untersuchung verfügt habe, könnten die-
se Elemente auch nachträglich miteinbezogen bzw. ergänzt werden.
Ob sich eine Sistierung allenfalls vor dem Erlass einer Verfügung hin-
sichtlich des Sachverhalts nach dem 31. Mai 2005 rechtfertigen würde
– sofern das Verfahren vor den oberen Instanzen bis dahin nicht abge-
schlossen sein sollte – könne erst zu diesem Zeitpunkt beurteilt wer-
den.
Im vorliegenden Fall bestünden gewichtige volkswirtschaftliche Inte-
ressen an der Fortsetzung der Untersuchung. Es sei davon auszuge-
hen, dass die Telekommunikationsbranche weiter wachsen werde. Die-
ser Wirtschaftszweig zeichne sich durch eine hohe Dynamik, viele In-
novationen und Schnelllebigkeit aus, was insbesondere auch für den
Bereich Mobilfunk gelte. Bestünden Anzeichen, dass der Wettbewerb
nicht wirksam spiele, müsse dies möglichst rasch untersucht werden,
um in naher Zukunft feststellen zu können, ob unzulässige Wettbe-
werbsbeschränkungen gemäss Kartellgesetz bestünden oder nicht.
Eine vorläufige Einstellung des Verfahrens auf längere, unbestimmte
Zeit wäre ein negatives Signal, welches den Status quo zementieren
und zukünftige Marktentwicklungen behindern würde. Es sei in diesem
Zusammenhang für die im Markt tätigen oder noch tätig werdenden
Unternehmen von entscheidender Bedeutung, dass mögliche regulato-
rische Eingriffe rasch und gezielt erfolgten. Auch für die Endkunden sei
ein rascher Eingriff von grossem Interesse, weil davon auszugehen
sei, dass eine Anpassung der Terminierungsgebühren auch zu einem
Sinken der Gebühren auf der Retail-Ebene führen würde. Solange das
Verfahren sistiert wäre, könnte A._______ die heute geltenden, mögli-
cherweise überhöhten Terminierungsgebühren verrechnen. Sollte hin-
gegen verbindlich festgestellt werden, dass die Terminierungsgebüh-
ren zu hoch seien, werde A._______ zu Anpassungen gezwungen
sein.
Der Aufwand für A._______ erschöpfe sich in der Beantwortung des
Fragebogens vom 6. März 2008. Dieser beinhalte Auskünfte zu Kosten
aus Geschäftsaktivitäten, d.h. wichtigen betriebswirtschaftlichen Infor-
mationen, welche bei A._______ vorhanden seien und allenfalls zu-
sammengestellt werden müssten. Es sei darauf hinzuweisen, dass
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D._______ und E._______, denen der Fragebogen ebenfalls zugestellt
worden sei, ihre Antworten bereits eingereicht hätten. E._______ sei
sogar imstande gewesen, ihre Stellungnahme ohne Fristerstreckung
einzureichen. Die Behörden nähmen im Übrigen einzig diejenigen Ab-
klärungen vor, welche für eine kartellrechtliche Würdigung des Sach-
verhalts notwendig seien.
Was den dritten Punkt der von A._______ bezeichneten präjudizierten
Entscheidungen anbelange, nämlich die Frage der Sanktionierbarkeit
des Verhaltens vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebots, des
Verschuldensprinzips, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des
Anspruchs auf ein unabhängiges und gesetzmässiges Gericht, des
Schweigerechts, des rechtlichen Gehörs und der Voraussetzungen für
eine Teilverfügung – kurz der Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101), so sei
zu bedenken, welche Konsequenz eine Sistierung des laufenden Ver-
fahrens für die Arbeit der Wettbewerbsbehörden hätte. Werde der In-
stanzenzug vollständig ausgeschöpft, könne die Angelegenheit nach
dem Entscheid des Verwaltungsgerichts noch vor Bundesgericht und
sogar bis vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wei-
tergezogen werden, was erfahrungsgemäss sehr viel Zeit in Anspruch
nehme. Sämtliche Verfahrenshandlungen des Sekretariats für den
zweiten Teil der Untersuchung würden somit durch die Sistierung nicht
nur wenige Monate, sondern auf unbestimmte Zeit blockiert. Die von
A._______ aufgeführten Fragen beträfen ausserdem die Rechtsfolge
der Sanktionierung und hätten nicht mit den Sachverhaltsabklärungen
und der materiellen Würdigung zu tun.
Eine Sistierung in diesem Falle hätte zudem zur Folge, dass aus Grün-
den der Rechtsgleichheit sämtliche Verfahren, welche mit einer Sankti-
onierung enden könnten, sistiert werden müssten, bis die Sanktionier-
barkeit rechtskräftig festgestellt worden sei. Folge man der Argumenta-
tion von A._______, müssten auch andere Verfahren im Mobilfunkbe-
reich eingestellt werden, da im Beschwerdeverfahren über die Frage
der Marktbeherrschung von B._______ entschieden werde, bzw. es
müssten generell alle Verfahren im Telekommunikationsbereich einge-
stellt werden, da präjudiziell auch verschiedene Wholesale- und Retail-
Fragen geklärt würden.
Den Entzug der aufschiebenden Wirkung begründete das Sekretariat
der WEKO damit, dass das Vorantreiben der Untersuchung zu den Mo-
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bilfunkterminierungsgebühren für den Telekommunikationsmarkt von
erheblicher Bedeutung sei. Die Terminierungsgebühren stünden in der
Schweiz nur in geringem Ausmass unter Wettbewerbsdruck, weshalb
Abklärungsbedarf bestehe. Der Abschluss der Untersuchung könne zu
einer Intensivierung des Wettbewerbs im Bereich Mobilfunk führen.
Eine Senkung der Terminierungsgebühren wäre einerseits von Vorteil
für die Endkunden. Andererseits würden auch Wiederverkäufer, wie
beispielsweise F._______ oder G._______, von tieferen Terminie-
rungsgebühren profitieren, da sie gewisse Angebote im Mobilfunkbe-
reich sonst teilweise gar nicht bzw. nur zu einem hohen Preis anbieten
könnten. Demgegenüber liege das Interesse von A._______ an der
Sistierung des Verfahrens primär darin, dem Auskunftsbegehren vom
6. März 2008 nicht nachkommen zu müssen bzw. das Verfahren zu
verzögern.
Aus den genannten Gründen sei auch eine Erstreckung der Frist zur
Beantwortung des Fragebogens des Sekretariats vom 6. März 2008
bis zur rechtskräftigen Wiederaufnahme der sistierten Untersuchung
bzw. bis zur rechtskräftigen Abweisung des Sistierungsgesuchs nicht
angezeigt.
H.
Gegen die Verfügung des Sekretariates der WEKO vom 14. Mai 2008
erhob A._______ mit Datum vom 2. Juni 2008 Beschwerde beim Bun-
desverwaltungsgericht und stellte dabei folgende Rechtsbegehren:
"1. Die Zwischenverfügung des Sekretariates der Wettbewerbskommission
vom 14. Mai 2008 in Sachen Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobil-
funk sei aufzuheben.
2. Die Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobilfunk bzw. deren Fortführung
für Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005 sei bis zum rechtskräftigen Ent-
scheid der Rechtsmittelinstanzen über die Verfügung der Wettbewerbskom-
mission vom 5. Februar 2007 zu sistieren.
3. Die Frist zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 sei abzu-
nehmen.
4. Vorsorglich sei:
a) die Frist zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 bis
zum Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über die vorliegende
Beschwerde zu erstrecken; und
b) der Beschwerdeführerin für den Fall des Nichteintretens oder der Ab-
weisung des Rechtsbegehrens 3 eine Notfrist von 30 Tagen ab Eröff-
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nung des Entscheids zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März
2008 anzusetzen.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates."
Gleichzeitig stellte A._______ folgende Verfahrensanträge:
6. "Über die Rechtsbegehren 4a und 4b sei möglichst rasch zu entscheiden;
der Entscheid sei der Beschwerdeführerin spätestens bis 9. Juni 2008 zu
eröffnen.
7. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizuziehen."
Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen
Folgendes vor:
Es dränge sich auf, die Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobilfunk
zu sistieren, weil die Beschwerde von A._______ gegen die Sanktions-
verfügung vom 5. Februar 2007 Devolutiveffekt für die gesamte Unter-
suchung aufweise, weil der Entscheid der Rechtsmittelinstanzen zum
ersten Teil der Untersuchung präjudizielle Wirkung auf die fortgeführte
Untersuchung habe und eine Interessenabwägung eindeutig zuguns-
ten einer Sistierung ausfalle.
Im vorliegenden Fall bestehe zwischen dem ersten Teil der Untersu-
chung (für Sachverhalte bis 31. Mai 2005) und der fortgeführten Unter-
suchung (für Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005) ein enger Sachzu-
sammenhang. Die beiden Untersuchungsteile beträfen die gleichen
Parteien und den gleichen Lebenssachverhalt. Dies ergebe sich unter
anderem daraus, dass das Sekretariat im Fragebogen vom 20. Dezem-
ber 2007 im Rahmen der fortgeführten Untersuchung zahlreiche Fra-
gen gestellt habe, die es bereits im ersten Teil der Untersuchung ge-
stellt habe, weshalb A._______ in ihren Antworten entsprechend häu-
fig auf die Beschwerde gegen die Sanktionsverfügung vom 5. Februar
2007 und das hängige Beschwerdeverfahren habe verweisen müssen.
Zudem stellten sich in der fortgeführten Untersuchung genau die glei-
chen Rechtsfragen wie im ersten Teil der Untersuchung.
Überdies bezögen sich beide Verfahren auf dieselbe unternehmerische
Verhaltensweise (nämlich die Gestaltung der Terminierungsgebühren).
Der Ausgang des hängigen Rechtsmittelverfahrens Nr. B-2050/2007
vor dem Bundesverwaltungsgericht (und allenfalls weiteren Rechtsmit-
telinstanzen), das sich auf den ersten Teil der Untersuchung beziehe,
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sei für die fortgeführte Untersuchung von ausschlaggebender, präjudi-
zieller Bedeutung. In diesem Rechtsmittelverfahren würden zwingend
Entscheidungen fallen, mit denen grundlegende materielle und verfah-
rensrechtliche Fragen beantwortet würden, die sich gleichermassen in
der fortgeführten Untersuchung stellten. Diese bezögen sich beispiels-
weise darauf, ob A._______ im untersuchten Markt über eine marktbe-
herrschende Stellung verfüge, ein missbräuchliches Verhalten von
A._______ in Anbetracht der ökonomischen und regulatorischen Ge-
gebenheiten möglich sei und eine Sanktionierung von A._______ vor
dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebots, des Verschuldensprinzips,
des Grundsatzes von Treu und Glauben, des Anspruchs auf ein unab-
hängiges und gesetzmässiges Gericht, des Schweigerechts, des
rechtlichen Gehörs und der Voraussetzungen für eine Teilverfügung
möglich sei.
Diese grundlegenden Fragen könnten nicht für den Zeitraum bis 31.
Mai 2005, 23:59 Uhr, anders beantwortet werden als für den Zeitraum
ab 1. Juni 2005, 0:00 Uhr. Es könnten deshalb Sachverhaltselemente
aus dem Zeitraum bis zum 31. Mai 2005 und deren kartellrechtliche
Beurteilung massgebend sein für die Beurteilung der Rechtslage im
Zeitraum danach und umgekehrt.
Mit der Beschwerde von A._______ gegen die Sanktionsverfügung
hätten die WEKO und ihr Sekretariat nicht nur die Befugnis zur Unter-
suchung der Sachverhalte bis zum 31. Mai 2005 verloren, sondern
auch diejenige zur Untersuchung der Sachverhalte nach dem 31. Mai
2005. Die WEKO und das Sekretariat dürften erst nach einem allfälli-
gen Rückweisungsentscheid einer Rechtsmittelinstanz wieder Unter-
suchungshandlungen im Verfahren 32-0158 vornehmen. Die gegen-
wärtige Verzettelung dieser Untersuchung auf verschiedene Instanzen
stehe in einem unerträglichen Widerspruch zum Grundsatz der Einheit
des Verfahrens. Dies zeige sich nur schon darin, dass die WEKO im
ersten Teil der Untersuchung für die Bestimmung der "angemessenen
Terminierungsgebühr" die Vergleichsmarktmethode angewandt habe,
während in der fortgeführten Untersuchung offensichtlich die Kosten-
methode zur Anwendung gelangen solle.
Die fortgeführte Untersuchung befinde sich erst im Anfangsstadium; es
fehle ihr die Dringlichkeit. Bisher seien noch keine Grundsatzfragen
abgeklärt worden. Die entsprechenden Abklärungen würden einen
grossen Aufwand verursachen, der aufgrund der präjudiziellen Wir-
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kung des Rechtsmittelverfahrens Nr. B-2050/2007 möglicherweise un-
nütz sei. Ein Rechtsmittelentscheid zum ersten Teil der Untersuchung
könne die fortgeführte Untersuchung nicht nur ergänzungsbedürftig,
sondern unter verschiedenen Umständen auch gänzlich hinfällig ma-
chen.
Die Durchführung des zweiten Teils der Untersuchung und insbeson-
dere die Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 werde für
A._______ zu einem erheblichen zeitlichen, personellen und finanziel-
len Aufwand führen, der sich je nach Ausgang des Rechtsmittelverfah-
rens zum ersten Teil der Untersuchung als nutzlos erweisen könne.
A._______ müsse zunächst Klarheit über das Berechnungsmodell des
BAKOM erlangen, um überhaupt sinnvoll Daten erheben und Antwor-
ten geben zu können. Der Fragebogen verlange lediglich nach Anga-
ben für das Jahr 2007. Die Berechnung des LRIC-Preises auf der Ba-
sis der Kosten im Jahr 2007 sei jedoch mangels Relevanz für die Jah-
re 2005 und 2006 überhaupt nicht aussagekräftig für die Beurteilung
der Situation im fortgeführten Verfahren. Hieran ändere sich auch
nichts, wenn zur Berechnung der LRIC-Preise für die Jahre 2005 und
2006 die Verkehrsdaten aus diesen Jahren verwendet würden.
Da sich die fortgeführte Untersuchung erst im Anfangsstadium befin-
de, argumentiere die Vorinstanz widersprüchlich, wenn sie in der ange-
fochtenen Verfügung bezüglich des notwendigen Aufwands für
A._______ behaupte, dass sich dieser in der Beantwortung des Frage-
bogens vom 6. März 2008 erschöpfe. Das BAKOM würde im Rahmen
der Amtshilfe zugunsten des Sekretariats ein "verkapptes" Interkon-
nektionsverfahren zur Schätzung eines LRIC-Preises für die Terminie-
rung durchführen. Deshalb sei mit einem vergleichbar grossen, erheb-
lichen Aufwand zu rechnen. Wie für A._______ werde auch bei ande-
ren Mobilfunk- und Festnetzanbietern bis zum Abschluss der fortge-
führten Untersuchung ein erheblicher Aufwand anfallen. D._______
habe entgegen dem Hinweis der Vorinstanz die Antworten zum Frage-
bogen nur unvollständig geliefert und behalte sich vor, die "gelieferten
Daten zu einem späteren Zeitpunkt soweit erforderlich anzupassen
resp. zu ergänzen".
Die bei einer Fortführung der Untersuchung erfolgende Schätzung ei-
nes LRIC-Preises durch das BAKOM würde zwangsläufig zu einer er-
heblichen Rechtsunsicherheit führen. Zum einen sei die Schätzung ei-
nes solchen LRIC-Preises in einem kartellgesetzlichen Verfahren an
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sich unzulässig, da sie eine Umgehung des fernmeldegesetzlichen In-
terkonnektionsverfahrens mit seinen besonderen Verfahrensregeln
darstelle. Zum anderen wäre die Tragweite eines in einem solchen
"verkappten" Interkonnektionsverfahrens festgelegten LRIC-Preises
völlig unklar.
Infolge ihrer Publikumswirksamkeit sei die Fortführung der Untersu-
chung der Reputation von A._______ abträglich. Aufgrund der Sank-
tionsverfügung zum ersten Teil der Untersuchung sei der Eindruck ent-
standen, A._______ habe überhöhte Preise verlangt. Dadurch werde
letztlich auch die Position von A._______ in Verhandlungen mit ande-
ren Mobilfunk- und Festnetzanbietern über Terminierungsgebühren ge-
schwächt.
Die These des Einflusses der Terminierungsgebühren auf die Retail-
Preise sei gerade Gegenstand des vor dem Bundesverwaltungsgericht
hängigen Rechtsmittelverfahrens zum ersten Teil der Untersuchung.
Inwieweit Wiederverkäufer wie F._______ und G._______ einen Nach-
teil aus den Terminierungsgebühren erleiden sollten, sei ohnehin
schleierhaft, da sie blosse Vetriebsträger seien.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 5. Juni 2008 setzte das Bundesverwal-
tungsgericht die Frist für die Beantwortung des Fragebogens vom 6.
März 2008 aus, bis über die in der Beschwerde beantragten vorsorgli-
chen Massnahmen entschieden oder der Beschwerdeentscheid in der
vorliegenden Sache ergangen sei.
J.
Das Sekretariat der WEKO liess sich mit Eingabe vom 4. Juli 2008 ver-
nehmen, wobei es dem Bundesverwaltungsgericht beantragte, die Be-
schwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und es sei
der Beschwerdeführerin eine letztmalige, unverlängerbare Frist von
maximal 30 Tagen zur Beantwortung des Fragebogens gemäss Schrei-
ben des Sekretariats der WEKO vom 6. März 2008 anzusetzen.
Zur Beschwerdeschrift vom 2. Juni 2008 brachte die Vorinstanz neben
Verweisen auf die Begründung ihrer Verfügung vom 14. Mai 2008 ins-
besondere folgende Bemerkungen an:
Die Beschwerdeführerin mache geltend, dass die WEKO im ersten Teil
der Untersuchung für die Bestimmung der angemessenen Terminie-
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rungsgebühr die Vergleichsmarktmethode angewendet habe, während
in der fortgeführten Untersuchung offensichtlich die Kostenmethode
zur Anwendung gelangen solle. Diese Aussage sei in verschiedener
Hinsicht nicht korrekt. Die WEKO setze grundsätzlich keine angemes-
senen Terminierungsgebühren fest, sondern überprüfe diese im Hin-
blick auf Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere
Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, KG,
SR 251). Auch im ersten Teil der Untersuchung seien beide Methoden
zur Überprüfung der Terminierungsgebühr zur Anwendung gekommen.
In der fortgeführten Untersuchung bestehe die Möglichkeit, nicht pri-
mär von Vergleichen auszugehen, sondern auf ein Kostenmodell des
BAKOM zurückzugreifen. Die Vergleichsmarktmethode sei nicht zuletzt
deshalb zur Anwendung gekommen, weil die Beschwerdeführerin sich
geweigert habe, die benötigten Angaben einzureichen. Aus diesem
Grund sei die WEKO darauf angewiesen gewesen, auf Zahlen ver-
gleichbarer ausländischer Anbieter zurückzugreifen.
Selbst wenn gewisse Fragen im Fragebogen vom 20. Dezember 2007
der Beschwerdeführerin bereits in einem früheren Verfahrensstadium
zur Beantwortung vorgelegt worden seien, mache es durchaus Sinn,
sie später zu wiederholen. Sachverhalte könnten sich ändern, und in-
sofern sei es möglich, dass die gleiche Frage zu einem späteren Zeit-
punkt unterschiedlich zu beantworten sei.
Bei der Terminierung vor und nach dem 31. Mai 2005 handle es sich
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht um ein Null-
summenspiel. Die Gesprächsströme von zwei unterschiedlich grossen
Fernmeldedienstanbietern seien nämlich nicht automatisch ausgegli-
chen, sondern nur dann, wenn das Telefonieverhalten der jeweiligen
Endkunden vergleichbar sei. Unter anderem aufgrund der bedeutend
höheren Marktanteile von A._______ als Mobilfunkanbieterin resultiere
dabei kein Nullsummenspiel. Dies gelte insbesondere auch mit Blick
auf die von Festnetzkunden getätigten Anrufe auf ein Mobilfunknetz.
Inwiefern die Offenlegung des Berechnungsmodells relevant sein solle
für die Beantwortung des Fragebogens, sei nicht ersichtlich.
D._______ und E._______, welche den gleichen Fragebogen erhalten
hätten, seien auch ohne Offenlegung in der Lage gewesen, problemlos
zu antworten. Falls bei der Beschwerdeführerin Unsicherheiten hin-
sichtlich einzelner Fragen bestehen sollten, wäre der naheliegende
Weg, dass sie diesbezüglich beim Sekretariat der WEKO nachfragen
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würde. Wie die Beschwerdeführerin selbst angebe, habe D._______
ebendies gemacht und sei danach in der Lage gewesen, den Fragebo-
gen zu beantworten. Dass die Antworten von D._______ genügend
detailliert seien, habe das BAKOM mit Mail vom 9. Juni 2008 bestätigt.
Anders als von der Beschwerdeführerin behauptet, würden für die Er-
hebung der Kosten der Mobilfunkterminierung nur die Daten der MFA
erhoben und somit auch nur diese befragt. Es falle demnach kein ent-
sprechender Aufwand für andere Fernmeldedienstanbieter an.
Die Kostenberechnung sei ein Indiz, welches unter Berücksichtigung
weiterer Elemente zur Feststellung eines Missbrauchs hinzugezogen
werden könne. Kartellrechtlich betrachtet führe die Schätzung der Ge-
stehungskosten der Mobilfunkterminierung durch das BAKOM nicht zu
einer Rechtsunsicherheit, da diese Schätzung den MFA einen Hinweis
liefern könne, wie hoch die Terminierungsgebühren unter Wettbe-
werbsbedingungen sein würden. Dass das BAKOM zu diesem Zweck
um Amtshilfe ersucht worden sei, sei nicht nur sinnvoll, sondern gera-
dezu erforderlich, da die Gestehungskosten der Terminierung ein Be-
urteilungselement unter Art. 7 Abs. 2 lit. c KG seien. Es handle sich
dabei nicht, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, um ein
"verkapptes" Interkonnektionsverfahren, da die WEKO lediglich fest-
stellen wolle, ob ein Missbrauch nach Art. 7 KG vorliege.
Zur Frage der Zulässigkeit und Geeignetheit des Fragebogens vom 6.
März 2008 sei festzuhalten, dass der WEKO für die Ermittlung des un-
ter dem Kartellrecht rechtserheblichen Sachverhalts verschiedene In-
struktionsmassnahmen zur Verfügung stünden. Angesichts des Spezi-
alwissens des BAKOM könne es sich für die Klärung einzelner Frage-
stellungen durchaus rechtfertigen, dass die Wettbewerbsbehörde im
Rahmen von Untersuchungen im Telekommunikationsbereich mittels
Amtshilfe an diese gelange. Ein Amtshilfeersuchen an das BAKOM sei
im vorliegenden Fall besonders angezeigt resp. geradezu notwendig
gewesen, da das BAKOM bereits über ein teilweise an die Schweiz an-
gepasstes Kostenmodell für Mobilfunkterminierungsgebühren verfüge.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin beziehe sich das
Wort "teilweise" nicht darauf, dass das Modell in gewissen Bereichen
nicht den Verhältnissen auf dem Schweizer Markt entspreche, sondern
vielmehr darauf, dass bis zu einem bestimmten Punkt Übereinstim-
mungen der Verhältnisse in der Schweiz und im Ausland bestünden
und es zu Abweichungen komme. Auch hier sei zudem darauf hinzu-
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weisen, dass der Beschwerdeführerin die Möglichkeit offenstehen wer-
de, zum Ergebnis der Amtshilfe Stellung zu nehmen.
K.
Durch Verfügung vom 10. Juli 2008 schloss das Bundesverwaltungsge-
richt den Schriftenwechsel grundsätzlich ab.
L.
Auf diese und weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit wesentlich,
im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR
172.021). Die zur Beurteilung stehende Sache fällt nicht unter die Aus-
nahmebestimmungen des Art. 32 VGG, und die WEKO bzw. ihr Sekre-
tariat ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 lit. f VGG, gegen deren
Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zuläs-
sig ist. Als anfechtbare Verfügungen gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 i.V.m.
Art. 46 Abs. 1 VwVG auch selbständig eröffnete Zwischenverfügungen,
wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kön-
nen (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG) oder wenn die Gutheissung der Be-
schwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen be-
deutenden Mehraufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Be-
weisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 lit. b VwVG).
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen die (zusammen mit einem Mit-
glied des Präsidiums der WEKO erlassene) Verfügung des Sekretari-
ats der WEKO vom 14. Mai 2008. Dabei handelt es sich um eine (selb-
ständig eröffnete) Zwischenverfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 und 2
i.V.m. Art. 46 Abs. 1 VwVG sowie Art. 23 Abs. 1 KG. Eine Gutheissung
der Beschwerde würde nicht sofort einen Endentscheid herbeiführen
(vgl. Art. 46 Abs. 1 lit. b VwVG). Die Beschwerde ist daher nur zulässig,
wenn die angefochtene Zwischenverfügung des Sekretariats der
WEKO einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art.
46 Abs. 1 lit. a VwVG bewirken kann. Dieser Nachteil braucht nicht
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rechtlicher Natur zu sein. Vielmehr genügt ein schutzwürdiges tatsäch-
liches, wirtschaftliches Interesse, sofern es der Beschwerdeführerin
bei der Anfechtung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder
Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 130 II 149 E. 1.1, Ur-
teile des Bundesgerichts 2C_86/2008 und 2C_87/2008 vom 23. April
2008 E. 3.2, BGE 125 II 613 E. 2a, 120 Ib 97 E. 1c, 116 Ib 344 E. 1c).
1.2 Die Beschwerdeführerin erklärt, der nicht wieder gutzumachende
Nachteil bestehe vorliegend darin, dass die Verweigerung der bean-
tragten Sistierung und Fristerstreckung für sie in irreversibler Weise zu
einem immensen, möglicherweise nutzlosen Verfahrensaufwand, zu ei-
ner erheblichen Bindung von Ressourcen, zu einer Rechtsunsicherheit
infolge Festlegung eines in seiner Tragweite unklaren Referenzpreises,
zu einem Reputationsschaden und zur Schwächung der Verhand-
lungsposition gegenüber Dritten führen würde. Es gehe ihr nicht dar-
um, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhin-
dern, wie dies die Vorinstanz suggeriere, sondern auch um die Verhin-
derung weiterer nicht wieder gutzumachender Nachteile, die zum Teil
ausserhalb des Verfahrens einträten. Die Verweigerung der beantrag-
ten Sistierung und der Fristerstreckung begründe überdies nicht bloss
tatsächliche Nachteile, sondern auch einen Nachteil rechtlicher Natur.
Im Zeitpunkt des Hauptentscheids wären das Sistierungs- und das
Fristerstreckungsbegehren längst gegenstandslos, weil die Untersu-
chung bis dahin durchgeführt und die Frist zur Beantwortung des Fra-
gebogens abgelaufen wäre.
1.3 Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil rechtlicher Natur zeich-
net sich dadurch aus, dass er durch einen für den Beschwerdeführer
günstigen Endentscheid nicht oder nicht mehr vollständig behoben
werden kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_80/2008 vom 12. März
2008 E. 2.2, mit weiteren Hinweisen).
1.3.1 Aufgrund der angefochtenen Verfügung würde das Sekretariat
der WEKO den zweiten Teil der Untersuchung 32-0158 fortsetzen, und
die Beschwerdeführerin müsste zunächst einmal den Fragebogen vom
6. März 2008 beantworten. Die Durchführung kartellrechtlicher Unter-
suchungen ist nach Art. 23 Abs. 1 KG eine der Kernaufgaben des Se-
kretariats der WEKO. Zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachver-
halts dient ihm unter anderem die Auskunftspflicht, welche Art. 40 KG
für Beteiligte, marktmächtige Unternehmen und Dritte statuiert. Unter-
suchungshandlungen bzw. deren Ergebnisse – also insbesondere
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auch Auskunftserteilungen – lassen sich als solche naturgemäss nicht
rückgängig machen. Sie beinhalten aber keine (abschliessende) juristi-
sche Würdigung der zu ermittelnden tatsächlichen Verhältnisse und
bewirken damit keine (rechtlichen) Nachteile, die durch einen Endent-
scheid zu Gunsten der beschwerdeführenden Partei nicht behoben
werden könnten.
1.3.2 Auch die von der Beschwerdeführerin ins Spiel gebrachte
"Rechtsunsicherheit infolge Festlegung eines in seiner Tragweite un-
klaren Referenzpreises" könnte, sofern sie überhaupt einträte, keinen
Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bilden, weil sie im
Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens geklärt werden könnte.
1.4 Neben den soeben diskutierten rechtlichen macht die Beschwer-
deführerin auch nicht wieder gutzumachende Nachteile tatsächlicher
Art geltend, welche ihr durch die angefochtene Verfügung entstünden.
1.4.1 Zunächst beruft sie sich auf einen "immensen, möglicherweise
nutzlosen Verfahrensaufwand" und eine "erhebliche Bindung von Res-
sourcen". Im Rahmen der aktuellen fernmelderechtlichen Interkonnek-
tionsverfahren bewege sich ihr Aufwand für die Erarbeitung von
brauchbarem Datenmaterial im Bereich von einigen Mannjahren (inklu-
sive Instruktionstreffen mit der Behörde, Erstellung von mehreren hun-
dert Seiten langen Dokumentationsmaterialien etc.). Die Beschwerde-
führerin unterstellt damit, dass ihr die Beantwortung des Fragebogens
vom 6. März 2008 und allfällige zusätzliche Anordnungen der Wettbe-
werbsbehörden einen ebenso grossen Aufwand bescheren könnten.
Allerdings bezieht sich ihr Vergleichswert, wie sie selbst zu verstehen
gibt, auf mehrere (Interkonnektions-) Verfahren. Schon deshalb lässt er
sich nicht einfach auf den vorliegenden Fall übertragen. Es deutet hier
aber auch nichts darauf hin, dass nur annähernd ähnlich umfangreiche
Dokumentationen erarbeitet oder Abklärungen getroffen werden müss-
ten. Dies zeigt sich nicht zuletzt an der Auskunftserteilung durch ande-
re MFA. Die Beschwerdeführerin räumt schliesslich selbst ein, dass le-
diglich "rund ein Viertel der verlangten Angaben" betriebsintern nicht
vorhanden seien und noch eruiert werden müssten. Vor diesem Hinter-
grund erscheinen ihre Vorbringen zum drohenden Aufwand nicht plau-
sibel. Hinzu kommt, dass sie auch potentiellen Aufwand geltend
macht, welcher nicht ihr, sondern den Behörden oder Konkurrentinnen
entstehen könnte. Insofern kann sie sich jedoch mangels materieller
Beschwer nicht auf ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
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der angefochtenen Verfügung berufen (vgl. BGE 125 II 612 E. 2a, BGE
120 Ib 100 E. 1c und BGE 116 Ib 347 E. 1c).
Mit der beschränkten Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen soll im
Sinne der Prozessökonomie sichergestellt werden, dass sich die
Rechtsmittelinstanz in der Regel nur einmal mit einer Streitsache be-
fassen muss (BGE 116 Ib 347 E. 1c; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, N. 511). Diese Regel würde aus den Angeln gehoben,
wenn jeglicher Aufwand, den eine Zwischenverfügung bewirken kann,
als nicht wieder gutzumachender Nachteil tatsächlicher Art zu betrach-
ten wäre. Das Bundesgericht setzt denn auch entsprechende Leitplan-
ken. Einerseits lässt es eine Anfechtung nicht zu, wenn der Beschwer-
deführer lediglich eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens
verhindern will (BGE 120 Ib 100 E. 1c). Andererseits anerkennt es
nicht jedes tatsächliche bzw. wirtschaftliche Interesse als schutzwürdig
(vgl. BGE 120 Ib 100 E. 1c; BGE 107 II 461 E. 4b). Im vorliegenden
Fall ist kein schützenswertes Interesse im Sinne eines nicht wieder
gutzumachenden Nachteils, welcher aus der angefochtenen Verfügung
erwachsen könnte, ersichtlich. Der Aufwand für die Beantwortung des
Fragebogens vom 6. März 2008 hält sich in vertretbaren Grenzen. Es
bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Auskunftsbegehren
dem Verhältnismässigkeitsprinzip zuwiderliefe. Ob mögliche weitere,
durch Zwischenverfügung der Wettbewerbsbehörde angeordnete Un-
tersuchungsmassnahmen einen unverhältnismässigen Aufwand verur-
sachen bzw. ein schützenswertes Anfechtungsinteresse begründen
können, wird gegebenenfalls separat für die jeweilige Untersuchungs-
handlung zu prüfen sein. Im gegenwärtigen Zeitpunkt lässt sich aber
noch nicht beurteilen, ob allfällige künftige, vorderhand hypothetische
Anordnungen der Wettbewerbsbehörde überhaupt einen für eine An-
fechtung genügenden Nachteil zu bewirken geeignet sein werden.
1.4.2 Zum behaupteten Reputationsschaden und zur angeblichen
Schwächung der Verhandlungsposition gegenüber Dritten ist zunächst
einmal festzustellen, dass diese Vorbringen von der Beschwerdeführe-
rin nicht mit Fakten untermauert werden. Wenn der erste Teil der Un-
tersuchung beim Publikum tatsächlich den Eindruck erweckte, die Be-
schwerdeführerin verlange überhöhte Preise, hätte der Reputations-
schaden bei Erlass der angefochtenen Verfügung bereits bestanden.
Schon deshalb erscheint fraglich, ob diese überhaupt noch eine zu-
sätzliche belastende Wirkung auf die Reputation entfalten könnte. Be-
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reits bezüglich des ersten Teils der Untersuchung stand es der Be-
schwerdeführerin frei, ihre Sichtweise in der Öffentlichkeit darzulegen
und allenfalls auf ergriffene Rechtsmittel zu verweisen, um zu zeigen,
dass noch keine rechtskräftigen Entscheide gefällt worden sind. Aber
selbst wenn die angefochtene Verfügung geeignet wäre, ihrer Reputa-
tion (vorübergehend) abträglich zu sein, könnten entsprechende Nach-
teile jedenfalls durch einen zu ihren Gunsten lautenden Endentscheid
wieder gutgemacht werden. Im gegenwärtigen Zeitpunkt bestehen al-
lerdings ohnehin keine Indizien dafür, dass die angefochtene Verfü-
gung negative Publizität verursacht hätte. Mangels Veröffentlichung
könnte sie dies auch gar nicht. Was sodann die Position der Beschwer-
deführerin in Verhandlungen mit anderen Mobilfunk- und Festnetzan-
bietern über Terminierungsgebühren anbelangt, kann diese ebensowe-
nig durch die angefochtene Verfügung beeinträchtigt werden. Letztere
bewirkt nämlich nur, dass die Untersuchung nicht sistiert wird und die
Vorinstanz an ihrem Auskunftsbegehren vom 6. März 2008 festhält.
Wenn mit dem zweiten Teil der Untersuchung effektiv eine Schwä-
chung der Verhandlungsposition der Beschwerdeführerin einherginge,
wäre dieser Nachteil schon in der Untersuchung bzw. ihrer Fortfüh-
rung, wie sie den Parteien mit Brief des Sekretariats der WEKO vom
20. Dezember 2007 bekanntgegeben wurde, als solcher begründet,
nicht jedoch in der Ablehnung einer Sistierung. Abgesehen davon ist in
Erinnerung zu rufen, dass in dieser Sache noch kein rechtskräftiger
Entscheid vorliegt, was den (potentiellen) Verhandlungspartnern der
Beschwerdeführerin bekannt ist. Im Übrigen könnte die Beschwerde-
führerin einen allfälligen Nachteil selbst beheben, indem sie sich zu ei-
ner entsprechenden Rückerstattung für den Fall bereiterklären würde,
dass ein Entscheid wegen überhöhter Terminierungsgebühren gegen
sie ergehen sollte.
1.5 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin betreffen der
erste und der zweite Teil der Untersuchung 32-0158 nicht den gleichen
Sachverhalt. Insbesondere beziehen sie sich auf unterschiedliche Zeit-
räume. Ausserdem machte die Beschwerdeführerin nach Angaben der
Vorinstanz selbst geltend, dass das im ersten Teil der Untersuchung
sanktionierte Verhalten schon lange nicht mehr praktiziert werde. Es
ist deshalb nicht einzusehen, warum die Vorinstanz den zweiten Teil
der Untersuchung nicht weiterführen sollte. Dies gilt umso mehr, als
sie zunächst einmal den Sachverhalt erstellen muss. Wenn die Be-
schwerdeführerin nun einen Konnex im Sinne präjudizierender Wir-
kung des ersten Teils der Untersuchung konstruiert, ruft sie damit den
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Eindruck hervor, sie tue dies, um ein Sistierungsbegehren zwecks Blo-
ckierung des zweiten Teils stellen zu können. Eine solche Motivation
aber führt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu, dass
selbst dann nicht auf eine Beschwerde gegen eine selbständig eröff-
nete Zwischenverfügung einzutreten ist, wenn diese einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken kann (BGE 120 Ib 100 E. 1c).
1.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Zwischen-
verfügung keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von
Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bewirken kann und dass eine Gutheissung
der Beschwerde auch nicht sofort einen Endentscheid herbeiführen
würde (Art. 46 Abs. 1 lit. b VwVG). Auf die Beschwerde ist daher nicht
einzutreten.
2.
Die mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5.
Juni 2008 (Ziff. 5) im Sinne einer vorsorglichen Massnahme angeord-
nete Aussetzung der Frist zur Beantwortung des Fragebogens vom 6.
März 2008 wird mit dem vorliegenden Entscheid hinfällig, sodass die
Vorinstanz ihr Auskunftsbegehren unter Einräumung einer angemes-
senen Nachfrist weiterverfolgen kann.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- sind der unterliegenden Be-
schwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglemen-
tes über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht vom 21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2) und mit
dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'500.- zu verrechnen.
4.
Weder die unterliegende Beschwerdeführerin noch die Vorinstanz hat
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7
VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- werden der Beschwerdeführerin
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auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 3'500.- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 1'000.- wird der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur-
teils zurückerstattet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattun-
gsformular)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde)
und wird auszugsweise mitgeteilt:
[...]
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Hans Urech Urs Küpfer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
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sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 11. November 2008
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